Le GCS : tout ce qui a changé avec la loi HPST et ses textes d’application

La loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite loi HPST, incite fortement les établissements de santé à coopérer. Son titre III, intitulé « Favoriser les coopérations », a notamment réformé le groupement de coopération sanitaire (GCS). Ainsi, avec HPST, un nouveau régime juridique a été défini pour le GCS. Il a été précisé et clarifié à l’occasion de deux textes d’application :

- Le décret n° 2010-862 du 23 juillet 2010 relatif aux groupements de coopération sanitaire ;

- L’arrêté du 23 juillet 2010 relatif aux groupements de coopération sanitaire.

Un recensement des principaux changements est ici proposé.

I. L’objet du GCS

L’objet du GCS de moyens est étendu et précisé. Le GCS de moyens peut organiser ou gérer des activités administratives, logistiques, techniques, médico-techniques, d’enseignement ou de recherche. Le GCS de moyens peut aussi assurer ou contribuer à assurer, en fonction des besoins de la population appréciés par le schéma régional d’organisation des soins, une ou plusieurs missions de service public définies à l’article L. 6112-1 du code de la santé publique (permanence des soins, soins palliatifs, enseignement, recherche, développement professionnel continu, éducation et prévention…). C’est lorsqu’une mission de service public n’est pas assurée sur un territoire de santé que le directeur général de l’agence régionale de santé désigne la personne qui en sera chargée. Le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens ou un contrat spécifique précise les obligations auxquelles est assujettie toute personne assurant ou contribuant à assurer le service public et les modalités de calcul de la compensation financière. Il s’agit là d’une nouveauté majeure pour le GCS.

ARTICLE – Gestions hospitalières, n°501, décembre 2010

Stéphanie SEGUI-SAULNIER Consultante

Centre de droit JuriSanté, CNEH

Le GCS de moyens peut également se voir confier une activité de soins, dès lors qu’il est titulaire de l’autorisation d’activité de soins. Il est alors érigé en établissement de santé public ou privé selon la nature juridique du GCS de moyens « support ». Le statut d’établissement de santé emporte un certain nombre d’obligations concernant l’organisation nécessaire à la mise en oeuvre de ses missions (instances, vigilances, qualité, gestion des risques, dossier patient…). Désormais, une distinction très nette existe entre deux formes de GCS : le GCS de moyens et le GCS de moyens érigé en établissement de santé.

II. Les membres du GCS Les membres de droit du GCS de moyens sont élargis : les centres de santé et les pôles de santé peuvent à présent intégrer un GCS. Les professionnels médicaux libéraux (médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes), s’ils souhaitent participer aux missions du groupement doivent nécessairement être membres du GCS ; ils ne peuvent plus être associés par simple convention aux activités du GCS. Pour mémoire, avant HPST, les professionnels médicaux libéraux pouvaient conclure avec un GCS des accords en vue de leur association aux activités du groupement. A titre d’exemple, ils pouvaient ainsi utiliser l’équipement exploité dans le cadre d’un GCS pour la prise en charge de leurs propres patients, cela sans participer au processus décisionnel ; en contrepartie, ils versaient une redevance couvrant les frais de fonctionnement de l’équipement concerné. D’autres professionnels ou organismes peuvent participer à un GCS sur autorisation du directeur général de l’agence régionale de santé. La notion d’organismes est ici plus large qu’auparavant. Il appartiendra au directeur général de l’agence régionale de santé d’en délimiter les contours. En effet, avant HPST, seuls étaient visés les organismes concourant aux soins.

III. Le statut du GCS

Depuis HPST, le statut du GCS est non seulement lié à la nature juridique des membres du groupement mais aussi au dispositif financier mis en place entre les partenaires. Ainsi, le GCS de moyens est de droit public : - S’il est constitué exclusivement par des personnes de droit public ; - S’il est constitué par des personnes de droit public et des professionnels médicaux libéraux ; - Si la majorité des apports au capital provient de personnes de droit public ; - A défaut de capital, si la majorité des participations aux charges de fonctionnement provient de

personnes de droit public.

Le GCS est de droit privé dans les hypothèses suivantes : - S’il est constitué exclusivement par des personnes de droit privé ; - La majorité des apports au capital du groupement provient de personnes de droit privé ; - A défaut de capital, si la majorité des participations financières aux charges de fonctionnement

provient de membres de droit privé.

La question de la constitution d’un capital est dorénavant majeure, pour deux raisons essentielles : - Elle contribue à définir le statut du GCS et à figer de manière pérenne les droits des membres ; - Elle offre la possibilité de choisir le statut du GCS lorsque le GCS comprend des structures

publiques et privées, dont les apports en capital ne permettent pas de dégager une majorité publique ou privée.

IV. Les instances du GCS

L’assemblée générale Quant aux compétences de l’assemblée générale, elles ont peu évolué. Seul un « toilettage » du texte tenant compte des nouveautés a été réalisé. La principale nouveauté porte sur l’organisation de l’assemblée générale qui peut déléguer ses attributions : - Soit à un comité restreint élu en son sein par l’assemblée générale.

Ce comité en est l’émanation et reçoit, dans cette perspective, une délégation pour en exercer les compétences. Quand il est créé, l’assemblée générale doit délibérer sur les conditions dans lesquelles elle lui délègue ses compétences.

- Soit à l’administrateur du GCS

L’administrateur peut recevoir une délégation pour exercer certaines seulement des compétences de l’assemblée générale (certaines compétences ne peuvent être déléguées à l’administrateur).

Quant à la tenue de l’assemblée, le nouveau dispositif est moins précis dans l’énoncé des règles applicables. Il existe une plus grande liberté des partenaires, en particulier si les conditions de quorum ne sont pas réunies. Quant aux règles de vote, avec HPST, l’unanimité a été étendue à l’autorisation pour le GCS d’exercer l’une des missions d’un établissement de santé ou une mission de service public.

L’administrateur Depuis HPST, la durée du mandat de l’administrateur est librement définie par les partenaires. Auparavant, il était élu en son sein par l’assemblée générale pour une durée de trois ans renouvelable. Si un comité restreint est désigné, il en est membre de droit. Les compétences de l’administrateur ont peu évolué ; elles ont seulement été réécrites pour tenir compte des nouveautés concernant le comité restreint et l’état prévisionnel des recettes et des dépenses pour les GCS de droit public.

V. Le montage financier

Le GCS ne peut plus être créé sans apport ni participation.

Par ailleurs, il revient à la convention constitutive de définir les règles applicables aux dettes du groupement; il existe désormais une liberté des partenaires sur ce point. Antérieurement, les membres étaient tenus des dettes du groupement dans la proportion de leurs droits. Enfin, les règles d’évaluation des participations en nature sont précisées. L’évaluation est faite sur la base soit de leur coût réel, soit de leur valeur nette comptable.

VI. Les droits des membres Les droits des membres sont définis à proportion de leurs apports au capital, ou à défaut de capital, de leurs participations aux charges de fonctionnement. Plus précisément concernant le GCS sans capital, les droits des membres n’évoluent plus en considération de l’effectivité des services rendus par le GCS à ses membres. En effet, avec HPST pour le GCS dépourvu de capital, les droits des membres sont définis par référence aux participations financières aux charges de fonctionnement. Ces participations sont figées dans la convention constitutive, sous la forme d’un pourcentage, pour toute la durée du groupement. Seule la modification de la composition des membres ou la modification substantielle de la part d’activité réalisée par l’un des membres justifient une modification de ce pourcentage. Les modalités de révision annuelle des participations des membres aux charges de fonctionnement du groupement n’ont pas, dans cette hypothèse, à figurer dans la convention constitutive du groupement.

VII. La procédure de création du GCS et le contenu de la convention constitutive

Les modifications sont ici mineures. Il existe, à présent, un délai de publication de la convention constitutive. Ce délai est d’un mois à compter de l’approbation de la convention constitutive par le directeur général de l’agence régionale de santé. Concernant le contenu de la convention constitutive, celle-ci doit mentionner, depuis HPST :

- Le pourcentage des participations des membres aux charges de fonctionnement pour la durée du

groupement, pour les GCS constitués sans capital ;

- Si un comité restreint est constitué, la répartition des compétences entre l’assemblée générale, l’administrateur et le comité restreint.

La convention constitutive doit également comporter des annexes : le premier projet de budget prévisionnel pour les GCS de droit privé ou l’état prévisionnel des dépenses et des recettes pour les GCS de droit public, l’état de l’équilibre financier global du groupement, les conventions d’association conclues entre le GCS et le CHU concerné ou le centre de soins, d’enseignement et de recherche pour les GCS participant à des activités d’enseignement.

VIII. Le cas spécifique du GCS de moyens érigé en établissement de santé Avant HPST, le GCS n’était pas un établissement de santé. Toutefois, il pouvait être autorisé par le directeur général de l’agence régionale de l’hospitalisation à la demande des établissements de santé membres à exercer les missions d’un établissement de santé. Il pouvait également être autorisé par le directeur général de l’agence régionale de l’hospitalisation à assurer l’exploitation d’une

autorisation détenue par l’un des membres et dispenser à ce titre des soins remboursables aux assurés sociaux. En pratique, aucun GCS « soins » ne pouvait être créé, en l’absence des textes réglementaires précisant les règles d’application de la T2A, sauf à recourir à l’expérimentation prévue par l’article L. 6133-5 du code de la santé publique. Avec HPST, le GCS de moyens, dès lors qu’il est titulaire d’une ou plusieurs autorisations d’activités de soins, peut être érigé en établissement de santé. Les règles concernant le GCS de moyens (membres, statut, etc) sont applicables au GCS érigé en établissement de santé. C’est à partir du GCS de moyens existant et du corpus juridique qui lui est applicable que l’on détermine si le GCS est érigé en établissement de santé privé ou en établissement public de santé. La qualité d’établissement de santé emporte des conséquences : le GCS est tenu de respecter les droits et obligations pesant sur les établissements de santé. Ainsi : - Lorsque le GCS est érigé en établissement de santé privé, cet établissement reste régi par les

règles des GCS. Il est tenu en sus des règles applicables aux établissements de santé privé. - Lorsque le GCS est érigé en établissement public de santé, l’établissement public de santé créé se

substitue au GCS dans l’ensemble de ses droits et obligations et met en place les instances de fonctionnement et de gouvernance des établissements publics de santé avec certaines spécificités en ce qui concerne la commission médicale d’établissement (CME) et l’administrateur. Les autres instances de gouvernance des établissements publics de santé à mettre en place seront : le directoire, le conseil de surveillance …

Le GCS érigé en établissement de santé est financé sur le fondement des règles applicables aux établissements de santé. En cas de retrait ou de non renouvellement de l’autorisation d’activités de soins, des dispositions spécifiques s’appliquent : - Si le retrait ou le non renouvellement concerne un GCS érigé en établissement de santé privé et si

ce dernier ne détient alors plus aucune autorisation d’activités de soins, le directeur général de l’agence régionale de santé lui retire également la qualité d’établissement de santé.

- Si le retrait concerne un établissement public de santé et si ce dernier ne détient alors plus

aucune autorisation d’activités de soins, le directeur général de l’agence régionale de santé prononce la suppression de l’établissement public de santé.

Le GCS établissement de santé est certainement une forme de coopération très aboutie qui a vocation à s’appliquer à un nombre limité de coopérations.

IX. Le régime transitoire Un régime transitoire a été prévu pour les GCS antérieurement constitués. Les GCS de moyens, régulièrement constitués avant la date de publication du décret n° 2010-862 du 23 juillet 2010, restent régis par les dispositions législatives et réglementaires antérieures à la loi HPST sous réserve de modification de la convention constitutive du groupement.

Les GCS de moyens, régulièrement autorisés sur le fondement du 2° de l’article L.6133-1 du CSP et dans le cadre de l’expérimentation prévue à l’article L.6133-5 du même code dans leur version antérieure à l’entrée en vigueur de la loi HPST, restent régis par les dispositions législatives et réglementaires antérieures à la loi HPST jusqu’au terme prévu par la convention constitutive.

- Avec HPST et ses textes d’application, une refonte importante du régime juridique applicable au GCS a été réalisée.

- Les principales nouveautés sont certainement celles concernant le statut du GCS, le montage financier et les droits des membres. Plus que jamais la constitution d’un GCS avec capital apparaît comme une évidente nécessité.

- Le GCS de moyens, érigé en établissement de santé, constitue aussi un apport essentiel,

même s’il convient d’être particulièrement prudent dans la constitution de tel groupement.

Sur toutes ces questions, voir les fiches 45 et 46 du guide « La loi HPST à l’hôpital – Les clés pour comprendre », à la rédaction duquel le Centre de droit JuriSanté du CNEH a participé.

Pour tout renseignement : Nadia HASSANI nadia.hassani@cneh.fr 01 41 17 15 43

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