L'ACDI et les principes de l'efficacité de l'aide ... · Directeur de Recherche, dont l’expertise en méthodologie et les conseils relatifs à l’analyse de l’aide canadienne

L’ACDI et les principes de l’efficacité de l’aide bilatérale au secteur éducatif du Sénégal et du Mali

Mémoire

PRINCESS LILIA ANDRIANARIJEMISA

Maîtrise en études internationales

Maître ès arts (M.A.)

Québec, Canada

© Princess Lilia Andrianarijemisa, 2015

III

RÉSUMÉ

Ce travail de mémoire aborde en premier lieu la manière dont les principes de

l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation du Comité d’Aide de l’Organisation

de Coopération et de Développement économiques ont influé sur les discours de l’Agence

Canadienne de Développement International (ACDI) durant la période 2006 à 2012, c’est-à-

dire après l’adoption de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2005. Il se rattache

ensuite à la manière dont ces principes ont été appliqués au sein de l’aide bilatérale du Canada

au secteur éducatif de quelques pays francophones de l’Afrique de l’Ouest comme le Sénégal

et le Mali. En recourant à deux disciplines (Science politique et Sciences de

l’Administration) nous avons d’une part, analysé l’influence des normes internationales (les

principes de l’efficacité de l’aide) sur les discours de l’ACDI, et d’autre part, procédé à

l’étude de la manière dont cette agence a géré ses projets de développement dans les deux

pays africains qui ont été sélectionnés pour cette recherche.

V

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ ............................................................................................................................ III

TABLE DES MATIÈRES ................................................................................................... V

LISTE DES TABLEAUX ................................................................................................. VII

LISTE DES FIGURES ...................................................................................................... IX

LISTE DES ABRÉVIATIONS ......................................................................................... XI

REMERCIEMENTS ...................................................................................................... XIII

INTRODUCTION ................................................................................................................ 1

CHAPITRE I- DÉFINITION DU SUJET DE RECHERCHE ET DE LA

PROBLÉMATIQUE ............................................................................................................ 7

1.1. Les trois dimensions de l’étude de l’aide canadienne : ........................................................... 7

1.2. L’étude des facteurs qui ont influé sur l’aide canadienne à l’Afrique : .................................. 9

1.3. Problématique et question de recherche : ................................................................................... 12

1.4. Cadre théorique: .................................................................................................................... 15

1.5. Cadre d’analyse : ................................................................................................................... 17

1.5.1. Les concepts : ..................................................................................................................... 17

1.5.2. Choix des indicateurs de mesure : ..................................................................................... 21

1.6. Méthodologie de recherche : ...................................................................................................... 25

CHAPITRE II- ÉTUDE DE L’INTÉGRATION DES PRINCIPES DE

L’APPROPRIATION, DE L’ALIGNEMENT, ET DE L’HARMONISATION DANS

LES DISCOURS DE L’ACDI PENDANT LA PÉRIODE 2006-2012 ........................... 33

2.1. Les engagements de l’ACDI en faveur des principes de l’appropriation, de l’alignement et de

l’harmonisation de l’aide : ................................................................................................................ 35

2.1.1. Le principe de l’appropriation dans les discours de l’ACDI de 2006 à 2008 : .................. 35

2.1.2. Le principe de l’alignement au sein des discours de l’ACDI : ........................................... 38

2.1.3. Les difficultés d’intériorisation des principes de l’appropriation et de l’alignement au sein

de l’ACDI : .................................................................................................................................... 39

2.1.4. Le principe de l’harmonisation dans les discours de l’ACDI de 2008 à 2012 : ................. 43

2.2. Les engagements de l’ACDI découlant du plan d’action de 2009 et du plan d’action pour

l’éducation de base de 2012: ............................................................................................................. 45

2.2.1 La combinaison des approches-programmes, des approches-projets traditionnelles et du

recours à des OSC canadiennes: .................................................................................................. 45

2.2.2. Le plan d’action pour l’éducation de base de 2012 et la consécration des rôles des OSC

des pays récipiendaires: ................................................................................................................ 52

2.3. Conclusions à propos de la conformité des discours de l’ACDI à l’appropriation, à l’alignement

et à l’harmonisation : ......................................................................................................................... 56

VI

CHAPITRE III- L’AIDE BILATÉRALE DE L’ACDI AU SECTEUR ÉDUCATIF

DE QUELQUES PAYS DE L’AFRIQUE DE L’OUEST PENDANT LA PÉRIODE

2006 À 2012 ......................................................................................................................... 61

3.1. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur éducatif du Sénégal pendant la

période 2006-2012 :........................................................................................................................... 63

3.1.1. Le principe de l’appropriation et quelques appuis financiers de l’ACDI au secteur éducatif

sénégalais : .................................................................................................................................... 64

3.1.2. Quelques projets de l’ACDI pour le renforcement de la participation et des capacités de la

société civile au Sénégal : ............................................................................................................. 68

3.1.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du gouvernement sénégalais

dans le secteur éducatif : ............................................................................................................... 73

3.1.4. L’accord d’harmonisation des modalités et des procédures de l’aide budgétaire avec le

Sénégal : ........................................................................................................................................ 77

3.2. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur éducatif du Mali pendant la

période 2006-2012 :........................................................................................................................... 79

3.2.1. Les appuis financiers directs de l’ACDI au secteur éducatif du Mali : .............................. 80

3.2.2. Les programmes de l’ACDI pour le renforcement de la participation de la société civile

dans le secteur éducatif du Mali: .................................................................................................. 82

3.2.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du gouvernement malien dans le

secteur éducatif : ........................................................................................................................... 86

3. 2. 4. Les accords d’harmonisation de l’aide conclus par le Canada avec le Mali : ................. 89

3.3. Conclusions relatives aux études de cas et à l’utilisation des indicateurs : ................................ 90

CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................................................... 95

Bibliographie ..................................................................................................................... 101

VII

LISTE DES TABLEAUX

Numéro Intitulé

Page

Tableau 1.1. Le cycle de vie des normes internationales

16

Tableau 1.2 Récapitulation du cadre d’analyse 25

Tableau 1.3. Les engagements identifiés dans les discours de l’ACDI qui ont

été retenus pendant la période 2006-2012

28-

29

Tableau 1.4. Liste des pays de l’Afrique de l’Ouest qui ont été classés parmi

les vingt (20) principaux récipiendaires de l’aide bilatérale de

l’ACDI de 2006 à 2012

32

Tableau 2.1. Les pays africains qui ont fait partie des vingt (20) principaux

récipiendaires de l’aide canadienne au développement de 2009 à

2012

51

Tableau 2.2. Les modèles de programmation de l’aide canadienne issus d’une

feuille de route de l’ACDI de 2009

52

Tableau 2.3. Les activités de renforcement des capacités prévues par l’ACDI

pour la période 2010-2011

52

Tableau 2.4. Les rôles des OSC du Sud selon le plan d’action de l’ACDI pour

l’éducation de 2012.

56

Tableau 3.1. L’aide bilatérale à l’éducation de l’ACDI de 2006 à 2012 62

Tableau 3.2. Le projet Éducation pour l’Emploi et les partenariats entre

établissements canadiens et établissements au Sénégal

72

Tableau 3.3. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif

au Sénégal (éducation de base) de 2006 à 2010

76

Tableau 3.4. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif

au Sénégal (éducation de base) de 2011 à 2012

77

Tableau 3.5. Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2006 à 2009 88

Tableau 3.6 Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2010 à 2012 89

Tableau 3.7. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de

l’aide bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Sénégal pour

la période 2006-2012

92

Tableau 3.8. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de

l’aide bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Mali pour la

période 2006-2012

92

IX

LISTE DES FIGURES

Numéro Intitulé

Page

Figure 2.1. L’ACDI et son contrôle depuis les projets vers les approches-

programmes

47

Figure 2.2. Concentration des programmes bilatéraux de l’ACDI

48

Figure 3.1. Aide canadienne à l’éducation de base au Sénégal de 2000 à

2011

65

Figure 3.2. Aide canadienne à l’éducation de base au Mali de 2000 à 2011

82

XI

LISTE DES ABRÉVIATIONS

ACAB Arrangement Cadre sur les aides budgétaires

ACCC Association des Collèges Communautaires du Canada

ACDI Agence Canadienne de Développement International

ASSAFE Association du Sahel d’Aide à la Femme et à l’Enfance

BCEI Bureau Canadien de l’Éducation Internationale

BCEFA Programme des Bourses Canadiennes pour l’Éducation et la

formation en Afrique

CAD Comité d’Aide au Développement

CECI Centre d’Étude et de Coopération Internationale

CODE organisation canadienne pour l’éducation au service du

développement

CONGAD Conseil des organisations non gouvernementales d’appui au

développement

CRDI Centre de Recherches et de Développement International

DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté

FADAD Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au dialogue

GTZ Agence allemande pour la coopération technique

MAECI Ministère des Affaires Étrangères et du Commerce international

MAECD Ministère des Affaires Étrangères, du Commerce et du

Développement

METFP Ministère de l’Enseignement Technique et de la Formation

Professionnelle

OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques

PISE Programme d’Investissement Sectoriel Éducation

PAC Partenariat Afrique Canada

PACEB Programme d’appui au curriculum de base

PAS Programme d’Ajustement Structurel

PDEF Programme Décennal pour l’Éducation et la Formation

PISE Programme d’Investissement Sectoriel Éducation

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PRODEC Programme décennal de développement de l’éducation

PTF Partenaires techniques et Financiers

RABEC Réseau d’associations pour le bien-être communautaire

UNICEF United Nations Children’s Fund

UNESCO United Nations Educational, Scientific, Cultural Organisation

USC Canada Unitarian Service Committee of Canada

WUSC World University Services of Canada

XIII

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier Dieu de m’avoir donné la santé et l’énergie nécessaires au cours

de la réalisation de ce mémoire. Je n’oublierai pas non plus d’exprimer ma reconnaissance

aux membres de ma famille, à mes amis, au personnel de l’Institut Québécois des Hautes

Études Internationales et à tous ceux qui m’ont encouragé et soutenu durant ces années

d’études universitaires. Je tiens encore à remercier le Professeur Gordon Mace, mon

Directeur de Recherche, dont l’expertise en méthodologie et les conseils relatifs à l’analyse

de l’aide canadienne au développement m’ont beaucoup aidé à m’engager dans la bonne voie

au cours de la réalisation de ce travail de fin d’études. Merci également à Madame Sophie

Brière qui en tant que codirectrice, a dispensé des conseils fort utiles pour l’amélioration de

ce mémoire, particulièrement en ce qui touche le développement international et la gestion

des projets.

En bref, tous les efforts fournis dans le cadre de la rédaction de ce mémoire n’auront

fait que susciter davantage ma passion pour la recherche! Ainsi, je souhaiterai transmettre

enfin mes remerciements aux personnes qui m’ont permis de réaliser un court stage de

recherche au sein d’Éducation Internationale (une organisation non gouvernementale

canadienne qui a son siège dans la Ville de Québec), juste après le dépôt initial de mon

mémoire. J’ai réalisé au cours de ce stage de recherche qu’il est important de collecter des

données sur le terrain afin de reproduire plus concrètement la manière dont l'ACDI s’est

conformée aux normes du Comité d'Aide au Développement par exemple en coordonnant

avec un certain nombre d’organisations non gouvernementales canadiennes, comme il en est

le cas avec Éducation Internationale, à travers la mise en place d'un certain nombre de projets

de formation technique et professionnelle dans quelques pays d'Afrique.

1

INTRODUCTION

L’aide étrangère offre un large champ de réflexion dans le contexte canadien, car elle a

permis la matérialisation de la présence du Canada en Afrique pendant plusieurs années. À

l’époque contemporaine, les pays asiatiques comme la Chine et l’Inde ont réussi à renforcer

délicatement leur présence sur le continent face aux anciennes puissances coloniales

européennes qui ne veulent pas non plus y perdre leur influence économique et politique.

Pour le Canada, l’assistance publique au développement lui permet surtout de maintenir

l’image morale et la réputation d’une puissance moyenne sans passé colonialiste, dans ses

relations avec les pays africains. À cet égard, la place de l’assistance au développement

s’avère déterminante dans l’essentiel de la politique étrangère du Canada vis-à-vis de

l’Afrique. L’Afrique subsaharienne est restée la destination principale des flux d’aide

canadienne, car elle regroupe les pays les plus pauvres du monde. Cependant, depuis ces

dernières années, le Canada a plutôt tendance à concentrer son aide bilatérale sur un nombre

restreint de pays. Il semble évoluer progressivement vers la rationalisation de ses

investissements, en réduisant davantage le nombre des principaux récipiendaires de son aide

bilatérale. Dans la mesure où l’évolution de l’aide canadienne n’est pas linéaire, elle laisse

sous-entendre un portrait qui a fait l’objet de fréquents ajustements depuis la création de

l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI) en 1968.

L’aide bilatérale du Canada a en effet évolué à partir de la création de l’ACDI, depuis

une série de projets de formation et d’assistance technique vers la réalisation de plus d’une

quarantaine de projets d’infrastructures dans des pays africains comme le Sénégal, le Niger,

la Tanzanie, la Côte d’Ivoire, le Cameroun, le Maroc, la Tunisie et l’Algérie (Lavergne,

1987). Elle avait été surtout consacrée au développement social des pays du tiers-monde à

travers la réalisation des projets d’infrastructures vers la fin des années 1960 et au début des

années 1970. Vers la seconde moitié des années 1970, ce fut l’adoption de la Stratégie de

Développement International pour la période 1975-1980 qui marqua le virage de l’aide

canadienne vers un développement autocentré. Elle fut orientée vers le développement des

installations telles que les ports, les entrepôts, les usines, les services de distribution, etc.,

2

afin d’assurer une contribution réelle au développement à long terme des pays bénéficiaires,

tant par souci humanitaire que par intérêt politique national (Dupuis, 1984 : 120).

Le Canada n’a recouru à d’autres formes de conditionnalité que vers la fin des

années 1980 en soutenant les programmes d’ajustements structurels (PAS) de la Banque

Mondiale et du Fonds Monétaire International, car le caractère substantiellement lié de son

aide bilatérale avait déjà commencé à susciter des critiques (Morrison, 1998). En plus du

soutien accordé aux Programmes d’Ajustement Structurel (PAS), les années 1980 furent

porteuses de changement. L’ACDI décida de mettre l’accent sur l’accès équitable des

populations aux avantages économiques du développement tout en s’attaquant directement à

la pauvreté (ACDI, 2001). Elle lia son aide aux pays bénéficiaires à l’adoption de saines

politiques macroéconomiques, à la pratique du libre-échange, à la réduction des dépenses de

l’État et à l’existence de marchés stables (ACDI, 2001 :5). Alors que la stratégie de

développement international pour la période 1975-1980 n’avait fait aucune allusion au

concept des droits de la personne, un comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des

Communes amorça, en 1986, le développement d’une nouvelle stratégie grâce au rapport

intitulé « Indépendance et internationalisme ». Ce rapport permit de mettre l’accent sur les

droits de la personne. Pour la première fois, le gouvernement canadien y répondit en

élaborant une approche générale sur la relation entre les droits de la personne et l’aide au

développement (Thériault, 1990). À la fin des années 1980, le bilan « droits de la personne »

s’imposa ainsi comme un critère d’affectation de l’aide canadienne. Le Centre international

des droits de la personne et du développement démocratique fut créé avec de nouvelles

formes d’intervention dans les activités d’aide (Grandea, 1996).

En 1988, le document intitulé Partageons notre avenir fut accompagné d’une charte qui

a tracé les lignes directrices de l’aide publique au développement (APD) du Canada. Les

principes fondamentaux et les priorités de cette charte ont été axés sur la lutte contre la

pauvreté et sur la promotion de la participation locale dans les différents secteurs de

développement. Au sein de l’aide canadienne, l’importance qui avait été accordée aux

politiques des institutions de Bretton Woods se manifesta à travers des critères

d’admissibilité qui avaient permis au Canada de suspendre l’aide étrangère ou de ne pas

3

l’allouer à tout pays ne bénéficiant pas des programmes de la Banque mondiale pour des

raisons d’ordre politique, économique et de non-respect des droits de la personne (Gervais,

1997).

La redéfinition du rôle de l’État dans de nombreux pays africains soumis aux programmes

d’ajustements structurels a entraîné des conséquences importantes non seulement sur

l’économie et la société de ces pays, mais encore sur la nature des interventions des pays

donateurs comme le Canada. En outre, le paysage de la coopération au développement s’est

complexifié face à la multiplication des acteurs non étatiques qui se sont engagés dans la

coopération internationale (le secteur privé, les Organisations Non Gouvernementales, les

pays émergents, les coopérations décentralisées) et face à la diversification des objectifs

assignés aux programmes d’aide (Campbell, Gabas et Pesche, 2012). Pour faire face à tous

ces changements, l’aide canadienne s’est davantage fondue dans la politique d’aide des

grandes institutions et des organisations internationales qui avaient commencé à prôner la

promotion des droits humains et la bonne gouvernance dans le monde (Gervais, 1997).

L’accent fut progressivement mis sur le lien de causalité entre la qualité de la

gouvernance et l’efficacité des projets de développement dans les pays récipiendaires, avec

un large consensus quant aux effets supposés globalement positifs de l’aide pour ces pays

pour autant qu’elle ne soit pas détournée (Servet, 2010). Dès septembre 1992, la création au

sein de l’ACDI, de la Direction de l’élaboration des politiques en matière de bon

gouvernement et des droits de la personne est venue confirmer l’importance de la bonne

gouvernance dans la politique d’aide du Canada (Gervais, 1997). Avec les autres donateurs

occidentaux, il a accordé son appui pour la mise en place de bonnes institutions

démocratiques en Afrique afin que l’assistance au développement puisse bénéficier aux

populations les plus démunies.

Dans la mesure où le processus de démocratisation s’est souvent avéré difficile sur le

continent africain, de nombreux pays ont connu des conflits et crises que ce soit de nature

politique ou économique vers la fin des années 1980. Ces différents conflits et crises ont

constitué des obstacles pour le développement de telle sorte que le bilan de l’aide apparut

4

médiocre vers la fin du XXe siècle. De nombreux pays avaient en effet déploré l’aggravation

de la pauvreté à la fin des années 1980 malgré les transferts de fonds d’aide effectués par le

gouvernement du Canada et les pays membres du Comité d’Aide au Développement (CAD)

de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE). Cet échec a

conscientisé la communauté des donateurs à l’égard de l’adoption d’une stratégie qui

permettrait de rendre l’aide étrangère plus efficace. L’ampleur du débat relatif aux effets et à

l’impact de l’aide sur la réduction de la pauvreté fit des années 1990 « l’ère des remises en

question » de l’assistance au développement. Face à cette situation, le régime international

de l’aide a été réorienté particulièrement grâce aux activités du Comité d’aide au

Développement. En tenant compte des nouvelles orientations du régime international de

l’aide, mais aussi de ce qui s’est produit au niveau interne, l’aide canadienne à l’Afrique n’est

pas restée figée. Les divers ajustements qui se sont opérés ont permis à l’aide étrangère de

subsister à « l’usure du temps » à travers un virage vers l’efficacité à partir du XXIe siècle.

Malgré le terme « aid fatigue » évoqué depuis les années 1980, mais aussi avec la remise en

cause de l’assistance au développement dans les années 1990, un nouveau cycle se trouve

donc amorcé sous le signe de l’efficacité à partir du début du XXIe siècle, en donnant

naissance à une gestion de l’aide canadienne plus axée sur les résultats (Audet, Desrosiers et

Roussel, 2008).

Les sommets et les réunions relatifs au développement se poursuivent entre les États qui

continuent de s’accorder sur une liste non exhaustive de déclarations, de principes et

d’engagements formulés en faveur de la lutte contre la pauvreté par des pays riches vis-à-vis

des pays pauvres. La communauté des pays donateurs dont fait partie le Canada semble ne

plus privilégier l’allocation proprement dite de l’aide étrangère comme l’instrument principal

qui permettrait d’augmenter le niveau de vie des populations pauvres. Conscients de la

diversification et de la multiplication des besoins des pays en voie de développement, les

pays donateurs ont commencé à rechercher des stratégies appropriées pour que l’aide

étrangère puisse répondre efficacement aux attentes sans cesse croissantes du monde en

développement.

5

En 2000, lors du sommet du millénaire pour le développement, des objectifs assez précis

ont été fixés en matière de lutte contre la pauvreté. Ce sommet permit de franchir plusieurs

autres étapes de négociations et de consensus entre pays riches et pays pauvres qui ont abouti

à l’adoption de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide en 2005. Grâce à cette

Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, les pays donateurs sont davantage incités à

concentrer leurs efforts sur la qualité de l’aide bilatérale plutôt que sur sa quantité en

renforçant les capacités des pays récipiendaires pour une meilleure appropriation des

politiques de développement et un meilleur alignement de l’action du pays donneur sur des

stratégies de développement élaborées et maîtrisées par le pays bénéficiaire. À cet égard, le

virage vers l’efficacité, appréhendé dans le contexte canadien s’avère intéressant dans la

mesure où ces dernières années, les programmes d’aide bilatérale du Canada semblent se

concentrer sur un nombre restreint de pays africains en appuyant surtout les stratégies et les

plans de développement définis par ces pays avec des pratiques canadiennes qui tendent vers

des efforts d’harmonisation avec la politique d’aide des autres pays donateurs.

Cependant, depuis le début du XXIe siècle, l’intégration des normes sur l’efficacité au

sein de l’aide canadienne à l’Afrique a été rarement abordée par la littérature scientifique,

particulièrement du côté des auteurs francophones. Jusqu’à présent, il n’existe pas un ouvrage

complet qui permettrait de mieux comprendre le changement de l’aide canadienne à l’Afrique

subsaharienne depuis 2006. Si la concentration de l’aide bilatérale du Canada sur un nombre

restreint de pays africains démontre l’importance des efforts qui restent encore à fournir pour

orienter l’aide vers les pays les plus pauvres et atteindre les Objectifs du Millénaire pour le

Développement (OMD), elle ne saurait être comprise de manière claire et succincte qu’en

procédant à l’analyse des facteurs qui ont influencé le changement de l’aide canadienne. À

cet égard, il s’avère pertinent d’analyser le changement actuel de l’aide bilatérale du Canada

à l’Afrique subsaharienne à la lumière de ce qui s’est produit depuis le début du XXIe siècle

au niveau du régime international de l’aide. Cette étude nous renvoie ainsi à une question

principale : quelle a été l’importance des normes internationales dans le changement de l’aide

canadienne à l’Afrique subsaharienne depuis le début du XXIe siècle?

6

7

CHAPITRE I- DÉFINITION DU SUJET DE RECHERCHE ET DE LA

PROBLÉMATIQUE

La plupart des auteurs ont analysé l’aide canadienne en s’intéressant à trois

dimensions : la dimension humanitaire, la dimension politique et la dimension économique.

Ainsi, la section qui suit portera sur l’état de la littérature scientifique concernant l’aide

canadienne à l’Afrique subsaharienne en se donnant pour objectif d’aborder chacune de ces

trois (3) dimensions. La deuxième section nous permettra d’aborder la question de

l’intégration des principes de l’efficacité au sein de l’aide canadienne au développement de

l’Afrique, avec les lacunes qui ont été constatées à ce sujet dans la littérature. Il conviendra

ensuite de spécifier la problématique, d’où découlera la question de recherche à laquelle nous

tâcherons de répondre dans ce mémoire. Le cadre d’analyse sera enfin présenté avec la

méthodologie à suivre pour répondre à la question de recherche.

1.1. Les trois dimensions de l’étude de l’aide canadienne :

L’étude de l’aide canadienne au développement nous réfère à trois courants : le

courant pluraliste, le courant néo-marxiste et le courant étatique. Ces trois courants se

distinguent entre eux par le fait qu’ils mettent respectivement en relief les déterminismes

humanitaires, économiques et politiques (Thérien et Noël, 1994).

Le courant pluraliste minimise le rôle des variables politiques et économiques en

décrivant plutôt l’humanitarisme comme le fil conducteur de l’assistance canadienne au

développement (Thérien et Noël, 1994 : 4). Ainsi, à cause de l’influence des considérations

humanitaires, la période 1966-1976 a été par exemple marquée au Canada par une

augmentation prodigieuse de l’aide et par l’élaboration de la stratégie de développement

international de l’ACDI de 1975 (Pratt, 2003). Les raisons humanitaires ont été également

évoquées à la base de l’aide canadienne aux pays du Sahel et de la corne de l’Afrique pendant

la sécheresse des années 1970, et suite aux différentes crises qui ont affligé de nombreux

pays du continent dans les années 1980 et 1990 (Black, Thérien et Clark, 1996; Rudner, 1996;

Charlton, 1988; Morrison, 1998).

8

Le courant néo-marxiste accorde une importance particulière aux intérêts

commerciaux et économiques en les considérant comme les éléments déterminants de l’aide

canadienne (Thérien et Noël, 1994). À partir de la période 1975-1980, l’internationalisme

humanitaire qui avait dicté la stratégie de l’ACDI avait en effet cessé d’être un déterminant

majeur de la politique d’aide canadienne, le Canada s’étant davantage préoccupé de

l’augmentation de ses opportunités commerciales, mais aussi de ses intérêts miniers dans les

pays de concentration de l’aide (Freeman, 1985 :11; Pratt, 2003; Smillie, 2008 :118). Avec

l’énoncé de politique étrangère du Canada de 1995, l’assistance au développement se vit

attribuer un rôle vital pour l’atteinte des objectifs canadiens de prospérité, d’emploi, de

sécurité globale et de projection des valeurs canadiennes au niveau international (Rudner,

1996 :382). Les pays du tiers-monde avec lesquels le Canada n’a entretenu que des relations

économiques limitées ont été marginalisés au sein de l’aide canadienne (Thérien et Noël,

1994).

L’interprétation étatique met plutôt l’accent sur les éléments politiques, notamment

sur le rôle de l’État dans la formation de la politique d’aide canadienne (Nossal, 1988;

Thérien et Noël, 1994 : 4). Pour Ottawa, l’aide étrangère avait représenté jusqu’en 1975, un

instrument pour contenir le Québec dans son désir d’établir une présence et des programmes

distincts de ceux du Canada dans les pays francophones de l’Afrique de l’Ouest (Matthew.

R., 1970 : 63 ; Houndjahoue, 1981 : 85 ; Gervais, 1985 : 56 ; Morrison, 1998 : 14). Le Niger,

la Côte d’Ivoire et le Sénégal ont été choisis comme les pays cibles de la politique étrangère

canadienne en Afrique de l’Ouest et furent en conséquence privilégiés. Plusieurs auteurs ont

évoqué les considérations politiques propres au contexte de la Guerre Froide. Thérien, Noël

et Dallaire (2004) ont soutenu que l’aide canadienne est façonnée par l’évolution des valeurs

politiques des institutions internes au Canada, particulièrement les valeurs qui ont trait à

l’État-providence. Selon ces auteurs, l’internationalisme n’échappe pas à la politique dans

la mesure où les attitudes des Canadiens à ce sujet s’entrelacent avec leurs points de vue à

propos des idéologies, des partis politiques, de la distribution des revenus, du gouvernement,

des syndicats, du marché du travail, des droits sociaux, des minorités et de l’environnement.

En procédant à l’étude des facteurs qui ont déterminé l’attribution de l’aide canadienne entre

1990 et 1998, De Silva (2011) a constaté que les facteurs politiques et stratégiques comme

9

l’appartenance au Commonwealth ou la proximité géographique par rapport au Canada

semblent avoir plus d’importance dans l’allocation de l’aide bilatérale que les variables telles

que la réduction de la pauvreté, la disparité entre les sexes, le développement des ressources

humaines et l’allégement de la dette. Dawson (2013) a conclu que les principaux résultats de

la politique africaine du Canada après plus d’une cinquantaine d’années sont plus politiques

que commerciaux, sécuritaires ou développementaux même si le commerce canadien avec

l’Afrique a augmenté depuis la dernière décennie.

1.2. L’étude des facteurs qui ont influé sur l’aide canadienne à

l’Afrique :

La littérature scientifique isole deux types de facteurs qui ont influé sur l’aide

canadienne à l’Afrique : les facteurs internes et les facteurs externes. La plupart des auteurs

qui ont analysé l’aide canadienne ont donné une place importante aux facteurs internes. Des

auteurs ont relevé le rôle des églises et des groupes religieux dans les efforts tournés vers

l’aide étrangère au Tiers-monde et en particulier à l’Afrique subsaharienne depuis les

années 1950 (Brodhead et Herbert-Copley, 1988 ; Thérien, 1991 ; Morrison, 1998 : 68 ;

Smillie, 2008 :185; Vander, 2013 : 3-4 ; Dawson, 2013). Les Organisations Non

Gouvernementales ont aussi joué un rôle important dans l’augmentation des activités de

soutien au développement international de l’ACDI et dans le programme de partenariat de la

politique d’aide canadienne en 1988 (Thérien, 1991; Brodhead et Herbert-Copley, 1988). Sur

ce point, l’ACDI a été l’une des premières agences bilatérales de développement à établir un

mécanisme spécial pour le financement des organisations non gouvernementales. Jusqu’aux

années 1992-1993, le Canada se classait parmi les principaux donateurs de l’OCDE pour ce

qui est du volume de l’aide distribuée par l’entremise des ONG (Rudner, 1996; Smillie,

2008 : 199).

Au cours des années 1980 et 1990, les Organisations Non Gouvernementales sont

devenues des instruments efficaces et fiables pour l’acheminement de l’aide : leurs

interventions ont permis de s’assurer que l’aide bénéficie véritablement aux populations les

plus marginalisées, particulièrement dans les pays en proie à des crises ou à des conflits

10

(Schmitz, 1996 :293). En 1995, l’adoption du développement du secteur privé parmi les six

volets prioritaires de l’aide canadienne en 1995 a fait diminuer la capacité d’autonomie de

ces organisations, mais elles ont continué à soutenir les questions africaines à travers leurs

idées et leurs expériences, de manière à favoriser le maintien de l’Afrique dans l’agenda de

politique étrangère du gouvernement Canadien (Rudner, 1996; Akuffo, 2012 :72).

Face à l’accroissement de l’aide et des investissements canadiens dans les pays du

tiers-monde dans les années 1980 et 1990, les intervenants économiques et financiers ne

tardèrent pas aussi à se multiplier avec l’appui des instances publiques à Ottawa et dans les

provinces. Ces intervenants économiques et financiers ont insisté sur l’augmentation du taux

de l’aide liée à l’achat de biens et de services canadiens ainsi qu’à l’assistance alimentaire

(Thérien, 1988). Toutefois, malgré leur influence sur la conception de la politique d’aide

canadienne, l’intervention de la société civile et des groupes d’intérêts sur l’aide canadienne

à l’Afrique a été limitée en ce qui concerne la politique finale (Akuffo, 2012).

Selon Akuffo (2012), c’est le rôle du Premier Ministre qui constitue un facteur clé

pour comprendre l’activisme canadien sur la scène africaine. Black (2005) a évoqué le

sommet du Groupe des Huit (8) à Kananaskis pour mettre l’accent sur le rôle joué par l’ancien

Premier Ministre Jean Chrétien qui a introduit un certain nombre de défis importants pour

les pays les plus pauvres de la planète dans l’agenda des pays les plus riches. Akuffo (2012)

a distingué les rôles respectifs des différents Premiers Ministres canadiens qui se sont succédé

au niveau fédéral dans l’orientation de la politique étrangère du Canada vis-à-vis du continent

africain. À titre d’illustration, le sommet du Groupe des Huit (8) qui s’est tenu au Canada en

1981 a donné au Premier Ministre Trudeau (1980-1984), l’occasion de mettre l’accent sur

les relations Nord-Sud.

Le Premier Ministre Mulroney (1984-1993) s’est servi de la même plateforme pour

la politique canadienne de lutte contre l’apartheid, pour le renforcement des efforts dans le

cadre de la réforme du commerce agricole et des engagements multilatéraux en faveur de

l’allègement de la dette du tiers-monde (Akuffo, 2012). Le Canada a commencé à façonner

des relations étroites avec les organisations régionales africaines sous le gouvernement

11

Chrétien (1993-2003) alors que le Premier Ministre Martin (2003-2006) a mis l’accent sur

l’approche pangouvernementale. Le Premier Ministre Harper a réitéré l’engagement du

Canada en faveur des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) lors du sommet

du Groupe des Huit (8) à St Petersburg en Russie en juillet 2006.

Enfin, le rôle joué par l’opinion publique dans l’orientation de la politique étrangère

du Canada est aussi important en matière d’aide étrangère. En analysant la continuité et

l’évolution de l’opinion publique au sujet de l’aide, de la sécurité et du commerce

international pour la période 1993-2002 au Canada, Potter (2002) a constaté qu’il est

impossible pour la majorité des gouvernements de ne pas tenir compte à l’époque

contemporaine, de l’opinion publique dans le cadre de la gestion des relations internationales.

Lorsque l’importance accordée par le public à l’aide étrangère a atteint son point le plus bas

dans les années 1990, l’assistance canadienne au développement de l’Afrique a beaucoup

diminué. Ce changement d’attitude tient tant à l’incertitude des Canadiens quant au

leadership international du Canada qu’à leur ignorance des rôles que leur pays remplit sur la

scène internationale (Potter, 2002 : 26). En l’absence d’un soutien renforcé du public pour

influencer les politiciens et les décideurs, l’Afrique disparaîtrait de l’agenda politique et

économique du Canada (Akuffo, 2012).

En ce qui concerne les facteurs externes qui ont influencé l’aide canadienne, la

littérature a évoqué ceux liés plus spécifiquement au continent africain: les pressions

canadiennes pour l’abolition de l’apartheid en Afrique du Sud, la persistance de la crise

économique, la dégradation des indicateurs sociaux de nombreux pays africains à la fin des

années 1980 et les contraintes liées à des restrictions budgétaires (Gervais, 1997 : 130). Vers

la fin des années 1980, la notion de développement durable fut intégrée avec ses cinq (5)

différents piliers dans les programmes de l’ACDI (Smillie, 2008 : 10). La conception des

droits de l’homme commença à influer sur l’allocation de l’aide canadienne dans les années

1980 (Keenleyside, T.A., 1988 ; Keenleyside et Serkasevich, 1989 ; Thériault, 1990) ainsi

que la consécration du concept de la bonne gouvernance qui a conduit le Canada à privilégier

comme premiers bénéficiaires de son aide, les pays qui satisfont aux critères d’attribution

liés aux notions de conditionnalité politique, et de bon gouvernement (Gervais, 1997 : 131).

12

Selon Thérien, Black et Clark (1996), le régime international de l’aide des années

1980 et des années 1990 s’est caractérisé par deux tendances majeures : d’une part,

l’importance de la place de l’Afrique en tant que principale cible de la communauté des

donateurs et d’autre part, la consolidation de la doctrine sur l’aide internationale qui s’est

davantage centrée, en vertu du Consensus de Washington, sur les programmes d’Ajustement

structurel, en incluant une série de thèmes autour desquels la communauté des donateurs a

tenté de promouvoir une action collective, et ce, parfois à travers l’insertion de

conditionnalités élevées (Black, Thérien et Clark, 1996). La politique d’aide du Canada à

l’Afrique a intériorisé les grandes lignes de ce consensus (Black, Thérien et Clark, 1996;

Grindle et Thomas, 1989; Smillie, 2008; Campbell, Gabas et Pesche, 2012; Gervais 1997 :

128). Dans les années 1990, le bilan de la lutte contre la pauvreté n’apparaît guère reluisant

pour l’ensemble des donateurs membres du CAD et ce malgré les flux d’aide extérieure

acheminés vers de nombreux pays africains. Traduit à l’époque par le terme « Aid fatigue »,

cet échec a hypothéqué de manière générale l’augmentation de l’aide étrangère. En constatant

un déclin de 38% des dépenses d’aide canadienne depuis la période 1991-1992 à la

période 1998-1999 contre 17% de déclin pour les dépenses d’aide de la majorité des pays

membres du CAD entre 1992 et 1996, Draimin et Tomlinson (1998) se sont questionnés sur

l’avenir de l’aide canadienne au XXIe siècle (Draimin et Tomlinson, 1998). Désormais,

l’efficacité de l’aide est devenue un centre d’intérêt pour la communauté de développement

international (Schmitz, 1996 : 295).

1.3. Problématique et question de recherche :

Notre revue de la littérature nous permet de constater que les motivations de l’aide

canadienne ont fait l’objet d’un débat important et si chaque interprétation s’est centrée

principalement sur l’influence du gouvernement canadien et des intérêts sociétaux (Thérien,

1989), l’analyse n’a pas été suffisamment approfondie en ce qui concerne l’influence des

facteurs systémiques sur l’aide canadienne à l’Afrique, particulièrement quant à la manière

dont le Canada a intégré les principes de l’efficacité de l’aide depuis le début du XXIe siècle.

L’étude de l’aide canadienne à l’Afrique semble surtout contenue dans des articles et des

ouvrages qui se focalisent sur la politique étrangère du Canada vis-à-vis du continent (Black,

13

2005 ; 2008 ; Diallo et Izarali, 2010 ; Ho et Mohammed, 2011 ; Akuffo, 2012; Culpepper,

2006). Cette étude a souvent été effectuée de manière partielle à travers des articles

scientifiques ou dans une partie d’un ouvrage collectif (Kukucha et Bratt 2007 : VI : 487-

501 ; Welsh et Woods, 2007 : 119-142 ; Audet, Desrosiers, Roussel, 2008 ; Cooper et

Rowlands, 2006 : 319-338). Certaines études se sont limitées aux relations du Canada avec

un pays africain en particulier, ou à l’aide bilatérale à ce pays, à titre d’exemple l’Afrique du

Sud, le Nigéria, le Ghana, Maurice, et le Kenya. Parmi les ouvrages récents qui analysent de

façon générale l’évolution de la politique étrangère du Canada vis-à-vis de l’Afrique, il

faudrait évoquer celui d’Akuffo (2012) qui a justement évoqué le soutien accordé par le

Canada au New Partnership for Africa’s Development (NEPAD) avec les différentes

dimensions de l’aide canadienne à l’Afrique depuis la dernière décennie.

Des auteurs ont évoqué la fragmentation de l’aide et la concurrence croissante liées à

la globalisation, mais aussi à l’avènement d’un monde multipolaire dans le champ de la

coopération au développement (Campbell, Gabas et Pesche, 2012). D’autres auteurs ont

évoqué l’influence de l’opinion publique (Opoku-Dapaah, 2011 ; Otter, 2003) ainsi que de

la religion sur le financement des acteurs de l’aide humanitaire et de la coopération

internationale canadiennes entre 2001 et 2010 (Audet, Paquette, Bergeron, 2013). D’autres

travaux ont porté sur la participation active du Canada au sein des organisations, institutions,

groupes et forums internationaux qui ont constitué des plates-formes pour entretenir ses

relations avec le monde en développement, particulièrement avec les pays africains par

exemple, à travers le Groupe des huit (Black, 2005 ; 2006 ; 2008 ; Kirton ; 2008) et le

Commonwealth (Potter, 2007).

Cependant, il n’existe pas encore un ouvrage complet qui aborde les facteurs du

changement de l’aide bilatérale canadienne à l’Afrique subsaharienne depuis le XXIe siècle.

L’analyse de l’aide bilatérale n’est d’ailleurs pas une tâche aisée, car elle nous réfère à la

coopération au développement dont la mise en œuvre et la continuité dépendent des

déterminants qui émanent tant de la partie canadienne que de la partie africaine. En outre,

depuis ces dernières décennies, la multilatéralisation de la réflexion sur le développement

international s’est accompagnée de transformations majeures qui ont conduit des auteurs à

14

s’interroger s’il existe encore une place pour la coopération bilatérale (Campbell et Hatcher,

2004). Depuis la conclusion de la Déclaration de Paris de 2005, les pays donateurs ont

particulièrement tendance à collaborer entre eux dans la gestion des projets et des

programmes d’aide mis en place en Afrique, en mettant particulièrement l’accent sur

l’efficacité.

À cet égard, la question de l’efficacité de l’aide canadienne a été développée par de

nombreux auteurs particulièrement anglophones (Richards, 2006 ; Goldfard et Tapp, 2006 ;

Brown, 2007 ; Brown, 2008 ; Essey, 2012 ; Brown, 2012 ; Bülles et Kindornay, 2013 ;

Carment, Calleja et Yiagadeesen, 2013). Des travaux portent sur les interventions

canadiennes dans un secteur précis comme la santé ou la sécurité et surtout dans le secteur

minier. D’autres auteurs ont étudié l’évolution de l’ACDI et le changement de l’aide

canadienne en général ou bien de l’aide canadienne à un groupe de pays répartis dans le

monde. Toutefois, si l’Afrique subsaharienne regroupe la majorité des pays récipiendaires de

l’aide dans le monde, il n’existe pas suffisamment de travaux qui expliquent si la politique

d’aide bilatérale du Canada vis-à-vis des pays de cette région a connu un virage en faveur de

l’efficacité depuis le début du XXIe siècle, particulièrement après l’adoption de la

Déclaration de Paris de 2005. Dans la mesure où le changement de l’aide canadienne n’a pas

été clairement expliqué, il a été souvent interprété comme un manque de cohérence du

Canada au niveau de sa stratégie d’aide (Chin, 2009; Diallo et Izarali, 2010).

Compte tenu de ces lacunes analytiques, nous avons donc choisi d’étudier l’influence

des normes relatives à l’efficacité sur la politique d’aide bilatérale du Canada, en nous

rattachant particulièrement à des pays de l’Afrique de l’Ouest. Ainsi, notre question

spécifique de recherche a été formulée comme suit : « Comment les principes de la

Déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide ont-ils été intégrés dans la politique

d’aide bilatérale du Canada ? Dans la mesure où la multidisciplinarité doit se refléter à travers

cette étude, les fondements théoriques avancés pour répondre à cette question ont été

développés pour tenir compte d’un certain nombre de travaux en Science politique et en

Sciences de l’Administration.

15

1.4. Cadre théorique:

Notre recherche porte particulièrement sur l’aide bilatérale du Canada (gouvernement

à gouvernement) et n’inclut pas l’aide acheminée par l’intermédiaire des institutions

multilatérales. Nous nous intéressons à la manière dont le Canada a intégré les normes

internationales au sein de sa politique d’aide bilatérale au développement. Pour tenir compte

de la structure au sein de laquelle cette politique d’aide a évolué, nous avons choisi de faire

appel à la théorie constructiviste en nous basant sur les travaux de Finnemore et Sikkink

(1998) qui se sont intéressés aux rôles des normes dans le changement de la politique

étrangère. Les normes sont envisagées par ces deux auteures, non pas comme des règles au

sens du droit, mais plutôt comme des « standards de comportement ». Finnemore et Sikkink

(1998) identifient trois (3) étapes du cycle de vie des normes : leur origine, leur diffusion et

leur appropriation. Elles ont constaté que les normes émergent au niveau interne pour finir

par être consacrées au niveau international grâce aux rôles des acteurs étatiques et non

étatiques (Finnemore et Sikkink, 1998 :893). Le tableau 1.1. récapitule les différentes étapes

du cycle de vie des normes tel qu’elles ont été abordées par ces deux auteures.

À partir du moment où les nouvelles normes sont acceptées par un nombre croissant

d’acteurs, il devient normal d’agir selon leurs prescriptions, de délégitimer ou de rectifier les

idées, les normes et les pratiques qui leur sont contradictoires (Finnemore et Sikkink, 1998;

Dufault, 2000 :35). Les normes sont internalisées ou appropriées par les acteurs étatiques

lorsqu’elles ne soulèvent plus de débat dans le contexte politique domestique pour devenir

alors des standards de comportement qui amènent les acteurs à s’y conformer presque de

manière automatique (Finnemore et Sikkink, 1998 : 902-903 ; Dufault, 2000 : 35 ).

Finnemore et Sikkink (1998) ont énoncé deux mécanismes principaux par le biais desquels

les normes sont assimilées ou bien intériorisées par les États : la bureaucratisation de l’État,

le comportement et les habitudes itératives qui contribuent à la consolidation des normes

internationales sur le plan national. Sur ce point, Il est important de faire allusion dans le cas

qui nous intéresse à l’assimilation des normes internationales sur l’efficacité de l’aide

étrangère par l’Agence Canadienne de Développement International. Notre travail se limitera

à l’étape de l’intériorisation ou bien de l’appropriation des normes sur l’efficacité de l’aide

par cette agence.

16

Tableau 1. 1. Le cycle de vie des normes internationales

Source : Finnemore et Sikkink, 1998 :898

Nous nous intéressons particulièrement à l’influence des normes qui ont émergé au

sein du Comité de l’aide au développement (CAD) de l’OCDE. La considération des normes

comme une construction sociale a amené Finnemore et Sikkink (1998) à évoquer les notions

d’identité et d’intérêt national, mais dans notre étude, nous avons exclu ces notions pour

mettre plutôt l’accent sur la transmission des normes telles que la quête de l’efficacité qui

engage les pays donateurs à intérioriser les normes du Comité d’Aide au Développement. Ce

comité constitue d’ailleurs pour le Canada comme pour les autres donateurs occidentaux,

« un lieu de dialogue » où les donateurs échangent des données sur leurs expériences en

matière de coopération au développement pour parvenir ensuite à un consensus sur les

questions d’orientation de l’action et de la gestion de la coopération internationale (OCDE,

2010a :6).

Selon l’OCDE (2010), le CAD est la seule instance internationale qui procède à

intervalles réguliers à des examens critiques des systèmes bilatéraux de coopération pour le

développement (OCDE, 2010a :12). Tous les quatre ans, le Comité d’aide au développement

conduit en effet un examen minutieux de la politique d’aide étrangère de chacun de ses

membres, notamment dans le cadre d’un examen par les pairs. Chaque pays donateur qui

subit cet examen peut alors d’une part comprendre à quel niveau sa stratégie et sa structure

de développement peuvent être améliorées afin d’accroître l’efficacité de ses investissements

et, d’autre part identifier et partager les bonnes pratiques en matière de politiques et de

stratégies de développement (OCDE, 2010a :12 ; OCDE, 2014a). Le Comité d’aide au

17

développement organise aussi des forums sur des sujets spécifiques pour les partenaires au

développement (Schümperli et Perroulaz, 2005: 16). Les pays récipiendaires sont largement

représentés pendant ces forums (Schümperli et Perroulaz, 2005:16). C’est ainsi dans le cadre

des réunions, des sommets et les forums internationaux sur l’aide publique au développement

que les normes subissent un changement grâce aux interactions entre les acteurs étatiques.

La diffusion des normes et leur acceptation par l’ensemble des États favorisent leur

intégration à l’ordre interne de chacun des acteurs étatiques de façon à faire évoluer

respectivement leurs politiques. Comme l’ont noté Diehl et Ku (2010): « As rules change

within forums, so too will policies » (Diehl et Ku, 2010:145).

1.5. Cadre d’analyse :

Depuis le début du XXIe siècle, l’importance attribuée à l’efficacité de l’aide a fait

évoluer les politiques et les mécanismes de financement de nombreux pays du Comité d’Aide

au Développement, y compris le Canada, en les conduisant à réduire la fragmentation de leur

assistance grâce à des approches fondées surtout sur des programmes et à l’amélioration de

la répartition des ressources au sein des secteurs et des pays (CAD, 2007a). Sur ce point, la

Déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide a été le résultat d’un travail de

réflexions et de négociations de plusieurs années, associant des donateurs bilatéraux et

multilatéraux avec une quarantaine de pays bénéficiaires (Jacquemot, 2007). Un an après la

conclusion de la déclaration de Rome sur l’harmonisation de l’aide, elle concrétise l’atteinte

d’un consensus sur les cinq (5) principes fondamentaux pour la gestion de l’aide étrangère:

l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la responsabilité mutuelle et la gestion axée

sur les résultats.

1.5.1. Les concepts :

Les principes de la Déclaration de Paris de 2005 constituent donc les concepts

auxquels nous faisons allusion dans cette section. Nous considérons que ces principes

représentent les normes que les États intériorisent et appliquent dans le cadre de la

coopération au développement. Il convient cependant de remarquer que si la Déclaration de

Paris constitue la référence en ce qui concerne l’efficacité de l’aide, elle n’a pas toujours fait

18

l’unanimité à travers la littérature, certains auteurs ayant fait remarquer qu’elle a surtout été

élaborée par des pays du Nord alors que ce sont majoritairement les pays du Sud qui sont

concernés par l’aide publique au développement. Selon Tujan et Ceukalaire (2008), les

donateurs ont pendant longtemps donné l’impression de tirer parti de l’asymétrie des rapports

de pouvoir entre donateurs et bénéficiaires pour orienter l’agenda du développement et la

définition des priorités des pays récipiendaires. Le Forum d’Accra et celui de Busan ont été

d’ailleurs organisés respectivement en 2008 et en 2011 afin de combler les lacunes de la

Déclaration de Paris de 2005.

Les principes de l’efficacité de l’aide s’enracinent pour une bonne part dans le constat

des échecs des programmes d’ajustement structurel des années 1990 principalement à cause

du déficit de prise en charge du développement par les pays pauvres (Beauregard, 2007 :25 ;

Tujan et De Ceukelaire, 2008). Pour remédier à ce déficit, les bailleurs bilatéraux et

multilatéraux ont fait évoluer leur approche en associant trois initiatives: le nouveau

partenariat formulé par le Comité d’aide au Développement (CAD) de l’OCDE en 1996, le

Cadre de développement intégré de la Banque mondiale en 1998 et finalement les stratégies

de réduction de la pauvreté (SRP) des institutions de Bretton Woods en 1999 (Campbell et

Hatcher, 2004). Ces stratégies de réduction de la pauvreté qui doivent être élaborées par les

pays récipiendaires mettent l’accent sur l’appropriation.

L’appropriation constitue le sommet d’une pyramide conceptuelle dont les autres

niveaux sont l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la

responsabilité mutuelle (Tujan et De Ceukelaire, 2008; Raffinot, 2010). Elle se définit

comme une meilleure maîtrise de leurs politiques et stratégies de développement par les pays

récipiendaires qui vont aussi coordonner l’action à l’appui du développement (CAD, 2005).

Elle repose sur leur capacité à élaborer ces stratégies et à en faire le suivi et l’évaluation. La

Déclaration de Paris a mentionné sur ce point, l’importance du rôle de leadership et de la

consultation des acteurs nationaux dans le cadre de l’élaboration des documents stratégiques

pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Ce rôle de leadership doit s’exercer à plusieurs

niveaux du gouvernement récipiendaire (départements ministériels, diverses institutions,

collectivités locales, sociétés civiles, etc.) avec des compétences multiples liées aux échanges

19

et à la circulation des idées, à la représentation des intérêts, à l’expertise et à la gestion du

développement (Campbell, Gabas et Pesche, 2012).

L’alignement exige ensuite du donateur d’intégrer son action dans la stratégie du pays

récipiendaire en encourageant l’engagement actif, la participation des populations locales et

le renforcement des capacités (Tujan et Ceukelaire 2008). Comme l’ont également affirmé

Monye, Ansah et Orakwue (2010): «The intent of the Paris Declaration is that once recipient

governments take leadership of development objectives, » (Monye, Ansah et Orakwue,

2010:763). Dans la mesure où l’offre de services se heurte le plus souvent à des problèmes

liés à la mauvaise gestion des finances publiques dans les pays récipiendaires, l’alignement

engage les pays donateurs à se concentrer sur la gestion des finances publiques, mais aussi

sur le développement des capacités (CAD, 2006a). Le CAD (2006a) a affirmé que les

donneurs doivent agir à l’intérieur d’un cadre explicite, stratégique et programmatique que

le gouvernement s’est approprié, en tenant compte du contexte de ce dernier, de ses

spécificités, institutions et priorités nationales.

L’harmonisation consiste à mettre en place des dispositifs communs de planification,

de financement, de suivi et d’évaluation des activités d’aide dans les pays récipiendaires, en

simplifiant les procédures (CAD, 2005). La Déclaration de Paris a préconisé à cet effet,

l’utilisation des approches-programmes qui permet au pays donateur de faire reposer ses

apports d’aide sur les stratégies de développement national du pays récipiendaire, tout en

veillant à la coordination de ses actions avec les autres donateurs. Pour remédier à la

fragmentation de l’aide, l’harmonisation permet alors à chaque donateur de contribuer à des

efforts communs au lieu de faire « cavalier seul » (OCDE, 2004 :53). Comme l’a relevé

Gulrajani (2013): « Joint donor missions, collaborative analytical work, programme-based

delivery mechanisms, publicly accessible and transparent information, and integrated project

units are all references to the ways aid is planned, packaged, budgeted and delivered to

recipients ». La Déclaration de Paris a ainsi prévu plusieurs stratégies et méthodes de travail

que les donateurs peuvent utiliser afin d’harmoniser leurs modalités, leurs procédures et leurs

systèmes de gestion de l’aide.

20

En vertu du principe de la gestion axée sur les résultats, le pays récipiendaire doit

établir des cadres de suivi, de notification et d’évaluation des progrès réalisés dans le cadre

de la mise en œuvre de sa stratégie de développement (CAD, 2005). Les axes d’intervention

du donneur sont définis à la base de ces différents cadres de la stratégie élaborée par le pays

récipiendaire (CAD, 2006a). Le pays donateur doit assurer le suivi de la progression des

activités vers l’atteinte des résultats, en alignant sa programmation sur les différents cadres

d’évaluation des performances du pays récipiendaire. Afin d’alléger le fardeau imposé au

pays récipiendaire, la Déclaration de Paris de 2005 a prévu qu’il est nécessaire pour les

donateurs d’harmoniser leurs exigences en matière de suivi, de notification et d’évaluation

des programmes, mais aussi d’utiliser des indicateurs de performance conformes à la stratégie

de ce dernier. À cet effet, l’adoption des indicateurs définis en commun et reliés aux objectifs

du millénaire pour le développement (OMD) constitue un moyen d’éviter une multiplication

des indicateurs qui pourrait être en définitive préjudiciable à la gestion de l’aide (OCDE,

2004 :53).

Enfin, pour être efficace, l’aide étrangère doit s’exercer dans un contexte de

transparence et de responsabilisation. La responsabilité mutuelle permet au pays

récipiendaire d’assurer l’implication d’un large éventail d’acteurs nationaux dans la

formulation et l’évaluation de l’état d’avancement de sa stratégie nationale de développement

(Danemark, 2008). Il assure ce rôle et présente des états budgétaires complets à son parlement

et à ses citoyens en fonction des informations transparentes et détaillées fournies par le

donneur à propos des apports d’aide (CAD, 2005). L’évaluation des progrès de la coopération

au développement est réalisée conjointement par le pays donateur et le pays récipiendaire à

la base des mécanismes établis et renforcés à l’échelon local.

Selon un rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, ces

cinq (5) principes de la Déclaration de Paris s’inscrivent dans une perspective de

complémentarité et de renforcement mutuel en vue de consolider l’efficacité de l’aide au

développement (Danemark, 2008). Toutefois, compte tenu de la disponibilité des données

sur l’aide canadienne à l’Afrique et des contraintes du temps, nous n’aborderons pas la

manière dont tous les cinq (5) principes de la Déclaration de Paris ont été intégrés au sein de

21

l’aide bilatérale de l’ACDI. Nous nous limiterons à l’analyse de l’intériorisation des principes

de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation par cette agence.

1.5.2. Choix des indicateurs de mesure :

Cette section sera consacrée au choix des indicateurs qui nous serviront pour mesurer

l’intériorisation des concepts d’appropriation, d’alignement et d’harmonisation au sein de

l’aide bilatérale du pays donateur. En consultant les documents du Comité d’Aide au

Développement, nous avons remarqué que depuis ces dernières années, la tendance des

donateurs consiste à accumuler des expériences dans les secteurs où une grande partie des

services est assurée par le pays récipiendaire, particulièrement dans les domaines qui sont

mis en exergue dans les stratégies de lutte contre la pauvreté, à savoir l’éducation, la santé,

les transports et l’agriculture (CAD, 2006a : 43). Pour qu’il y ait appropriation du

développement, le CAD (2006a) a prévu qu’il faut que la coordination de l’aide soit conduite

par le pays récipiendaire qui va définir sa stratégie de développement dans le cadre de

l’approche sectorielle, et s’entretenir avec le pays donateur sur les mécanismes qu’il faut

mettre en place pour soutenir cette stratégie. La stratégie sectorielle doit traiter explicitement

du rôle de l’État et des différents acteurs (société civile et secteur privé) en mettant en

évidence les besoins en ressources de l’ensemble du secteur, les résultats à atteindre ainsi que

les modalités qui permettront de les évaluer (CAD, 2006a). Il appartient ensuite aux

donateurs de choisir et de concevoir les instruments d’aide appropriés tant au niveau

individuel qu’au niveau collectif.

La Déclaration de Paris n’a prévu qu’un seul indicateur pour mesurer l’appropriation.

Cet indicateur se rattache au nombre de pays récipiendaires ayant adopté une stratégie de

développement opérationnelle. En se bornant à l’énonciation des critères d’opérationnalité

de la stratégie du pays récipiendaire, il ne permet pas de mesurer comment le pays donateur

a réellement contribué à la promotion du rôle de leadership du pays récipiendaire. Pour

l’étude du comportement du pays donateur, nous nous sommes donc rattachés à son appui

financier au programme de développement du pays récipiendaire. En effet, depuis la

Déclaration de Paris de 2005, le financement direct du programme de développement

22

sectoriel des pays récipiendaires s’est révélé comme une modalité efficace pour favoriser

l’appropriation.

Il s’agit d’accroître directement les fonds affectés au financement des dépenses

publiques de l’État dans un secteur ciblé, en permettant au pays récipiendaire de recourir à

sa propre programmation budgétaire, à ses systèmes et procédures nationaux pour la

coordination de l’aide. Toutefois, l’appropriation n’exige pas seulement l’accroissement des

dépenses publiques du pays récipiendaire. Pour l’efficacité de l’aide, le pays donateur doit

aussi encourager ce dernier à favoriser l’implication des organisations de la société civile

dans le processus de développement. L’appropriation doit viser à accroître le rôle du

gouvernement, mais aussi à favoriser la participation de la société civile ainsi que des

collectivités locales suivant une gouvernance décentralisée (Raffinot, 2010 :66). Le CAD

(2006b) a recommandé à cet égard, une sélection des ressources d’aide qui peut impliquer du

côté du donateur, qu’il mobilise les compétences et les énergies des organisations non

gouvernementales et du secteur privé du pays partenaire (CAD, 2006b :8).

Pour vérifier l’application du principe de l’appropriation, nous nous rattacherons à

l’appui financier du pays donateur et à la mise en place de projets qui visent à renforcer la

participation des organisations de la société civile du pays récipiendaire. Nous avons utilisé

une échelle de mesure nominale pour voir si l’intégration de ce principe au sein de l’aide

bilatérale du Canada a été d’une importance élevée, moyenne ou bien faible pendant la

période 2006-2012. Le niveau d’intégration du principe de l’appropriation sera donc élevé si

le Canada a donné son appui financier aux pays récipiendaires en procédant à la mise en

place d’au moins quatre (4) projets visant à renforcer la participation des organisations de la

société civile de ces pays dans le secteur éducatif. Le niveau d’intégration du principe de

l’appropriation sera moyen si un appui financier a été accordé, et qu’au moins trois (3) projets

ont été mis en place pour renforcer la participation des organisations de la société civile du

pays récipiendaire. Enfin, l’appropriation sera faible si aucun appui financier n’a été accordé

au pays récipiendaire, et qu’un seul ou bien aucun programme de renforcement de la

participation de la société civile des pays récipiendaires n’a été mis en place dans les pays

récipiendaires.

23

En ce qui concerne le principe de l’alignement, la Déclaration de Paris a prévu au

moins sept (7) indicateurs de mesure, en évoquant la comptabilisation de l’aide financière

dans les budgets des pays récipiendaires, l’utilisation des systèmes et des procédures de

gestion de ces deniers, mais aussi la nécessité pour l’aide de comporter des apports

d’assistance technique. Étant donné que notre travail doit se limiter à un mémoire de maîtrise,

nous n’avons pas approfondi la manière dont l’aide bilatérale du Canada a été comptabilisée

dans les budgets des pays récipiendaires. Nous nous sommes rattachés à l’intégration des

efforts de renforcement des capacités dans les modes d’acheminement de l’aide. Le CAD

(2006a) a prévu que le donateur doit agir en tant que facilitateur en encourageant le pays

récipiendaire à assumer un rôle de leadership à travers un recensement des besoins et la

conception d’un plan sur les efforts de renforcement des capacités. Ce qui implique

l’intégration d’une analyse de besoins de financement et de renforcement des capacités dans

le programme de développement sectoriel dès sa phase de conception, afin que les donateurs

puissent s’y aligner facilement. Selon Gore (2013), « donors should seek to work in

partnership with recipient, aligning and harmonizing their financial and technical aid to

support the implementation of locally owned country development strategies focused on

achieving mutually shared development results » (Gore, 2013 : 773). En bref, pour briser « le

cercle vicieux » par lequel la faiblesse des capacités nationales amène les donateurs à

multiplier les projets dont la prolifération a entraîné la fragmentation de l’aide, l’ensemble

du soutien doit reposer sur la stratégie de développement du récipiendaire, sur les capacités

et les systèmes déjà existants (CAD, 2006a).

Toujours en utilisant une échelle de mesure nominale, nous nous sommes rattachés à

l’assistance technique du Canada au secteur éducatif des pays récipiendaires,

particulièrement au nombre de projets qui ont été mis en place en nous référant à une échelle

de 0 à 4. Ainsi, le niveau d’intégration du principe de l’alignement au sein de l’aide bilatérale

de l’ACDI sera élevé si au moins (3) projets de renforcement des capacités ont été réalisés

pour appuyer le gouvernement récipiendaire dans l’exécution de son programme de

développement sectoriel. Le niveau d’intégration sera moyen si au moins deux (2) projets

ont été réalisés. Par contre, il sera faible si seulement un (1) ou vraiment aucun projet n’a été

24

mis en place pour renforcer les capacités du gouvernement récipiendaire dans la réalisation

de son programme de développement sectoriel.

Pour ce qui en est du principe de l’harmonisation, nous nous sommes d’abord rattaché

aux différentes étapes de la coordination de l’aide. La première étape correspond à la phase

où les pays donateurs consultent le pays récipiendaire sur ses besoins, ses priorités et ses

objectifs de développement. La deuxième étape vise à établir un consensus pour atteindre

une compréhension mutuelle des politiques, des objectifs et des priorités de la

programmation de l’aide. La troisième étape correspond à la phase où des accords sont

conclus pour opérationnaliser la coordination en définissant les modalités de l’aide et les

dispositifs à mettre en place. En nous basant sur la troisième étape, notre dernière tâche

consistera à identifier les accords que cette agence a conclus pour l’harmonisation de ses

procédures et de ses dispositifs d’appuis budgétaires avec ceux des pays récipiendaires et

ceux des autres pays donateurs. Toujours en nous basant sur l’échelle de mesure nominale,

nous considérons que le niveau d’intériorisation du principe de l’harmonisation par l’ACDI

a été élevé si elle a conclu un (1) accord sur l’harmonisation des procédures de financement

avec chacun des pays bénéficiaires de ses appuis budgétaires en Afrique de l’Ouest, et avec

celles des autres donateurs. Le niveau d’intériorisation sera faible si aucun accord n’a été

conclu avec chacun des pays récipiendaires.

25

Tableau 1. 2. Récapitulation du cadre d’analyse :

Concepts Indicateurs Niveau

de mesure

appropriation

-Existence d’un appui financier au programme de développement sectoriel

du pays récipiendaire

-Existence de 4 à 5 projets pour renforcer la participation des organisations

de la société civile des pays bénéficiaires des appuis financiers

Élevé

Existence d’un appui financier au programme de développement sectoriel


-Existence de 2 à 3 projets pour renforcer la participation des organisations

de la société civile des pays bénéficiaires des appuis financiers

Moyen

-Absence d’appuis financiers au programme de développement sectoriel


-Absence ou très peu de projets (1 seul) pour renforcer la participation des

organisations de la société civile du pays récipiendaire

Faible

Alignement -Existence d’au moins trois (3) projets visant à renforcer les capacités du

gouvernement récipiendaire dans la réalisation de son programme de

développement sectoriel

Élevé

-Existence d’au moins deux (2) projets visant à renforcer les capacités du



Moyen

-Seulement un ou absence de projet visant à renforcer les capacités du



Faible

Harmonisation

Existence d’un (1) accord conclu par le Canada avec chacun des pays

récipiendaires et les autres bailleurs de fonds pour harmoniser les

procédures de financement, de suivi et d’évaluation de son aide dans le

secteur ciblé

Élevé

aucun accord conclu par le Canada avec les pays récipiendaires et les

autres pays donateurs sur l’harmonisation des procédures de

financement, de suivi et d’évaluation de l’aide

Faible

1.6. Méthodologie de recherche :

La méthodologie sera qualitative et se basera sur une observation documentaire. Notre

objectif consiste à comprendre la manière dont le Canada s’est conformé aux normes

internationales à travers sa politique d’aide pendant la période 2006-2012. Les sources

primaires retenues sont la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide étrangère de 2005,

les documents officiels sur les lignes directrices et les rapports du CAD de l’OCDE sur la

coopération au développement, les rapports sur l’examen de l’aide canadienne par les pairs

au niveau du CAD, les documents de l’ACDI et du gouvernement canadien sur l’aide

canadienne au développement. Les sources secondaires sont essentiellement des articles

scientifiques produits par des chercheurs et praticiens qui peuvent être issus d’agences de

développement ou de centres de recherches sur le développement. Nous avons également

26

consulté des ouvrages, des travaux de mémoire, des essais et des thèses qui portent sur l’aide

canadienne en général ou sur l’aide canadienne à l’Afrique, ainsi que des sites web du

gouvernement et de diverses institutions canadiennes, le site web du CAD et des journaux

électroniques pour mieux détailler les informations obtenues. Il ne s’agit pas de procéder à

l’évaluation de l’aide bilatérale du Canada, mais d’analyser la manière dont il a intériorisé

les principes de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation.

Le deuxième chapitre sera consacré à la vérification de l’affirmation constructiviste

selon laquelle les normes internationales contraignent les États. Notre analyse portera sur une

étude de la concordance de l’agenda de développement de l’ACDI avec les normes du CAD

relatives à l’appropriation, à l’alignement, et à l’harmonisation pour voir comment l’agence

a intégré ces normes dans ses discours sur l’aide publique au développement. En revenant à

notre cadre théorique, il s’agit donc d’expliquer à la lumière des idées avancées par

Finnemore et Sikkink (1998) que les normes internationales contraignent les États. Les

normes auxquelles nous nous rattachons dans cette recherche sont des normes régulatrices,

c’est-à-dire des normes qui spécifient ce qui est une conduite acceptable ou non dans le

domaine du développement international. Lesdites normes poussent les États à agir suivant

un comportement déterminé. Au niveau interne, elles sont mises en application grâce à la

bureaucratie, et à force d’être véhiculées, elles finissent par influencer les politiques

nationales et pousser l’État à s’engager à les respecter, mais aussi à renouveler ses

engagements en faveur de ces normes.

Nous avons tout d’abord procédé à l’identification de quelques engagements de

l’ACDI qui découlent de quelques-uns de ses discours sur l’aide, pendant la période 2006-

2012. Nous avons ensuite essayé de voir si tels qu’ils ont été formulés dans lesdits discours,

ces engagements s’accordent avec les indicateurs qui ont été précisés dans notre cadre

d’analyse. Nous avons retenus deux (2) discours de Madame Oda, ministre de la Coopération

Internationale du Canada, dont l’un a été tenu le 5 septembre 2008, dans le cadre du troisième

forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, et l’autre le 06 mars 2009 au Durham College

à Whitby, dans le cadre du lancement de l’initiative internationale de formation

professionnelle du gouvernement canadien « Éducation pour l’emploi » (MAECD, 2014a;

27

2014b). Trois (3) autres discours de l’ACDI découlent des documents suivants : la « Stratégie

de développement durable 2006-2009 », le « Plan d’action du Canada sur l’efficacité de

l’aide 2009-2012 » et enfin le document sur « L’efficacité de l’aide et l’éducation de qualité.

Organisations de la Société civile. Bâtir des partenariats plus inclusifs pour accroître

l’efficacité de l’aide en éducation 2012 ».

La stratégie de développement durable 2006-2009 présente les objectifs de

développement de l’agence à partir de 2006 après la conclusion de la Déclaration de Paris et

l’arrivée au pouvoir du gouvernement Conservateur. Elle met l’accent sur les efforts tournés

vers le développement social des pays pauvres, sur l’importance de la participation

démocratique et des rôles des organisations de la société civile dans le processus de

développement. En ce qui concerne le secteur éducatif, cette stratégie prévoit le renforcement

des programmes d’éducation de base, mais aussi les efforts visant à encourager les pays

partenaires à se doter de bonnes stratégies de planification dans ce secteur. Enfin, elle évoque

le mécanisme d’harmonisation du financement des donateurs dans le secteur éducatif (ACDI,

2006). Quant aux discours de Madame Oda, ministre de la Coopération Internationale du

Canada : celui du 05 septembre 2008 intervient dans le contexte du forum d’Accra de 2008

sur l’efficacité de l’aide, et met l’accent sur le renouvellement de l’engagement du Canada

en faveur des principes de l’efficacité de l’aide. Celui du 6 mars 2009 porte sur le lancement

de la nouvelle initiative de formation professionnelle « Initiative pour l’emploi » et souligne

l’engagement du Canada à resserrer les liens entre les établissements de formation africains

et canadiens afin de moderniser les programmes d’enseignement en Afrique pour qu’ils

puissent mieux répondre au marché de l’emploi.

Le plan d’action de 2009 met l’accent sur les objectifs du Canada en matière

d’efficacité de l’aide pour la période 2009-2012. Parmi les éléments mentionnés qui nous

intéressent dans cette recherche, figurent l’engagement du Canada à verser au moins la moitié

ou bien la totalité des apports d’aide par l’intermédiaire des systèmes nationaux des pays

partenaires, la promotion de conditions plus favorables et d’un modèle de soutien plus

adéquat aux organisations de la société civile, le versement d’au moins 50% d’assistance

technique à des programmes coordonnés et cadrant avec les stratégies de développement des

28

capacités des pays partenaires, et enfin la participation accrue du Canada aux efforts de

programmation et de financement coordonnés. Enfin, le troisième document intitulé

« L’efficacité de l’aide et l’éducation de qualité rganisations de la société civile. Bâtir des

partenariats plus inclusifs pour accroître l’efficacité de l’aide en éducation » soutient

l’importance des rôles des organisations de la société civile des pays en développement et

des organisations de la société civile (OSC) canadiennes dans la gestion de l’aide à

l’éducation. Nous avons donc essayé de reproduire dans les deux tableaux ci-dessous, les

différents points que nous avons considérés utiles pour l’analyse des discours de l’ACDI.

Tableau 1.3. Les engagements identifiés dans les discours de l’ACDI qui ont été retenus

pendant la période 2006-2012 : Engagements

relatifs à /au(x)

Engagements à repérer dans

les discours de l’ACDI

Année ou

date

Sources

appuis financiers

aux programmes

de développement

des pays

partenaires

Appui direct au développement

social des pays pauvres

2007-2009 Stratégie de Développement

durable de l’ACDI 2007-2009

(ACDI, 2006).

Détermination du Canada à

collaborer étroitement avec les

gouvernements des pays

partenaires et leurs populations

pour obtenir des résultats

de développement

2008 (le 05

septembre

2008)

Discours de la Ministre

Madame Oda, dans le cadre du

forum de Haut niveau sur

l’efficacité de

l’aide (MAECD, 2014a)

« Le Canada est un des plus

importants bailleurs de fonds de

l’éducation dans les pays les

moins avancés »

2009 (le 06

mars 2009)

Discours de la Ministre

Madame Oda, à l’occasion du

lancement

de l’initiative sur les

compétences pour l’emploi

(Whitby, Ontario) (MAECD,

2014b)

versement de la moitié ou de la

totalité des apports d’aide par

l’intermédiaire des systèmes

nationaux des pays partenaires

(p 06)

2009 Plan d’action sur l’efficacité de

l’aide 2009-2012 (Canada,

2009).

Adoption d’approches axées sur

les programmes

(p 03)

2012 L’efficacité de l’aide et

l’éducation de qualité

Organisations de la société

civile. Bâtir des partenariats

plus inclusifs pour accroître

l’efficacité de l’aide en

éducation 2012 (ACDI, 2012b)

renforcement de la

participation de la

société civile dans

les pays

bénéficiaires de

l’appui financier

participation démocratique et

rôles des organisations de la

société civile (p 18, 35, 36)



- accent mis sur la prise en

charge démocratique des plans et

des priorités en matière de

développement

2008 (le 05

septembre

2008)

Discours de la ministre,



l’efficacité de

29

- soutien aux efforts de

consolidation de la gouvernance

et de prise en charge

démocratiques (5e par)

l’aide

Resserrer les liens entre les

établissements

africains et canadiens.

2009 Discours de la ministre,


lancement



(Whitby, Ontario)

Promotion de conditions plus

favorables et d’un modèle de

soutien plus adéquat aux

organisations de la société civile

(p7)


l’aide 2009-2012

- rôles des OSC du Sud et des

OSC du Nord dans le secteur

éducatif (p 03, 4)

-énonciation des approches à

adopter par les donateurs pour

appuyer les OSC et améliorer

l’efficacité de l’aide dans le

secteur éducatif (p 05)

2012 L’efficacité de l’aide et

l’éducation de qualité.

Organisations de la société

civile. Bâtir des partenariats

plus inclusifs pour accroître

l’efficacité de l’aide en

éducation 2012

renforcement des

capacités des

gouvernements

bénéficiaires

renforcement des programmes

d’éducation de base et

encouragement des pays

partenaires à se doter de bonnes

stratégies de planification (p 25-

28)



Engagement envers une

approche comportant une

coordination accrue du soutien

au renforcement des capacités à

l’échelle du pays, y compris des

OSC (5e paragraphe)

2008 (le 05

septembre

2008)




l’efficacité de

l’aide

Engagement à aider les pays

bénéficiaires dans la mise en

place des installations

nécessaires et dans la

modernisation des

Programmes d’enseignement

-Établir des systèmes de

formation et d’éducation dans

les pays en développement

2009 Discours de la ministre,


lancement



(Whitby, Ontario)

l’harmonisation de

l’aide accordée aux

pays partenaires

Engagements en faveur des

stratégies d’aide conjointe,

approches programmes,

évaluations communes (4e et 6e

paragraphe)

2008 (le 05

septembre

2008




l’efficacité de

l’aide

Participation accrue aux efforts

de programmation et de

financement coordonnés (p 7)


l’aide 2009-2012

30

Les différents points ainsi repérés nous serviront dans l’analyse critique des engagements

du Canada en faveur de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation de l’aide

pendant la période 2006-2012. À la lumière des documents du comité d’aide au

développement et de la littérature sur l’aide canadienne, nous procèderons donc dans le

deuxième chapitre, à l’analyse de la manière dont l’ACDI s’est engagée à appuyer

financièrement les programmes de développement des pays récipiendaires, et à contribuer au

renforcement des capacités de ces derniers. Il s’agira aussi de décortiquer les engagements

de l’agence en faveur du renforcement de la participation des organisations de la société

civile des pays récipiendaires, et de voir comment le Canada s’est engagé à harmoniser les

procédures et les modalités de son aide avec les gouvernements bénéficiaires et les autres

donateurs.

À la différence du deuxième chapitre qui sera consacré à l’analyse du discours du Canada

sur l’aide publique au développement pendant la période 2006-2012, notre troisième chapitre

portera sur l’étude du comportement de l’ACDI. Ce dernier chapitre se limitera à la

vérification de l’intériorisation des principes de l’appropriation, de l’alignement et de

l’harmonisation par l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur éducatif des pays de l’Afrique de

l’Ouest, pendant la période de 2006 à 2012. Le choix du secteur éducatif a été motivé par

l’existence de nombreux engagements qui ont été pris par les gouvernements africains en vue

d’accélérer les progrès en matière d’éducation depuis le forum de Dakar de 2002, grâce à

l’établissement de plans nationaux dans ce secteur et en accroissant les financements

intérieurs qui lui sont consacrés. Un rapport mondial de l’UNESCO a énoncé à cet égard

qu’il existe des plans pour l’éducation dans presque tous les pays de l’Afrique subsaharienne

(UNESCO, 2005). De leur côté, les pays développés parmi lesquels figure le Canada se sont

engagés à appuyer les pays qui ont pris un engagement sérieux en faveur de l’éducation de

base (UNESCO, 2009). Lors des sommets du groupe de Huit (G8) en 2006 à Saint-

Pétersbourg, et en 2007 à Heiligendamm, le Premier Ministre Harper s’est engagé à verser

25 millions de dollars à l’initiative Éducation Pour Tous afin d’aider les pays en

développement à se doter de plans d’éducation nationaux solides, mais aussi à augmenter le

financement bilatéral du secteur éducatif en Afrique de 100 à 150 millions de dollars pour la

période 2010-2011.

31

Nous avons choisi de nous intéresser à l’Afrique de l’Ouest, car le Canada dispose

depuis les années 1990, d’un cadre stratégique de coopération dans cette région où il a surtout

canalisé ses interventions au Sénégal, au Mali et au Ghana afin de réduire le niveau de la

pauvreté des populations de ces pays (Gosselin et Touré, 2000). L’étude de l’aide bilatérale

canadienne à l’Afrique de l’Ouest devient encore plus intéressante depuis que la Déclaration

de Paris de 2005 a incité les donateurs à s’engager dans la quête de l’efficacité. Ces dernières

années, le Canada a tendance à opérer un choix stratégique en concentrant son aide sur des

pays qu’il considère prioritaires à la base d’un certain nombre de critères (possibilité

d’accélérer la réalisation des objectifs de développement du millénaire, correspondance des

besoins et des priorités locaux du pays récipiendaire avec les priorités thématiques du

Canada, possibilité pour les Canadiens d’ajouter de la valeur, capacité des pays à utiliser

efficacement l’aide, etc.). L’Afrique de l’Ouest regroupe d’ailleurs des pays qui ont su

élaborer des stratégies de développement claires en renforçant leurs capacités de

développement, mais aussi des pays qui ont été considérés comme des États fragiles par la

Banque mondiale. Ces derniers sont confrontés à des situations nationales très diverses, allant

de la reconstruction à la sortie d’un conflit jusqu’à la faiblesse chronique des pouvoirs publics

(CAD, 2006b :9).

En 2007, la Côte d’Ivoire, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Libéria, le

Nigéria, la Sierra Leone, le Niger, le Togo, la Mauritanie ont été classés parmi les quarante-

huit (48) pays fragiles (OCDE, 2009). Pour veiller à l’efficacité de son aide, le Canada a

concentré ses programmes bilatéraux et ses appuis financiers sur un nombre restreint de pays.

Sur ce point, il faudrait faire la distinction entre les programmes bilatéraux qui ont été mis

en place dans les pays de concentration de l’aide canadienne et les programmes multi pays

qui visent à assurer une présence visible du Canada dans les pays où il n’accorde pas son aide

bilatérale. Dans cette recherche, nous avons choisi de nous rattacher surtout à l’aide bilatérale

de l’ACDI au secteur éducatif de deux (2) pays francophones de l’Afrique de l’Ouest qui ont

été classés parmi les vingt (20) principaux récipiendaires de l’aide canadienne pendant la

période 2006-2012 : le Sénégal, et le Mali.

32

Tableau 1.4. Liste des pays de l’Afrique de l’Ouest qui ont été classés parmi les vingt

(20) principaux récipiendaires de l’aide bilatérale de l’ACDI de 2006 à 2012 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2011-2012

Ghana Mali Ghana Ghana Ghana

Mali Ghana Mali Mali Mali

Sénégal Sénégal Sénégal Sénégal Sénégal

Nigéria Nigéria Nigéria

Burkina-Faso Nigéria

Source : ACDI, 2009a; 2010c; 2011c; 2012d, Rapports statistiques sur l’aide internationale

du Canada de 2006 à 2012

Notre choix s’est opéré en faveur du Sénégal, car la majorité des programmes

bilatéraux de l’ACDI dans le secteur éducatif ont été mis en place dans ce pays grâce à une

collaboration directe avec le gouvernement canadien, et à travers divers partenariats entre

des établissements sénégalais et des organisations de la société civile canadienne. Au Mali,

le Canada contribue aussi au développement de l’éducation de base grâce à

l’approvisionnement du gouvernement malien en manuels scolaires et à son appui pour la

décentralisation accrue de la gestion de ce secteur. Il sera donc question dans le troisième

chapitre d’identifier un appui financier de l’ACDI aux programmes de développement

sectoriel des deux (2) pays que nous avons sélectionnés et de voir le nombre de projets qu’elle

a mis en place pendant la période 2006-2012, pour contribuer au renforcement de la

participation de la société civile de ces pays. Ensuite, nous procéderons à l’identification du

nombre de projets de l’agence qui ont visé le renforcement des capacités des gouvernements

récipiendaires dans l’exécution de leurs programmes de développement dans le secteur

éducatif. La dernière tâche consistera à identifier quelques accords conclus par cette agence

pour harmoniser ses procédures et ses dispositifs d’appuis budgétaires avec chacun des pays

bénéficiaires, et avec ceux des autres donneurs.

33

CHAPITRE II- ÉTUDE DE L’INTÉGRATION DES PRINCIPES DE

L’APPROPRIATION, DE L’ALIGNEMENT, ET DE L’HARMONISATION DANS

LES DISCOURS DE L’ACDI PENDANT LA PÉRIODE 2006-2012

Dans ce deuxième chapitre, nous nous proposons d’examiner l’intériorisation des

principes de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation dans les discours de

l’ACDI pendant la période 2006-2012. Comme nous l’avons affirmé plus haut, il s’agit de

vérifier l’affirmation constructiviste selon laquelle les principes d’efficacité ont influencé les

discours du pays donateur. Au sein du comité d’aide au développement, les normes

influencent en effet les politiques d’aide bilatérale de chacun des pays donateurs, et bien que

ce ne soit pas toujours de la même façon, ces derniers ont annoncé à travers un nombre

illimité de discours, leur volonté de procéder à l’harmonisation de la programmation et de la

gestion de l’aide étrangère afin d’assurer une meilleure appropriation du développement par

les pays récipiendaires.

C’est grâce aux structures internes que les engagements du pays donateur sont

intériorisés au sein de sa politique d’aide bilatérale. En principe, ce sont le ministère des

Affaires étrangères et le ministère des Finances Publiques qui programment et procèdent à la

gestion du budget de l’aide. Ce budget est ensuite soumis au contrôle du Parlement

similairement à toutes les autres dépenses publiques de l’État. Campbell et Hatcher (2004)

ont constaté sur ce point que l’existence d’une agence autonome vouée au développement

constitue potentiellement le meilleur instrument pour sauvegarder un espace crucial de

réflexion et d’intervention dans le champ du développement. Ainsi, certains donateurs

comme le Canada, l’Allemagne, l’Angleterre, l’Australie, la Belgique, le Danemark, la

Finlande, les États-Unis, l’Islande, le Japon, et le Luxembourg, etc., se sont dotés d’une

agence qui se charge principalement de la programmation et de la gestion de l’aide.

Dans le contexte canadien, l’Agence canadienne de développement international

(ACDI) a été créée en 1968 pour assurer la gestion de l’aide étrangère du Canada, et à

l’époque de sa création, l’agence était encore considérée comme un ministère au regard de la

loi sur la gestion des finances publiques : le président de l’ACDI avait rang de sous-ministre

34

ou d’un secrétaire permanent qui était appuyé par huit vice-présidents (Campbell et Hatcher,

2004; Gulrajani, 2013 : 101). Il s’agit de l’un des premiers organismes de développement à

avoir décentralisé ses activités jusqu’à ce que des coupes budgétaires mettent fin à cette

expérience dans les années 1990 (CAD, 2007a). C’est depuis 1996 que l’ACDI dépend du

ministère de la Coopération internationale et rend compte de ses activités au Parlement par

l’entremise de ce ministère. Tel que nous l’avons abordé dans le premier chapitre à travers

l’étude des dimensions de l’aide étrangère du Canada, comme tous les autres donneurs, les

objectifs de développement international du Canada ont été tempérés par des considérations

politiques et économiques. Toutefois, Campbell et Hatcher (2004) ont constaté que l’une des

préoccupations centrales de l’ACDI avait été celle de rechercher comment aborder les enjeux

du développement. Elle s’est engagée dans la quête de l’efficacité depuis le début du XXIe

siècle grâce à l’adoption de l’énoncé en faveur d’une aide internationale plus efficace, mais

aussi de différents plans, cadres et stratégies d’action pour le développement international. À

partir de 2006, l’ACDI a affirmé dans sa stratégie de 2007-2009 qu’elle tirerait pleinement

parti des possibilités d’harmoniser davantage ses politiques avec celles de ses partenaires afin

de favoriser la coopération pour le développement et d’accroître l’efficacité de ses

programmes d’aide (ACDI, 2006 :3).

La première section de ce chapitre sera donc consacrée à l’identification des

engagements de l’ACDI qui découlent de ses discours sur l’aide pendant la période de 2006

à 2008 en nous référant aux tableaux 1.3 et 1.4 (discours identifiés dans le premier chapitre)

pour les analyser ensuite à la lumière des critiques qui ont été émises par le CAD, mais aussi

par un certain nombre d’auteurs. La deuxième section sera consacrée à l’analyse de ces

engagements de l’ACDI après l’adoption du plan d’action sur l’efficacité de l’aide de 2009

afin de voir la manière dont le processus d’intériorisation des normes internationales s’est

opéré au sein de la politique d’aide bilatérale du Canada de 2009 à 2012.

35

2.1. Les engagements de l’ACDI en faveur des principes de l’appropriation,

de l’alignement et de l’harmonisation de l’aide :

Nous avons soutenu dans notre cadre d’analyse, qu’en vertu du principe de

l’appropriation, le financement du développement des pays pauvres doit s’accompagner du

renforcement de la participation des organisations de leurs sociétés civiles alors que le

principe de l’alignement exige que l’aide étrangère comporte une assistance technique,

autrement dit un renforcement des capacités des récipiendaires. En ce qui concerne

l’harmonisation, le pays donateur doit s’engager à coordonner son aide avec les autres

donateurs.

2.1.1. Le principe de l’appropriation dans les discours de l’ACDI de

2006 à 2008 :

Après la Déclaration de Paris de 2005, la plupart des pays donateurs du CAD se sont

engagés à utiliser les systèmes et les procédures des pays récipiendaires pour l’acheminement

de leur aide afin de favoriser une meilleure responsabilisation de ces derniers vis-à-vis du

développement. À l’exemple de ses pairs au niveau du CAD, l’ACDI a exprimé son

attachement aux approches fondées sur les programmes des pays récipiendaires. Elle a

intégré le principe de l’appropriation dans sa stratégie de développement pour la période

2007-2009 en affirmant que la clé de la réussite consiste à reconnaître que les pays

récipiendaires sont responsables de leur propre développement. Elle s’est ainsi engagée à

favoriser le rôle de leadership des pays récipiendaires et à accroître la responsabilisation des

gouvernements de ces pays grâce à des fonds transférés dans le cadre des programmes d’aide

directe et sectorielle (ACDI, 2006 :36).

Pour l’ACDI, l’efficacité de l’aide dépend en effet de la responsabilisation des

gouvernements récipiendaires qui doivent faire preuve de leadership politique en prenant « la

responsabilité du processus de développement et en s’engageant à adopter un mode de

gouvernance ouverte et transparente » (ACDI, 2006 :4). Elle s’est alors engagée à

conditionner ses appuis financiers à une évaluation rigoureuse de la prise en charge

36

démocratique du développement, mais aussi à procéder au renforcement de la société civile,

des institutions publiques et des organisations non gouvernementales au niveau des pays

récipiendaires (ACDI, 2007b:11). L’ACDI s’est aussi impliquée dans des débats sur

l’efficacité de l’aide avec les organisations de la société civile à partir de 2006. En 2007, le

CAD a d’ailleurs constaté que l’aide bilatérale canadienne a été surtout acheminée par

l’intermédiaire des OSC canadiennes (CAD, 2007a).

Les débats avec les OSC canadiennes ont incité l’ACDI à travailler avec le CAD et à

présider le Groupe consultatif international sur la société civile et l’efficacité de l’aide à partir

de 2007 (AQOCI, 2006 :8; CCCI, 2006; CAD, 2007a :12; Lavergne et Wood, 2008). Ce

groupe est composé de six représentants des milieux de la société civile du nord et du Sud,

des représentants de six pays, en l’occurrence trois pays bénéficiaires de l’APD (le Ghana, le

Rwanda et la Zambie) et trois membres du CAD dont le Canada. Selon le CAD (2007a), en

prévision du Forum d’Accra de 2008, l’agence a joué un rôle moteur dans l’intensification

des efforts pour le dialogue sur l’efficacité de l’aide entre les différentes parties

prenantes (CAD, 2007). En tant que présidente des travaux, elle a en effet mené des

consultations auprès de la société civile en collaboration avec les organisations donatrices et

les pays partenaires, afin d’organiser des études de cas, des recherches et des évaluations

quant aux meilleures pratiques, et d’établir un consensus à l’approche du Forum d’Accra de

2008 (ACDI, 2007b :44).

Ce fut dans un discours prononcé dans le cadre de ce forum d’Accra de 2008, que

Madame Oda, ministre de la Coopération internationale (2007-2012) a affirmé que le Canada

est déterminé à travailler étroitement avec les pays récipiendaires et leurs populations, et que

l’efficacité de la contribution canadienne est conditionnée à la participation de différentes

parties prenantes : « nous devons améliorer le dialogue entre toutes les parties, y compris la

société civile (…) En tant que membre de la communauté internationale, le Canada fait appel

à tous les intervenants du développement afin de joindre nos efforts pour une aide plus

efficace. Pour accélérer l’atteinte des objectifs en matière de développement, tous doivent

prendre part à la discussion. » Indéniablement, plusieurs passages du discours ont visé à

encourager l’implication des organisations de la société civile dans le processus de

37

développement, mais aussi à inviter une variété d’acteurs à une même table des négociations.

Les notions de « partenariats coordonnés et inclusifs » ont été utilisées d’une part, pour

introduire un nouveau cadre de coopération entre l’ACDI et ses partenaires de

développement, et d’autre part, pour exprimer l’importance que l’agence accorde à la

coordination de l’aide et aux rôles de la société civile. Selon la locutrice, les engagements

issus du Forum d’Accra constituent des opportunités pour les OSC :

« Alors que nous établissons un programme conjoint d’efficacité de l’aide au-delà du forum

d’Accra, il existe une possibilité extraordinaire de reconnaître et d’appuyer les organisations de la

société civile à titre de partenaires à part entière du développement. Leurs efforts complètent ceux

du gouvernement et du secteur privé. Le Canada est très favorable aux mesures positives que

prennent les organisations de la société civile pour renforcer leur propre efficacité. La contribution

de la société civile est essentielle à l’obtention des résultats en matière de développement, à la bonne

gouvernance et à la reddition des comptes ».

Il a été précisé dans ce discours de 2008 que l’approche du Canada comprend une

coordination accrue du soutien au renforcement des capacités à l’échelle du pays, y compris

des organisations de la société civile et du secteur privé. En outre, la ministre s’engageait à

recourir à différents moyens d’harmonisation de son aide avec celles des autres donateurs.

Toutefois, la locutrice n’a pas précisé la manière dont les efforts des organisations de la

société civile seraient intégrés dans la réalisation des approches fondées sur les programmes

de développement des pays récipiendaires. En effet, le discours ne comporte aucune

indication précise sur la mise en place des projets de renforcement des capacités des

gouvernements récipiendaires ni sur la mise en place d’un mécanisme de financement des

OSC ou bien de programmes qui visent à renforcer la participation de la société civile dans

les pays en développement. Si l’ACDI a intériorisé le principe de l’appropriation dans ses

discours de 2006 et de 2008, elle n’avait pas encore des orientations claires en ce qui concerne

la mise en œuvre des approches-programmes ni en ce qui touche l’intégration des efforts des

OSC et le renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires dans le cadre de ces

approches.

38

2.1.2. Le principe de l’alignement au sein des discours de l’ACDI :

La notion de capacités a été mentionnée au moins une vingtaine de fois dans la

stratégie de développement de l’ACDI pour 2007-2009. Cependant, il n’est pas clair si la

stratégie de l’agence consiste à se baser sur les capacités déjà existantes dans les pays

récipiendaires, ou bien si elle prévoit utiliser sa propre expertise en matière de

développement. Dans le discours de l’ACDI, la notion de renforcement des capacités

entretient un lien particulièrement étroit avec la gouvernance démocratique, avec pour base

« des institutions publiques responsables et inclusives, dotées des capacités techniques et

organisationnelles nécessaires pour mettre en œuvre une vaste gamme de politiques et de

services ». En matière de renforcement des capacités, l’agence a mis la responsabilisation

des pays récipiendaires au cœur de sa programmation en affirmant clairement que : « Comme

l’on veille de plus en plus à accroître la responsabilisation des gouvernements partenaires en

transférant les fonds dans le cadre de programmes d’aide directe et sectorielle plus vastes, il

devient de plus en plus important d’appuyer leurs capacités de gestion financière » (ACDI,

2006 :36).

Dans le discours de 2008 que nous avons évoqué plus haut, Madame Oda, ministre

de la Coopération internationale (2007-2012) a évoqué l’approche coordonnée de l’ACDI

qui comprend le renforcement des capacités au niveau des pays récipiendaires, sans expliquer

si dans les secteurs de concentration de l’aide canadienne, il s’agirait pour le Canada de se

baser sur les stratégies nationales des gouvernements récipiendaires en matière de

renforcement des capacités, ou bien de se baser plutôt sur une stratégie propre à l’ACDI. La

locutrice a surtout affirmé que le Canada travaillerait à renforcer la saine gouvernance en se

concentrant sur des systèmes nationaux efficaces, transparents et responsables. Ce qui

implique une concentration stratégique de l’aide en fonction de la qualité des systèmes

nationaux des gouvernements récipiendaires en se concentrant sur la notion de résultats qui

apparaît d’ailleurs plus d’une dizaine de fois dans ce discours de 2008. L’ACDI aurait dû se

référer plutôt aux stratégies nationales de développement et de renforcement des capacités

développées par les pays récipiendaires, car une gestion trop axée sur des résultats immédiats

39

et sur une responsabilisation accrue des gouvernements récipiendaires vis-à-vis des

procédures du pays donateur affaiblit la conformité de l’aide au principe de l’alignement.

2.1.3. Les difficultés d’intériorisation des principes de l’appropriation

et de l’alignement au sein de l’ACDI :

Comme l’ont affirmé Finnemore et Sikkink (1998), c’est grâce aux rôles de la

bureaucratie qui se charge de l’administration et de l’élaboration des politiques internes que

les normes internationales arrivent à influencer l’État. La bureaucratie prend connaissance

des nouvelles normes dans le cadre des réunions, des sommets et des forums internationaux

et formule ses engagements au niveau interne en se référant à ces normes internationales.

Finnemore et Sikkink (1998) ont reconnu que « international norms must always work their

influence through the filter of domestic structures and domestic norms, which can produce

important variations in compliance and interpretation of these norms » (Finnemore et

Sikkink, 1998:893). En nous référant à cette affirmation, nous comprenons que

l’intériorisation des normes internationales n’est pas automatique et même si un État a

consacré des normes internationales dans ses discours, lesdites normes ne sont pas

automatiquement mises en œuvre au niveau interne. Leur application effective dépend de la

qualité des structures internes de chaque État. Dans le contexte de l’ACDI, l’intériorisation

des normes sur l’efficacité de l’aide n’a pas été une tâche aisée à cause des contraintes

auxquelles l’agence a été confrontée au niveau interne.

L’une des contraintes les plus importantes a été d’ordre administratif. Le gros des

effectifs de l’ACDI a en effet travaillé dans les services centraux et toutes les décisions

importantes concernant l’orientation des actions et dépenses d’aide étrangère ont été prises à

Ottawa (CAD, 2007). Cette structure organisationnelle n’a pas été compatible avec les

approches fondées sur les programmes qui requièrent plus de décentralisation au niveau du

personnel chargé de l’aide (CAD, 2007a; Gulrajani, 2012; Brown, 2012). Les exigences

administratives ont été aussi particulièrement importantes au sein de l’aide canadienne et tel

que le CAD (2012) l’avait constaté : « It is likely that CIDA’s unfinished decentalisation

reform and its cumbersome requirements and procedures all adversely affect Canada’s

40

capacity to align its aid to the national priorities of its partners. CIDA’s field teams face

uncertain, burdensome, long and unpredictable internal approval processes for all decisions

made by headquarters-given that very few decisions are made locally this is a considerable

constraint for the timely and effective delivery of programming » (CAD, 2012 :74). Des

auteurs ont affirmé la faiblesse du leadership de l’ACDI (Chin, 2009 :1006; Gulrajani, 2013;

Hornsby, 2014 :345). Chin (2009) a indiqué que les pouvoirs de l’agence sur la détermination

et l’innovation de sa stratégie d’aide étrangère ont été particulièrement limités :

« in the current political climate, control over foreign policy has been heavily centralized in the hands

of the prime minister. CIDA senior management would have little incentive or authority to push

innovation and would wait instead for direction from the prime minister’s office. (…) Even if CIDA

senior management wanted to pursue (…) policy innovation, it also be hampered by the fact that the

agency has been further weakened inside the bureaucratic hierarchy » (Chin, 2009:1006).

Gulrajani (2012) a constaté les remaniements fréquents qui ont eu lieu au niveau du

ministère de la Coopération internationale : « The frequent turnover of Canada’s political

leadership has been often blamed for negatively affecting Canada’s development

cooperation, providing an unstable and uncertain context for planning (…). From mid-1997

to mid-2007, Canada had six different ministries for international cooperation. This compares

to four different ministries for international development in Norway and three in UK over

the same period » (Gulrajani, 2012:65-66). Johnston (2010) a évoqué les pouvoirs de contrôle

et de supervision du ministère des Affaires Étrangères et du Commerce international

(MAECI) sur l’ACDI : « (…) the DFAIT Minister has control and supervision of the

Canadian International Development Agency (…) The history of interdepartemental

relations suggests (…) that every effort to enhance CIDA’s autonomy (…) provoked a strong

reaction, aimed at putting the Agency under the thum of External/Foreign Affairs »

(Johnston, 2010 :7). Face à l’importance du contrôle du MAECI et les objectifs de politique

étrangère du Canada dont la concordance avec le mandat et les objectifs de développement

international de l’ACDI a été souvent difficile, le pouvoir de décision de cette agence s’est

affaibli. Cette faiblesse d’autonomie constitue l’une des raisons du manque de clarté de ses

discours et de la fréquence des variations tant dans la détermination de ses priorités

sectorielles que dans la sélection des pays de concentration de son aide bilatérale (Black et

Tiessen, 2007).

41

En 2007, le CAD avait constaté que l’ACDI ne disposait pas encore d’une stratégie

suffisamment explicite sur la façon dont elle prévoyait collaborer avec les autres donneurs

pour le renforcement des capacités des gouvernements bénéficiaires (CAD, 2007 :71-72).

Bien que cette agence ait procédé depuis plusieurs années à la mise en place des projets de

renforcement des capacités en Afrique subsaharienne, elle n’avait pas encore précisé sa

stratégie dans ce domaine. Dans son discours de 2006, elle n’avait pas clarifié les rôles que

chacun des acteurs (pays donateurs, gouvernements récipiendaires, société civile, secteur

privé) devrait jouer pour la coordination de l’aide par exemple dans le secteur éducatif ni la

manière dont elle prévoyait collaborer avec ces acteurs pour renforcer les capacités des

gouvernements récipiendaires. Mundy et Bhanji (2005) ont évoqué que dans le secteur

éducatif, le plan d’action de l’ACDI a manqué de clarté en ce qui concerne la mise en œuvre

des approches-programmes, mais aussi que l’agence a ignoré les potentialités du Canada dans

d’autres volets de ce secteur en se focalisant uniquement sur l’éducation de base :

« CIDA’s action Plan on Basic Education (…) offers little deep guidance on how CIDA’s intention

of directly funding basic education in developing countries can be reconciled to its broader

commitment to building (…) partnerships and capacity (…) And it provides no guidance on Canada’s

involvement in other levels of educational development. This last defies the basic principal of coherent

sectoral engagement (educational planing across levels) and ignores important Canadian capacity

outside of basic education » (Mundy et Bhanji, 2005).

En outre, malgré les engagements de l’ACDI en faveur de la participation de la société

civile des pays récipiendaires, d’après ce qui avait été constaté par Landoni et Corti (2011),

l’agence n’avait pas aussi de stratégie précise dans ce domaine :

« in terms of participation, CIDA’s guidelines promote the participation of the local population,

stakeholders, and beneficiaries, but there are no details on the techniques that will ensure it. However,

in CIDA’s project management strategy, a CIDA key supporting document, the mechanisms that will

be put in place to ensure the full participation of all stakeholders, especially beneficiaries of the

initiative, have to be detailed. This resquest aims to clarify how the sustainability of outcomes is

reached by the agency » (Landoni et Corti, 2011: 50).

42

Dans des domaines comme la réforme du secteur public et les projets de

démocratisation, un examen des programmes de gouvernance de l’ACDI a par exemple

indiqué en 2008 que dans 50 % des projets de réforme du secteur public et 70% des projets

de démocratisation de l’agence, aucun plan précis de renforcement des capacités n’avait été

défini (ACDI, 2008a). D’autres projets étaient essentiellement des mesures de financement

et ne comportaient pas de volet « renforcement des capacités », par exemple, pour le cas des

projets dans le cadre desquels l’ACDI a investi des fonds dans une initiative multidonateurs

(ACDI, 2008a :30). Selon le CAD (2007a), les mesures qui ont été prévues par l’ACDI ont

surtout visé à renforcer les capacités des pays récipiendaires pour qu’ils se conforment aux

exigences canadiennes en matière de responsabilisation et de reddition des comptes : « Les

projets sont soumis à des procédures spécifiques aux stades de l’approbation, de la passation

des marchés, de la reddition de comptes et de l’évaluation (…). On reproche à ce système

pesant de trop privilégier la reddition des comptes au niveau interne au détriment de la

transparence vis-à-vis du pays récipiendaire » (CAD, 2007a :56, 68).

Ces remarques du CAD (2007a) ont été confirmées par Brown (2012) qui a aussi émis

des critiques à propos de l’aide canadienne : « Canada’s version of aid effectiveness is clearly

« a distinct, more narrow version » of internationally endorsed agenda and concentrates on

internal organizational issues and accountability to Canadian taxpayers. (…) It also reflects

the skepticism of theConservative Party and important parts of its constituency toward the

actual desirability of foreign aid, as well as the party’s desire to demonstrate to taxpayers that

their money is being well spent » (Brown, 2012 :83, 87). L’ACDI s’est engagée à favoriser

l’appropriation du développement par les pays récipiendaires, mais surtout dans le sens d’une

plus grande responsabilisation des gouvernements de ces pays dans l’utilisation des

ressources d’aide financière. Chin (2009) a constaté sur ce point que « under the Harper

government (…) the rationale is that greater efficiency, focus, and accountability will

strengthen the effectiveness of Canadian aid » (Chin, 2009: 1001). Cet argument se retrouve

aussi dans un article de Hunter McGill (2012) affirmant que « the Harper government has

repeatedly claimed that its primary concern is what it calls « aid effectiveness », but to many

observers, it looks rather like accountancy and a preoccupation with inputs rather than

development results and outcomes » (Hunter McGill, 2012 :47).

43

L’alignement de l’aide de l’ACDI sur les programmes de développement des pays

récipiendaires a donc été faible en 2007. À titre d’exemple, pour le cas de l’alignement sur

les priorités de trente-deux (32) pays récipiendaires, la performance de l’agence a décliné de

52% à 39% du total de son aide bilatérale entre 2005 et 2010 (CAD, 2012 :74) et en 2007, le

Canada a été classé au 26ème rang sur trente-huit (38) pays en matière d’alignement de l’aide

(Knack, Halsey, Eubank, 2010 : 24). Compte tenu de la lourdeur des exigences

administratives qui a souvent constitué un obstacle à l’appropriation et à l’alignement, le

CAD a recommandé à l’ACDI de se concerter avec les autres donneurs sur les mesures qui

contribuent au renforcement des capacités des gouvernements bénéficiaires de son aide afin

que ces derniers consolident plutôt leurs propres systèmes, définissent leurs propres besoins

en matière d’assistance technique, et coordonnent les efforts déployés dans ce domaine. Les

recommandations de ce comité ont aussi porté sur l’amélioration de l’utilisation des

approches sectorielles, des approches fondées sur les programmes ainsi que des plans

d’harmonisation existant à l’échelon local (CAD, 2007 :68). En suivant les recommandations

du CAD, l’ACDI a adopté un document sur les méthodes de gestion des approches

programmes, en novembre 2008.

2.1.4. Le principe de l’harmonisation dans les discours de l’ACDI de

2008 à 2012 :

Lavergne et Wood (2006) ont affirmé que ce qui stimule l’efficacité de l’aide à

l’échelle internationale, c’est l’importance croissante et toujours plus efficace des pairs et des

mécanismes de consensus établis par les gouvernements participants et les institutions

internationales : celui du CAD de l’OCDE constitue l’un des mécanismes les plus importants.

À cet égard, les directives de ce comité ont joué un rôle important pour stimuler

l’intériorisation des normes sur l’efficacité au niveau de la bureaucratie de chaque pays

donateur. Comme nous l’avons affirmé, le discours de Madame Oda de 2008 contient

quelques engagements en vertu de l’harmonisation de l’aide. La locutrice avait énoncé qu’il

existe un nombre croissant de possibilités qui permettent aux donateurs de coordonner et de

44

rationaliser leurs activités, de réduire les chevauchements, d'accroître l'efficience,

d'harmoniser les stratégies des pays et de renforcer la reddition mutuelle des comptes :

« de tels efforts incluent des stratégies d'aide conjointe, des approches-programmes et des

évaluations communes tels les cadres d'évaluation des dépenses publiques, de la responsabilité

financière et de l'approvisionnement. Conformément à son désir que le travail soit divisé de manière

plus efficace, le Canada concentrera son aide bilatérale traditionnelle et visera à se situer parmi les

cinq premiers donateurs dans les principaux pays d'intérêt. L'ACDI accroîtra sa présence sur le

terrain et lui accordera le pouvoir de réagir plus rapidement aux conditions dans ces pays. Ces

mesures renforceront la capacité du Canada à agir de concert avec d'autres donateurs et les

gouvernements bénéficiaires »

Ce discours a été suivi d’un certain nombre de dispositions grâce aux diverses

pressions exercées par le CAD dans le cadre de l’examen de l’aide canadienne. En effet,

l’ACDI a fini par adopter une méthode précise pour la gestion des approches fondées sur les

programmes des pays récipiendaires de son aide en novembre 2008 (CAD, 2012 :73). Ce qui

a accéléré l’utilisation de ces approches au sein de son aide bilatérale : « the percentage of

ODA allocated through these mechanisms increased from 51% to 57% between 2005 and

2010. The increased use of Programme-Based-Approaches (PBAs) by Canada is being

supported by improved assistance guidance to CIDA’s field-based and programme staff on

how to manage fiduciary risk and assess the capacity of national systems » (CAD, 2012 : 73).

L’agence a rassemblé sous le terme d’approche-programme, les initiatives de soutien

budgétaire, de financement commun, d’aide technique et des projets traditionnels qui

s’alignent sur les stratégies du gouvernement bénéficiaire et qui s’harmonisent aux activités

d’autres donateurs. Selon l’ACDI, ce terme est utilisé généralement en rapport avec le soutien

budgétaire direct général ou sectoriel accordé au pays partenaire et avec certains fonds mis

en commun (ACDI, 2008c :3).

En vertu du principe de l’harmonisation, l’ACDI a prévu de collaborer avec les autres

donateurs pour renforcer la coordination de l’aide, pour adopter des pratiques qui favorisent

le dialogue des politiques, l’innovation et le financement conjoint, mais aussi pour renforcer

les systèmes des pays récipiendaires et assurer une continuité et une clarté des objectifs

45

(ACDI, 2008a). En Afrique subsaharienne, l’ACDI a annoncé que ses initiatives

comprennent des programmes-pays, des projets, de même qu’un dialogue sur les politiques

(ACDI, 2008a : 36, 19; ACDI, 2010b :14). Afin de mieux contrôler l’efficacité de sa

contribution et d’harmoniser son aide avec celle des autres pays donateurs, elle s’est engagée

en 2008, à signer des protocoles d’entente ou d’autres documents similaires avec les

gouvernements récipiendaires et les autres donateurs, pour toutes les activités liées aux

approches-programmes :

« Ces documents définissent les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte de

l’ACDI, du gouvernement bénéficiaire, des autres donateurs et parfois même des organisations ou

représentants de la société civile. Dans le cas du soutien budgétaire direct, les obligations de rendre

compte de l’ACDI et celles du gouvernement bénéficiaire étaient clairement énoncées dans un accord

de contribution signé par les deux parties. Dans le cadre des projets bilatéraux liés aux approches-

programmes, de certains fonds mis en commun réservés et du soutien technique, les obligations de

rendre compte étaient clairement définies dans les accords de contribution » (ACDI, 2008c:20).

Enfin, le plan d’action pour l’efficacité de l’aide qui fut adopté en 2009 regroupe des

engagements plus précis en faveur des efforts de programmation coordonnés au niveau des

pays, et en faveur de la mise en œuvre de projets qui reposent sur la structure de gestion et

de responsabilisation du gouvernement hôte, dans le contexte du financement des

programmes sectoriels (Canada, 2012).

2.2. Les engagements de l’ACDI découlant du plan d’action de 2009 et du

plan d’action pour l’éducation de base de 2012:

2.2.1 La combinaison des approches-programmes, des approches-

projets traditionnelles et du recours à des OSC canadiennes:

En vertu du plan d’action sur l’efficacité de l’aide qui a été adopté en juillet 2009, il

avait été prévu que pour se conformer au principe de l’appropriation, l’ACDI accompagnerait

ses appuis financiers d’un renforcement des capacités et de la participation des organisations

société civile dans les pays récipiendaires. Ce plan d’action de 2009 a en effet intégré les

46

priorités stratégiques du gouvernement canadien concernant son programme d’aide ainsi que

ses engagements à l’égard de la Déclaration de Paris (2005) et du Programme d’action

d’Accra (2008). Il a été stipulé clairement dans ce plan, que 80% de l’aide bilatérale seraient

consacrés à vingt (20) pays de concentration pour la période 2010-2011, mais aussi qu’au

moins 50% des apports d’aide au secteur public seraient versés par l’intermédiaire des

systèmes nationaux (Canada, 2009). Pour revenir à la notion de « partenariats inclusifs et

coordonnés » évoquée par Madame Oda en 2008, le Canada s’est aussi proposé d’une part,

de formuler des orientations stratégiques pour les programmes axés sur la société civile et

d’autre part, d’entretenir des partenariats inclusifs avec les OSC en promouvant des

conditions et des modèles de soutien plus favorables à ces dernières (Canada, 2009).

L’acheminement de la majeure partie des appuis financiers par l’intermédiaire des

systèmes nationaux des pays récipiendaires a cependant eu la particularité de rendre

l’évaluation de l’aide plus difficile (Brown, 2012 :87). En effet, en vertu du principe de

l’appropriation, le pays donateur dispose de moins de contrôle à mesure que l’aide est

acheminée suivant des modalités qui utilisent graduellement les systèmes nationaux des pays

récipiendaires (comme le budget général de ces pays) (ACDI, 2008c). C’est certainement à

cause des difficultés d’évaluation et de contrôle de l’efficacité de ses appuis financiers que

l’ACDI a accru la concentration géographique de ses programmes bilatéraux sur un nombre

de pays plus restreint. Comme nous l’avons vu plus haut, l’agence n’a pas aussi abandonné

les approches-projets traditionnelles en remarquant qu’elle avait plus de contrôle sur ses

propres projets que sur les programmes de développement des pays récipiendaires (ACDI,

2008c). La figure 2.1. montre la manière dont l’ACDI a évalué l’impact de la mise en œuvre

des approches-programmes sur son contrôle des résultats de l’aide en 2008.

47

Figure 2.1. L’ACDI et son contrôle depuis les projets vers les approches-programmes

Source : ACDI, 2008c :2, « Méthodes de gestion des approches programmes de l’ACDI

Rapport de vérification interne ».

En outre, pour l’agence, les approches-programmes constituaient aussi une nouveauté

au début de l’année 2006, contrairement à d’autres donateurs du CAD comme la France, la

Banque mondiale, l’Union Européenne, les Pays-Bas et la Banque Africaine de

Développement qui avaient recouru à des approches-programmes comme l’appui budgétaire

dans des pays comme le Sénégal depuis les années 1980 (Sénégal, 2008; ACDI, 2011). Ce

manque d’expériences dans la mise en œuvre des approches-programmes a été donc aussi

l’une des raisons pour lesquelles elle a mis l’accent sur le principe de l’appropriation, tout en

prévoyant des mesures de contrôle de l’efficacité de son aide : une concentration sur un

nombre restreint de pays récipiendaires, avec la mise en place de projets de renforcement des

capacités gérés surtout par des OSC canadiennes au niveau de ces pays. Pour la mise en

œuvre des approches-programmes en Afrique subsaharienne, l’ACDI s’est donc limité à un

nombre assez restreint de pays comme l’Éthiopie, la Tanzanie, le Ghana, le Mali, le Soudan,

le Mozambique et le Sénégal qui ont figuré parmi les vingt (20) principaux récipiendaires de

ses programmes bilatéraux pendant la période 2008-2009 (figure 2.2.). Le pourcentage de

l’aide accordée aux pays récipiendaires a augmenté de 76% à 80% entre les périodes 2006-

2007 et 2008-2009.

48

Figure 2.2. Concentration des programmes bilatéraux de l’ACDI

Source : ACDI, 2010c : 5, « Rapport statistique sur l’aide internationale du Canada 2008-

2009 ».

En ce qui concerne le principe de l’alignement, comme nous l’avons vu à travers ses

discours de 2006 à 2008, l’agence n’avait d’ailleurs pas encore une stratégie précise en

matière de renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires. Or, dans la mesure

où les programmes d’aide font participer des pays en développement dont les capacités sont

faibles, les questions liées au choix des agents ont été d’une importance évidente (Lavergne

et Wood, 2006 :19). En vertu du principe de l’alignement, le Canada s’est ainsi engagé dans

son plan d’action de 2009, à poursuivre l’alignement des stratégies de sa programmation avec

les priorités des pays récipiendaires, et à verser au moins 50 % des fonds d’assistance

technique à des programmes coordonnés qui cadrent avec les stratégies de développement

des capacités des pays partenaires (Canada, 2009).

Toutefois, si pour l’ACDI (2010a), les approches-programmes constituent « un

vecteur et un symbole du changement fondamental de ses modes de livraison de l’aide », elle

a reconnu que celles-ci n’en soulèvent pas moins des questions tout aussi fondamentales

notamment en ce qui concerne les sommes importantes qui y sont consacrées, les risques

qu’elles comportent au chapitre de la responsabilisation et le manque de preuves confirmant

que ces modalités sont plus efficaces que d’autres pour lutter contre la pauvreté (ACDI,

2010a : 24). Pour atténuer les risques de son aide financière, l’agence a donc opté pour une

utilisation sélective des instruments liés aux approches-programmes (mise en commun des

fonds, soutien budgétaire général et sectoriel) sans abandonner les approches-projets

49

traditionnelles (ACDI, 2010a :4). Elle a affirmé que ce sont les approches-programmes

assorties de projets traditionnels qui semblent l’option la plus prometteuse en ce qui a trait à

l’obtention des résultats optimaux en matière de développement (ACDI, 2010a : 4,5). Grâce

à la combinaison de ces deux approches, l’ACDI s’est engagée d’une part, à acheminer

directement une partie de son aide financière vers un nombre restreint de pays de

concentration, à harmoniser son aide avec celle des autres pays donateurs en vertu du principe

de l’harmonisation, et à mobiliser davantage les partenaires canadiens afin qu’ils appuient

leurs homologues de la société civile dans les pays en développement en vertu du principe

de l’appropriation et de l’alignement, de manière à maximiser les retombées des activités de

développement (ACDI, 2011b :23).

C’est à travers des projets que les OSC canadiennes ont continué à s’impliquer dans

l’assistance au développement des pays pauvres en Afrique subsaharienne. Des appuis

financiers ont été acheminés directement vers les gouvernements des pays récipiendaires afin

d’appuyer leurs programmes de développement, et des projets ont aussi été mis en place par

des OSC canadiennes grâce au financement de l’ACDI. Les approches-projets visent sur ce

point, à permettre aux OSC canadiennes, d’établir des partenariats avec leurs homologues

dans les pays en développement et de participer activement au renforcement des capacités

des gouvernements récipiendaires. Au cœur de la mise en place des approches-projets,

l’essentiel consiste à intégrer les efforts des OSC canadiennes et des OSC du pays

récipiendaire dans la réalisation du programme ou de la stratégie de développement national

du pays récipiendaire, de manière à ce que les activités de ces dernières complètent celles du

gouvernement bénéficiaire et qu’elles stimulent aussi la responsabilisation de ce dernier vis-

à-vis des services à accorder à la population. En 2010, l’ACDI a renouvelé son partenariat

avec les organisations non gouvernementales canadiennes pour maximiser l’utilisation de ses

ressources d’aide, mais dans un sens qui selon Brown (2012), n’a pas du tout facilité

l’intégration du principe de l’appropriation au sein de l’aide bilatérale :

« Under the new funding mechanisms, (…) Canadian NGOs will respond to periodic « calls for

proposals » from CIDA, some of which will be narrowly defined in accordance with the government’s

geographic and thematic priorities. (…) Selection critreria were: sound governance, support for

Canadians, relevance to CIDA’s mandate and coherence with Canadian government policy, results,

50

development effectiveness. (…) If they want to receive public funding, NGOs that specialize in

countries and sectors that are not CIDA priorities will either have to redirect their programs and

partnerships with southern organizations toward Canada’s priority themes or develop new partnerships

in countries of focus where they have little or no experience (Brown, 2012 : 291-293).

Ces orientations de l’ACDI montrent qu’elle a accru son contrôle sur les projets qui

ont été gérés par des OSC canadiennes qui sont pourtant censés s’intégrer dans les

programmes et les stratégies de développement national des pays récipiendaires. En outre,

contrairement aux pays donateurs comme la Norvège et le Royaume-Uni qui ont fourni une

part plus importante de leur financement aux OSC des pays récipiendaires, l’ACDI a

privilégié le financement des OSC canadiennes (Gulrajani, 2012 :68). Ce fut surtout dans le

cadre de projets et programmes mis en place par des OSC canadiennes que l’ACDI a procédé

au renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires compte tenu de sa

collaboration de longue date avec ces organisations. Étant donné l’accent qui avait été mis

sur la responsabilisation au sein de son aide bilatérale, elle avait surtout prévu de fournir les

appuis budgétaires, comme moyen d’accroître la concentration, l’efficacité et la transparence

des résultats dans de nombreux pays à faible revenu qui disposent des capacités et des

processus pour rendre des comptes et effectuer une saine gestion financière (ACDI,

2011b :16). Hormis le cas des pays fragiles comme le Soudan, l’Éthiopie, l’Ouganda,, la Côte

d’Ivoire, le Rwanda, le Soudan du Sud, la Somalie et le Malawi qui ont surtout bénéficié de

l’aide humanitaire, les autres pays africains qui ont figuré dans la liste des vingt (20)

principaux pays récipiendaires de l’aide bilatérale du Canada, ont pu bénéficier des

programmes bilatéraux de l’ACDI dont le montant a varié suivant chaque pays récipiendaire

(tableau 2.1.).

51

Tableau 2.1. Les pays africains qui ont fait partie des vingt (20) principaux

récipiendaires de l’aide canadienne au développement de 2009 à 2012 :

Période Pays africains Nombre

2009-2010

Éthiopie, Tanzanie, Ghana, Mali, Soudan, Mozambique,

Côte d’Ivoire, Sénégal, Nigéria, Rwanda, Ouganda

11

2011-2012 Éthiopie, Tanzanie, Ghana, Soudan, Soudan du sud,

Mozambique, Kenya, Mali, Sénégal, Nigéria, Somalie,

RDC, Malawi

13

Source : ACDI, 2011c :4, Rapports statistiques sur l’aide internationale 2009 -2010; ACDI,

2012d :9, Rapports statistiques sur l’aide internationale 2011-2012.

L’ACDI a reconnu la nécessité d’un dialogue avec le pays récipiendaire sur les

priorités et les besoins de développement après l’adoption du plan d’action de 2009.

Toutefois, elle n’a pas diminué son contrôle sur ses investissements d’aide dans un autre

document de 2009 qui a décrit les orientations de la gestion de ses projets et programmes

d’aide. L’agence a prévu trois (3) modèles de programmation : 1) entreprendre elle-même

les initiatives de développement dans le cadre « des programmes directifs » 2) procéder au

financement des projets et des programmes qui visent à atteindre des résultats de

développement qui reflètent ses objectifs et ses buts dans le cadre des « programmes

réactifs », et enfin 3) choisir d’appuyer des organisations, des institutions, des gouvernements

récipiendaires ou d’autres pays donateurs « involved in development initiatives that are

expected to yield developmental results that reflect CIDA goals and objectives » (tableau

2.2.). A la différence des programmes directifs et des programmes réactifs où l’ACDI a

cherché à avoir un effet direct sur les résultats de développement, dans le cas du financement

de base, elle a cherché à obtenir indirectement les résultats de développement en accordant

un appui aux partenaires dont les politiques, les priorités et les approches s’harmonisent aux

siennes (ACDI, 2009b, CIDA Business RoadMap).

Elle a prévu quatre (4) axes d’intervention en matière de gestion des finances

publiques. Ces axes d’intervention concernent d’une part, l’évaluation de la performance des

pays récipiendaires, et d’autre part, le renforcement de leurs systèmes ainsi que de leurs

institutions de responsabilisation (Bourcier, 2011). L’agence s’est engagée en vertu de ces

axes d’intervention, à procéder à l’harmonisation de son cadre d’évaluation avec celui des

52

pays récipiendaires, à procéder à des programmes de réformes de la gestion des finances

publiques, et à promouvoir les pratiques prévues par la Déclaration de Paris et le forum

d’Accra. Pour le renforcement des capacités, elle a prévu de contribuer à l’accroissement de

la responsabilisation et de l’efficacité des institutions qui répondent aux besoins des

populations dans les pays à faible revenu (tableau 2.3.).

Tableau 2.2. Les modèles de programmation de l’aide canadienne issus d’une feuille de

route de l’ACDI de 2009 :

Source: ACDI, 2009b:50, The CIDA Business Process RoadMap.

Tableau 2.3. Les activités de renforcement des capacités prévues par l’ACDI pour la

période 2010-2011 : Acteurs bénéficiaires dans les pays récipiendaires

de l’aide

Activités de renforcement des capacités

Ministères et institutions indépendantes de

gouvernance

appui au renforcement des capacités pour

l’élaboration et le suivi des politiques et

des programmes du gouvernement

Administrations locales Augmenter leur capacité de compte-rendu

et d’élaboration des plans et des stratégies

qui répondent à leurs priorités de

développement

Administration publique Appuyer la réforme de l’administration

publique

Source : ACDI, 2011b : 17, 18, Rapport sur les plans et les priorités pour 2010-2011.

2.2.2. Le plan d’action pour l’éducation de base de 2012 et la

consécration des rôles des OSC des pays récipiendaires:

En 2012, pour se conformer au principe de l’alignement, l’ACDI a continué de

s’engager à contribuer au renforcement des capacités des pays récipiendaires, et à favoriser

53

la participation des organisations de la société civile au niveau de ces pays, mais toujours par

l’entremise d’activités menées par des organisations non gouvernementales canadiennes. À

titre d’illustration, dans le secteur éducatif, depuis sa création dans les années 1970,

l’Association des Collèges Communautaires du Canada (ACCC) a bénéficié du financement

de l’ACDI de 1992 à 2007 afin de procéder à la mise en place de six cent trente-et-un (631)

projets avec sept cent trente-quatre (734) partenaires outre-mer dans cent cinq (105) pays

pour le compte de l’agence (ACCC, 2012 :19). Elle s’est montrée favorable à la contribution

du Canada à la croissance des institutions et des établissements d’enseignement dans les pays

en développement et dans ses activités (ACCC, 2012 :38).

Suite à la politique de concentration géographique de l’aide canadienne, les activités

de l’ACCC se concentrèrent sur un nombre limité de pays parmi lesquels ont figuré des pays

africains comme le Sénégal. En 2005, cette association a procédé à des consultations dans

quelques pays africains, sur la conception du « Programme Éducation pour l’emploi » qui a

été approuvé par Madame Oda en 2008 pour une première période de trois (3) ans (ACCC,

2012 :99). Dans son discours du 06 mars 2009 au Durham College à Whitby (Ontario), la

ministre a indiqué qu’il s’agit d’une initiative financée à hauteur de 95 millions de dollars,

qui s’ajoute aux 140 millions de dollars en moyenne consacrés chaque année par l’ACDI à

la formation professionnelle. En collaboration avec l’Association des Collèges

Communautaires du Canada et d’autres organisations ayant une expérience en formation, la

locutrice a prévu que le Canada investirait 22,3 millions de dollars dans des programmes de

formation professionnelle en Afrique, principalement au Sénégal, en Tanzanie et au

Mozambique. L’Association des Collèges Communautaires du Canada serait donc chargée

de la formation de la main-d’œuvre et du soutien des micro-entreprises dans les secteurs de

ces pays, en aidant également les pays bénéficiaires à mettre en place les installations

nécessaires, à moderniser les programmes d’enseignement, à former les formateurs et à

évaluer les besoins du secteur privé.

Selon la locutrice, l’objectif de cette initiative consiste aussi à renforcer les liens entre

établissements canadiens et établissements africains. Sur ce point, Lavergne et Wood (2006)

ont soutenu que les organisations de la société civile sont qualifiées de « pont indispensable »

54

qui relie les plans de développement en vue de la réduction de la pauvreté et la qualité de vie

des démunis que l’aide cible au bout du compte (Lavergne et Wood, 2006 :21). Grâce à une

interaction directe avec ces acteurs, les donateurs peuvent fonder leurs négociations relatives

aux programmes et aux politiques avec les gouvernements des pays hôtes sur les réalités

locales. L’Association des Collèges Communautaires du Canada a par exemple entrepris une

étude des besoins et des priorités de quelques pays récipiendaires en Afrique subsaharienne,

en se rapprochant plus étroitement des populations concernées (ACCC, 2012). Des réunions

de consultations avec les organisations de la société civile des pays bénéficiaires ont

rassemblé des représentants de l’ACDI, des représentants des établissements canadiens, du

gouvernement local, des collectivités locales, de la société civile et du secteur privé dans le

pays concerné.

Étant donné l’accent que l’ACDI a mis l’accent sur le financement de ses propres

organisations de la société civile, le CAD (2012) lui a recommandé dans le cadre d’un autre

examen de l’aide canadienne en 2012, de s’engager à apporter directement son soutien aux

organisations de la société civile des pays récipiendaires :

« Southern CSOs and NGOs have developed strongly over the last decade and with exceptions, now

possess capacities and qualities to such a degree that they do not necessarily require a Northern

intermediary NGO as a financing channel, although other partnership benefits are still gained, such as

access to international networks and expertise in certain areas. All of this suggests that Canada’s

approach could do more to strengthen Southern civil society and be more country specific. This could

be achieved by channelling a greater proportion of funds for strengthening Southern civil society

directly to CSOs in Partner countries through Canada’s diplomatic missions » (CAD, 2012: 29).

En effet, selon Hayes et Albert van Zyl (2008), le pays donateur doit aussi rechercher

des moyens d’épauler la société civile des pays récipiendaires afin de favoriser la

responsabilisation des gouvernements récipiendaires: « Les organisations de la société civile

doivent savoir quelles décisions sont prises, par qui et à quel stade du cycle budgétaire (…)

Les OSC doivent comprendre les procédures de préparation, d’adoption et d’exécution du

budget ainsi que leurs liens avec les évaluations et décisions des agences internationales. Les

OSC devraient par exemple être informées des cadres et processus qu’imposent les agences

55

internationales et déterminer s’ils sont coordonnés et compatibles avec la planification

nationale ». Cette considération pour les OSC locales permet de renforcer leur participation

dans les processus de réduction de la pauvreté, car leur implication est d’ailleurs encore faible

dans le cadre des approches-programmes, où des mesures de soutien et de renforcement des

capacités restent nécessaires (Koerberle, Stavreski et Walliser, 2006: 162).

Ce fut en 2012 que l’ACDI adopta le plan d’action intitulé « L’efficacité de l’aide et

l’éducation de qualité Organisations de la société civile. Bâtir des partenariats plus inclusifs

pour accroître l’efficacité de l’aide en éducation ». Ce plan d’action a consacré les rôles des

organisations de la société civile des pays du Sud dans le secteur éducatif. Nous avons ainsi

récapitulé les rôles des OSC du Sud qui découlent des discours de l’ACDI dans le tableau

2.4. Selon cette agence, les OSC du Sud doivent participer activement dans le renforcement

de la responsabilisation des gouvernements récipiendaires, mais aussi dans la sensibilisation

de la population. Elles ont pour rôle d’encourager la représentation des groupes marginalisés,

d’offrir des services d’enseignement et de chercher des solutions aux défis majeurs dans le

secteur éducatif. L’ACDI a affirmé sur ce point que ce n’est pas seulement le gouvernement

central qui doit prendre le développement en charge, mais également les collectivités, le

Parlement, les citoyens et les organisations de la société civile. Ainsi, les OSC du Nord et

celles du Sud doivent jouer des rôles complémentaires de premier plan, et des partenariats

solides doivent être établis entre les propres intervenants de la société civile canadienne et

leurs homologues dans les pays en développement. Cette importance que l’ACDI a accordée

au renforcement des partenariats entre les OSC rejoint l’idée développée par Hayes et de Van

Zyl (2008). Ces auteurs ont en effet reconnu la nécessité pour les pays donateurs de se

pencher sur les facteurs politiques qui influencent les structures de responsabilité des

gouvernements récipiendaires en favorisant la participation de la société civile,

particulièrement dans les pays où la volonté politique et les structures de base semblent

insuffisantes, et où les appuis financiers peuvent mener à une gestion moins transparente des

fonds qui pourrait nuire aux intérêts des citoyens.

56

Tableau 2.4. Les rôles des OSC du Sud selon le plan d’action de l’ACDI pour

l’éducation de 2012. Rôles des OSC du Sud Description

Rappeler l’importance de la responsabilisation des

gouvernements

surveiller le rendement des gouvernements,

exprimer la volonté des citoyens pour un meilleur

respect des droits.

Sensibilisation de la population Sensibiliser la population en matière de droit à

l’éducation et partager des renseignements sur les

politiques d’éducation

Encourager la représentation des groupes

marginalisés, des groupes de femmes et des

collectivités mal desservies

Intervention à l’échelle locale et communautaire,

dans les écoles, là où le fait d’appliquer les

politiques ne permet pas nécessairement d’obtenir

des résultats.

Offrir des services d’enseignement Offrir des services d’enseignement aux groupes

démunis et marginalisés dans les domaines où les

gouvernements ne peuvent ou ne veulent pas le

faire

Chercher des solutions à des défis majeurs en

éducation « être les principaux vecteurs d’assistance

technique dans le secteur éducatif »

Élaborer des programmes d’enseignement, des

modèles pédagogiques et des programmes ciblant

les différences entre les sexes et d’autres inégalités

Source : ACDI, 2012b, Plan sur l’éducation de base.

2.3. Conclusions à propos de la conformité des discours de l’ACDI à

l’appropriation, à l’alignement et à l’harmonisation :

Nous avons pu faire ressortir à travers cette analyse des discours de l’ACDI de 2006

à 2012 qu’elle a exprimé son attachement aux principes de l’appropriation, de l’alignement

et de l’harmonisation de l’aide. Conformément aux indicateurs qui ont été précisés dans le

tableau 1.2. de notre cadre d’analyse, nous avons pu relever qu’en vertu du principe de

l’appropriation, elle s’est engagée à accorder directement des appuis financiers à quelques

pays de l’Afrique subsaharienne, en mettant l’accent sur le renforcement de la participation

de la société civile dans les pays récipiendaires. La manière dont cette agence a intériorisé le

principe de l’appropriation a été toutefois critiquée dans la littérature, car elle a surtout mis

l’accent sur la recherche des résultats immédiats à travers ses investissements d’aide, en

concentrant ses appuis financiers directs sur un nombre restreint de pays. En tenant compte

des critiques du CAD et de divers auteurs, nous pouvons affirmer que cette agence a accordé

une importance relative au rôle de leadership des gouvernements récipiendaires, à cause de

l’accent qui a été plutôt mis dans ses discours, sur la responsabilisation accrue des

57

gouvernements récipiendaires vis-à-vis des exigences canadiennes en matière de procédures

et de résultats de développement.

En outre, si l’ACDI a attaché une importance élevée à la participation de la société

civile, il apparaît dans les discours de cette agence, qu’il s’agit surtout de favoriser les

interventions des OSC canadiennes pour qu’elles stimulent à travers les projets de

développement, la participation de leurs homologues dans les pays récipiendaires de l’aide,

en servant de « pont » pour l’établissement de partenariats entre le gouvernement

récipiendaire et le gouvernement Canadien, mais aussi entre institutions ou établissements

africains et canadiens. En nous référant aux arguments de Finnemore et de Sikkink (1998)

sur la théorie constructiviste et l’influence des normes sur les États, nous comprenons que la

manière dont l’ACDI a intériorisé les normes internationales laisse entrevoir un certain

niveau de rationalité dans le sens où il ne s’agit pas seulement pour le Canada d’accorder de

l’aide étrangère, mais aussi de veiller à ce que les ressources transférées soient mieux gérées

et qu’elles atteignent des résultats immédiats. Ainsi, tel que l’ont affirmé Finnemore et

Sikkink (1998), « rationality cannot be separated from any politically significant episode of

normative influence (…). Norms and rationality are thus intimately connected » (Finnemore

et Sikkink, 1998:888).

La théorie constructiviste nous éclaire à cet égard sur la manière dont un État

intériorise les normes internationales. Il ne s’agit pas d’un processus automatique pour le cas

du Canada, dans la mesure où l’ACDI a fait preuve de prudence dans la gestion de ses

investissements d’aide en s’engageant d’une part, à opérer un choix stratégique des pays

récipiendaires de son aide et d’autre part en recourant à ses propres OSC pour

l’acheminement de la majeure partie de ses ressources d’aide. En outre, des conditions

propices doivent être réunies pour favoriser l’intériorisation des normes internationales,

notamment l’existence des structures internes qui sont suffisamment indépendantes et

autonomes pour favoriser l’adoption des politiques internes nécessaires à cet effet. Sur ce

point, de nombreux auteurs ont démontré la faiblesse de l’autonomie de l’ACDI à cause des

contraintes d’ordre administratif et politique auxquelles elle a dû faire face au niveau interne.

58

Ces contraintes ont constitué un obstacle à l’intériorisation des normes sur l’efficacité de

l’aide dans les discours de l’agence.

À l’issue de cette analyse du discours de l’ACDI, nous devons aussi admettre que le

degré d’intégration du principe de l’alignement par l’agence a été faible, car elle n’a pas

clairement expliqué sa stratégie en matière de renforcement des capacités. Autrement dit, il

n’est pas clair dans ses discours, s’il s’agit de se baser sur les stratégies de développement

nationales des pays récipiendaires ou bien de développer une stratégie de renforcement des

capacités propre à l’ACDI afin de l’appliquer dans les pays récipiendaires. Nous avons

soutenu dans notre cadre d’analyse qu’en vertu du principe de l’alignement, le pays donateur

doit s’engager à agir dans un cadre explicite, stratégique et programmatique que le pays

récipiendaire s’est approprié, en tenant compte du contexte de ce dernier, de ses spécificités,

de ses institutions et priorités nationales. Or, il est difficile de distinguer si les projets de

l’ACDI qui ont été gérés surtout par des OSC canadiennes sont complémentaires ou bien s’ils

sont mis en œuvre en parallèle avec les programmes déjà mis en place par les gouvernements

récipiendaires de l’aide. Il ressort de notre analyse que la conformité des discours de l’ACDI

au principe de l’alignement a été faible, d’autant plus que l’agence s’est engagée dans un de

ses discours de 2009 à financer surtout les projets dont les objectifs s’harmonisent avec ses

priorités (ACDI, 2009b, The CIDA Business Process RoadMap).

C’est particulièrement à cause la faiblesse de la conformité de ses discours au principe

de l’appropriation et de l’alignement que l’ACDI a fait l’objet des critiques et des pressions

du CAD afin qu’elle harmonise ses actions de développement avec celles des pays

récipiendaires et celles des autres donateurs. En vertu du principe de l’harmonisation, l’ACDI

a donc fourni des efforts afin d’assurer une complémentarité de ses actions avec celles des

autres donateurs, qui a donné lieu à un dialogue et à une responsabilité partagée entre les

différentes parties. Scyner (2000) a soutenu à cet égard qu’il est essentiel d’avoir un accord

qui fournit le maximum de flexibilité et d’assurance que chaque partie agit selon une certaine

prévisibilité (Scyner, 2000 : 159). Sur ce point, tel que nous l’avons vu dans notre analyse,

pour harmoniser les modalités de son aide avec celles du pays récipiendaire et des autres pays

donateurs, l’ACDI s’est engagée dans un de ses discours de 2008, à signer des accords qui

59

lui ont permis de définir ses responsabilités et ses obligations, mais aussi celles du

gouvernement bénéficiaire, des autres donateurs et même parfois des organisations ou des

représentants de la société civile (ACDI, 2008).

Enfin, nous avons constaté qu’à partir de 2012, ce fut dans le secteur éducatif que

l’ACDI a commencé à consacrer progressivement les rôles des OSC des pays récipiendaires.

Elle avait prévu dans son plan d’action pour l’éducation de base de 2012 qu’il n’est pas

seulement question d’harmonisation de l’aide à accorder aux gouvernements, mais aussi

d’harmoniser l’aide aux organisations de la société civile en vue de développer leurs

capacités, de leur offrir un financement de base et de les aider à siéger à la table des groupes

décisionnels locaux en matière d’éducation (ACDI, 2012b). Selon Scyner (2000),

« partnership seeks to address inclusiveness, complementarity, dialogue and shared

responsibility as the basis of managing the multiple relationships among stakeholders in the

aid industry » (Scyner, 2007:152). En vertu du principe de l’harmonisation, pour que le

partenariat entre le gouvernement récipiendaire, les organisations de la société civile et les

donateurs soit inclusif et coordonné, il faut que toutes les parties prenantes soient inclues

dans les négociations des appuis financiers, et qu’elles s’accordent sur des buts et des

objectifs de développement communs. Les accords qui en découlent peuvent être aussi bien

des accords-cadres que des accords bilatéraux qui se réfèrent à des règles générales

consacrées communément par toutes les parties prenantes dans les accords-cadres qui visent

à coordonner l’aide.

Ainsi, nous verrons dans le troisième chapitre, comment l’ACDI s’est réellement

comportée en prenant des dispositions pour honorer ses engagements en faveur de l’efficacité

de 2006 à 2012, notamment à travers son aide bilatérale à quelques pays de l’Afrique

subsaharienne dans le secteur éducatif. L’ACDI s’est surtout concentrée pour la mise en

œuvre des approches-programmes, sur le secteur éducatif de quelques pays africains comme

le Kenya, le Mali, le Mozambique, le Sénégal et la Tanzanie qui ont figuré parmi les vingt

(20) principaux récipiendaires de son aide pendant la période 2006-2012 (ACDI, 2012c).

L’agence dispose d’ailleurs depuis 1995, d’un cadre stratégique régional pour certaines

régions de l’Afrique subsaharienne, comme l’Afrique de l’Ouest. Depuis l’adoption de ce

60

cadre, elle s’est proposé de canaliser ses interventions dans trois (3) pays : le Sénégal, le

Ghana et le Mali bien que des interventions de plus petite envergure aient lieu ailleurs

(Gosselin et Touré, 2000 :8). Ces pays ont continué de bénéficier des programmes bilatéraux

du Canada pendant la période 2006 à 2012. Nous nous limiterons au Sénégal et au Mali qui

sont deux pays francophones de l’Afrique de l’Ouest.

Comme il a été indiqué dans notre stratégie de recherche, nous nous concentrerons

sur quelques programmes bilatéraux de l’ACDI qui ont été mis en place au Sénégal grâce à

une collaboration directe du gouvernement canadien avec le gouvernement sénégalais, et à

travers divers partenariats entre des établissements sénégalais et des organisations de la

société civile canadienne. Ensuite, nous analyserons la contribution de l’ACDI au

développement du secteur éducatif au Mali, grâce à l’approvisionnement du gouvernement

en manuels scolaires et à son appui pour la décentralisation accrue de la gestion de ce secteur.

Nous allons présenter quelques appuis financiers directs du Canada au secteur éducatif du

Sénégal et du Mali pendant la période 2006-2012, pour nous intéresser ensuite à des

programmes bilatéraux de l’ACDI qui ont visé à renforcer la participation des organisations

de la société civile dans ces pays. En vertu du principe de l’alignement, les projets qui visent

à renforcer les capacités des gouvernements récipiendaires doivent s’intégrer dans un

contexte plus global en se fondant sur les programmes de développement des pays

récipiendaires, afin que les priorités de ces derniers soient la « force motrice des initiatives »

(Lavergne et Wood, 2006 :11). Ainsi, nous présenterons également des projets qui ont visé à

renforcer les capacités des gouvernements récipiendaires dans le secteur éducatif, pour finir

avec l’identification des accords conclus par le Canada pour l’harmonisation de ses

procédures et de ses dispositifs d’appuis financiers avec chacun des deux (2) pays

bénéficiaires, et avec ceux des autres donneurs.

61

CHAPITRE III- L’AIDE BILATÉRALE DE L’ACDI AU SECTEUR ÉDUCATIF DE

QUELQUES PAYS DE L’AFRIQUE DE L’OUEST PENDANT LA PÉRIODE 2006 À

2012

Mundy et Bhanji (2005) ont affirmé que ce fut surtout dans le secteur éducatif que

l’ACDI a commencé à utiliser les approches-programmes : « (…) CIDA has been agressively

experimenting with new, programme based approaches (PBAs) for the delivery of its

education sector aid. (…) Sector wide education programs typically emerge in contexts where

a group of donors has agreed to support an education sector spending plan which links

necessary system-wide reforms in education to a broader public expenditure plan » (Mundy

et Bhanji, 2005 :8). Le secteur éducatif a d’ailleurs connu une amélioration importante en

Afrique où la plupart des pays africains ont augmenté leurs engagements pour assurer la

réalisation des objectifs de l’éducation pour tous. Gouvernements récipiendaires et pays

donateurs se sont partagés les responsabilités dans le secteur éducatif depuis le début du

XXIème siècle avec la mise en œuvre accélérée de l’initiative Éducation Pour tous.

Pays donateurs et pays récipiendaires se sont répartis la tâche. D’une part, les pays

récipiendaires se sont engagés à élaborer leurs programmes d’éducation et de formation au

niveau national dans le cadre d’un dialogue et des consultations avec différentes parties

prenantes (citoyens, organisations de la société civile, secteur privé). D’autre part, les pays

donateurs se sont engagés à mobiliser des ressources pour soutenir ces programmes, à

s’aligner sur les priorités des pays récipiendaires et à coordonner leur appui autour d’un seul

et unique programme de développement pour chaque pays récipiendaire. Cet arsenal

d’engagements vise à concrétiser les principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de

l’aide dans le secteur éducatif et à reconnaître rôle de leadership de chaque pays récipiendaire

dans la mise en œuvre de son programme de développement et dans la coordination de l’aide.

Ces améliorations au niveau de la responsabilisation des pays récipiendaires et des pays

donateurs dans le secteur éducatif africain ont été un facteur d’encouragement pour le Canada.

Le tableau 3.1 nous permet de voir la manière dont l’aide bilatérale de l’ACDI au

secteur éducatif a été gérée pendant la période 2006-2012 : la majeure partie a été allouée sous

62

forme de programmes bilatéraux avec une augmentation importante de 2006 à 2011. Il s’agit

de programmes qui sont mis en œuvre directement par les gouvernements récipiendaires et

qui comprennent également le soutien budgétaire direct. Toutefois, comme nous l’avons vu

dans le deuxième chapitre, les fonds peuvent aussi être gérés dans le cadre de projets qui sont

conduits par un agent d’exécution qui peut être soit une organisation ou institution non

gouvernementale locale ou internationale, selon le mécanisme d’exécution du programme, les

conditions et ententes particulières conclues avec le pays bénéficiaire (ACDI, 2009a:58). Au

niveau central, l’aide bilatérale du Canada à l’éducation a été principalement gérée par trois

(3) directions générales : la direction générale des programmes géographiques, la direction

générale des programmes multilatéraux, la direction générale du partenariat avec les

Canadiens, et d’autres directions générales de l’agence. L’aide bilatérale du Canada au secteur

éducatif a touché les aspects suivants : politique éducative et gestion administrative,

équipements scolaires et formation, formation des enseignants, recherche en éducation,

enseignement primaire, enseignement secondaire, formation professionnelle, enseignement

supérieur, formation technique et supérieure.

Tableau 3.1. L’aide bilatérale à l’éducation de l’ACDI de 2006 à 2012 (en millions de

dollars) Période Direction générale

des Programmes

géographiques

Direction générale

du Partenariat avec

les Canadiens

Autres directions

générales de

l’ACDI

Direction générale des

programmes

multilatéraux

2006-2007 186.53 39.69 0.04 25.76

2007-2008 224.52 39.02 0.50 1.88

2008-2009 316.94 43.38 0.03 14,54

2009-2010 307.41 51.44 0.10 13.69

2010-2011 333.92 47.66 0.13 13.80

2011-2012 242.11 46.73 0.15 34.63

Source : ACDI, 2009a; 2010c; 2011c; 2012d, Rapports statistiques de l’aide internationale

de l’ACDI de 2006 à 2012.

Dans les sections suivantes, il sera question d’identifier quelques appuis financiers de

l’ACDI aux programmes de développement du Sénégal et du Mali dans le secteur éducatif

(éducation de base et formation professionnelle et technique pour le Sénégal et éducation de

base seulement pour le Mali), et de voir ensuite le nombre de projets qu’elle a mis en place

pendant la période 2006-2012, pour contribuer au renforcement de la participation de la

société civile de ces pays. Ensuite, nous procéderons à l’identification du nombre de projets

63

de l’agence qui ont visé le renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires dans

l’exécution de leurs programmes de développement dans le secteur éducatif. La dernière tâche

consistera à identifier quelques accords conclus par cette agence pour harmoniser ses

procédures et ses dispositifs d’appuis budgétaires avec chacun des deux pays bénéficiaires, et

avec les autres donneurs.

Tel que nous l’avons annoncé dans le cadre d’analyse, nous considérons que le niveau

d’intégration du principe de l’appropriation sera élevé si le Canada a donné son appui

financier à chacun des deux (2) pays récipiendaires sélectionnés en procédant à la mise en

place d’au moins quatre (4) projets qui visent à renforcer la participation des organisations

de la société civile de chacun de ces pays dans le secteur éducatif. Le niveau d’intégration du

principe de l’alignement sera élevé si au moins (3) projets de renforcement des capacités ont

été réalisés pour appuyer le gouvernement récipiendaire dans l’exécution de son programme

de développement dans le secteur éducatif. Il sera moyen si au moins deux (2) projets ont été

réalisés, et faible si seulement un (1) ou vraiment aucun projet n’a été mis en place pour

renforcer les capacités du gouvernement récipiendaire dans la réalisation de son programme

de développement sectoriel. Enfin, le niveau d’intégration du principe de l’harmonisation

sera élevé si un (1) accord sur l’harmonisation des procédures de financement a été conclu

avec chacun des deux(2) pays sélectionnés en Afrique de l’Ouest, et avec celles des autres

donateurs. Par contre, il sera faible si aucun accord n’a été conclu.

3.1. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur éducatif

du Sénégal pendant la période 2006-2012 :

Le Sénégal, pays de concentration de l’aide canadienne au cours de la période 2006-

2012, s’est engagé à réduire la pauvreté en se dotant d’un premier document de stratégie pour

la croissance et la réduction de la pauvreté (DSRP I) en 2001. Depuis 2006, il a procédé à la

mise à jour de ce document en adoptant une seconde génération de DSRP qui couvre la

période quinquennale 2006-2010. Ce DSRP II met l’accent sur la volonté des autorités

sénégalaises de procéder au renforcement du système éducatif en augmentant les ressources

budgétaires qui y sont allouées. Les dépenses totales d’éducation en pourcentage du Produit

64

National Brut (PNB) ont augmenté de 2% entre 1999 et 2005 classant le pays au deuxième

rang sur les vingt-et-un (21) pays sélectionnés dans le cadre de l’Initiative de mise en œuvre

accélérée de l’Éducation Pour Tous (Guège, Kane, Diop, Abdoul Sy, 2009). Le DSRP II

indique une progression du taux brut de scolarisation élémentaire de 69.4% à 82.5% entre

2001 et 2005, mais avec des résultats mitigés, car ce taux reste bas dans les zones rurales

(70%) par rapport aux zones urbaines (95%).

Malgré l’importance des efforts qui restent encore à fournir dans le secteur éducatif,

on remarque au cœur du DSRP II, la volonté du gouvernement sénégalais de se doter des

infrastructures sociales de base et de proximité qui garantissent aux ménages urbains et

ruraux leurs droits fondamentaux à une éducation de qualité à partir de 2015. Le Sénégal a

d’ailleurs adopté un programme décennal de l’éducation et de la formation (PDEF) qui a fixé

ses orientations en matière d’éducation depuis 2000 en procédant à plusieurs réformes au

niveau du secteur éducatif afin de favoriser l’alphabétisation et de promouvoir un curriculum

axé sur le développement des compétences tournées vers l’emploi. Le PDEF qui est le pilier

de la politique d’éducation du gouvernement sénégalais depuis 2008 a été initié en

collaboration avec les partenaires techniques et financiers, les organisations de la société

civile, les institutions du système éducatif et de la formation (Sénégal, DSRP II).

3.1.1. Le principe de l’appropriation et quelques appuis financiers de

l’ACDI au secteur éducatif sénégalais :

L’ACDI a été classée au quatrième rang parmi les donateurs du Sénégal et sa

programmation pour ce pays est intervenue dans un contexte marqué par l’introduction des

principes de l’efficacité de l’aide et de l’approche-programme, mais aussi par les efforts

accrus en vue d’une plus grande coordination et concertation entre bailleurs de fonds et

autorités nationales (ACDI, 2011a). Au cœur de cette programmation, l’éducation a constitué

le pilier central de l’intervention canadienne, et dans le secteur éducatif les décaissements de

l’ACDI ont pris de l’ampleur pour faire du Canada le partenaire le plus important du Sénégal

en éducation, malgré le fait que la contribution canadienne ait été tout de même modeste :

entre 1 et 4% des investissements du Sénégal dans ce secteur (ACDI, 2011a : VIII). Au

65

niveau bilatéral, les interventions de l’ACDI se sont articulées autour de nombreux projets et

des initiatives d’appuis budgétaires. Le Sénégal a bénéficié à titre d’appuis financiers, des

dons, mais aussi des prêts de l’ACDI. La figure 1 décrit l’évolution de l’aide financière de

l’ACDI au Sénégal dans le secteur éducatif (éducation de base) de 2000 à 2011. On peut

remarquer qu’à partir de 2006, les dons octroyés par l’ACDI ont connu une importante

augmentation dans ce secteur, pour atteindre un pic en 2008.

Figure 3.1. Aide canadienne à l’éducation de base au Sénégal de 2000 à 2011 : Grants

versus Loans (en dollars américains).

Source: OCDE, 2014b, Open aid data, Canada top projects to basic education in Sénégal.

http://www.openaiddata.org/purpose/269/112/301/

L’ACDI a divulgué dans sa banque de projets, les subventions et les contributions

supérieures à 25000 dollars octroyées au Sénégal : une contribution financière pour

l’éducation des filles en 2006, une somme pluriannuelle pour l’appui au curriculum de

l’éducation de base vers la fin de l’année 2006, une autre somme pluriannuelle en 2007 afin

d’appuyer le plan d’action en alphabétisation du Sénégal (phase III), et une autre pour

renforcer l’enseignement élémentaire et appuyer les volontaires de l’éducation (MAECD,

2014c). Tous ces fonds ont été accordés au ministère de l’Éducation du Sénégal. Le ministère

de l’Économie et des Finances du Sénégal a aussi bénéficié d’un soutien dans la mise en

œuvre de la phase II du programme décennal d’éducation et de formation (MAECD, 2014c).

Sur la période 2007-2012, le Sénégal a bénéficié d’un appui au secteur éducatif dans le cadre

du projet A032121-001 avec une contribution maximale de l’ACDI de 103 millions de dollars

US. Cette initiative constitue l’élément fondamental de l’aide fournie par le Canada au

Sénégal pour l’atteinte des objectifs de développement dans le secteur éducatif (MAECD,

2014d). Cette contribution vise à aider le ministère de l’Éducation à mettre en œuvre le PDEF

au Sénégal, et à aider le ministère de l’Économie et des Finances à assurer le suivi de la mise

66

en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté et des réformes gouvernementales dans

les domaines des finances et des marchés publics. Cette initiative d’appui budgétaire a touché

90% la politique et la gestion administrative dans le secteur éducatif de base, et 10% la

gouvernance démocratique (MAECD, 2014d).

En vertu du principe de l’appropriation, l’ACDI a accordé directement des fonds de

160 millions de dollars à l’appui du PDEF en 2007, pour une période de quatre (4) ans. Cet

appui budgétaire a inclus une enveloppe de 132 millions de dollars versée au gouvernement

du Sénégal selon les besoins identifiés par le ministère de l’Éducation (ME), un montant de

1.5 million de dollars pour soutenir le ministère de l’Économie et des Finances (MEF) dans

sa stratégie de lutte contre la pauvreté, un appui financier pouvant atteindre 9.5 millions de

dollars au Secrétariat exécutif du MEF pour soutenir la réforme des finances publiques et de

la passation des marchés du gouvernement, et enfin un montant de 17 millions de dollars

pour le renforcement des capacités (ACDI, 2011a). Ce qui montre que l’appui financier de

l’ACDI s’est accompagné de fonds destinés au renforcement des capacités en vertu du

principe de l’alignement. Le principe de l’appropriation a été respecté, car les appuis

financiers ont visé directement à soutenir les départements ministériels du gouvernement

récipiendaire, dans un secteur déterminé tant en ce qui concerne la gestion du secteur éducatif

proprement dite, qu’en ce qui concerne la gestion des finances publiques.

Cependant, par mesure de sécurisation des fonds, l’ACDI les a versés à la Banque

Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), dans un compte ouvert à l’intention du

ministère sénégalais de l’Éducation (Sénégal, 2008; ACDI, 2011a). Ce qui prouve que

l’ACDI a sécurisé ses investissements d’aide bilatérale. Sur ce point, le rapport de l’agence

sur l’évaluation de sa programmation au Sénégal a indiqué que même si l’appui budgétaire

n’a pas été versé directement dans le budget du gouvernement sénégalais, il a favorisé une

implication plus importante du ministère de l’Éducation : « Bien que ne respectant pas le

principe de l’appui budgétaire, le mécanisme ciblant des lignes budgétaires sectorielles a été

apprécié par son principal bénéficiaire, le ministère de l’Éducation, contrairement à

l’inscription des fonds au budget de l’État qui crée, toujours selon le ministère de l’Éducation,

67

des frustrations et réduit le volume des fonds effectivement disponibles pour le secteur »

(ACDI, 2011a :35).

Le recours à des approches fondées sur le programme de développement sectoriel du

Sénégal a permis à l’ACDI de développer une collaboration plus étroite avec les

départements ministériels responsables de l’éducation et des finances publiques du

gouvernement récipiendaire. Sur ce point, l’agence a même envisagé de confier à l’appui

budgétaire tout ce qui touche les investissements lourds comme les manuels scolaires, les

constructions et les équipements (ACDI, 2011a :25). Toutefois, si l’adoption graduelle des

approches-programmes dans le secteur éducatif a diminué la fréquence du recours à des OSC

canadiennes et à des ONG nationales à titre d’agences d’exécution, nous avons remarqué que

l’ACDI a quand même continué de recourir à des projets pour l’intégration des efforts fournis

par ces organisations dans la programmation de son aide au Sénégal. Elle a aussi expliqué

les raisons de sa tendance à continuer de recourir à des projets dans son rapport d’évaluation

de la programmation de l’aide à ce pays :

« On observe que les modalités traditionnelles de livraison (projets) (…) tendent à obtenir une cotation

plus élevée dans l’ensemble que les approches-programmes, plus nouvelles. Une situation qui peut

s’expliquer au fait que leur impact n’est pas complètement ressenti. Par ailleurs, l’approche-

programme démontre un rythme plus lent en termes d’atteinte et d’institutionnalisation des résultats

compte tenu qu’elle implique un consensus entre de multiples partenaires et qu’elle dépend pour la

livraison de l’aide de systèmes nationaux qui requièrent nécessairement un renforcement. (…) Dans le

cadre d’approches-programmes, des efforts restent à déployer pour instrumenter adéquatement tant

l’équipe de l’ACDI que ses partenaires, en matière de suivi et d’évaluation » (ACDI, 2011a : XI).

Du point de vue fonctionnel, l’acheminement de l’aide financière directement vers le

Sénégal afin d’appuyer le PDEF de ce pays s’est donc avéré difficile pour l’ACDI,

particulièrement en ce qui concerne l’évaluation de ses investissements d’aide. Faute de

données disponibles, l’agence a rencontré des obstacles dans l’évaluation de sa contribution

effective à la réduction de la pauvreté au Sénégal. En outre, l’instabilité institutionnelle, le

climat arbitraire entre les priorités ministérielles et les budgets affectés à l’éducation au

Sénégal de même que la lenteur des processus d’approbation au sein de l’ACDI ont constitué

68

des obstacles à l’atteinte de meilleurs résultats (ACDI, 2011a:VIII). Pour remédier aux

problèmes d’évaluation de l’aide, l’ACDI s’est appuyé sur le PDEF du Sénégal pour l’octroi

des appuis financiers, mais en continuant d’articuler une majeure partie de son intervention

autour de nombreux projets et initiatives : l’appui à la réforme du curriculum, le dispositif de

formation des maîtres, le non formel, la formation professionnelle et technique, mais aussi le

projet d’alphabétisation (ACDI, 2011a). Pour améliorer l’appropriation de l’aide, elle a dû

collaborer avec des OSC canadiennes qui ont géré la majorité des projets de renforcement de

la participation et des capacités de la société civile, ainsi que de quelques établissements

d’enseignement au Sénégal.

3.1.2. Quelques projets de l’ACDI pour le renforcement de la

participation et des capacités de la société civile au Sénégal :

Pour une meilleure appropriation de l’aide, l’ACDI a soutenu la mise en œuvre de la

stratégie du « faire-faire » du gouvernement sénégalais qui a été favorisée dans le secteur

éducatif par l’élaboration et la mise en œuvre de plans régionaux, départementaux et locaux

de développement de l’éducation, dans le cadre d’un partenariat regroupant les collectivités

locales, les administrations scolaires déconcentrées et la société civile (Guène, Kane, Diop

et Abdoul, 2009). Cette stratégie du « faire-faire » repose sur le partenariat entre l’État, les

populations et les OSC dans une optique de mobilisation et d’optimisation des ressources,

sur la répartition des rôles et des responsabilités entre ces divers acteurs et sur leur

participation tant au niveau des concertations, qu’au niveau politique et au niveau du

fonctionnement des procédures et des mécanismes mis en place dans le secteur éducatif

(Ndiaye, 2006 :126). Enfin, en vertu de cette stratégie qui prône la décentralisation du secteur

éducatif, la conception et la mise en œuvre des programmes d’alphabétisation relève des

collectivités locales.

Ndiaye (2006) a fait remarquer à cet égard qu’au Sénégal, le gouvernement partage

la responsabilité, les coûts, la prise de décision et le pouvoir avec tous les partenaires, en les

responsabilisant dans la planification, la mise en œuvre et le suivi/ évaluation des politiques

et des programmes d’éducation. En vertu du PDEF, la société civile (organisations non

69

gouvernementales, syndicats, associations de parents d’élèves, associations féminines,

associations sportives et culturelles) ainsi que les collectivités locales doivent contribuer à la

conception, à la réalisation ainsi qu’à l’évaluation des politiques et programmes de

développement à tous les niveaux du système éducatif (Ndiaye, 2006 :5). Le programme

décennal pour l’éducation et la formation (PDEF) insiste sur une participation et un

partenariat « efficace et bien coordonné » concernant le financement et l’appui technique

(Lauwerier, 2010 :158).

Même si l’ACDI n’a pas adopté une stratégie précise en matière de renforcement de

la société civile au niveau du secteur éducatif, elle a fourni des efforts pour favoriser une

meilleure appropriation de l’aide en renforçant la participation des organisations de la société

civile du Sénégal et en contribuant au renforcement de leurs capacités. Les données de

l’OCDE sur les projets de renforcement de la société civile au Sénégal démontrent qu’en

2006, ce fut surtout le Centre de Recherches et de Développement International (CRDI) qui

a entrepris des activités de renforcement de la participation et des capacités des OSC dans ce

pays (OCDE, Open aid data, Sénégal, 2014b). L’ACDI est plutôt intervenue dans le secteur

public et dans la gestion administrative, afin de soutenir le gouvernement récipiendaire. Elle

a collaboré cependant avec des OSC canadiennes pour procéder au renforcement de la

participation de la société civile du Sénégal, en accordant des subventions à quelques OSC

sénégalaises.

Le Programme des Bourses Canadiennes pour l’Éducation et la formation en Afrique

(BCEFA) a été conçu en 2006 et mis en œuvre par le Bureau Canadien de l’Éducation

Internationale (BCEI) jusqu’en 2009 pour renforcer les capacités de la société civile au

Sénégal, mais aussi dans trois (3) autres pays africains : Ghana, Éthiopie et Mali. Le BCEFA

a été financé par l’ACDI pour assister les OSC locales, d’une part au niveau individuel dans

l’éducation et la formation professionnelle grâce à un mécanisme d’octroi de bourses par voie

de concours. D’autre part, il a visé le renforcement des capacités organisationnelles et de

formation des OSC et des établissements de formation locaux du Sénégal pour qu’ils puissent

prendre part à la mise en œuvre des stratégies de réduction de la pauvreté et à

l’accomplissement des OMD, mais aussi concevoir et délivrer des formations sur des thèmes

70

relatifs à la bonne gouvernance et au renforcement des capacités organisationnelles des OSC.

Le BCEFA a permis au Réseau d’associations pour le bien-être communautaire (RABEC)

qui est une association d’OSC au Sénégal de lancer en 2009 le « Programme d’éducation à

une citoyenneté active et participative ». Ce programme regroupe un ensemble d’activités de

formation, d’enquêtes sur le terrain et d’apprentissage avec vingt-cinq (25) acteurs provenant

des organisations communautaires de base, des syndicats, de la presse et des leaders

d’opinion dans la commune de Biscuiterie au Sénégal, afin de procéder au renforcement de

leurs capacités en matière de décentralisation, de leadership, et de participation à la vie

citoyenne (Sénégal, 2009).

Au cours de la période 2006-2007, l’ACDI a également octroyé des subventions au

Conseil des organisations non gouvernementales d’appui au développement (CONGAD) qui

regroupe des organisations non gouvernementales au Sénégal et qui œuvrent pour la

participation de la société civile à la réflexion sur l’aide au développement suivant neuf

réseaux thématiques parmi lesquels figure l’alphabétisation (MAECD, 2014c). Le CONGAD

s’investit dans la formulation, la mise en œuvre, la revue et l’évaluation des politiques

publiques (lutte contre la pauvreté, programme de développement intégré de la santé,

programme décennal de l’éducation et de la formation, programme national pour le

développement durable et des politiques de partenariat au développement) (REPAOC, 2013).

Il regroupe des ONG locales au Sénégal et réalise des missions de renforcement des capacités

des OSC, de diffusion d’informations, de coordination des propositions communes pour la

participation efficiente au dialogue sur l’action publique, de lobbying et de plaidoyer pour

l’émergence d’une société civile pouvant influencer les politiques (REPAOC, 2013).

En 2006, l’ACDI a aussi subventionné l’Institut national d’études et d’actions pour le

développement de l’éducation au Sénégal. Il faudrait remarquer que ces OSC locales ont dû

à cet égard, remplir un certain nombre de conditions pour pouvoir bénéficier des subventions

des donateurs comme l’ACDI : avoir des systèmes de contrôle de gestion solides et

responsables, une expertise technique dans la conception et la mise en œuvre des

programmes, partage des coûts jusqu’à 15 % de la valeur d’une subvention, avoir la capacité

de collecter des fonds localement (CONGAD, 2012 :4). Toutefois, ces conditions ont haussé

71

le niveau professionnel des OSC sénégalaises qui ont engagé des experts pour élaborer des

propositions techniques, ou formé des consortiums en vue de conjuguer leurs avantages

comparatifs et de renforcer leurs capacités pour répondre aux appels à propositions

(CONGAD, 2012 :4).

Pendant la période 2009-2012, grâce au financement de l’ACDI, des organisations

non gouvernementales canadiennes comme le Service d’assistance canadienne aux

organismes (CESO), l’Entraide Universitaire mondiale du Canada (EUMC), le Carrefour

Canadien International et le Centre Canadien d’Études et de Coopération Internationale

(CECI) ont envoyé des volontaires au Sénégal pour procéder au renforcement de la

participation et des capacités de la société civile. (OCDE, Open aid data, Sénégal, 2014). Au

cours de la période 2010-2011, le Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au dialogue

(FADAD) a permis à l’ACDI de contribuer au renforcement de la prise en charge locale au

Sénégal en appuyant les initiatives locales et en facilitant le dialogue entre la société civile

et le gouvernement (OCDE, Open aid data, 2014; ACDI, 2011a :18). Plusieurs organisations

ont bénéficié d’un renforcement des capacités avec la création et le développement d’outils

de gestion et de programmation pour rendre les activités plus efficientes et plus efficaces,

avec un ratio de plus de 50% bénéfique aux femmes (MAECD, 2014f).

En outre, à cause de la réforme complète de son programme national d’éducation et

de formation, le Sénégal a été sélectionné dans le cadre du Programme Éducation pour

l’Emploi réalisé par l’Association des Collèges Communautaires du Canada (ACCC) depuis

2008. Les activités de l’ACCC ont consisté à aider quelques établissements de formation

technique et professionnelle du Sénégal à procéder à la réforme du secteur éducatif pour qu’il

soit plus souple, accessible et adapté à l’embauche des diplômés (ACCC, 2012). Le

programme Éducation pour l’Emploi a commencé à être mis en œuvre en octobre 2008 pour

une première période de trois ans. Grâce aux ressources allouées par l’ACDI, l’ACCC a

couvert les honoraires des spécialistes en réforme qui ont travaillé au Sénégal dans des

ministères et dans douze (12) partenariats institutionnels pilotes dans ce pays. L’ACDI a aussi

soutenu le gouvernement sénégalais dans l’achat des équipements pour les établissements

participant au programme d’ÉPE (ACCC, 2012 :101). Dans le cadre de ce programme, une

72

douzaine de collèges canadiens ont pu travailler en partenariat avec des établissements de

formation technique et professionnelle (FTP) au Sénégal afin de renforcer la participation et

les capacités de ces derniers (tableau 3.2.).

Tableau 3.2. Le projet Éducation pour l’Emploi et les partenariats entre établissements

canadiens et établissements au Sénégal :

Source : ACCC, 2012, Éducation pour l’Emploi, dépliant sur le Sénégal,

http://www.collegesinstitutes.ca/wp-content/uploads/2014/05/depliantsenegal_final.pdf

Ainsi, pour l’application du principe de l’appropriation, l’ACDI a confié la mise en

œuvre de la majorité de ses projets à des OSC canadiennes, et dans plusieurs cas, ce sont ces

OSC qui ont conçu des programmes en répondant aux exigences et aux critères de l’ACDI.

Le financement de ses propres organisations a permis au Canada d’utiliser son expertise en

matière de renforcement de la société civile et d’établissement de partenariats. Toutefois, il

a été admis dans le rapport d’évaluation de l’ACDI sur la programmation au Sénégal qu’une

réelle appropriation des résultats par le gouvernement récipiendaire est conditionnée par un

partage d’expertise qui devrait plutôt prendre la forme d’agences d’accompagnement (ACDI,

2011a : 35). En 2011, l’ACDI a reconnu que la viabilité des résultats repose sur « un

renforcement approprié des capacités à divers niveaux, et ceci requiert une stratégie

spécifique à cet effet » (ACDI, 2011a :37). Si l’ACDI a adopté un nouveau plan d’action

pour l’éducation de base qui a consacré les rôles des OSC locales dans le secteur éducatif en

2012, l’adoption de ce plan d’action est encore trop récente. Face à l’indisponibilité des

données précises concernant la mise en œuvre de ce plan d’action, nous nous sommes limités

aux données publiées par l’OCDE pendant la période 2011-2012.

73

3.1.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du

gouvernement sénégalais dans le secteur éducatif :

Un rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris au Sénégal

a indiqué que tous les partenaires techniques et financiers de ce pays ont affirmé promouvoir

l’appropriation par l’entremise d’activités d’assistance technique et de renforcement des

capacités (Sénégal, 2008). Les bénéficiaires de l’assistance technique et du renforcement des

capacités dans les secteurs de l’éducation sont principalement les institutions publiques

nationales (Sénégal, 2008). Même si l’ACDI ne s’est pas dotée d’une stratégie de

renforcement des capacités précises dans le secteur éducatif, elle a poursuivi durant la période

2006-2012, des objectifs liés à l’accroissement de l’accès à l’éducation de base, à

l’alphabétisation et à la formation professionnelle au Sénégal.

Selon l’agence, l’approche-programme a permis de placer le partenaire national dans

le siège du conducteur tant pour l’exécution que pour la gestion des activités. L’ACDI s’est

efforcée d’adapter son aide aux demandes prioritaires du gouvernement sénégalais tout en

lui permettant de renforcer les structures de prise en charge des domaines comme

l’alphabétisation, la formation initiale des maîtres ou du curriculum (ACDI, 2011a). En nous

référant aux tableaux 3.3. et 3.4, nous pouvons remarquer que conformément aux indicateurs

précisés dans notre cadre d’analyse, le nombre des projets mis en place par l’ACDI au

Sénégal a augmenté progressivement de 2006 à 2010. En fonction du nombre des projets de

renforcement des capacités qui ont été répertoriés au niveau de l’OCDE, le degré

d’intégration du principe de l’alignement par l’ACDI a donc été moyen en 2006. Il est devenu

plus élevé de 2007 à 2010 lorsque le nombre des projets répertoriés a augmenté en passant

de 4 à 10. Ce nombre baisse légèrement en 2011, pour remonter à 10 en 2012. Si l’ACDI a

fourni des appuis budgétaires au Sénégal, ce fut surtout en 2009 qu’elle a réalisé des projets

de renforcement des capacités dans le cadre d’une collaboration plus étroite avec le

gouvernement récipiendaire, ce qui a fait augmenter le nombre de projets répertoriés de 5 à

10.

74

En effet, l’ACDI a par exemple appuyé le programme du gouvernement sénégalais

dans son objectif de relever le taux de qualification des enseignants, grâce à la formation des

maîtres et des professeurs contractuels non qualifiés. Ce programme a duré pendant trois ans

et a permis à 16.200 maîtres contractuels d’obtenir leur diplôme professionnel. Elle a

également soutenu la Direction des ressources humaines du ministère sénégalais de

l’Éducation dans une enquête exhaustive des effectifs et des profils de tous les agents de ce

ministère (Guège, Kane, Diop et Abdoul, 2009 : 93). Avec le Japon et l’UNESCO, l’ACDI

a appuyé la Direction de l’alphabétisation et des langues nationales du ministère de

l’Éducation au Sénégal dans les missions qui avaient été confiées à cette dernière pour

impliquer les collectivités (Guège, Kane, Diop et Abdoul, 2009). Un rapport du ministère de

l’Éducation nationale au Sénégal indique qu’au niveau de l’éducation de base des jeunes et

des adultes (EBJA), d’importants résultats ont été obtenus, notamment la codification au rang

de langues nationales de 21 sur les 27 langues répertoriées, mais aussi la participation de plus

de 2 millions d’apprenant(e)s jeunes et adultes avec plus de 80% de femmes dans divers

programmes et projets novateurs d’éducation non formelle mis en œuvre par l’État et les

organisations de la société civile, grâce au partenariat avec l’ACDI et d’autres donateurs

comme la Banque mondiale, la GTZ, l’UNESCO, etc. (Sénégal, 2013a :50-51).

Le ministère de l’Enseignement technique et de la formation professionnelle

(METFP) du Sénégal a également obtenu le soutien du Canada pour la mise en œuvre de la

réforme de son système de développement des compétences pour l’emploi, particulièrement

grâce à la conseillère technique principale de l’Association des Collègues Communautaires

du Canada (ACCC) qui a travaillé aux côtés des responsables de ladite réforme au Sénégal

afin de veiller à ce que le programme d’ÉPE fasse partie intégrante des plans du ministère

(ACCC, 2012). Ainsi, il s’agit d’une intervention intégrée 1) au niveau ministériel qui a

permis à l’ACCC d’appuyer la politique du METFP du Sénégal qui vise une meilleure

adéquation formation-emploi, 2) au niveau des établissements d’enseignement afin

d’appuyer le développement et la certification des programmes selon l’approche par les

compétences et enfin 3) au niveau des réseaux d’intervenants nationaux, régionaux et

internationaux pour appuyer le transfert des savoirs, des expériences, des outils et des

innovations (ACCC, 2012). Il faut également remarquer que si l’ACDI a fourni des efforts

75

pour aligner sa programmation sur le PDEF du Sénégal, elle a considéré que l’intégration des

thèmes transversaux comme l’égalité entre les sexes est essentielle dans les projets. Ainsi,

dans le cadre des projets pour l’établissement des partenariats entre établissements canadiens

et établissements africains, elle a par exemple exigé de l’ACCC que celle-ci respecte la

politique canadienne en matière d’égalité entre les sexes et qu’elle contribue à la promotion

de cette politique dans toutes les actions de développement du programme. Les projets

réalisés par l’ACCC se sont donc concentrés aussi sur le développement d’une planification

stratégique sur l’égalité entre les sexes au niveau du ministère bénéficiaire de l’assistance, en

favorisant une compréhension renforcée des enjeux de cette thématique (MFPAA, 2014). Le

programme a même prévu l’intervention d’un consultant en égalité hommes-femmes afin que

ce dernier procède au partage de la compréhension de cette thématique de l’ACDI avec les

établissements partenaires de l’ÉPE et avec les ministères concernés.

Les projets de l’ACCC ont favorisé à cet égard, le développement de stratégies pour

la participation des filles aux programmes de formation professionnelle au niveau du

ministère et des établissements concernés par les partenariats au Sénégal (MFPAA, 2014).

En outre, en 2011, le ministère du Genre a reçu un financement de l’ACDI dans le cadre du

Fonds d’Appui Décentralisé à l’appropriation et au Dialogue (FADAD) afin d’appuyer la

réalisation de l’institutionnalisation du genre dans les ministères sectoriels (DEEG Sénégal,

2013). En vertu du principe de l’alignement, l’ACDI a ainsi contribué au renforcement des

capacités des gouvernements récipiendaires de son aide, tout en jouant un rôle de leadership

dans la promotion des thèmes transversaux comme l’égalité des sexes. Bien qu’elle n’ait pas

eu une stratégie précise en matière de renforcement des capacités, sa collaboration avec des

OSC canadiennes lui a permis de se conformer au principe de l’alignement et même si

l’intégration de ce principe a été faible en 2006, il s’est amélioré à partir de 2009 grâce à la

mise en place de projets de renforcement des capacités à l’échelle du gouvernement

récipiendaire et à l’échelle des OSC locales. Les tableaux 3.3. et 3.4. présentent d’autres

projets de l’ACDI mis en place dans le secteur éducatif (éducation de base) au Sénégal, et

qui ont été répertoriés dans la banque de données de l’OCDE.

76

Tableau 3.3. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif au Sénégal

(éducation de base) de 2006 à 2010 : Intitulé du projet Année et nombre de

projets répertoriés

Montant en USD

Appui au secteur de l’éducation 2006 (éducation

primaire)

(3)

185.136

Stratégie de construction active 82.870

Programme appui des volontaires à l’éducation (PAVE) 60.830

PACEB (éducation primaire) 2007 (4)

3.620.962

CAREES : enseignement élémentaire (éducation

primaire)

1.571.256

Projet d’appui au plan d’action en matière

d’alphabétisation et d’éducation de base (Basic life

skills for youth and adults)

1.535.884

Appui au secteur de l’éducation (éducation primaire) 110.770

CAREES : enseignement élémentaire (éducation

primaire)

2008 (5)

11.033.200

Projet d’appui au plan d’action en matière

d’alphabétisation et d’éducation de base (basic life skills

for youth and adults)

1.414.489

PACEB 436.157

Planification/ suivi Éducation primaire 99.507

Appui au secteur de l’éducation (éducation primaire) 55.798

Curriculum training for basic education teachers using a

competency-based approach

2009 (10) 876.424

Appui au curriculum de l’éducation de base 320.210

CODE-Program 2007-2012 143.944

Renforcement des capacités dans le secteur de

l’éducation

75.390

Appui au plan d’action en alphabétisation phase II 48.861

Fondation Paul Gérin Lajoie/Program 2006-2007 42.279

Fonds d’appui décentralisé à l’appropriation et au

dialogue

29.860

Planification/ suivi secteur éducation 2 (basic life skills

for youth and adults)

754

Appui au secteur de l’éducation 55.443

Envoi de volontaires 2009-2014 25.863

Formation des enseignants de l’éducation de base selon

l’approche par les compétences de base

2010 (10) 863.172

CODE-Programme 2007-2012 166.142

Promoting African grassroots economic security

through Education and Skills (PAGES)

64.114

Renforcement des capacités dans le secteur de

l’éducation

46.981

Fondation Paul Gérin Lajoie- program 2006-2007 28.655

WUSC-CECI (uniterra) envoi de volontaires 2009-2014 24.617

Fondation Paul Gérin Lajoie- Programme 2006-2010 en

éducation et formation professionnelles

16.822

Éducation et activités parascolaires pour les enfants de

Saint-Louis

13.628

Appui au plan d’action en alphabétisation 1.815

Decentralized Fund for appropriation and dialogue 13.522

Source : OCDE, Open aid data, Sénégal, éducation de base 2006 à 2010.

77

Tableau 3.4. Appuis financiers et projets de l’ACDI dans le secteur éducatif au Sénégal

(éducation de base) de 2011 à 2012 Intitulé du projet Année et nombre

de projets

répertoriés

Montant en USD

Formation des enseignants de l’éducation de base

selon l’approche par les compétences

2011 (7)

623.577

CODE-Porgram 2007-2012 257.911

Promoting African grassroots Economic Security


52.027

Appui au curriculum de base 41.836

WUSC-CECI (Uniterra)- Envoi de volontaires

2009-2014

25.639


dialogue

13.507

Planification/ suivi Éducation primaire 3.437

Appui à la transition en éducation au Sénégal 2012 (10)

6.405.124

Appui à la transition en éducation au Sénégal 4.803.843

Formation des enseignants de l’éducation de base

selon l’approche par les compétences

866.553

Projet d’appui au développement et à l’intégration

de l’apprentissage

223.869

Planification d’un appui en éducation au Sénégal 64.702

Appui au curriculum de l’éducation de base 45.316

Promoting African Grassroots Economic Security


100.560

WUSC-CECI (uniterra) Envoi de volontaires 2009-

2014

27.925


dialogue

20.927

Fondation Paul Gérin Lajoie- 30.825

Source : OCDE, Open aid data, Sénégal, éducation de base 2011 à 2012.

3.1.4. L’accord d’harmonisation des modalités et des procédures de

l’aide budgétaire avec le Sénégal :

Depuis l’adoption de la Déclaration de Paris de 2005, le Sénégal a intensifié

l’application des principes de l’efficacité dans le cadre de ses négociations avec les pays

donateurs. Ainsi, son dialogue et sa concertation avec les donateurs se sont intensifiés à partir

de 2007, grâce à la mise en place de nouveaux mécanismes de concertation. Pour remédier

aux conséquences négatives de la multiplication des procédures, le Sénégal a élaboré de

concert avec ses donateurs, un projet de Plan d’action pour l’harmonisation et l’efficacité de

78

l’aide pour la période 2007-2010 (Gerster et Faye, 2009 :9). Ce plan comprend plusieurs

mesures parmi lesquelles figure le protocole d’accord ou l’arrangement cadre sur les aides

budgétaires (ACAB).

Le Canada a été le chef de file dans la réalisation de cette forme d’accord-cadre avec

le gouvernement du Sénégal et six autres donateurs (Allemagne, Banque Africaine de

Développement, Banque mondiale, Commission Européenne, France et Pays-Bas) dont la

signature a eu lieu le 11 janvier 2008. Selon Gerster et Faye (2009), cet accord constitue dans

l’esprit de la Déclaration de Paris, un instrument de dialogue, de coordination et de suivi de

l’efficacité de l’aide à travers l’appui budgétaire au Sénégal. Il comprend une dizaine

d’engagements que chaque pays donateur doit respecter, à titre d’exemple, travailler en

concertation et en coordination avec le gouvernement bénéficiaire, prendre compte des

dispositions de l’ACAB dans les accords bilatéraux, mener des missions conjointes, aviser le

gouvernement bénéficiaire des prévisions pluriannuelles d’une manière concertée et à temps,

etc. (Gerster et Faye, 2009). Cet arrangement sert de source d’inspiration pour les donateurs,

car il encadre à la fois les appuis budgétaires généraux et les appuis budgétaires sectoriels. Il

dispose d’une matrice commune de suivi des critères de performances et des décaissements.

Le 27 juin 2008, une convention bilatérale sur l’aide budgétaire a été également

conclue dans le secteur éducatif entre le Canada et le Sénégal, pour la période 2008-2011

(Gerster et Faye, 2009). Cet accord qui porte sur 90% de l’appui budgétaire sectoriel du

Canada dans le secteur éducatif fait référence de manière explicite à l’ACAB (Gerster et

Faye, 2009). En février 2009, le Canada a signé une lettre d’entente dans le secteur éducatif

avec le gouvernement sénégalais et les donateurs qui se sont engagés dans la mise en œuvre

des réformes budgétaires et financières dans le cadre du suivi conjoint et de la gestion

concertée du PDEF du Sénégal (Sénégal, 2014). En janvier 2011, avec la délégation de

l’Union Européenne, le Canada a coprésidé le groupe élargi du comité de concertation créé

par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux du Sénégal. À cet effet, il a joué le rôle

de porte-parole et d’interlocuteur des partenaires techniques et financiers dans toutes les

concertations avec le Gouvernement du Sénégal (ACDI, 2011a :67; Lauwerier, 2010 : 211;

Site des PTF du Sénégal, 2014). Ce qui nous permet d’affirmer que le Canada s’est conformé

79

au principe de l’harmonisation de l’aide au Sénégal, et le degré d’intégration de ce principe

dans son aide bilatérale au secteur éducatif a été élevé, compte tenu du nombre d’accords

conclus avec le gouvernement sénégalais et les autres donateurs dans ce domaine, mais aussi

du rôle de leadership que le Canada a voulu jouer.

3.2. L’ACDI avec quelques-unes de ses contributions dans le secteur

éducatif du Mali pendant la période 2006-2012 :

Au moment de l’indépendance en 1962, l’accès à l’éducation était extrêmement limité

au Mali avec à peine 7% d’enfants scolarisés (Overseas Development Institute, 2009). Depuis

le début du XXIe siècle, d’énormes progrès ont été réalisés en particulier en éducation

primaire avec l’augmentation du taux brut de scolarisation de 27% en 1990/1991 à 64.4% en

2002, à 74% en 2005 et à 78 % en 2008/2009. Cependant, l’égalité des sexes constitue encore

un problème et comme dans le cas du Sénégal, de fortes disparités régionales persistent entre

les centres urbains et les zones rurales. Ces dernières années, le gouvernement malien a aussi

procédé à des réformes fondamentales dans le secteur éducatif en cédant la gouvernance de

l’éducation aux collectivités locales, et en élargissant l’espace de la société civile dans ce

secteur (Cherry et Mundy, 2007).

Depuis le début des années 2000, c’est l’État qui finance majoritairement les

politiques d’éducation au Mali. Alors que le gouvernement malien intervient à environ 33%

dans ce secteur, les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) interviennent à environ 30%

et les autres 70% sont assurés par l’État et les collectivités territoriales (Lauwerier,

2010 :203). Le secteur éducatif correspond au plus gros poste budgétaire de l’État. La

politique malienne de l’éducation définie dans le programme décennal de développement de

l’éducation (PRODEC) se décline en plans opérationnels : le Programme d’Investissement

Sectoriel Éducation PISE I (2001-2005) a visé la mise en place du cadre institutionnel et

l’augmentation de l’accès à l’éducation primaire, alors que le PISE II 2006-2009 est allé plus

loin en effectuant un transfert effectif vers les autorités locales d’une partie de l’autorité

budgétaire et de la responsabilité à l’égard de la construction de salles de classe et de la

formation des enseignants (Overseas Development Institute, 2009). Ce programme a

80

également visé l’amélioration de la qualité de l’éducation, l’orientation des élèves, la

formation professionnelle, les disparités régionales et du genre, ainsi que le VIH/Sida. Le

PRODEC constitue une preuve de la volonté du gouvernement malien de travailler avec

divers partenaires : la société civile dont les communautés, les associations des parents

d’élèves (APE), les comités de gestion scolaire (CGS), les associations de développement,

les ONG, les syndicats d’enseignants et les associations d’élèves et d’étudiants, le secteur

privé et les partenaires techniques et financiers (Cherry et Mundy, 2007 :26).

3.2.1. Les appuis financiers directs de l’ACDI au secteur éducatif du

Mali :

Suite à l’adoption de la Déclaration de Paris (2005), le recours à l’appui budgétaire a

facilité la mise en place d’un système éducatif décentralisé, mais aussi l’amélioration de la

coordination de l’aide entre le gouvernement du Mali et ses principaux partenaires techniques

et financiers. Selon Oxfam international (2009), il existe actuellement vingt-six (26)

donateurs au Mali (18 donateurs bilatéraux et 8 multilatéraux) et les plus importants

investissements dans le secteur éducatif proviennent des États-Unis, de la France et de la

Banque mondiale (Oxfam, 2009 :27). Parmi les seize donateurs qui ont fourni de l’aide à

l’éducation au Mali entre 2005 et 2007 (la Belgique, le Canada, la Finlande, la France,

l’Allemagne, l’Irlande, le Japon, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, l’Espagne, la

Suède, le PNUD, l’UNICEF, les États-Unis et la Banque mondiale), le Canada et les Pays-

Bas ont fourni ensemble 76% de l’aide totale à l’éducation et 95% de l’aide à l’éducation de

base (Oxfam international, 2009 :28).

L’introduction de l’appui budgétaire sectoriel en 2006 a représenté un abandon de

l’aide-projet en faveur d’autres modalités d’aide pour certains bailleurs de fonds comme les

Pays-Bas, la Suède, la Norvège et la Belgique. Selon l’Overseas Development Institute

(2009), les ressources d’appui budgétaire sectoriel en éducation au Mali ont été transférées

au Trésor, et ont utilisé les procédures gouvernementales normales. Le dialogue et les

négociations relatives aux conditionnalités de l’aide se sont également concentrés sur le

secteur éducatif (Overseas Development Institute, 2009 : 20). Toutefois, seulement 13% de

81

l’aide à l’éducation ont été versés sous forme d’appui budgétaire sectoriel. Les donateurs

comme la France et le Canada ont fourni des appuis budgétaires, mais en continuant de

financer significativement de nombreux projets éducatifs au Mali (Overseas Development

Institute, 2009 :18).

L’évaluation de la programmation de l’ACDI démontre que par l’intermédiaire du

dialogue politique et du soutien financier, l’agence a contribué à la décentralisation des

programmes d’éducation et de santé au profit des régions ciblées. De 2005 à 2006, l’appui

financier de l’ACDI à l’enseignement fondamental a permis la distribution de près de trois

millions de manuels scolaires, avec la formation de 1280 enseignants maliens (ACDI,

2007a :6). En 2007, le ministère de l’Économie et des Finances du Mali a bénéficié d’un

appui financier pour la période 2007-2008 dans la mise en œuvre des programmes nationaux

en santé, et en éducation, mais aussi de la modernisation de la gestion des finances publiques.

Ce projet représente selon le MAECD (2014e), la pierre angulaire de l’aide fournie par le

Canada au Mali pour aider le gouvernement à mettre en œuvre ses politiques

sectorielles (MAECD, 2014e). Il a été prolongé jusqu’en 2014, pour une contribution

maximale de l’ACDI de 140 millions de dollars.

En 2008, le Mali a continué de bénéficier de l’appui financier du Canada qui s’est

élevé à 128 millions de dollars pour la période 2008-2011 (Maliweb, 2008). Cet appui

financier a inclus une enveloppe de 53 millions de dollars (23 milliards de FCFA) pour la

mise en œuvre du PISE II du Mali dans le secteur éducatif, 57.5 millions de dollars destinés

à l’exécution du PRODEC dans le secteur de la santé, 13 millions de dollars pour soutenir le

Plan d’Action pour la Gestion, l’Amélioration et la Modernisation des Finances Publiques

(Maliweb, 2008). Il a aussi comporté 4.5 millions de dollars « pour des activités de

renforcement des capacités de gestion des structures maliennes concernées au niveau du

secteur de la santé, des finances et de l’éducation, sous forme d’assistance technique », ainsi

que pour le suivi, l’évaluation et la vérification de l’initiative de l’ACDI (Mali, 2011 :10).

Ce qui nous permet de voir que les appuis financiers de l’ACDI se sont aussi accompagnés

de fonds pour le renforcement des capacités du gouvernement récipiendaire au Mali.

82

Cet appui financier du Canada est intervenu le 28 mars 2008 dans le cadre de la

signature d’un protocole d’entente entre le Mali et le Canada relatif à l’appui budgétaire aux

programmes nationaux en éducation, en santé ainsi qu’à la réforme des finances publiques.

Deux protocoles avaient été aussi conclus quelques mois plus tôt : l’un en janvier 2008 a

porté sur l’approvisionnement en manuels scolaires d’un montant de vingt millions de dollars

et l’autre sur l’appui au Bureau du Vérificateur Général d’un montant de 4.5 millions de

dollars. L’autre accord du 7 mars 2008 a consisté en un appui d’un montant de 18 millions

de dollars au programme de développement institutionnel du Mali (Maliweb, 2008; Mali,

2009). Le Canada a donc contribué au renforcement des mécanismes de contrôle du

gouvernement malien dans la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion des finances

publiques, en appuyant le bureau du Vérificateur général du Mali. En vertu du principe de

l’appropriation, l’ACDI a accordé ses appuis financiers afin d’appuyer le secteur éducatif

malien, tout en continuant à financer des projets de développement. Conformément à la figure

4, si ses appuis financiers acheminés vers le gouvernement malien ont beaucoup augmenté

entre 2007 et 2008, ils ont commencé à diminuer à partir de 2009.

Figure 3.2. Aide canadienne à l’éducation de base au Mali de 2000 à 2011 : dons et prêts

(en dollars américains)

Source: OCDE, 2004c, Open aid data, Canada top projects to basic education in Mali, 2000-

2011 http://www.openaiddata.org/purpose/255/112/301/

3.2.2. Les programmes de l’ACDI pour le renforcement de la

participation de la société civile dans le secteur éducatif du Mali:

Depuis la fin du XXe siècle, les organisations de la société civile contribuent

activement aux écoles communautaires au Mali, ce qui a débouché sur une expansion

remarquable de l’accès à l’éducation de base. Les stratégies du gouvernement malien

83

« entrevoient principalement que les OSC aux niveaux infranational et scolaire veillent à ce

que les acteurs au niveau des écoles soient bien formés et mobilisés et qu’ils disposent des

ressources nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du système et de l’application des

politiques de l’État » (Cherry et Mundy, 2007). Toutefois, les efforts de la société civile ne

sont encore que faiblement liés aux processus d’élaboration des politiques nationales.

L’application de l’appui budgétaire sectoriel au sein du secteur éducatif a en effet diminué

les interactions entre les OSC des pays pauvres et les pays donateurs dans la mesure où ces

derniers ont commencé à privilégier la collaboration directe avec le gouvernement

récipiendaire et l’affectation progressive de leurs apports d’aide directement dans le budget

de l’État (Cherry et Mundy, 2007). Même si les donateurs ont reconnu le rôle de contrepoids

des OSC dans le secteur éducatif malien, et bien qu’ils se soient engagés à plaider auprès du

gouvernement récipiendaire pour qu’il associe la société civile aux forums d’élaboration et

de suivi des politiques et de prise de décision dans le secteur éducatif, selon Cherry et Mundy

(2007), une incertitude plane quant à la forme que devrait prendre leur soutien à ces

organisations compte tenu du nombre important de ces dernières et de leur différence de

capacités (Cherry et Mundy, 2007).

Comme nous l’avons vu dans le deuxième chapitre, l’ACDI n’a pas précisé sa

stratégie en matière de renforcement de la société civile, surtout au niveau sectoriel. De

manière générale, il est cependant possible d’énumérer plusieurs projets qu’elle a mis en

place pour le renforcement des capacités de la société civile au Mali. De nombreuses ONG

et communautés religieuses canadiennes sont présentes au Mali (Gosselin et Touré, 2000 :

30). Plusieurs ONG sont actives dans le secteur éducatif : Aide à l’enfance-Canada, le Centre

Canadien d’Étude et de Coopération Internationale (CECI), le Centre de formation à la

coopération interculturelle du Québec (CFCI), l’Organisation canadienne pour l’éducation

au service du développement (CODE), Care Canada, etc. Trois fondations y sont aussi

actives : la fondation CRUDEM (frères du Sacré-Cœur), la Fondation Jules et Paul-Émile

Léger et la Fondation Paul Gérin-Lajoie (Gosselin et Touré, 2000 : 31).

Au même titre que le Sénégal, le Mali est bénéficiaire du Programme des Bourses

Canadiennes pour l’Éducation et la formation en Afrique (BCEFA) qui a été financé par

84

l’ACDI depuis 2006 et mis en œuvre par le Bureau Canadien de l’Éducation Internationale

(BCEI) jusqu’en 2009 pour renforcer les capacités de la société civile. Depuis plusieurs

années, le Fonds Canadien d’initiatives locales (FCIL) a aussi permis à l’ACDI de financer

des projets réalisés par des ONG et autres organisations locales comme les conseils de

village, les coopératives et les groupes de femmes au Mali afin de favoriser le développement

technique, éducationnel, culturel et social des populations locales. Selon le gouvernement

canadien, ce genre de fonds permet de répondre aux besoins locaux du Mali en renforçant les

liens avec la société civile et les communautés locales (Canada, 2012).

Le Partenariat Afrique Canada (PAC), une coalition d’organismes non

gouvernementaux africains et canadiens, qui a été financé par un fonds décentralisé de

l’ACDI, a permis au Canada de travailler avec l’Association du Sahel d’Aide à la Femme et

à l’Enfance (ASSAFE) au Mali afin de contribuer au renforcement du leadership de la société

civile en matière de dialogue politique. En mars 2006, la collaboration entre l’ASSAFE et le

PAC a donc permis d’organiser un atelier de la société civile malienne pour impulser une

dynamique partenariale entre les acteurs clés nationaux (gouvernement, société civile et

secteur privé) au Mali (Touré et Aissé, 2010 :31). En 2007, toujours avec l’appui du PAC,

cette même association a organisé des rencontres dans de nombreuses régions du Mali, dans

un souci de renforcer la participation de la société civile. En juillet 2008, un atelier régional

a été organisé à Bamako pour tirer les leçons de la participation de la société civile de

l’Afrique de l’Ouest dans le processus du Mécanisme d’Évaluation par les Pairs (Touré et

Aissé, 2010 :31-32).

En 2008, le Canada a appuyé la création d’un bureau du vérificateur général par le

gouvernement du Mali qui est le premier du genre en Afrique de l’Ouest francophone (ACDI,

2008a: 17). Il s’agit d’un bureau reconnu par les citoyens et la société civile qui est chargé

de renforcer la responsabilité du gouvernement malien vis-à-vis des dépenses publiques.

Comme l’a affirmé Loquai (2011): « Canada is one of the donors who is planning to

contribute to a common fund in support of civil society organisations that will be managed

by the EU. Previously, Canada ran its own civil society support fund, which assisted selected

85

civil society activities in fields such as lobbying, campaigning, mobilising public opinion for

important political debates and strengthening domestic accountability » (Loquai, 2011 : 51).

Dans le secteur éducatif, la création de l’Association pour la Lecture Éducation et le

Développement (ALED) du Mali a été favorisée par l’Organisation canadienne pour

l’éducation au service du développement (CODE). Grâce au financement de l’ACDI, cette

organisation canadienne a soutenu l’ALED pour qu’elle contribue à l’alphabétisation au Mali

en développant une politique adéquate de production et d’approvisionnement en matériels de

lecture pour les enfants, dans le but de concevoir et de mettre en place des manifestations

propices à la lecture, d’intégrer la dimension genre et développement dans les activités, de

former les enseignants et les enfants pour l’amélioration de la qualité de l’éducation. Sur ce

point, l’ALED a contribué au lancement d’une dizaine de maisons d’éditions pour favoriser

la production locale du livre au Mali, à l’organisation de plusieurs semaines de lectures dans

diverses régions du Mali, à la mise en place de quatre-vingt (80) bibliothèques ainsi qu’à

l’installation de cent cinquante-quatre (154) coins de lecture dans des écoles du Mali dans le

cadre du projet « Mali en lecture ». L’installation de ces coins de lecture se réfère aux

initiatives du ministère de l’Éducation nationale du Mali dont le souci majeur est d’améliorer

le niveau d’apprentissage des élèves du cycle fondamental (Maliweb, 2014).

En nous rattachant aux projets qui ont été mis en place au Mali, nous remarquons que

les investissements de l’ACDI en faveur de la société civile ont été plus importants en

éducation de base au Mali qu’au Sénégal, probablement à cause du fait que le Canada a

collaboré plus étroitement avec le gouvernement sénégalais dans le cadre du PDEF en

recourant moins aux OSC sénégalaises, mais aussi à cause des priorités du Sénégal qui se

sont surtout tournées vers l’Éducation pour l’emploi. Au Mali, il est plus question de

maximiser la décentralisation de l’éducation pour favoriser l’alphabétisation. Ainsi, l’ACDI

a établi un nombre plus important de projets de 2006 à 2010 en visant la décentralisation de

l’éducation, l’alphabétisation et l’approvisionnement du gouvernement en manuels scolaires.

86

3.2.3. Les projets de l’ACDI pour le renforcement des capacités du

gouvernement malien dans le secteur éducatif :

Comme nous l’avons vu, l’ACDI a recouru à des appuis financiers directs pour

soutenir le Programme d’Investissement Sectoriel Éducation II du Mali, mais sa

programmation s’est aussi articulée autour de différents projets portant sur la gestion scolaire,

la production de manuels scolaires, le développement d’outils, la formation continue des

maîtres, et aussi sur le renforcement des communes au Nord du Mali dans leur capacité de

gérer des écoles (ACDI, 2007a). L’ACDI affirme avoir jeté les bases pour l’établissement

des principes de gestion scolaire locale, et avoir contribué à la définition et à l’application

d’une politique innovatrice pour l’acquisition et la gestion de manuels scolaires au Mali

(ACDI, 2008a :31). En 2006 et en 2008, le ministère de l’Éducation du Mali a bénéficié d’un

appui de l’ACDI à l’approvisionnement en manuels scolaires pour la période 2006-2009

(MAECD, 2014c).

L’ACDI a été aussi active en matière de réforme de la gestion des finances publiques

en soutenant le plan d’action d’amélioration et de la modernisation de la gestion des Finances

Publiques du Mali et tel que l’a noté Loquai (2011) : « (…) assistance has been provided for

accompanying capacity building measures. For instance, in 2009, consultants of the Institute

of public Administration of Canada and Rights and Democracy have helped the « Cellule

d’appui à la réforme des finances publiques », a unit of the Ministry of Economy and Finance

(…) » (Loquai, 2011 :50). Le Canada a joué à cet égard, un rôle de leadership dans le cadre

du dialogue de haut niveau des donateurs avec le gouvernement malien dans des secteurs

variés, y compris l’éducation. Sous son leadership, le dialogue sur les politiques avec le Mali

a tenu compte des messages clés des donateurs tant en ce qui concerne la bonne gestion des

finances publiques, la décentralisation, la promotion de l’égalité des genres, mais aussi la

réforme du secteur public (ACDI, 2009 :5).

Pour la période 2009-2012, le Mali a bénéficié du soutien du Canada dans le cadre de

l’Unité d’appui au programme qui a assuré le soutien essentiel à la programmation et à la

livraison de l’aide au développement de l’ACDI : les services administratifs et logistiques, le

87

suivi de projet, la gestion des fonds locaux ainsi que les services professionnels. Cette unité

d’appui est gérée localement, avec l’ambassade du Canada au Mali comme agent d’exécution

(MAECD, 2014g). Dans le secteur éducatif, le rapport d’évaluation de la programmation de

l’ACDI au Mali pour la période 2006-2011 a indiqué l’existence du projet d’appui à la mise

en œuvre de la formation des enseignants (PAMOFE) et du projet d’appui à la gestion

décentralisée de l’enseignement fondamental (PAGDEF).

Selon l’ACDI, sa programmation lui a permis de contribuer à l’accélération du

processus de décentralisation dans les régions d’intervention visées au Mali, à la mise en

place d’une stratégie intégrée de formation continue des maîtres, à l’augmentation du nombre

de manuels scolaires disponibles dans les écoles et enfin à la mise sur pied d’un programme

d’alimentation scolaire qui a eu une incidence positive sur la fréquentation scolaire des

enfants (MAECD, 2013 ). Les tableaux 3.5 et 3.6 montrent que le nombre de projets de

l’ACDI qui ont été mis en place au Mali et répertoriés au niveau de l’OCDE dans le secteur

de l’éducation de base a été moins élevé en 2006 et en 2007 par rapport aux années 2009 et

2010. Ce sont des projets qui ont été mis en place par l’ACDI, aussi bien dans le cadre de la

collaboration avec le gouvernement malien, qu’avec des OSC canadiennes qui ont été

chargées de réaliser des activités de développement.

Conformément aux indicateurs de mesure que nous avons précisés dans le premier

chapitre, nous pouvons affirmer que le degré d’intégration du principe de l’alignement a été

élevé à partir de 2006, si on tient compte du nombre de projets de renforcement des capacités

qui ont été mis en place par l’agence et ce, malgré l’absence d’une stratégie précise.

Toutefois, contrairement au cas du Sénégal qui a bénéficié d’une augmentation des projets à

partir de 2011, le nombre de projets a commencé à diminuer au Mali à partir de 2011 et de

2012, certainement à cause des conflits et de l’instabilité de ce pays pendant cette période.

Ainsi, contrairement au nombre de projets de l’ACDI répertoriés en éducation de base au

Sénégal qui s’est élevé à sept (7) et à dix (10) en 2011 et en 2012, le nombre de ses projets

au Mali a diminué de six (6) à quatre (4).

88

Tableau 3.5. Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2006 à 2009 : Intitulé du projet Année et

nombre

de

projets

Montant en

USD

Unité d’appui au programme- Phase VI (Primary education) 2006 (4) 1.064.092

Appui à l’enseignement général 806.665

Acquisition connaissance et programmation II 57.304

Acquisition de la connaissance et programmation 882

Appui aux programmes nationaux 2007 (4) 11.170.064

Unité d’appui au programme Phase IV 991.343

Appui en enseignement fondamental 497.999


Appui aux programmes nationaux 2008 (5)

25.109.272

Unité d’Appui au programme-Phase IV 1.104.808


Améliorer l’accès à l’information 74.398


Programmes nationaux en santé, en éducation et en finances 2009 (23)

6.612.112

Unité d’appui au programme Mali 2009-2012 344.461


Programme de développement par le sport 130.517

Unité d’appui au programme-phase IV 118.712


Fondation Jules et Paul-Émile Léger Programme 2007-2012 86.766

Renforcement des capacités de gestion des manuels scolaires 86.196

Canada Monde-Envoi de volontaires 2009-2014 83.427

Assurer les droits des enfants socialement exclus dans le monde 71.411

Programme USC Canada 2007-2010 67.818

Création d’un centre d’appui à l’entrepreneuriat collectif pour les jeunes 51.998

Fondation Paul Gérin Lajoie Programme 39.167

Améliorer l’accès à la formation professionnelle 35.057

Programme du Millénaire pour les enfants 26.599

Programme de formation Coopérant volontaire 22.384

Fondation Aga Khan Canada-programme 2005-2010 21.131

Entraide Universitaire Mondiale-CECI envoi de volontaires 17.178

Réduction de la pauvreté grâce aux efforts concertés 10.456


CARE Canada Programme 2007-2012 2.770

Fondation Crudem-programme 2006-2009 1.840

CODE-Program 2007-2012 146.976

Source : OCDE, Open aid Data, Mali, éducation de base, 2006 à 2009

89

Tableau 3.6 Projets de l’ACDI en éducation de base au Mali de 2010 à 2012 :

Intitulé du projet Année et

nombre

de

projets

Montant en

USD

Programmes nationaux en santé, en éducation et en finances 2010 (15) 14.273.830

Unité d’appui au programme Mali 2009-2012 538.497

Programme d’apprentissage par le jeu 244.506

CODE Program 2007-2012 169.647

Canada Monde-Envoi de volontaires 2009-2014 91.807

Améliorer l’accès à la formation professionnelle 77.655

Assurer les droits des enfants socialement exclus dans le monde 72.860

Appui à l’enseignement fondamental 68.162

USC Canada programme 2007-2010 23.578

WUSC-CECI (Uniterra) envoi de volontaires 2009-2014 24.617

Programme de la Fondation Paul Gérin Lajoie en éducation de base et

formation professionnelles 2006-2010

15.521

Programme de formation Coopérant volontaire 2006-2010 11.483


Promoting African Grassroots Economic Security Through Education and

Skills (PAGES)

64.114

L’oeuvre Léger-programme 2007-2012 96.098

Assurer les droits des enfants socialement exclus dans le monde 2011 (6)

17.147


Programme de formation Coopérant Volontaire 2006-2010 7.552

Accès équitable à l’éducation pour les filles et les garçons aveugles et

malvoyants

6.187

Programmes nationaux en santé, en éducation et en finances 14.611.111

Manuels scolaires pour les enfants 2012 (4)

5.004.003

Entraide Universitaire Mondiale-CECI (Uniterra) envoi de volontaires 2009-

2014

27.925

Accès équitable à l’éducation pour les filles et les garçons aveugles et

malvoyants

11.419


Source : OCDE, Open aid Data, Mali, éducation de base, 2010 à 2012

3. 2. 4. Les accords d’harmonisation de l’aide conclus par le Canada

avec le Mali :

Lauwerier (2010) a relevé que depuis ces dernières années, il y a eu une amélioration

notable de la coordination des bailleurs au Mali dans le cadre d’une commission mixte qui

est présidée régulièrement par le ministère des Finances : « les bailleurs de fonds ont, dans

la plupart des secteurs, et avec l’approbation des autorités maliennes, organisé un système

dans lequel l’un d’eux est désigné, sur une base rotative, comme « chef de file » (Lauwerier,

2010 :209). Oxfam international (2009) a constaté sur ce point que le secteur de l’éducation

est l’un des meilleurs en termes d’harmonisation des donateurs avec le gouvernement : « En

90

théorie, presque tous les bailleurs de fonds ont aligné le contenu et le financement de leurs

programmes sur la stratégie sectorielle de dix ans du gouvernement (PRODEC) et son

programme de dépenses communes (…). Mais en réalité, l’alignement est limité. Les

objectifs sont peut-être les mêmes, mais les stratégies et les priorités diffèrent parfois de

manière considérable » (Oxfam international, 2009 :32). Néanmoins, des accords ont été

conclus pour harmoniser l’aide canadienne avec celle de différents donateurs et avec le

programme de développement du gouvernement malien.

En 2008, le Canada a en effet rejoint les Pays-Bas, la Norvège, la Suède, la France et

la Belgique dans le cadre d’un arrangement spécifique avec le Mali pour un appui budgétaire

sectoriel (ABS) dans le secteur éducatif (Overseas Development Institute, 2009 :20).

L’adoption de cet accord concrétise le consensus entre la communauté des bailleurs de fonds

et le gouvernement malien quant au passage graduel à l’appui budgétaire général et à l’appui

budgétaire sectoriel comme mode privilégié de l’aide publique au développement. Selon

l’Overseas Development Institute (2009), les arrangements pour le dialogue, la

conditionnalité, le calendrier des décaissements, le suivi et la revue de l’appui budgétaire

sectoriel sont décrits dans cet arrangement spécifique. Les conditionnalités y sont détaillées

sur trois ans d’appui budgétaire au PISE (2006, 2007 et 2008) et parmi ces conditionnalités

figurent des conditions macroéconomiques, des conditions spécifiques au secteur et des

indicateurs sectoriels (Overseas Development Institute, 2009 : 25). En 2010, l’ACDI a été le

chef de file du groupe des donateurs au Mali (Loquai, 2011 :49). Compte tenu du nombre

d’accords conclus qui est conforme aux indicateurs prévus dans notre cadre d’analyse, mais

aussi du rôle de leadership que l’ACDI a joué dans le secteur éducatif, nous pouvons

considérer que le degré d’intégration du principe de l’harmonisation de l’aide bilatérale

canadienne à l’éducation a été aussi élevé au Mali.

3.3. Conclusions relatives aux études de cas et à l’utilisation des indicateurs :

En guise de conclusion, pour l’intériorisation des principes de l’appropriation et de

l’alignement, le comportement de l’ACDI vis-à-vis du Mali et du Sénégal a donc été

similaire, car l’agence s’est basée sur le programme de développement sectoriel de chaque

91

gouvernement récipiendaire, tout en continuant d’articuler son aide bilatérale autour de

nombreux projets, pendant la période 2006-2012. En nous référant aux indicateurs de notre

cadre d’analyse, nous pouvons affirmer que le degré d’intégration du principe de

l’appropriation a été élevé au sein de l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur éducatif du Mali,

grâce au nombre de projets qui a excédé le chiffre quatre (4) dès 2006. La stratégie de l’ACDI

dans le secteur éducatif malien semble plus claire avec des objectifs qui certes, apparaissent

moins ambitieux que ceux de sa programmation au Sénégal, mais qui nous permettent de voir

qu’elle a surtout voulu collaborer avec le gouvernement Malien dans le cadre de

l’alphabétisation et la décentralisation de la gestion de l’éducation. À partir des données

présentées dans ce dernier chapitre, nous pouvons également constater que le Mali a bénéficié

de plus d’appuis financiers que le Sénégal durant la période étudiée, malgré la diminution de

ces appuis financiers à partir de 2010. Pour une meilleure appropriation de l’aide au Mali

comme au Sénégal, des OSC canadiennes ont réalisé des projets de développement afin de

stimuler la participation et de renforcer les capacités des OSC locales. Toutefois, les données

disponibles confirment que l’ACDI a recouru à moins de projets au Sénégal, en voulant

surtout renforcer sa collaboration avec le gouvernement récipiendaire dans le cadre du

Programme décennal d’Éducation et de Formation, et en veillant au financement des ONG

locales. L’agence n’a pas cependant expliqué clairement sa stratégie dans le secteur éducatif

sénégalais, notamment quant à la manière dont elle a voulu favoriser la participation et le

renforcement des capacités des OSC locales qu’elle a financées.

Alors qu’au Mali, des OSC canadiennes ont directement accompagné des OSC

locales dans la réalisation des projets de développement afin de favoriser l’alphabétisation et

la décentralisation de la gestion de l’éducation, au Sénégal, l’ACDI a financé des OSC

canadiennes qui ont œuvré dans le secteur éducatif en visant des objectifs variés aussi bien

en matière d’alphabétisation, d’appui à la réforme du curriculum qu’en matière de

renforcement des compétences pour l’emploi. Sur ce point, sa stratégie au Sénégal a semblé

beaucoup moins explicite que celle qu’elle a déployée au Mali, notamment en ce qui concerne

le renforcement de la participation des OSC locales dans le secteur éducatif. Les tableaux

3.7. et 3.8. récapitulent la manière dont le degré d’intériorisation des principes de

l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation a évolué au sein de l’aide bilatérale de

92

l’ACDI au secteur éducatif des deux pays étudiés pendant la période 2006-2012, et ce, en

fonction des indicateurs précisés au premier chapitre de notre travail.

Tableau 3.7. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de l’aide

bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Sénégal pour la période 2006-2012 : Concepts Période Éléments identifiés en fonction des indicateurs Niveau

de mesure

appropriation

2006-

2007

-Plusieurs appuis financiers au programme de

développement du Sénégal dans le secteur éducatif

-Au moins trois (3) projets pour renforcer la

participation des organisations de la société

civile du Sénégal dans le secteur éducatif

Moyen

2007-

2012

-Plusieurs appuis financiers au programme de

développement du Sénégal dans le secteur éducatif

-Plus de cinq (5 ) projets pour renforcer la participation

des organisations de la société civile au Sénégal

Élevé

Alignement 2006-

2009

- Au moins deux (2) projets visant à renforcer les

capacités du Sénégal dans la réalisation de son

programme de développement sectoriel

Moyen

2009-

2012

- Au moins trois (3) projets visant à renforcer les

capacités du Sénégal dans la réalisation de son


Élevé

Harmonisation

2008-

2012

Plus d’un (1) accord conclu par le Canada avec le

Sénégal et les autres bailleurs de fonds pour

harmoniser les procédures de financement, de suivi et

d’évaluation de son aide dans le secteur ciblé

Élevé

Tableau 3.8. Degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de l’aide

bilatérale de l’ACDI à l’éducation de base au Mali pour la période 2006-2012 : Concepts Période Éléments identifiés en fonction des indicateurs Niveau

de mesure

appropriation

2006-2012 -Plusieurs appuis financiers au programme de

développement du Mali dans le secteur éducatif

-Plus de cinq (5) projets pour renforcer la

participation des organisations de la société civile

du Mali dans le secteur éducatif

Élevé mais diminution

des appuis financiers et

des projets à partir de

2010 pour tomber à 4

en 2012

Alignement 2006-2012 -Au moins deux (2) projets visant à renforcer les

capacités du Mali dans la réalisation de son


Moyen mais

diminution des projets

à partir de 2010

Harmonisation

2006-2012 -Plus d’un (1) accord conclu par le Canada avec

le Mali et les autres bailleurs de fonds pour

harmoniser les procédures de financement, de

suivi et d’évaluation de son aide dans le secteur

éducatif au Mali

Élevé

Nos outils d’analyse ont été pertinents pour identifier les engagements de l’ACDI et

pour démontrer comment elle s’est comportée afin de réaliser lesdits engagements. Si

l’agence s’est engagée en vertu des trois principes étudiés, à accorder des appuis financiers

93

directs, à contribuer au renforcement de la participation des organisations de la société civile,

mais aussi au renforcement des capacités des gouvernements récipiendaires de son aide, ce

troisième chapitre nous a permis de voir comment de tels engagements ont été réalisés dans

le secteur éducatif de chacun des deux pays qui ont été sélectionnés pour l’étude. Les

indicateurs retenus ont été pertinents pour l’identification des appuis financiers, des projets

de renforcement de la participation de la société civile des pays récipiendaires, mais aussi

des projets de renforcement des capacités des gouvernements destinataires de l’aide.

Toutefois, même si l’état des données démontre que le nombre des projets identifiés est

conforme aux indicateurs qui ont été précisés dans le cadre d’analyse pour l’appréciation du

degré d’intériorisation des principes de l’efficacité au sein de l’aide bilatérale du Canada,

nous devons conclure à partir des études de l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur éducatif

du Sénégal et du Mali, que le nombre de projets ne suffit pas pour affirmer que le degré

d’intégration du principe de l’appropriation et de l’alignement a été élevé. Il apparaît

d’ailleurs dans le deuxième chapitre qui porte sur l’analyse de l’aide bilatérale de l’ACDI

que l’absence d’une stratégie suffisamment explicite sur le renforcement de la participation

des OSC locales et des capacités des gouvernements récipiendaires a constitué des obstacles

pour l’intégration effective de la plupart des projets de l’agence dans le programme de

développement sectoriel du gouvernement récipiendaire.

L’état des données disponibles qui sont présentées dans ce dernier chapitre ne permet

pas de démontrer comment la plupart des projets entrepris par les OSC canadiennes et

répertoriés au niveau de la banque des données de l’OCDE se sont harmonisés, de par leurs

objectifs, avec ceux du programme de développement sectoriel de chacun des gouvernements

récipiendaires. Nous avons aussi précisé dans notre cadre d’analyse que la Déclaration de

Paris a prévu d’autres indicateurs pour vérifier l’intériorisation de chacun des principes de

l’efficacité au sein de l’aide bilatérale d’un pays donateur. Nous n’avons pas abordé la

manière dont tous les appuis financiers accordés par l’ACDI ont été par exemple

comptabilisés dans les budgets des gouvernements récipiendaires. En fonction des

indicateurs précisés au cadre d’analyse, notre analyse s’est limitée au nombre de projets. À

cet égard, nous devons affirmer que la mise en place d’un nombre élevé de projets ne suffit

pas pour garantir une conformité effective de l’aide bilatérale aux principes de l’efficacité.

94

En combinant l’utilisation des approches-programmes avec le recours à des projets

traditionnels, le Canada devrait donc définir une stratégie plus explicite sur le plan sectoriel

lorsqu’il collabore aussi bien avec le gouvernement récipiendaire qu’avec les OSC locales.

Indépendamment de cette stratégie, il serait impossible de trancher de manière absolue quant

à la conformité de l’aide bilatérale canadienne aux normes internationales sur l’efficacité.

D’ailleurs, une grande variété de littérature sur l’aide étrangère a soutenu que le recours à un

nombre trop élevé de projets entraîne la fragmentation de l’aide, ce qui rend l’appropriation

plus compliquée au niveau des pays récipiendaires en posant aussi des problèmes pour

l’évaluation de la contribution effective de l’aide bilatérale à la lutte contre la pauvreté. En

principe, le pays donateur devrait veiller à l’intégration de tous ses projets au sein de la

programmation du pays récipiendaire en adoptant une stratégie claire qui vise à faciliter

l’appropriation, mais aussi le renforcement des capacités et des systèmes du gouvernement

récipiendaire.

Étant donné que notre étude se base essentiellement sur une analyse qualitative, nous

ne nous sommes pas rattachés particulièrement au volume de l’aide qui a été allouée par

l’ACDI. Des nuances doivent ainsi être faites à propos de la conformité de l’aide de l’ACDI

aux principes de l’appropriation et de l’alignement. La théorie constructiviste nous a permis

d’aborder l’influence des normes internationales sur le comportement étatique face aux

contraintes internes et à la qualité des structures internes. Toutefois, il faudrait considérer

aussi les éléments propres aux pays récipiendaires qui peuvent influer sur la manière dont le

pays donateur intériorise les normes sur l’efficacité de l’aide. Ces éléments peuvent se

rattacher par exemple à la manière dont les pays récipiendaires exercent leur rôle de

leadership dans la définition de leurs programmes et objectifs de développement sectoriel et

dans la coordination de l’aide. Enfin, si l’intériorisation des principes de l’appropriation et

de l’alignement a été plus difficile au sein de la gestion des programmes et des projets de

développement de l’ACDI, le degré d’intériorisation du principe d’harmonisation a été plus

élevé pour cette agence, compte tenu du nombre des accords conclus par l’ACDI avec chacun

des gouvernements récipiendaires et avec les autres donateurs, pour harmoniser son aide,

mais aussi pour assurer un rôle de leadership.

95

CONCLUSION GÉNÉRALE

Ce travail de recherche nous a permis de nous concentrer sur un sujet d’intérêt pour

la communauté de développement depuis 2005, suite à l’adoption de la Déclaration de Paris

sur l’efficacité de l’aide. Nous avons en effet appris à partir du contenu de cette Déclaration

que le rôle de leadership du gouvernement récipiendaire constitue un élément essentiel pour

l’élaboration des politiques et des programmes de développement qui sont propices à la lutte

contre la pauvreté. Notre étude s’est alors concentrée sur l’étape de l’intériorisation des

normes internationales par le pays donateur, en prenant pour base la variante du

constructivisme axée sur les règles régulatrices, et en nous inspirant particulièrement des

idées de Finnemore et de Sikkink (1998) sur les étapes du cycle de vie des normes

internationales. Vraisemblablement, cette théorie nous a permis d’aborder la manière dont

les principes de l’efficacité de l’aide ont influé sur les discours et sur les comportements de

l’ACDI en la conduisant à mettre plus d’accent sur le rôle de leadership des gouvernements

récipiendaires, et à harmoniser son aide étrangère avec les stratégies de développement de

ces derniers et avec celles des autres donateurs.

Nos réflexions se sont principalement articulées autour de l’influence des principes

de l’appropriation, de l’alignement et de l’harmonisation sur les discours de cette agence.

Nous avons constaté que par souci d’efficacité, l’ACDI s’est engagée en vertu du principe de

l’appropriation, à accroître le pouvoir de décision des gouvernements récipiendaires en leur

octroyant des ressources financières, et ce, afin d’appuyer directement les budgets de ces

derniers en vertu des approches-programmes. Toutefois, tel que nous l’avons vu dans les

deux précédents chapitres, l’attention ne devrait pas se focaliser exclusivement sur les

partenariats entre gouvernements. La manière dont l’ACDI a intériorisé le principe de

l’appropriation dans ses discours nous pousse à affirmer que pour améliorer l’appropriation

de l’aide bilatérale par les gouvernements récipiendaires, le pays donateur doit s’engager à

la coordonner et à la rationaliser dans le sens des priorités de ces gouvernements, mais aussi

à favoriser l’implication des organisations de la société civile (OSC) de ces derniers dans les

projets de développement.

96

Depuis ces dernières années, de nombreux gouvernements récipiendaires ont

d’ailleurs commencé à accentuer l’importance de la participation d’une variété d’intervenants

dans le processus de développement, en prévoyant particulièrement la promotion des rôles

de la société civile dans les stratégies de lutte contre la pauvreté. Si les signataires de la

Déclaration de Paris de 2005 n’ont pas été explicites sur la manière dont les pays donateurs

devraient favoriser l’implication de la société civile des pays récipiendaires et procéder au

renforcement des capacités des gouvernements de ces derniers, nous avons soutenu qu’il est

nécessaire pour le Canada de définir une stratégie plus claire à cet égard afin d’assurer la

conformité de son aide aux principes de l’appropriation et de l’alignement. Notre analyse des

discours de l’ACDI nous a d’ailleurs permis de voir que cette agence a fourni des efforts pour

jouer un rôle de leadership dans le champ de la coopération au développement,

particulièrement grâce à la mobilisation d’un grand nombre d’organisations de la société

civile canadiennes qui ont engagé des débats autour des rôles qu’elles devraient assurer dans

le cadre des approches-programmes, à partir de 2006. Grâce à la mobilisation importante des

OSC canadiennes et des pressions exercées par ces dernières, le Canada a réussi à travailler

étroitement avec le Comité d’Aide au Développement (CAD) afin de faciliter l’émergence et

la diffusion des normes sur les rôles de la société civile, mais aussi des réflexions utiles pour

l’efficacité de l’aide, en préparation du Forum d’Accra de 2008.

Nous avons constaté que ce rôle de leadership joué par l’ACDI en vue de la

préparation et de la réalisation du Forum d’Accra de 2008 a entraîné d’importantes

améliorations dans la manière dont elle a intégré les normes internationales. Le discours que

la ministre de la Coopération Internationale de l’époque a rendu lors de ce Forum atteste de

l’importance que le Canada a accordée au renforcement d’un partenariat coordonné avec les

gouvernements récipiendaires de son aide dans les pays en développement, mais aussi à

l’établissement d’un partenariat accru entre les OSC canadiennes et leurs homologues du

Sud. Les résultats de notre analyse laissent cependant entrevoir un manque de clarté quant à

la manière dont l’ACDI a intériorisé les principes de l’appropriation et de l’alignement dans

ses discours de 2006 et de 2008, particulièrement en ce qui concerne sa stratégie de

renforcement de la participation et des capacités de la société civile des pays récipiendaires.

97

Les contraintes d’ordre administratif et d’ordre politique auxquelles l’ACDI a été

soumise surtout sur le plan interne, ont dressé des obstacles tant à son indépendance dans

l’élaboration et l’innovation des politiques d’aide qu’à son autonomie au niveau de la prise

de décision. Tel que le Comité d’aide au développement (CAD) l’a clairement décrit dans les

examens de l’aide canadienne par les pairs en 2007 et en 2012, ces contraintes auxquelles

s’ajoute la forte bureaucratisation ont constitué un blocage pour l’intériorisation des normes

internationales au sein de l’ACDI. À l’issue de notre analyse, nous avons donc réussi à

justifier que l’intériorisation des principes de l’appropriation, de l’alignement n’est pas une

tâche aisée ni un processus automatique. Comme l’ont affirmé Finnemore et Sikkink (1998),

c’est à travers les structures internes (la bureaucratie et la politique interne) que les normes

internationales arrivent à influencer les discours et les comportements étatiques et à cet égard,

il est important de réunir les conditions propices à une meilleure intégration des normes

internationales au niveau des structures internes.

Nous avons constaté que le Canada a intensifié la concentration géographique de son

aide au développement sur un nombre restreint de pays de l’Afrique subsaharienne, et la

majorité de ses approches-programmes a été exclusivement mise en œuvre au niveau des

pays de concentration. Il ressort des discours de l’ACDI de 2006 et de 2008, que pour le

Canada, l’efficacité de l’aide s’est surtout focalisée sur la responsabilisation des

gouvernements récipiendaires et sur la capacité de ces derniers à rendre compte des résultats

immédiats de l’utilisation des ressources. Cette façon de se conformer aux normes sur

l’efficacité a été toutefois critiquée par le Comité d’aide au développement (CAD), mais aussi

par de nombreux auteurs, particulièrement à cause de l’accent accru qui a été mis sur les

résultats immédiats et les procédures, plutôt que sur une stratégie de renforcement de la

participation et des capacités des récipiendaires de l’aide qui soit suffisamment claire et qui

se concentre surtout sur les priorités de développement de ces derniers. Dans l’ensemble, ces

critiques ont incité l’ACDI à améliorer sa manière d’intérioriser les principes de l’alignement

et de l’appropriation et à harmoniser son aide avec celle des autres donateurs.

Ce fut surtout grâce aux critiques, aux directives et aux recommandations du CAD

dans le cadre des examens de l’aide canadienne par les pairs en 2007 et en 2012 que l’ACDI

98

a commencé à harmoniser son aide avec celle des autres donateurs. Ces pressions ont incité

l’ACDI à adopter un document sur la méthode de gestion des approches-programmes en 2008

afin d’accélérer le recours à ces approches et de renforcer le partenariat entre le Canada et

les gouvernements récipiendaires dans le domaine de la coopération au développement. Le

plan d’action de 2009 est venu clarifier les grandes lignes de la politique du Canada sur

l’efficacité de l’aide publique au développement en soulignant la nécessité d’accompagner

les appuis financiers d’un renforcement de la participation de la société civile et des capacités

des gouvernements récipiendaires. L’ACDI s’est également engagée à harmoniser son aide

avec celles des autres pays donateurs à travers divers moyens et particulièrement grâce à des

accords conclus principalement avec le gouvernement récipiendaire de l’aide et avec les

autres partenaires techniques et financiers.

Il ressort toutefois de notre analyse de discours que si cette agence s’est engagée à

acheminer directement son aide en se basant sur les programmes de développement des pays

récipiendaires, elle a continué de prévoir le recours à des projets traditionnels. Ces projets

ont particulièrement visé l’intégration des efforts des organisations de la société civile

canadiennes et des priorités de développement de l’ACDI au sein de la programmation de

l’aide. Ce qui nous amène à conclure que malgré un certain nombre d’efforts fournis par cette

agence en faveur du respect des principes de l’appropriation et de l’alignement, la majorité

de ses discours de 2006 à 2010 laisse entrevoir l’accent qui a été mis sur le recours à projets

gérés principalement par des organisations de la société civile canadienne et sur

l’harmonisation des objectifs de ces projets d’aide de l’ACDI avec les priorités de

développement international du Canada (CIDA Business Process RoadMap, 2009). La

conformité des discours de l’ACDI aux normes internationales n’est donc que relative et ce

fut surtout à cause des pressions du Comité d’Aide au développement (2012) que les rôles

de la société civile des pays récipiendaires furent précisés au sein de la programmation de

l’aide canadienne, particulièrement dans le secteur éducatif grâce à l’adoption d’un nouveau

plan d’action de l’ACDI pour l’éducation de base en 2012. Les informations sur l’application

de ce plan d’action sont toutefois très limitées et l’ACDI ne l’a presque pas mentionné dans

ses rapports d’évaluation. En outre, notre étude ne s’est pas étendue au-delà de l’année 2012,

99

année de l’adoption dudit plan d’action. Aussi, nous n’avons pas pu apprécier la manière

dont il a été mis en œuvre.

Grâce à l’analyse de discours, nous avons réussi à circonscrire l’évolution de la

politique d’aide bilatérale de l’ACDI de 2006 à 2012. La littérature sur l’aide canadienne

nous montre d’ailleurs comment de nombreux auteurs ont traité ce sujet en se concentrant

principalement sur les discours de cette agence ou bien sur les discours de politique étrangère

du Canada : les Livres Blancs, les énoncés politiques, de stratégies, les plans d’action, et les

discours proprement dits du ministère de la Coopération Internationale ou des dirigeants

politiques qui se sont succédé, mais aussi les déclarations faites par ces dirigeants dans le

cadre des sommets internationaux sur le développement international, des sommets du

Groupe des huit (G8), etc. Den Heyer (2012) a évoqué le concept de « discourse » dans un

article sur la politique d’aide bilatérale du Canada tout en soutenant qu’il s’agit là d’un

concept qui permet de comprendre comment le langage peut être utilisé pour façonner les

discussions et les orientations politiques. Selon cet auteur, « understanding how discourse

shapes policy is also critical to grasping the different roles of policy. These roles include the

instrumental function of policy documents to provide organizational direction to and

coordination of activities, as well as the politically symbolic function of policy to create the

perception of consensus, motivate actors, and legitimize practices » (Den Heyer 2012 :188).

La démarche adoptée dans notre recherche est appréciable, car elle nous a permis

d’identifier les divers engagements de l’ACDI en faveur de l’efficacité de l’aide, mais aussi

de comprendre les orientations de sa politique d’aide bilatérale ainsi que la manière dont cette

politique a évolué sous les pressions et les critiques du Comité d’Aide au développement.

Par ailleurs, en nous appuyant sur les idées d’un certain nombre d’auteurs, nous avons pu

dégager les lacunes des discours de l’agence, et formuler en conséquence quelques

dispositions qui permettraient de les améliorer. Il est possible d’élargir notre corpus de

discours à d’autres énoncés et plans d’action du Canada en matière de développement

international. Nous considérons cependant que l’étude de quelques discours clés de l’ACDI

suffit pour repérer et analyser ses engagements pendant la période 2006 à 2012. La rigueur

scientifique de cette démarche nous a permis d’établir un lien logique entre le contenu desdits

100

discours et les comportements de cette agence. Sur ce point, l’observation documentaire

utilisée pour la collecte de l’information a réduit les risques que la mesure obtenue ne soit

faussée par notre propre jugement de la conformité de l’aide canadienne aux normes

internationales.

L’observation documentaire nous a permis de maintenir une certaine objectivité dans

notre démarche, et de procéder ensuite à des études de l’aide bilatérale de l’ACDI au secteur

éducatif du Sénégal et du Mali (dans le troisième chapitre). Cependant, cette technique de

collecte des données est de tendance à restreindre considérablement la marge de liberté du

chercheur dans la production des données (Mace et Pétry, 2000 :94-95). En basant

uniquement notre recherche sur une observation documentaire, nous avons été

particulièrement limités dans notre analyse de l’aide bilatérale canadienne à cause de l’état

des sources d’informations, d’autant plus qu’il a fallu vérifier chacun des indicateurs prévus

dans le cadre d’analyse avant de pouvoir trancher sur la conformité de l’aide bilatérale du

Canada aux principes de l’efficacité. Nos études de cas nous ont permis de conclure qu’en

vertu des principes de la Déclaration de Paris de 2005, le comportement de l’ACDI a consisté

à réaliser des approches-programmes tout en continuant de recourir à des projets dont la

majorité a été gérée par des OSC canadiennes au Sénégal et au Mali. Si cette agence a

mentionné les priorités de développement du Sénégal et du Mali dans les rapports

d’évaluation de son aide bilatérale à ces pays, le caractère limité des données relatives à la

mise en œuvre des différents projets d’aide du Canada a constitué un obstacle réel à

l’approfondissement de notre analyse. Nous espérons toutefois que cette recherche permettra

au lecteur de comprendre l’importance de la théorie constructiviste pour l’analyse de

l’influence des normes internationales sur le comportement étatique dans le champ de la

coopération au développement, en conciliant la Science politique et la gestion des projets de

développement international.

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