La tutelle des opérateurs – 1 er trimestre 2009 La tutelle financière des opérateurs – 1 er trimestre 2009 Module de formation de niveau sensibilisation

La tutelle des opérateurs – 1er trimestre 2009La tutelle financière des opérateurs – 1er trimestre 2009

Module de formation de niveau sensibilisation

« La tutelle financière des opérateurs de l’Etat »

Direction du Budget

Sommaire

La tutelle financière des opérateurs – 1er trimestre 2009

Introduction : objectifs et enjeux

1.Qu’est-ce qu’un opérateur ?• Définition de la notion d’opérateur• Le budget des opérateurs• Le cadre budgétaire des opérateurs

2.Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes 4 objectifs finaux 8 objectifs opérationnels

09h30 - 11h30

11h40 -12h30

10 min (pause)

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Sommaire

3La tutelle financière des opérateurs – 1er trimestre 2009

Objectifs et enjeux de la formation

Objectifs de la formation :

maîtriser les concepts de la tutelle et du pilotage financiers des organismes ; être en capacité de mettre en pratique ces principes.

Enjeux :

L'évolution des modalités d'exercice de la tutelle des opérateurs : la logique de formalisation d'objectifs de performance afin d'améliorer le pilotage de l'activité et de la gestion financière des opérateurs doit trouver sa traduction concrète dans un dialogue de gestion objectivé et enrichi ;

La nécessaire articulation des tutelles 'métier' et 'financière' : dans l'optique d'une optimisation des ressources budgétaires alloués aux opérateurs (financement et emplois) conciliant l'objectif de maintien, voire de l'amélioration de la qualité du service public rendu, les composantes 'métier' et 'financière' de la tutelle doivent être mises en lien.

Sommaire





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Sommaire


Genèse de la notion d’opérateur

La notion d’opérateur n’est pas définie organiquement, mais répond à trois besoins nés avec la mise en œuvre de la LOLF :

Budgétaire : fixer les critères pour délimiter la catégorie des organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public (art. 5, LOLF) et définir les règles budgétaires (notamment les principes de la LOLF) qui leur sont applicables ;

Politique : répondre à une exigence d’information et de contrôle du Parlement sur les emplois propres et les ressources budgétaires et fiscales allouées aux entités qui participent aux missions de l’Etat, sont financées et contrôlées par lui ;

Comptable : définir un premier cercle de participations financières ayant vocation à consolider à terme leurs comptes avec celui de l’Etat pour donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière (art. 27, LOLF).

1 - Qu’est-ce qu’un opérateur ?


La notion d’opérateur

La notion d’opérateur est définie par le recueil des normes comptables de l’Etat, plus particulièrement par la norme n°7 relative aux immobilisations financières :

Il doit s’agir d’une entité contrôlée par l’Etat Le contrôle se définit comme la capacité de l’Etat à maîtriser l’activité opérationnelle et financière

d’une autre entité de manière à retirer un avantage et/ou à assumer les risques de cette activité .

Les opérateurs doivent en outre répondre cumulativement aux critères suivants :– activité non marchande, financée majoritairement part l’Etat ;– missions et objectifs définis par l’Etat ;– activité étroitement encadrée par l’Etat.

Les approches budgétaire et patrimoniale devant être cohérentes, les critères de définition du périmètre des opérateurs de l’Etat (pour la LFI), validés par la mission Lambert-Migaud d’information sur la mise en œuvre de la LOLF en septembre 2005, se réfèrent donc directement aux principes formulés par la norme comptable n°7.



Le périmètre des opérateurs de l’Etat

Une entité dotée de la personnalité morale est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l’Etat dès lors qu’elle répond cumulativement à trois critères :

1 – une activité de service public, qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre d’une politique définie par l’Etat et se présenter selon la nomenclature par destination (mission-programme-action).

2 – un financement assuré majoritairement par l’Etat, directement ou indirectement, sous forme de subventions ou ressources fiscales affectées. Un opérateur peut néanmoins exercer des activités marchandes à titre subsidiaire (critère SEC 95).

3 – un contrôle effectif par l’Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de l’exercice de la tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s’accompagne ou non de la participation au conseil d’administration.



655 opérateurs en 2009

655 opérateurs recensés dans le rapport annexé au PLF 2008, appelé « jaune opérateurs », disponible sur le site www.performance-publique.gouv.fr

3/4 d’opérateurs principaux, 1/4 d’opérateurs secondaires

NB : les filiales ou participations d’opérateurs principaux (GIP, SA, GIE,…) n’ont pas été comptabilisées comme opérateurs secondaires.


Opérateur uniqueOpérateur appartenant à

une catégorieTOTAL

Principal (1) 120 381 501

Secondaire 78 76 154

Total 198 457 655

(1) Est principal un opérateur qui apporte une contribution significative à la performance d'un programme ou reçoit une fraction importante du budget de ce programme. Le partage entre opérateurs principaux et opérateurs secondaires dans les PAP a fait l'objet d'un accord entre le MBCPFP et chaque ministère concerné.


Une grande variété de statuts

Pas moins de 13 statuts juridiques différents

5 statuts (EPA, EPIC, EPSCP, GIP, association) regroupent néanmoins 98% des opérateurs

Autres = EPST, SA, société d’Etat, GIE, organismes sui generis


Autres2%

EPIC6%Association

8%

GIP10%

EPSCP20%

EPA54%


Un enjeu budgétaire important

Le budget 2008 consolidé des seuls opérateurs principaux s’élève à plus de 53 Mds€.

Les subventions aux opérateurs représentent près 28 Mds€ auxquelles il convient d’ajouter les ressources fiscales affectées (8 Mds€ pour les opérateurs principaux).


Crédits versés aux opérateurs en PLF 2009

en M€ AE CP

Dépenses de fonctionnement (titre 3) :

Subventions pour charge de service public (cat. 32)

Dépenses d'opérations financières (titre 7) :

Dotations en fonds propres (cat. 72)

Dépenses d'intervention (titre 6) :

Transferts (cat. 61, 62, 63 et 64)

Crédits totaux 27.836 27.870

Ressources fiscales affectées :

(opérateurs principaux)

Total ressources 35.689

6.825 7.013

7.819

20.601 20.590

410 267


Un enjeu budgétaire important

Un poids variable des opérateurs dans les programmes mais pour certains programmes (20), plus de 50% de leur enveloppe de crédits (en AE et/ou en CP) est affecté aux opérateurs.


Poids des opérateurs dans le programme

% AE % CP

Action extérieure de l'Etat 185 Rayonnement culturel et scientifique 75% 75%

154Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires

88% 89%

149 Forêt 73% 67%

Culture 175 Patrimoines 55% 52%

170 Météorologie 100% 100%

159 Information géographique et cartographique 100% 99%

174 Energie et matières premières 90% 89%

Economie 223 Tourisme 60% 56%

187Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

100% 100%

191 Recherche duale (civile et militaire) 100% 100%

188 Recherche dans le domaine de l'énergie 99% 99%

193 Recherche spatiale 98% 98%

189Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

96% 96%

172Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplimaires

91% 91%

186 Recherche culturelle et culture scientifique 72% 72%

Regimes sociaux et de retraite 197Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

100% 100%

Santé 204 Prévention et sécurité sanitaire 47% 51%

Travail et emploi 102 Accès et retour à l'emploi 87% 86%

Ville et logement 147 Politique de la ville 62% 60%

Contrôle et exploitation aériens (budgets annexes)

611 Formation aéronautique 85% 79%

Recherche et enseignement supérieur

Mission Programme

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Ecologie, développement et aménagement durables


Les emplois dans les opérateurs

Les emplois rémunérés par les opérateurs sont soumis, depuis le 1er janvier 2009, à un plafond en ETP voté par le Parlement.


en ETPPlafond des

autorisations d'emplois

Emplois hors plafond

Total des emplois des opérateurs

Prévision 2008 216.784 26.055 242.839

Mesures de transfert et de périmètre + 50.385

- dont transfert vers les universités 34.501

- dont mesure de périmètre "Pole emploi" 14.642

Solde des créations et suppressions d'emplois -1.108

LFI 2009 266.061 26.595 292.656


Le cadre budgétaire des opérateurs

La circulaire sur la préparation des budgets des opérateurs consacre l’émergence de règles budgétaires communes (principes de la LOLF mis en œuvre/transposés pour la gestion des opérateurs) :

budgétisation selon les principes de la justification au premier euro (JPE) ;

présentation du budget par nature et par enveloppe de crédits : personnel, fonctionnement, intervention (crédits de transfert) et investissement ;

limitativité et fongibilité des crédits au niveau des enveloppes de crédits ;

présentation du budget par destination (ventilation des dépenses – hors charges non décaissables - des enveloppes de crédits selon la nomenclature mission – programme – action) ;

contrôle des effectifs de l’opérateur : tableau des emplois sous plafond autorisé par le PLF/LFI et emplois hors plafond, constituant l’autorisation d’emplois sur la base de laquelle la prévision de la masse salariale a été calculée (=enveloppe de dépenses de personnel arrêtée par le CA lors du vote du budget) ;

document de performance présentant les objectifs de l’opérateur (déclinaison des objectifs des PAP + objectifs propres), les indicateurs associés et les plans d’action à mettre en œuvre ;

suivi des opérations pluriannuelles (reporting visant à améliorer le suivi de AE/CP au niveau du budget de l’Etat) ;

imputation budgétaire et comptable des fonds alloués aux opérateurs (modalités et règles) ;

participation aux objectifs de finances publiques (réserve de précaution, maîtrise des emplois, programme d’amélioration de la gestion de la trésorerie de l’Etat).



Les modalités d’imputation des fonds versés par l’Etat aux opérateurs


Titre 3 – catégorie 32 : subventions pour charges de service public

Elles couvrent : les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement et certaines dépenses d’investissement (investissement courant et investissement non courant dont la charge du renouvellement est supportée par l’État).

Dans le budget de l’État : la subvention pour charges de service public constitue une charge de fonctionnement indirect de l’État (classe 6) : elle s’impute, en nomenclature d’exécution, sur le compte 63 et sur le sous compte concerné (fonctionnement, investissement ou indifférencié).

Dans le budget des opérateurs : la subvention pour charges de service public s’impute :▬ au compte 74, pour la part de la subvention qui couvre l’exploitation (dépenses de

personnel et de fonctionnement),▬ au compte 13, pour la part de la subvention qui couvre des dépenses d’investissement

telles que définies ci-dessus.



Les subventions pour charges de service public (SCSP) constituent 74% des crédits versés aux opérateurs


Action extérieure de l'Etat

2%

Autres missions8%

Régimes sociaux et de retraite

4%

Culture6%Agriculture,

pêche, alimentation,

forêt et affaires rurales

2%

Travail et emploi8%

Ecoloie, développement et

aménagement durable

9%

Recherche et enseignement

supérieur62%

Total : 20,6 Mds€




Titre 7 – catégorie 72 : dotations en fonds propres

Relèvent de la catégorie 72 les apports en capital constituant des mises de fonds initiales ou des compléments de mises de fonds initiales et qui ont vocation à être inscrits au bilan des établissements.

3 catégories d’apports :▬ les dotations relatives aux travaux immobilisables sur les biens contrôlés par l’établissement ▬ les dotations en fonds propres▬ les compléments de dotations (pour l’acquisition de biens)

En comptabilité générale de l’État, les trois catégories de dotations ci-dessus sont directement imputées en immobilisations financières (compte 26). Elles peuvent être budgétées en AE ≠ CP dans la mesure où elles portent sur des opérations dont la réalisation s’étend sur plusieurs exercices.

Dans la comptabilité des établissements, ces trois catégories de dotations s’imputent dans les comptes de bilan 102 et 103 correspondants.




Titre 6 : Dépenses d’intervention (transferts)

Les subventions versées aux opérateurs peuvent être des transferts (aux ménages, collectivités, entreprises,…) de l’État qui sont versés par le biais de ces opérateurs (exemple : aides aux agriculteurs, contrats aidés).

Dans le budget de l’État : les transferts s’imputent en titre 6 (et en classe 6 en comptabilité générale de l’Etat). Elles peuvent être budgétées en AE ≠ CP dans la mesure où elles portent sur des opérations dont la réalisation s’étend sur plusieurs exercices.

Dans le budget et les comptes des opérateurs : les transferts sont retracés: dans le budget : en charges (cpte 657 – charges spécifiques) et en produits (cpte 757 –

produits spécifiques liés à l’activité de l’établissement ou cpte 74 – subventions) hors budget : en comptes de tiers (cptes de classe 4)

Le choix s’effectue en fonction de la nature des opérations faites pour le compte de l’État. Le fait de les retracer en comptes de tiers n’exonère pas l’établissement d’un suivi et d’un contrôle détaillés des opérations.



Les transferts correspondent aux interventions versées à des tiers pour le compte de l’Etat.

1 – Qu’est-ce qu’un opérateur ?

Ecologie, développement et

aménagement durables

10%

Ville et logement6%

Autres missions2%

Travail et emploi51%

Agriculture, pêche,

alimentation, forêt et affaires

rurales19%

Recherche et enseignement

supérieur12%

Total : 7,0 Mds€


Le plafond d’emplois des opérateurs de l’Etat


Article 64 de la LFI pour 2008 : « à compter du 1er janvier 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’Etat est fixé chaque année en loi de finances ».

Les modalités de construction pour 2009 ont été fixées par la circulaire n°2MPAP-08-1024 du 25 avril 2008 et s’inscrivent dans le cadre :

– de la maîtrise de l’emploi public– et d’une logique de soutenabilité à moyen et long terme du financement des emplois

Emplois financés en tout ou partie par des ressources de l’Etat (dotations budgétaires,

ressources affectées, notamment fiscales)

Emplois non permanents intégralement financés par des ressources propres (conventions entre le financeur et l’opérateur)

Plafond d’emplois fixé par la LFI

Hors plafond d’emplois de la LFI

Autorisation d’emplois associée à l’enveloppe de dépenses de personnel votée par le CA










Plafond d’emplois fixé par la LFI

Hors plafond d’emplois de la LFI

Autorisation d’emplois associée à l’enveloppe de dépenses de personnel votée par le CA


Le plafond d’emplois des opérateurs de l’Etat


Le suivi et le contrôle du plafond d’emplois des opérateurs

au niveau du programme = niveau d’appréciation du respect du plafond d’emplois (le Rprog peut, si nécessaire, modifier la répartition des emplois sous plafond entre les opérateurs rattachés au programme concerné)

au niveau de l’opérateur = mandat des représentants de l’Etat lors du vote du budget de l’opérateur

L’évolution du plafond d’emplois des opérateurs

Le troisième conseil national de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a décidé que « sous réserves de contraintes spécifiques, les opérateurs sont inclus dans le périmètre d’application du principe de non remplacement d’un départ à la retraite sur deux, comme l’ensemble des administrations de l’Etat ».

Sommaire





09h30 - 11h30

11h40 -12h30

10 min (pause)

DE

MI-

JO

UR

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E

Sommaire


4 objectifs finaux ...

4 objectifs finaux,déclinés en objectifs intermédiaires

Long t

erm

e

Objectif performance

Objectif budgétaire

Objectif prudentiel

Objectif stratégique

Contribuer à la réforme

Finalité Etat

Finalité Organisme

Promouvoir la gestion par la performance

Prévenir les risques financiers

Maîtriser l’incidence sur les finances publiques

Court

term

e2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes

Les objectifs présentés ne relèvent pas exclusivement de la direction du budget. Ils sont partagés avec les autres ministères de tutelle, l’autorité chargé du contrôle et les organismes eux-mêmes.


... déclinés en objectifs intermédiaires (1/4)

Long t

erm

e


Contribuer à la réforme

Finalité Etat

Finalité Organisme

Court

term


Participer à la définition de la stratégie de l’organisme dans un souci de maîtrise des finances publiques (évolutions statutaires, modification du périmètre d’activité…)

Participer à l’élaboration et aux négociations des contrats d’objectifs

Analyser le coût des politiques publiques auxquelles l’organisme concourt

Répondre aux interrogations des instances de contrôle Assurer un suivi homogène des finances des opérateurs des

ministères



Long t

erm

e


Finalité Etat

Finalité Organisme

Promouvoir la gestion par la performance

Court

term


Assurer la cohérence avec la démarche de performance appliquée sur le budget de l’Etat

Participer à l’élaboration et au suivi des indicateurs de performance des contrats d’objectifs



Long t

erm

e

Finalité Etat

Finalité Organisme

Court

term


Prévenir les risques budgétaires et financiers auxquels l’organisme est exposé (grille enjeux/risques)

Veiller au respect de la réglementation budgétaire et comptable, en relation avec les contrôles internes et externes

Contribuer à la détermination des modalités de contrôle sur l’organisme et assurer un dialogue régulier et mutuellement profitable avec l’autorité chargé du contrôle économique et financier

Améliorer la qualité de l’information budgétaire et comptable de l’organisme

S’assurer de la mise en place de dispositifs de contrôle interne

Objectif prudentiel

Prévenir les risques financiers



Long t

erm

e

Finalité Etat

Finalité Organisme

Court

term


Assurer la soutenabilité des engagements budgétaires en crédits et en ETP

Proposer une attribution des moyens au plus juste des besoins et des objectifs des organismes en cohérence avec les contraintes de finances publiques

Veiller au respect des plafonds en crédits, en effectifs, en masse salariale…

Expertiser et approuver les propositions budgétaires de toute nature émanant de l’organisme (budgets, DM, comptes financiers) en vérifiant notamment le caractère sincère des prévisions de recettes et de dépenses

Traduire les modifications arrêtées sur le budget de l’Etat dans le budget des organismes

Favoriser l’augmentation des recettes propres des organismes

Se prononcer sur les actes majeurs de gestion susceptibles d’engager les finances de l’établissement

Maîtriser l’incidence sur les finances publiques



8 objectifs opérationnels

(S’) Informer

S’informer sur l’organisme, le secteur et les politiques publiques

Informer la hiérarchie, les autres directions concernées, le cabinet le cas échéant



Consulter

Consulter le cabinet, l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles, le contrôle (CBCM ou CGEFi)

Consulter le cabinet, l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles, le contrôle (CBCM ou CGEFi)

Expertiser

Instruire les décisions de l’organisme ayant un impact budgétaire et financier


Conseiller

Conseiller l’organisme, les autres directions concernées et les autres tutelles


Représenter

Représenter le ministre auprès de l’organisme, en prenant notamment position sur les délibérations soumises au CA


Contrôler

Contrôler les cadrages budgétaires et le respect de la réglementation financière


Proposer

Imaginer des stratégies de réformeImaginer des stratégies de réforme

NégocierNégocier avec l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles

Négocier avec l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles

2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes


8 objectifs opérationnels

(S’) Informer





Consulter

Consulter le cabinet, l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles, le réseau du CGEFi

Consulter le cabinet, l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles, le réseau du CGEFi

Expertiser



Conseiller



Représenter



Contrôler



Proposer

Imaginer des stratégies de réformeImaginer des stratégies de réforme

NégocierNégocier avec l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles

Négocier avec l’organisme, les autres directions concernées, les autres tutelles

2 – Objectifs des tutelles dans leur action vis-à-vis des organismes



Objectif prudentiel


Finalité Etat

Finalité Organisme


Pour aller plus loin : les sources d’information

Documentation de référence

LES SITES :

Direction du budget – liste des missions / programmes / objectifs / indicateurs (format PDF)

– http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2009/liste_mpoi_plf2009.pdf

LES GUIDES :

Le guide pratique de la LOLF

– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-l-action-publique/le-guide-pratique-de-la-lolf-edition-octobre-2007.html

Le guide pratique de la déclinaison des programmes

– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-publique/les-guides pratiques.html

Les guides de lecture des documents budgétaires

– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-publique/les-guides-pratiques.html

Des exemples d’objectifs et d’indicateurs

– http://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/performance/tb_performance_publique.pdf

LES CIRCULAIRES :

Les circulaires budgétaires

– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/le-budget-et-les-comptes-de-letat/les-circulaires-budgetaires/circulaires-2008.html

Documents

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