Les acteurs de la politique nationale d’ADT

Cours d’organisation des espaces

1. L’Etat acteur majeur• Poids s’estompe avec la décentralisation et l’intégration

européenne à partir des années 80• Etat incontournable parce que seule source de l’ADT

(encadrée par aucun règlement et aucune loi)• 3 dimensions d’interventions de l’Etat : politique,

administratif et financier

1.1. Le niveau politique

3 acteurs majeurs dans le jeu politique : • Gouvernement• Parlement• Partis politiques

Les partis politiques et le parlement restent effacés laissant l’essentiel du champ de l’ADT au gouvernement

1.1. Le niveau politiquePartis politiques et parlement acteurs effacés • Les parlementaires sont élus par des territoires mais sont

des représentants nationaux• Sans loi d’ADT, les parlementaires n’ont qu’une

intervention sectorielle et partielle (loi de finance, loi montagne, loi littoral, loi d’orientation foncière …)

• En mai 1990, 1er débat sur l’ADT depuis 23 ans.

1.1. Le niveau politique

Partis politiques et parlement acteurs effacés • L’organisation des partis politiques se fait par territoire• Les programmes sont souvent ou territoriaux ou

sectoriels• L’ADT est un sujet nouveau pour le personnel politique,

il n’entrera dans les programmes qu’à partir des années 80

1.1. Le niveau politique

Rôle essentiel de l’executif • ADT politique transversale et globale qui ne peut

correspondre à un seul ministère• 1er ministre rôle clé dans l’animation de la politique

d’ADT• CIADT créé dès les années 60• La taille du ministère en charge définit l’importance

donné à l’ADT

1.2. Le niveau administratifLe projet politique est préparé et mis en œuvre sur le terrain par l’administration. L’ADT est préparé et mis en œuvre à la fois par l’administration centrale et les administrations locales.

•Administrations centrales sont notamment : l’emblématique DIACT, le défunt commissariat général du plan, les administrations des différents ministères, des établissements publics (Conservatoire du littoral, Ademe)

•Administrations locales : Préfectures régions et départements, administrations de mission.

1.2. Le niveau administratifDIACT

• Administration de mission, importante malgré ses petits effectifs et ses personnels temporaires (environ 200 personnes)

• 3 missions : conception à la fois locale et globale de la politique, coordination de la politique gouvernementale, prospection et prospective

• Elle est associée à de multiples acteurs faisant de l’ADT : SNCF, conservatoire du littoral, administrations locales, etc.

1.2. Le niveau administratifLes autres institutions

• Chacun des ministères ayant une actions sur le territoire (finance, économie, agriculture, DD etc.) en association avec la DIACT

• Etablissements publics : conservatoire du littoral, ADEME

• Structures ad-hoc et parfois informelles pour une mission précise (reconversion des anciens bassins industriels …)

1.2. Le niveau administratifL’administration locale traditionnelle

• Le relais de l’état déconcentré : le Préfet

• Des relais hétérogènes par secteur (Eaux et forêts, DDE, DDA etc.)

• Le rôle de coordinateur du Préfet de Région affirmé à partir de 1992. Le SGAR (Secrétariat Général pour les Affaires Régionales) pour appuyer Préfet de Région dans sa mission et notamment pour le CPER.

1.2. Le niveau administratifL’administration locale de mission

• Des répliques locales et sectorielles de la DIACT.

• Des relais locaux pour la DIACT

• Des commissariats multiples créés (une petite équipe autour d’un commissaire)

• Les administrations locales de mission survivent mal à la décentralisation et à la création des SGAR.

1.3. Le niveau financierLe financement de l’ADT est difficile à présenter de façon simple. Il est éparpillé entre les différents budgets des ministères.

La DATAR n’a pas de budget autre que celui nécessaire à son fonctionnement.

La lisibilité pour les acteurs de l’ADT est difficile d’autant que les fonds dédiés sont parfois temporaires et les conditions d’éligibilité changent souvent.

Fonds généralistes et fonds spécialisés

2. L’Union Européenne acteur montant

• L’Europe est avant tout un acteur économique• Il reste un « nain politique »• Seul 0,5% du budget va à l’ADT• L’ADT ne fait pas partie des missions de l’UE• Fonds de cohésions en est pourtant un instrument• LE SDEC est un ovni politique

2.1. Les fonds d’intervention de l’UE sont territorialisés• Les fonds structurels sont au départ sectoriels (FSE, PAC

…)

• Ils ont pour ambition de réduire les disparités existants entre les différentes populations : ils sont territorialisés de fait

• En 1975 création du FEDER, 1er instrument explicitement territorialisé

• L’EURO oblige à la cohésion sociale et économique à minima

2.2. Le SDEC ovni politique

• 1990 réunion informelle des ministres compétents décide la mise en place du SDEC

• 1999 adoption du SDEC, fruit d’une large concertation et d’une volonté commune

• Document de référence pour encourager la coopération sans revenir sur le principe de subsidiarité

« le souci de veiller à ne pas faire à un niveau plus élevé ce qui peut l'être avec plus d'efficacité à une échelle plus faible »

2.2. Le SDEC ovni politique

• Le SDEC établi le lien manquant entre les différentes politiques sectorielles ayant des impacts territoriaux forts (transport, recherche…)

• Propose de développer des mécanismes de coopération• Recherche une évaluation systématique de l’impact

territorial des politiques communautaires• Systématisation et valorise les structures

transfrontalières

2.2. Le SDEC ovni politique

3 grandes orientations :

• Développement spatial polycentrique pour éviter la congestion du centre et la marginalisation des espaces périphériques

• Accès équivalents aux infrastructures et aux savoirs (principe d’équité plutôt que d’égalité et principe de cohésion)

• La gestion prudente de la nature et du patrimoine culturel

2.2. Le SDEC ovni politique

La justice sociale ou équité peut se définir de manière négative : est injuste ce qui n'est pas acceptable socialement.

Par exemple, les inégalités de salaires entre métiers de qualifications différentes sont le plus souvent considérées comme justes, parce qu'elles sont socialement acceptées par la majorité.

Il existe une distinction entre justice sociale (ou équité) et égalité. La justice sociale est aussi une notion qui évolue dans le temps, ce qui est juste socialement peut devenir injuste si le contexte change

2.3. Les Fonds Structurels Européens

5 fonds :

• FSE : formation, qualification, insertion et accès à l’emploi

• FEOGA – FEADER (outil de la PAC) a pour objectif la « garantie » et « l’orientation » des marchés agricoles

• FEDER : investissements productifs pour le développement de l’emploi, infrastructures de développement régional, actions de développement des régions et collectivités locales.

• IFOP : pêche et aquaculture

• Fond de cohésion pour aider les nouveaux entrants

2.3. Les Fonds Structurels Européens

Les grands principes :

• Principe de concentration au profit des territoires les plus en difficultés, sur un nombre d’objectif et de programmes limités

• Principe de programmation pluriannuelle de 6 à 7 ans, sur la base d’un diagnostic territorial et d’une évaluation des interventions précédentes

• DOCUP : Document Unique de Programmation

2.3. Les Fonds Structurels Européens

Les grands principes :

• Principe de partenariat : concertation entre autorités européennes (commission européenne), nationales (DIACT…) et locales (SGAR, Région) à toutes les étapes.

• Principe d’additionnalité garantit que les fonds structurels s’ajoutent à des crédits publics déjà existants. Donne aux aides européennes un effet de levier.

3. Les Collectivités territoriales3.1. Les RégionsLes Régions ont acquis avec la décentralisation (1982-1986) une légitimité et des pouvoirs en termes d’ADT. Les lois de décentralisations leurs reconnaissent une prééminence dans l’ADT, mais elle n’exerce pas de tutelle sur les autres collectivités.

Elles interviennent principalement dans le domaine des transports, de l’emploi, de la formation et de la recherche.

Le mode d’élection des conseillers régionaux leur enlève une certaine légitimité locale, mais leur offre une certaine latitude pour la mise en place de projets globaux.

3.1. Les RégionsLes compétences d’ADT des Régions s’exercent par l’intermédiaire de 2 outils-cadres de définition de la politique d’ADT :

• Les SRADT (Shémas Régionaux d’Aménagement et de Développement du Territoire) : précise les orientations fondamentales et à moyen terme du développement durable d'un territoire régional et ses principes d'aménagement

• Les CPER ( Contrats de Projet Etat-Région) : document par lequel l'État et une région s'engagent sur la programmation et le financement pluriannuels (7ans désormais) de projets importants (création d'infrastructures ou le soutien à des filières d'avenir).

3.1.1. Les SRADTLe SRADDT est élaboré pour cinq ans par le Conseil régional sous l'égide de la Préfecture de région, ce schéma voulu par la LOADT de 1995 et modifié par la LOADDT de 1999.

Il présente les orientations régionales en matière d'équipements de transports de services d'intérêt général d‘environnement et de développement. Il sert de base au CPER.

Le SRADDT a été critiqué non en tant que cadre de référence et de recommandations, mais pour son manque d'opposabilité, de valeur exécutoire directe ou règlementaire, ce qui en a limité l'opérationnalité ou la portée.

3.1.1. Les SRADTIls sont composés de 3 éléments :

• le préambule qui présente les objectifs et le contexte

• une analyse prospective basée sur un diagnostic territorial et les orientations stratégiques du Conseil Régional et de ses partenaires

• la charte d’aménagement et de développement durable qui reflète les priorités et qui servira de base à la définition du CPER

Il a été élaboré sous la responsabilité du CR, mais avec une large démarche participative associant : CESR, citoyens, élus, responsables d'ONG, partenaires sociaux, chefs d'entreprises, universitaires, administrations déconcentrées….

3.1.2. Les CPERLes CPER (2006) ont été initiés par les lois de décentralisation comme outil et cadre principal de la politique d’ADT.

C’est un document par lequel l'État et une région s'engagent sur la programmation et le financement pluriannuels (7ans) de projets importants tels que la création d'infrastructures ou le soutien à des filières d'avenir.

Le gouvernement, par l'intermédiaire du préfet de région représenté par le SGAR s'accorde avec l'exécutif de la région.

D'autres collectivités (conseils généraux, communautés urbaines...) peuvent s'associer à un CPER à condition de contribuer au financement des projets (25% du CPER).

3.1.2. Les CPERLe contenu des CPER a été restreint aux objectifs suivants :

•compétitivité et attractivité du territoire

•promotion du développement durable

•cohésion sociale et territoriale.

Afin de bénéficier des financements européens, les projets intégrés aux CPER doivent consacrer 75 % de l'enveloppe cumulée FEDER + FSE à l'innovation et à la compétitivité ou au développement durable

3.1.2. Les CPERLe financement est de plus en plus paritaire en Etat et Région après avoir été surtout porté par l’Etat (60% en 1984, 50% en 2006)

Péréquation reste importante : Etat ne finance que 39% du CPER Ile de France contre 63,5% pour celui du Limousin

Les principaux projets financés sont dans les domaines de : Transport, Logement, Education, Emploi, Economie.

Les CPER sont devenus très lourds et rigides, désajustés par rapport aux échéances électorales et européenne. La réforme de 2006 vise à réduire ce désajustement.

3.2. Les départements et les communesCollectivités de proximités, élus directement en contact avec la population et les territoires du quotidiens, le département et la commune sont des collectivités majeures, même si elles ne sont pas directement impliquées dans la définition de l’ADT.

Beaucoup plus que la Région, les départements et les communes offrent des services et des équipements directement à la population.

Elles ont des capacités financières souvent plus importantes que la Région rapporté aux habitants.

Clause générale de compétence

3.2. Les départements et les communesLe département aménageur volontaire du territoire

• vient en complément, en substitution ou en opposition à la Région

• fait de l’aménagement local

• le Conseil Général est le relais naturel des petits élus territoriaux

• en retire beaucoup d’avantages

3.2. Les départements et les communesLes communes maîtres de l’urbanisme

La décentralisation leur a donné la maitrise de l’occupation de leur sol (PLU).

Doivent désormais se conformer au SCOT.

A l’exception des communes les plus importantes, faible pouvoir financier.

L’intercommunalité leur donne des marges de manœuvre et des financements plus importants.

3.3. Les intercommunalités2 formes d’intercommunalité :

• Association libre dans un syndicat aux objectifs, fixes, précis, limités

• Regroupement dans un EPCI aux compétences diverses et aux moyens propres et distincts des communes qui les composent (communautés urbains, d’agglomération ou de communes).

Le regroupement s’impose à de nombreuses communes pour peser plus sur leur développement et abaisser leurs charges de fonctionnement

Le regroupement est nécessaire pour l’obtention de financement et la mise ne place de projet notamment dans le cadre des CPER.

Conclusion retour sur la décentralisation

Décentralisation a bouleversé la façon dont on fait de l’ADT avec 2 dérives qui vont contre l’esprit de cette réforme : • brouillage des compétences car pas de bloc de compétence exclusifs• écarts de ressources des collectivités, au détriment des Régions