Le rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales

Suivre et évaluer la performance des grandes collectivitésJanvier 2013

Contenu du rapport

Le rapport décrit la situation en matière de

développement durable de la collectivité à partir des évaluations, documents et bilans produits par elle sur une base volontaire ou prévus par un texte législatif ou réglementaire2.

Il comporte, au regard des cinq finalités du développement durable énumérées dans le Code de l’environnement3 :

• Un bilan des actions conduites au titre de la gestion du patrimoine, du fonctionnement et des activités internes de la collectivité ;

• Un bilan des politiques publiques, des orientations et des programmes mis en œuvre sur son territoire.

Ces bilans comportent, par ailleurs, une analyse des modalités d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation de l’ensemble des actions de la collectivité.

Cette analyse peut être élaborée à partir du cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux4.

Outre les cinq finalités du développement durable, ce cadre définit les cinq éléments de méthode du développement durable.

Objet du rapport

L’article 255 de la loi « Grenelle II 1 » prescrit aux grandes collectivités (voir tableau ci-dessous) d’élaborer un rapport sur leur situation en matière de développement durable. Ce rapport est présenté préalablement aux débats sur le projet de budget de ces grandes collectivités.

Catégories de collectivités territoriales visées

Communes et EPCI à fiscalité propre de plus

de 50 000 habitantsDépartements Régions

Collectivité territoriale de Corse

Articles du Code général des collectivités territoriales applicables

Art. L. 2311-1-1

D. 2311-15Art. L. 3311-2

D. 3311-8 Art. L. 4310-1

D. 4311-6Art. L. 4425-7

D. 4425-12

1 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (JO du 13 juillet 2010).

2 Décret n° 2011-687 du 17 juin 2011 relatif au rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales (JO du 19 juin 2011).

3 Article L. 110-1, III.4 Cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable

et agendas 21 locaux mentionnés au 2e alinéa de l’article 254 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, voir la présentation du cadre de référence ci-dessous.

Articles du Code général des collectivités territoriales applicables par catégorie de collectivités

Ce que prévoient les textes

La lutte contre le changement climatique ;

La préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ;

La cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations ;

L'épanouissement de tous les êtres humains ;

Une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables.

La participation de la population et des acteurs ;

L’organisation du pilotage ;

La transversalité de la démarche ;

L’évaluation ;

Une stratégie d’amélioration continue.

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Les cinq finalités du développement durable

Les cinq éléments de méthode du développement durable

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De l’agenda 21 local au rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales

25 ans déjà… En 1987, le rapport Brundtland définissait pour la première fois la notion de développement durable, que le deuxième sommet de la Terre de Rio allait populariser en 1992.

Sous son impulsion, les agendas 21 locaux - ces programmes d’actions en faveur du développement durable - se multiplièrent avec, à ce jour, plus de 1 100 initiatives recensées en France.

L’agenda 21 local témoignait d’une volonté d’intégrer dans les projets locaux une démarche de développement durable dans toutes ses composantes : conciliation des exigences économiques, sociales et environnementales ; prise en compte des enjeux locaux et globaux ; équilibre entre court, moyen et long termes.

S’il a constitué un facteur indéniable pour une prise de conscience des élus et des citoyens en les sensibilisant aux enjeux du développement durable, il a rencontré, avec le recul du temps, trois limites concrètes.

• La première tient au caractère éphémère de son diagnostic partagé, qui, faute de moyens notamment, n’est pas actualisé.

• La deuxième vient d’un programme d’actions, dont le périmètre est nécessairement restreint à quelques domaines jugés stratégiques mais qui, de ce fait, ignore les marges de progression de la gestion locale dans son ensemble.

• La troisième est due à une méthode d’élaboration en trois phases (diagnostic, stratégie, programme d’actions) jugée chronophage et qui ne débouche que trop rarement sur une quatrième phase consacrée à l’évaluation.

Le rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales partage avec l’agenda 21 local un cadre de référence (cinq finalités du développement durable

– cinq éléments de méthode) élaboré par le ministère en charge du développement durable et qui a fait ses preuves.

Mais il s’en distingue sur bien des points :

• Obligatoire et récurrent pour les grandes collectivités, il précède désormais, chaque année, les débats sur le projet de budget. Cela permet de disposer, en continu, d’une évaluation de l'ensemble des actions de la collectivité à l’aune du développement durable. Cette évaluation peut s’avérer précieuse lorsqu’il s’agit, en particulier, de fixer les priorités budgétaires.

• Complet sur le fond comme sur la méthode, ce rapport couvre aussi bien la gestion du patrimoine, le fonctionnement et les activités internes de la collectivité que les politiques qu’elle met en œuvre sur son territoire. Le tout est accompagné d’une analyse des modalités d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation de ces actions.

• Outil transversal de suivi, d’évaluation et d’information, le rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales n’a, par lui-même, vocation ni à définir une stratégie ni à déterminer un programme d’actions. Il offre cependant la possibilité de les mettre en évidence dans la gestion de la collectivité et de proposer de nouvelles perspectives.

• Synthétique, autoévaluatif et reposant sur un ensemble d’indicateurs précis, le rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales peut désormais constituer, en complément de l’agenda 21, un tableau de bord utile aux collectivités territoriales en matière de développement durable.

Christophe Sanson

Edito

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Le contenu du rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales s’appuie sur le cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux publié en pièce jointe à la circulaire de la ministre de l’Ecologie et du Développement durable du 13 juillet 2006.

Ce cadre définit les cinq finalités et les cinq éléments de méthode du développement durable.

Les cinq finalités du développement durable sont :

1. La lutte contre le changement climatique ;

2. La préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ;

3. La cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations ;

4. L'épanouissement de tous les êtres humains ;

5. Une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables.

La définition des cinq finalités du développement durable selon le cadre de référence national

1. Lutte contre le changement climatiqueLa lutte contre les dérèglements climatiques d’origine anthropique est un enjeu majeur, face auquel chacun est responsable. Les collectivités territoriales jouent un rôle considérable dans l’effet d’entraînement et par les décisions qu'elles prennent au quotidien.

2. Préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources

Sans la biodiversité, les milieux et les ressources il n’y aurait pas de vie, pas d’activité. Il faut rapidement reconsidérer l’environnement afin que celui-ci ne soit plus un « panier » dans lequel les hommes puisent en continu selon leurs besoins. Nos activités et modes de vie reposent sur un système de ponction de ressources et de rejets de déchets non viable.

3. Cohésion sociale et solidarité entre les territoires et les générations

Recréer et renforcer le lien entre êtres humains, sociétés et territoires est nécessaire afin de s'assurer que le partage des richesses ne se fait pas au détriment des plus démunis, des territoires voisins ou lointains ou des générations futures.

4. Epanouissement de tous les êtres humains

« Les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont le droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature ». L'article 1er de la déclaration de Rio rappelle que cette finalité est indissociable du développement durable.

5. Dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables

Revoir nos modes de production et de consommation non viables au profit de modes moins polluants, moins prédateurs en termes de ressources et de milieux, de risques sur l’environnement, sur la santé des êtres vivants et les conditions de vie sur la terre constitue un prérequis du développement durable.

Une évaluation à partir du cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable

En juin 2012, dans la continuité du cadre de référence, le ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, en partenariat avec des associations de collectivités territoriales et sur la base de l’expérience de collectivités pionnières, a publié un guide intitulé : Premiers éléments méthodologiques pour l’élaboration du rapport sur la situation en matière de développement durable à l’usage des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants.

Ce guide constitue un support méthodologique pour l’élaboration du rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales.

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Les cinq éléments de méthode du développement durable sont :

1. La participation de la population et des acteurs ;

2. L’organisation du pilotage ;

3. La transversalité de la démarche ;

4. L’évaluation ;

5. Une stratégie d’amélioration continue.

La définition des cinq éléments de méthode du développement durable selon le cadre de référence national

1. Participation de la population et des acteurs

Cet élément reflète un principe de l’agenda 21 de Rio qui expose que : « la réalisation effective des objectifs et des politiques, ainsi que le fonctionnement efficace des mécanismes que les gouvernements ont approuvés dans tous les secteurs de programme d’Action 21 seront fonction du degré d’engagement et de participation de tous les groupes sociaux ».

2. Organisation du pilotageLe pilotage nécessite un portage politique fort, une organisation adaptée et souple pour permettre la cohérence entre les politiques qui agissent sur le territoire : celles propres à la collectivité et celles des autres collectivités. Il s’agit également d’assurer la représentation des différents intérêts et les arbitrages entre eux.

3. Transversalité de la démarcheLa transversalité est un élément déterminant qui imprègne tout le projet territorial, à la fois dans son contenu et dans les méthodes de travail et d’organisation. Le diagnostic doit rendre compte des

interrelations entre tous les domaines d’action de la collectivité et toutes les composantes du territoire.

La stratégie doit être guidée par une vision transversale qui décloisonne les objectifs sectoriels. Les modalités de travail en interne et avec les partenaires doivent faciliter cette transversalité.

4. EvaluationElle doit permettre de vérifier la pertinence de la politique menée au regard des enjeux locaux, des enjeux de développement durable, des attentes et besoins de la population… C’est l’objet du cadre de référence et du rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales.

5. Stratégie d'amélioration continueTout projet territorial doit apporter une amélioration au regard des finalités et des éléments de méthode par rapport à un état de référence que la collectivité doit établir.

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Actions Exemples

Gestion [durable] du patrimoine Bâtiments durables - HQE - BBC – BEPOS ; Véhicules

Fonctionnement Exemplarité du fonctionnement interne de l’institution

Eco-responsabilité des élus et des agents

Eco-responsabilité de la collectivité (exemple : bilan carbone)

Gestion de projets

Gestion des ressources humaines et communication

Activités internes de la collectivité Commande publique éco-responsable

Intégration de critères environnementaux et sociaux dans les cahiers des charges des marchés publics

Commande publique et achats responsables

Politiques Exemples

Orientations Aménagement durable

Développement des transports en commun

Politiques publiques Lutte contre l’étalement urbain

Politique de transport durable

Programmes mis en œuvre sur son territoire

Programmes AEU

Achats de bus propres, rénovation de voies ferrées, bornes de vélos en libre service

Le rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales comporte deux parties : l’une est relative au bilan des actions conduites au titre de la gestion

du patrimoine, du fonctionnement et des activités internes de la collectivité, et l’autre porte sur le bilan des politiques publiques, des orientations et des programmes mis en œuvre sur son territoire.

« Actions conduites au titre de la gestion du patrimoine, du fonctionnement et des activités internes de la collectivité »

« Politiques publiques, orientations et programmes mis en œuvre sur son territoire »

Le rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales présente l’action menée par la collectivité en fonction de ses domaines de compétences.

Seront évaluées, sous l’angle du développement durable, les politiques territoriales dans la durée ainsi que les actions phares qui méritent d’être présentées au titre de l’année considérée.

Contenu du rapport

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N'est pas... Mais...

… l’évaluation d’un agenda 21…

L’évaluation de la gestion de la collectivité, dans son ensemble, intéressant le fonctionnement de cette collectivité, les politiques qu’elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation.

… le rapport d’activité de la collectivité…

Un rapport spécifiquement élaboré au regard des cinq finalités et des cinq éléments de méthode du développement durable et destiné à mettre en perspective les actions conduites par la collectivité à cet égard.

… un rapport de communication…

Un rapport public obligatoire présenté par l’exécutif de la collectivité préalablement aux débats sur le projet de budget.

Si le rapport n’a pas pour finalité exclusive la communication, il doit cependant être accessible et compréhensible par tous.

… un état des lieux figé dans le temps…

Un état des lieux annuel évolutif qui doit s’appuyer sur des indicateurs de suivi et d’évaluation.

Le rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités territoriales

Définition du rapport

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Ernst & Young accompagne votre collectivité dans l’élaboration de son rapport sur la situation en matière de développement durable grâce à une méthodologie éprouvée qui s’appuie, en fonction de vos demandes spécifiques, sur tout ou partie des 6 outils suivants :

1. Le protocole de reportingAfin de collecter les informations nécessaires à l’élaboration de votre rapport d’une année sur l’autre, nous vous accompagnons dans la mise en place d’un protocole de reporting adapté à votre collectivité. Grâce à cet outil établi sur mesure à partir des grandes lignes du rapport de l’année précédente, il sera

possible d’améliorer la collecte des informations en disposant d’une base de données fiable, renseignée tout au long de l’année selon un circuit de collecte validée. Complet et rigoureux, ce protocole de reporting sera également adaptable aux évolutions indispensables du rapport dans le temps.

Périmètre : politiques territoriales ou fonctionnement de la collectivité

Objectif

Sous-objectif / moyen

d'atteindre l'objectif

Données : actions ou politiques

Direction / service Référent Source

Politiques territoriales

Maintenir les services et améliorer le cadre

de vie

Habitat social et écologique /

accès au foncier

Création d'un observatoire du foncier et de l'habitat

Urbanisme et logement M. Y Rapport

d'activité

Fonctionnement de la collectivité

Gestion équitable et durable des femmes et hommes qui travaillent

pour la collectivité

/Promotion de l'égalité

professionnelle

Ressources humaines et

relations socialesM. X

Tableau de bord des

RH

Extrait d’un protocole mis en place pour diverses collectivités.

2. Les bonnes pratiques sur les rapports développement durable des autres collectivitésNous avons notamment procédé à l’analyse comparative approfondie d’un échantillon représentatif de 26 rapports élaborés en 2011, afin d’identifier les meilleures pratiques disponibles en la matière.

Nous avons constitué, par ailleurs, une base de données contenant un nombre important de rapports élaborés en 2011 et en 2012, appelée à être enrichie au fil du temps.

3. Le questionnaire d’autoévaluationLe questionnaire d’autoévaluation que nous avons conçu permet d’interroger vos équipes sur les stratégies et

actions mises en place au regard des cinq finalités et des cinq éléments de méthode du développement durable.

Questions d'évaluation Réponses

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Existe-t-il un plan d'actions de réduction des émisions de GES liées au fonctionnement interne de la collectivité ?

Les critères énergie ou émissions de GES sont-ils pris en compte dans les achats publics ?

Extrait du questionnaire d’autoévaluation – engagement de la collectivité en faveur de la lutte contre le changement climatique.

1. Oui tout à fait

2. En partie ou en cours de déploiement

3.Enprojet,ounonsignificatif

4. Non pas du tout

5. La collectivité n'est pas concernée par cette problématique

Nos outils

Périmètre : politiques territoriales ou fonctionnement de la collectivité

Objectif

Sous-objectif / moyen

d'atteindre l'objectif

Données : actions ou politiques

Direction / service Référent Source

Politiques territoriales

Maintenir les services et améliorer le cadre

de vie

Habitat social et écologique /

accès au foncier

Création d'un observatoire du foncier et de l'habitat

Urbanisme et logement M. Y Rapport

d'activité

Fonctionnement de la collectivité

Gestion équitable et durable des femmes et hommes qui travaillent

pour la collectivité

/Promotion de l'égalité

professionnelle

Ressources humaines et

relations socialesM. X

Tableau de bord des

RH

4. L'analyse financièreQuelle est la part du budget de votre collectivité consacrée au développement durable ? Nous élaborons une grille d’analyse en collaboration étroite avec vos services financiers pour vous permettre de répondre à cette question.

Notre méthode vise à affecter les budgets issus de décisions prises pendant l’année de référence aux cinq finalités et aux cinq éléments de méthode. Il résulte de cet exercice un chiffrage budgétaire des ressources de la collectivité affectées au développement durable.

Extraitdel’outild’analysefinancièreélaborépourladirectiond’uneRégion.

5. La redéfinition de vos objectifs et la recherche d’axes d’améliorationNous vous aidons à définir les objectifs de vos politiques territoriales et de vos actions relatives au fonctionnement interne de votre collectivité, au regard des cinq finalités et les cinq éléments de méthode du

développement durable. Nous réfléchissons aussi avec vous, en toute objectivité, aux axes d’amélioration de ces politiques et actions en prenant en compte les enjeux locaux, nationaux et européens.

6. Les indicateurs de suivi et d’évaluationToute démarche d’évaluation doit s’appuyer sur des indicateurs mesurant l’avancement ou la performance de l’objet évalué. La plupart des rapports sur la situation en matière de développement durable publiés en 2011 ne comportait toutefois pas d’indicateurs de suivi et d’évaluation.

Nous vous accompagnons dans la définition d’indicateurs vous permettant de mesurer avec précision l’impact de la gestion de votre collectivité sur le développement durable du territoire.

Direction Procédure du dossier Montant Affectation

Délégation des Techniques d'Information et de Communication

Innovation et filière numérique 2 500 K€ Dynamique de développement responsable

Industries culturelles et médias 1 900 K€ Epanouissement des êtres humains

Action territoriale et numérique 400 K€ Hors Développement Durable

Fiche Périmètre Objectif Libellé Unité Description

F1. Lutte contre le changement climatique

Politiques territoriales

Intégrer la prise en compte de la lutte

contre le changement climatique dans l’ensemble des

politiques régionales

Emissions totales de GES

associées à la gestion du

patrimoine, au fonctionnement et aux activités

des lycées

TeqCO2/an

Les émissions totales de GES correspondent à l’ensemble des émis-sions de gaz à effet de serre directes et indirectes résultant de la consom-

mation d’énergie associée à la gestion du patrimoine, au fonctionnement et

aux activités des lycées. Les émissions sont exprimées en Tonnes équivalent

CO2 et chaque source d’énergie dispose d’un facteur d’émission

propre.

F2. Préser-vation de la biodiversité

Politiques territoriales

Accompagner les acteurs pour assurer l’intégration de ces

enjeux à l’ensemble des politiques sectori-

elles et des activités économiques

Nombre d’exploitations certifiées bio

Nombre

Recensement du nombre total d’exploitations disposant d’une

certification BIO (cumul sur plusieurs années)

ExtraitdesfichesindicateursélaboréespouruneRégion.

L'ac

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Facteurs clés de succès

8

La qualité d’un rapport sur la situation en matière de développement durable d’une collectivité repose principalement sur :

• Un cadrage efficace du travail à effectuer, grâce à la mise en place d’une structure de pilotage réactive permettant de suivre la réalisation du rapport dans le temps et d’associer élus, société civile et services à son élaboration ;

• Une sollicitation optimisée des élus et des services, grâce à une réflexion en amont sur l’ensemble des informations nécessaires à l’établissement d’une liste réduite des personnes à mobiliser ;

• Une analyse pertinente de l’ensemble des documents de la collectivité sous le prisme du développement durable, afin d’identifier les actions les plus emblématiques tout en les situant dans une perspective évolutive ;

• La préparation d’une trame de rapport adaptée aux spécificités de l’action et de l’organisation de la collectivité ;

• Un travail de définition et de renseignement des indicateurs pertinents, pour rendre compte de la progression de la collectivité sur les questions de développement durable ;

• L’identification des orientations et programmes de nature à améliorer la situation ;

• Un point de vue objectif du fonctionnement interne et des politiques territoriales de la collectivité au regard du développement durable ;

• Une rédaction finale à la fois informative et évaluative, accessible à tous et s’appuyant sur des illustrations adéquates.

Exemple de maquette

Collectivités Année(s)

Ville de Hyères-les-Palmiers 2011

Ville d'Antibes-Juan-Les-Pins 2011

Ville de Courbevoie 2011 et 2012

Département du Val-de-Marne 2011

Département des Hauts-de-Seine 2011 et 2012

Région Aquitaine 2011 et 2012

Montpellier Agglomération 2012

Communauté d'Agglomération Castelroussine 2012

Les rapports auxquels nous avons contribué sont disponibles sur le site Internet des collectivités

Nos

réf

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ces

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Ernst & Young

Audit | Conseil | Fiscalité & Droit | Transactions

Notre positionnement, notre engagement

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