DROIT NOTARIAL

Lexique

Alignement : C’est la limite entre une voie publique et les propriétés riveraines résultant généralement de plans d’alignements.

Coefficient d’occupation du sol / C.O.S.: Le COS exprime la densité maximale de construction admise dans une zone et donc sur chaque terrain de cette zone. Multiplié par la surface du terrain, il donne la surface de plancher hors œuvre nette susceptible d’être bâtie sur ce terrain.

Continue - Discontinue :C’est la caractéristique d’implantation des façades des constructions le long d’une voie, les unes par rapport aux autres.

Emplacement réservé : Le procédé de réservation consiste à délimiter sur le Plan dezonage les emprises destinées à la réalisation future d’équipements publics dont les bénéficiaires et les destinations sont précisés sur une liste figurant dans les annexes du P.O.S..

Emprise au sol : C’est le rapport de la surface occupée au sol par l’assise de toutes lesconstructions situées sur une même unité foncière, par rapport à la surface de cette unitéfoncière.

Espace Boisé classé : Dans les espaces boisés classés, indiqués au plan de zonage, toutchangement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation la protection ou la création de boisements est interdit. Les coupes et abattages d’arbres sont soumis à autorisation.

Secteur de Plan de masse : C’est un secteur particulier du POS dans lequel un plan précis, coté en trois dimensions, définit le volume et les prescriptions architecturales à respecter. C’est un outil bien adapté au tissu parcellaire dense pour dégager des formes urbaines homogènes.

Secteur Sauvegardé : C’est un périmètre, non géré par le POS, à l’intérieur duquel lebâti présentant un caractère historique et architectural remarquable, fait l’objet de dispositions spéciales permettant sa conservation, et sa mise en valeur: le Vieux-Nice ou la quartier du Port

Surface hors oeuvre nette S.H.O.N. : C’est la somme de toutes les surfaces de planchers de chaque niveau d’une construction, déduction faite : -des combles et sous-sols non aménageables pour l’habitation ou les activités. -des surfaces de toitures terrasses, balcons et passages ouverts du rez-de-chaussée destinés à la circulation collective. -des bâtiments ou parties de bâtiments aménagés en vue du stationnement des véhicules des occupants et usagers de l’immeuble.

Unité foncière : C’est l’étendue d’un terrain d’un seul tenant appartenant à un même propriétaire, couvrant une ou plusieurs parcelles cadastrales.

Zone d’aménagement concerté Z.A.C.: LES Z.A.C. sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains, notamment en vue de la construction à usage d’habitation, de commerce, d’industrie de services...

Hauteur absolue : C’est la hauteur maximale que ne peut pas dépasser toute construction nouvelle. Elle peut varier d’une zone à l’autre.

Hauteur relative : C’est la limite fixée à la hauteur absolue d’une construction en fonction de la largeur de la rue ou de l’éloignement des constructions voisines.

Opération programmée d’amélioration de l’habitat O.P.A.H. : Action concertée entre trois partenaires (la Ville, l’Etat et l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat). Elle donne lieu à des subventions, sur un secteur jugé prioritaire parce qu’il présente des signes d’insalubrité et de vétusté.

Plan d’Aménagement de Zone P.A.Z. : C’est le document d’urbanisme que se substitue au P.O.S. à l’intérieur de la Z.A.C.. Il comprend, comme le P.O.S., un rapport de présentation, des documents graphiques et un règlement.

Prescriptions, disciplines, ordonnances d’architecture ou d’urbanisme : Ce sont des dispositions spécifiques destinées à maintenir ou à créer une forme urbaine caractéristique d’une construction ou d’un ensemble de constructions.

Programme d’aménagement d’ensemnle P.A.E. : Le P.A.E. constitue un des moyens de financer tout ou partie des équipements nécessaires à l’urbanisation d’un secteur pour lequel un programme d’aménagement a été approuvé par le Conseil Municipal. Les constructions nouvelles sont alors soumises au versement d’une participation spéciale en fonction de leur surface de plancher.

LES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

LES ENJEUX MAJEURS DE LA CREATION DES DIRECTIVES TERRITORIALES

D’AMENAGEMENT

A – L’ORIGINE DES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

B – L’ACHEVEMENT APPROXIMATIF DE LA HIERARCHIE DES NORMES EN

MATIERE D’URBANISME

II – LE CONTENU A GEOMETRIE VARIABLE DES DIRECTIVES

TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

A – LES THEMES FONDAMENTAUX ABORDES DANS LES DIRECTIVES

TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

B – LA DIRECTIVE TERRITORIALE D’AMENAGEMENT DES ALPES MARITIMES

INTRODUCTION

 « Des directives territoriales d'aménagement1 peuvent fixer, sur certaines parties du

territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre

entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires.

Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes

infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des

espaces naturels, des sites et des paysages.

Les directives territoriales d'aménagement sont élaborées sous la responsabilité de l'Etat, à son

initiative ou, le cas échéant, sur la demande d'une région, après consultation du conseil

économique et social régional »2.

L’article L111-1-1 du Code de l’urbanisme, modifié par l’article 4 et 5 de la loi Pasqua

sur l’aménagement et le développement du territoire, donne une définition très imprécise des

directives territoriales d’aménagement. Il s’agit en bref d’un document qui énonce des

orientations sur l’aménagement du territoire et qui en tire les conclusions en matière de droit

de l’urbanisme. La directive territoriale d’aménagement a pour objectif de transmettre des

informations sur la logique selon laquelle l’Etat prendra ses décisions d’aménagement et des

prescriptions qui s’imposent aux différentes collectivités territoriales, dont les communes.

La loi Pasqua a procédé à une refonte complète de l’article L111-1-1 du Code de

l’urbanisme en créant une nouvelle catégorie de normes : les directives territoriales

d’aménagement. Cet article sera par la suite modifié par la loi du 25 juin 1999 d’orientation

pour l’aménagement et le développement durable du territoire.

Enfin la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain

apporte une nouvelle touche à la définition des directives territoriales d’aménagement en

supprimant toute référence à la notion de lois d’aménagement et d’urbanisme.

L’encadrement par le droit de l’urbanisme des directives territoriales d’aménagement

ne comporte pas de dispositions de droit international ou du droit communautaire. Seul le

droit interne sera donc traité. D’autre part, dans le droit interne, le droit constitutionnel n’a pas

d’influence sur l’encadrement des directives territoriales d’aménagement par le droit de

l’urbanisme. Seul un principe de droit constitutionnel subsiste : celui de la libre administration

des collectivités locales. Mais ce principe est intégré dans le cadre législatif des directives, par

l’article L110 du Code de l’urbanisme. C’est finalement l’article L111-1-1 du Code de

l’urbanisme qui évoque le mieux la dualité de l’encadrement des directives territoriales

d’aménagement par le droit de l’urbanisme, selon qu’elles ont vocation a déterminer les

orientations fondamentales de l’Etat en matière d’aménagement, ou selon qu’elles précisent

les modalités d’application de lois d’aménagement et d’urbanisme.

1 D.T.A2 Article L111-1-1 du Code de l’urbanisme

Quelle est la portée de la création des Directives Territoriales d’Aménagement sur le

droit de l’urbanisme ?

Les enjeux de la création des directives territoriales d’aménagement sont d’une double

importance, en effet elles permettent de réaffirmer le caractère supérieur des décisions

étatiques en matière d’aménagement du territoire, et d’autre part elles jouent un rôle majeur

dans l’achèvement de la hiérarchie des normes en matière d’urbanisme ( I ). Les directives

territoriales d’aménagement se distinguent des autres normes d’urbanismes par la singularité

de leur contenu et par l’influence importante de leur mis en œuvre sur le droit de l’urbanisme

( II ).

I – LES ENJEUX MAJEURS DE LA CREATION DES DIRECTIVES

TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

L’origine des directives territoriales d’aménagement se trouve directement dans le

célèbre rapport du Conseil d’Etat de 1992 intitulé : Urbanisme : pour un droit plus efficace,

dont la loi du 4 février 1995 est d’ailleurs la seconde mise en application après celle du 9

février 1994. Elles sont le fruit de la concrétisation de la mise en œuvre d’une stratégie

d’aménagement du territoire à moyen et long terme ( A ).

Les directives territoriales d’aménagement ont été conçues afin d’achever le processus de

hiérarchie des normes en matière de droit de l’urbanisme, mais cela non sans une certaine

imprécision et elles ont également pour but de clarifier l’application des lois d’aménagement

et d’urbanisme ( B ).

A – LES ORIGINES DES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

Afin de répondre aux impératifs du transfert de compétences en matières d’urbanisme,

la loi du 7 janvier 1983 crée les prescriptions nationales ou particulières. Cependant l’article

L111-1-1 du Code de l’urbanisme conserve une portée très limitée puisque sa rédaction laisse

penser qu’il existe trois catégories de normes : les lois d’aménagement et d’urbanisme, les

prescriptions nationales et les prescriptions particulières. L’article 4 de la loi PASQUA vient

ainsi clarifier les insuffisances de l’ancienne loi par la modification de l’article L111-1-1 du

Code en remplaçant la notion de prescription par celle de directive territoriale

d’aménagement.

Ces directives sont issues des anciennes directives d’aménagement national3, qui avaient pour

objet de faire respecter la prise en compte des orientations de la politique d’aménagement du

territoire en instaurant le contrôle de ce respect par le biais de l’instruction des demandes

d’autorisation de construire, le principe de non-contrariété étant posé en la matière.

3 D.A.N

Trois lois sont venues remplacer les directives d’aménagement national, en fixant les

prescriptions nationales dans des domaines précis : la loi du 9 janvier 1985 relative au

développement et à la protection de la montagne ; la loi du 11 juillet 1985 relative à

l’urbanisme au voisinage des aérodromes, et la loi du 3 janvier 1986 relative à

l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

La loi littoral est souvent qualifiée de « monstre juridique » : le champ des exceptions y est

plus vaste que celui des principes. Chaque paragraphe est un compromis entre les multiples

usages du littoral, généralement incompatibles entre eux. Les définitions de notions clés telles

que « espaces proches du rivage », « hameaux nouvellement intégrés à l'environnement », ne

sont pas définies de façon précise.

Chacun a donc pu, et parfois peut encore, interpréter le texte à sa guise. L'administration

argue des ambiguïtés de la loi pour justifier son indécision, alors que beaucoup d'élus locaux

ne considèrent que l'intérêt financier immédiat qu'ils peuvent retirer pour leur commune de

certains projets. Le rôle des tribunaux administratifs est donc de finaliser l’interprétation de

cette loi. C’est dans ce contexte de difficultés d’interprétation et d’ambiguïté, que le Conseil

d’Etat reconnaît rapidement le caractère rigide des lois d’aménagement et d’urbanisme. Le

Conseil d’Etat ne voulait cependant pas la suppression des schémas directeurs mais préférait

la création de directives territoriales d’aménagement appelées à se substituer progressivement

à ces schémas.

L’objectif poursuivi par les instigateurs des directives territoriales d’aménagement est

avant tout de créer un instrument capable de fixer sur certaines parties du territoire, les

orientations fondamentales de l’Etat en matière d’aménagement et d’équilibre entre les

perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Les

directives territoriales d’aménagement doivent également fixer les principaux objectifs de

l’Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands

équipements, ainsi qu’en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des

paysages. Les directives territoriales d’aménagement doivent également préciser pour les

territoires concernés les modalités d’application des dispositions particulières aux zones de

montagne et au littoral. Si l’Etat est le véritable instigateur de la directive territoriale

d’aménagement, cependant, les collectivités locales sont associées à l’élaboration du projet.

Leur avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans les trois mois à compter de leur

saisine.

Les directives territoriales d’aménagement ont été conçues pour être un élément

essentiel de l’aménagement du territoire. Cependant des incertitudes demeurent quant à leur

application, notamment car elles viennent compliquer la fragile hiérarchie des normes

d’urbanismes.

B – L’ACHEVEMENT APPROXIMATIF DE LA HIERARCHIE DES NORMES EN

MATIERE D’URBANISME

L’intégration des directives territoriales d’aménagement au sein des normes

d’urbanisme est facteur de difficultés de compatibilité. Le Conseil d’Etat a donc souhaité

d’une part exclure l’opposabilité directe des lois d’aménagement et d’urbanisme4 et des

directives aux autorisations d’occupation des sols, en cas d’existence d’un plan d’occupation

des sols5 opposable aux tiers, et d’autre part limiter l’exigence de compatibilité d’un

document à celui qui lui est immédiatement supérieur. Le législateur s’est donc calqué sur les

exigences du Conseil d’Etat en instituant le principe de compatibilité limité. Ce principe se

résume de la manière suivante : toute norme de planification d’urbanisme n’a plus à être

compatible qu’avec la règle qui lui est immédiatement supérieure. Contrairement à

l’obligation de conformité qui ne permet aucune marge d’interprétation, la compatibilité

autorise une certaine souplesse entre le document supérieur et le document inférieur pour tenir

compte des différences d’échelle géographique ou d’échelle de temps qui peuvent exister

entre ces deux documents, à condition que le document inférieur respecte les orientations

fondamentales du document supérieur.

Les raisons de la création du principe de compatibilité limitée sont simples : en effet, il

s’agit d’éviter les risques de contentieux en raréfiant les motifs de recours puisque seule

l’incompatibilité avec le texte immédiatement supérieur pourra être invoqué, tant par voie

d’action, que par voie d’exception6. L’objectif du législateur, par la création des directives

territoriales d’aménagement, fut donc d’adapter la norme législative aux impératifs locaux

sans la dénaturer. Cependant, en ajoutant un maillon supplémentaire à la chaîne des

interprétations successives, l’apparition des directives territoriales d’aménagement aggrave

incontestablement une situation déjà complexe7. En effet, l’urbanisme réglementaire est divisé

en deux blocs : un bloc supérieur, Etatique, formé des lois d’aménagement et d’urbanisme et

des directives territoriales d’aménagement, et un bloc inférieur, décentralisé, constitué des

schéma directeurs et des plan d’occupation des sols. Depuis 1985, le législateur, a rendu plus

complexe cette situation puisque les lois d’aménagement et d’urbanisme s’imposent

directement aux autorisations d’occupation du sol, court-circuitant ainsi les documents

décentralisés. De plus, par la création des directives territoriales d’aménagement, le

législateur fait dépendre la légalité des autorisations d’urbanisme du plan d’occupation des

sols, et fait dépendre ces autorisations des deux blocs supérieurs de la hiérarchie. Enfin, ces

deux éléments supérieurs s’imposent concurremment alors que la directive territoriale

d’aménagement n’est qu’un document d’application par rapport aux lois d’aménagement et

d’urbanisme. D’autre part, il subsiste d’autres exceptions au principe de compatibilité limitée, 4 L.A.U5 P.O.S6 H. Perinet-Marquet, Le nouvel article L111-1-1 du Code de l’urbanisme, RFD adm sept.-oct. 19957 J.-H. Driard, la mauvaise application d’une bonne idée : les DTA, Construction-Urbanisme juin 1999

notamment dans les rapports entre directives territoriales d’aménagement et schéma national

d’aménagement. En effet, aux termes de l’article 2 de la loi du 4 février, les directives

territoriales d’aménagement doivent prendre en compte les orientations générales du schéma

directeur d’aménagement et de développement du territoire. Cette constatation paraît être

révélatrice de la volonté de réduire un tant soit peu la liberté de l’Etat dans l’élaboration des

directives territoriales d’aménagement. Il est donc souhaitable que l’Etat n’hésite pas à utiliser

ce nouvel instrument et qu’il est plus de succès que les dispositions particulières qu’il

remplace.

Si l’on peut dire que le rôle de l’Etat aurait tendance à s’affaiblir par certaines

modalités d’application des directives territoriales d’urbanisme, néanmoins ce n’était en

aucun cas le projet des instigateurs des directives territoriales d’aménagement. Certains

auteurs vont même parler de retour de l’Etat gendarme8. En effet le Conseil d’Etat a constaté

la carence des schémas directeurs avec pour conséquence un encadrement normatif insuffisant

des plan d’occupation des sols. Il a donc fallu élaborer des directives territoriales

d’aménagement émanant de l’Etat comme palliatif, ce qui a pu apparaître en premier lieu

comme une recentralisation. Cet impact des directives territoriales d’aménagement est

véhiculé par leur contenu qui réaffirme plus que jamais par sa variabilité en matière de

prérogatives étatiques, l’omniprésence de l’Etat en la matière.

II – LE CONTENU A GEOMETRIE VARIABLE DES DIRECTIVES

TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

Les directives territoriales d’aménagement ont pour vocation première d’encadrer la

planification urbaine décentralisée sur des parties de territoires présentant des enjeux

particulièrement importants en matière d’aménagement, de développement, de protection et

de mise en valeur9. Le contenu de ces directives est donc à géométrie variable. Par la notion

d’encadrement on entend autant la fixation des principaux objectifs de l’Etat, que celle des

orientations fondamentales de l’Etat en matière d’aménagement ( A ). Cette notion

d’encadrement est d’autant plus importante qu’elle va permettre de finaliser la directive

territoriale d’aménagement afin qu’elle puisse produire ses effets. Le cas de la directive

territoriale des Alpes Maritimes en est un parfait exemple local ( B ).

A – LES THEMES FONDAMENTAUX ABORDES DANS LES DIRECTIVES

TERRITORIALES D’AMENAGEMENT

8 C. Bersani, Les DTA ou le retour de l’Etat gendarme, études foncières, n°83, 19999 Note interministérielle du 9 mai 1995 relative aux directives territoriales d’aménagement, Mon. TP 9 juin 1995.

Les directives territoriales d’aménagement ont été conçues comme un instrument de

clarification. Il est donc impératif que leur contenu s’attache à l’essentiel. Le contenu des

directives territoriales d’aménagement doit en premier lieu traiter des déplacements et

infrastructures. Les directives territoriales d’aménagement fixent la localisation des

infrastructures, et établissent une complémentarité entre les différents modes de transport.

Dans un second temps, la directive territoriale d’aménagement, doit être emprunte d’un

objectif de protection de l’environnement, ce qui passe par le respect d’un équilibre entre le

développement et l’environnement, la protection des espaces naturels, la préservations des

sites écologiques et paysagers.

Les directives territoriales d’aménagement peuvent également traiter de thèmes plus

secondaires. Il peut s’agir de thèmes généraux relatifs à l’aménagement du territoire comme le

développement des fonctions économiques majeures, le développement industriel, les

fonctions métropolitaines, les filières portuaires, et bien d’autres. Ainsi, de nombreuses

directives territoriales d’aménagement perfectionnent un nouvel objectif : celui de la lutte

contre l’étalement urbain. Cette lutte s’articule selon deux axes : celui de l’intervention en

creux illustré par les lois Littoral et Montagne et la protection des espaces naturels et la

prévention des risques. L’intervention en creux signifie l’interdiction de toute construction

dans les zones couvertes par ces lois. Le second axe est basé sur des interventions directes

portant sur les zones de densification, sur la politique de transport et de déplacements, et sur

les pôles de centralité.

Afin de mieux appréhender les directives territoriales d’aménagement, il faut

envisager celles-ci de manière concrète, pour cela l’exemple local, un des premier en la

matière, est le plus approprié.

B – L’EXEMPLE DE LA DIRECTIVE TERRRITORIALE D’AMENAGEMENT DES ALPES-MARITIMES

La directive territoriale d’aménagement des Alpes maritimes suit un mode

d’élaboration précis. Cette précision est due au fait que l’urbanisme n’est pas une compétence

que l’on peut attribuer à une seule collectivité publique. L’urbanisme est, par nature une

compétence partagée. C’est dans ce cadre que s’inscrit l’institution des directives territoriales

d’aménagement. Elles ont ainsi pour objectif d’exprimer, dans les domaines d’aménagement

et de développement durable du territoire, la responsabilité de l’Etat et assurer le respect de la

libre administration des collectivités locales.

À la demande du Conseil Général des Alpes-Maritimes et de certains maires de

communes du département, des études préalables à la directive territoriale d’aménagement ont

été engagées. Le rapport des études préalables adressé aux ministres chargés de l’urbanisme,

de l’aménagement du territoire et de l’environnement, en date du 23 décembre 1996,

soulignait le maintien d’un cadre attractif azuréen et la nécessité de procéder selon trois axes.

En premier lieu, valoriser les atouts économiques du département, dans un second temps,

améliorer son fonctionnement interne, et enfin, participer à la préservation de son patrimoine

d’exception.

Moins d’une année après qu’il eut fait parvenir au gouvernement le rapport d’études

préalables à la directive territoriale du département, le préfet des Alpes-Maritimes10 recevait,

le 12 novembre 1997, du nouveau gouvernement constitué en juin, l’autorisation

d’élaboration de cette directive territoriale d’aménagement. La lettre de mission émanant de

trois ministres11, en précise les délais12, les modalités, ainsi que les orientations majeures.

Les objectifs de la directive territoriale d’aménagement des Alpes-Maritimes sont

alors clairement définis. Il s’agit de conforter le positionnement de la Côte d’Azur, en

restructurant et développant Sophia-Antipolis et la vallée du Var, améliorant les relations avec

le reste du Sud-Est et valorisant la façade maritime et littorale. D’autre part, le directive a

vocation à maîtriser le développement urbain en articulant mieux les politiques de

déplacement urbain et d’urbanisme, en reconquérant le littoral et restructurant le Moyen-Pays.

Enfin, il est important de protéger le cadre patrimonial, en préservant l’environnement et le

patrimoine du littoral et du Moyen-Pays ainsi qu’en revalorisant le Haut-Pays.

À l’époque la directive territoriale d’aménagement des Alpes-Maritimes passe pour

devenir l’expérience pilote en la matière. Pour l’élaboration de cette directive territoriale

d’aménagement, neuf groupes de travail ont été crées : Agriculture et forêt, Mer, Recherche et

enseignement supérieur, Sophia-Antipolis, Développement durable, Bande Côtière, Haut-

Pays, Vallée du var et Transport. Ces groupes d’étude, ont collaboré avec la région Provence-

Alpes-Côte-d’Azur, notre département, les communes chefs-lieux d’arrondissement, les

communes de plus de 20.000 habitants, les groupements de communes compétents en matière

d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme intéressés, et le comité de massif des Alpes du

Sud. Toutes ces institutions ont émis leur avis sur le projet de directive territoriale

d’aménagement le 17 août 2001, après que certaines modifications, tenant compte d’avis

recueillis précédemment, aient été faites. Puis ce second projet fut soumis à enquête publique

entre le 11 décembre 2001 et le 4 février 2002. Enfin, la directive territoriale d’aménagement,

fut approuvée par décret en Conseil d’Etat le 2 décembre 200313.

Une fois appréhendé le mode d’élaboration de la directive des Alpes Maritimes, il

convient de s’intéresser à son contenu. Elle compose d’un rapport et de documents

topographiques. Le rapport comprend quatre parties. La première partie est relative au

diagnostic, c’est à dire la situation, l’état et l’évolution du département qui on permis 10 A l’époque P. Marland11 D. Voynet, J.-Cl. Gayssot, L. Besson12 18 mois13 JO 9 décembre 2003

notamment de définir les objectifs de la directive territoriale d’aménagement. On a alors

constaté une dégradation du fonctionnement du département et de son image.

La deuxième partie est relative aux objectifs généraux. Il s’agit de conforter le

positionnement des Alpes-Maritimes, améliorer le transport, renforcer les atouts majeurs

comme le tourisme, les hautes technologies, l’enseignement et la recherche.

Pour cela il faut améliorer les aéroports, les voies ferrées, les liaisons routières et

autoroutières, aménager le port de Nice, et notamment au sein de l’université de Nice Sophia-

Antipolis renforcer le pôle droit international. Il est également important de pouvoir préserver

l’environnement, en tenant compte des risques naturels comme les inondations, feux de forêt,

risques sismiques, et avalanches ; ainsi que de protéger les espaces et milieux naturels comme

les bandes côtières, montagne et littoral. Enfin, il faut favoriser le développement des activités

agricoles comme la plaine maraîchère du Var à Nice et Saint Laurent du Var, pastorale et

forestière dans le Haut-Pays. De même la directive territoriale d’aménagement a pour objectif

de protéger les ressources en eaux, réduire le bruit et la pollution de l’air.

Prévenir et remédier aux déséquilibres sociaux et spatiaux, en localisant de nouveaux

logements à proximité des lieux d’emploi et axes de transport, dans des sites stratégiques tels

que Sophia-Antipolis et la Vallée du Var, sont également des objectifs primordiaux. Les

schémas directeurs, de secteurs, les plan d’occupation des sols, les modalités d’application des

règles générales d’urbanisme14, les plans de sauvegarde et de mise en valeur15 et les schémas

de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et cartes communales doivent êtres

compatibles avec ces objectifs dès lors que ceux-ci doivent trouver leur traduction dans ces

documents.

La troisième partie est relative aux orientations et modalités d’applications des «lois

littoral et montagne». Elles concernent l’ensemble du département. Ces orientations, éclairées

par les objectifs généraux vu précédemment, tenant compte des particularités locales, et

certaines dispositions particulières du code de l’urbanisme relatives à la zone montagne et aux

communes du littoral, ont une force juridique contraignante. Les documents d’urbanismes

locaux : schémas de cohérence territoriale, schémas de secteurs, plans locaux d’urbanisme et

cartes communales ou document d’urbanisme en tenant lieu, en l’absence de schéma de

cohérence territoriale ou en présence de tel schéma incompatible avec la DTA, doivent êtres

compatibles avec ces orientations et modalités. Leur application résulte alors d’une lecture

combinée du rapport et des documents cartographiques.

La quatrième partie du rapport est relative à l’application des principes énoncés à

l’article L121-1 du Code de l’urbanisme et aux politiques d’accompagnement. Elles peuvent

être mise en œuvre par l’Etat ou les collectivités locales pour parvenir aux objectifs de la

directive territoriale d’aménagement16.

14 M.A.R.N.U15 P.S.M.V16 coopérations intercommunales, transfrontalières, articulation avec les politiques contractuelles…

Les documents cartographiques quant à eux comportent une légende des cartes qui

correspond aux objectifs et orientations du rapport lui même. Quatre d’entre elles ont une

portée juridique, les orientations pour l’aménagement de la basse vallée du Var, les

orientations pour l’aménagement des extensions de Sophia-Antipolis, les espaces, paysages et

milieux les plus remarquables du patrimoine naturel et culturel montagnard du Haut-Pays des

Alpes-Maritimes, les villages caractéristiques.

************************

LE SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE ( SCOT)

INTRODUCTION

I -LES CARACTERISTIQUES DU SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE

A : L’encadrement juridique du SCOT

B : L’objet du SCOT

C : La présentation formelle du SCOT

II -L’ELABORATION, LA REVISION ET L’EVALUATION DU SCOT

A : Initiative et organes compétents

B : L’élaboration du projet proprement dite

1° La détermination du périmètre d’un SCOT2° Les délibérations préalables 3° La concertation4°Le débat préalable5°L’adoption du schéma6° L’enquête publique (L122-10CU)7°Approbation du schéma et entrée en vigueur (L122-11 CU)

C : La révision du SCOT et son évaluation

1° La révision du SCOT2°L’évaluation du SCOT

III -LES EFFETS JURIDIQUES DU SCOT   : L’OBLIGATION DE COMPATIBILITE

A : Les motifs de l’élargissement du champ d’application de l’obligation de compatibilité

B : Le champ d’application de l’obligation de compatibilité : les apports de la loi SRU.

C : La portée de l’obligation de compatibilité

CONCLUSION   : LE REGIME TRANSITOIRE

INTRODUCTION

Les SCOT sont des documents de planification stratègique établis à l'échelle d'une agglomération par un Etablissement Public de Coopération Intercommunale, qui définissent le projet global d'aménagement et de développement durable de l'espace sur lequel elle s'étend, et qui déterminent et mettent en cohérence les politiques d'urbanisme, d'habitat, d'équipements commerciaux ainsi que de déplacement des personnes et des biens dans cette aire. Les SCOT constituent le principal apport, dans le domaine de l'urbanisme, de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, ils succèdent aux anciens Schémas Directeurs (SD) crées par la loi foncière du 30 décembre 1967 modifiée en 1983.Les SD n'étaient plus adaptés à la solution des problèmes contemporains d'aménagement des villes pour trois raisons majeures.Tout d'abord, il ne s'agit plus aujourd'hui, comme c'était le cas au sortir de la dernière guerre, d'organiser l'extension des agglomérations en forte croissance mais de mettre en place une politique de planification urbaine reposant sur une approche durable favorisant la « reconstruction de la ville sur la ville » et associant l'économique, le social et l'environnement.Ensuite, la faiblesse de l'intercommunalité suite aux lois de décentralisation a empêché que de véritables politiques cohérentes d'agglomérations soient mises en place.Enfin, les SD, ayant été conçus comme des instruments de planification stratègiques, auraient dû se limiter à définir les grandes orientations à long terme de l'aménagement des territoires qu'ils concernaient. Mais, nombreux ont été les SD qui sont entrés dans le détail de l'affectation des sols, ce qui posa le problème de leur compatibilité avec les Plans d'Occupation des Sols (POS).Les SCOT, successeurs des SD, ont été conçus de manière à ce que de telles dérives ne se reproduisent plus: leurs caractéristiques et, notamment, les règles relatives à leur contenu tendent à renforcer leur caractère de planification stratègique, évitant ainsi qu'ils touchent à la planification de l'affectation des sols (I); les règles concernant leur élaboration et leur révision facilitent leur établissement (II); et leurs effets sont renforcés pour leur permettre d'assurer leur fonction de mise en cohérence des politiques d'agglomération (III). La loi « urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003, ne remet pas en cause les apports de la loi SRU, mais, au contraire, et aux dires de certains commentateurs, les renforce.

I -LES CARACTERISTIQUES DU SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE

Le SCOT est soumis au respect de dispositions supérieures (A). La loi défini son objet (B) et le règlement détermine sa présentation formelle (C).

A : L'encadrement normatif des SCOT.

Les SCOT sont soumis au respect de dispositions supérieures. Leur contenu doit, selon les cas, être compatible (c'est à dire contribuer « à la mise en oeuvre » des règles supérieures sans les « mettre en cause » Lebreton) ou simplement, prendre en compte, les normes supérieures, les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national, et les programmes d'équipement des collectivités publiques.

S'agissant des normes supérieures, le contenu des schémas doit d'abord être compatible avec les objectifs fixés par les articles L110 et L121-1 du code de l'urbanisme. Selon l'article L121-1, ils doivent même « déterminer les conditions permettant d'atteindre ces objectifs » et, selon le Conseil Constitutionnel, il ne s'agit que d'une obligation de compatibilité et non de conformité (Cons.const., déc.n°2000-436-DC du 7 décembre 2000).Le contenu des SCOT doit ensuite être compatible avec les directives territoriales d'aménagement ou avec les schémas ayant les mêmes effets et, en leur absence, si le territoire qu'ils couvrent entre dans leur champ d'application, avec les dispositions d'urbanisme des lois Littoral et Montagne.Ils doivent enfin être compatibles avec les chartes des parcs naturels régionaux, les plans d'exposition au bruit des aérodromes (art. L 147-1 c. urbanisme) et, dans la région Ile-de-France, avec le plan de déplacement urbain régional (LOTI, art.28-3).Depuis la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003, lorsque le périmètre d'un projet de pays recouvre en tout ou parite celui d'un SCOT et que ce projet a déjà été arrêté, le contenu du SCOT doit tenir compte de la charte de développement du pays.

S'agissant des projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national, l'article L.121-2 du code de l'urbanisme dispose que « l'Etat veille [...]à [leur] prise en compte » et l'art. R121-1 précise que le préfet les mentionne dans le porter à connaissance.

S'agissant des programmes d'équipement de l'Etat, des collectivités locales et des établissements et services publics, les SCOT, comme les SD, doivent les prendre en compte.

B : L’objet du SCOT.

Aux termes de l’article L122-1 du code de l’Urbanisme (CU), le SCOT doit déterminer l’organisation de l’espace.

A ce titre il doit tout d’abord exposer un diagnostic territorial établi au regard des prévisions économiques, démographiques et des besoins répertoriés sur un plan économique social et environnemental.

Le SCOT doit ensuite présenter et mettre en œuvre le projet d’aménagement et de développement retenu « le PADD »qui fixe les objectifs des politiques publiques en matière d’habitat, de déplacement des personnes, de stationnement de véhicules etc...Pour cela des orientations générales sont fixées et des équilibres sont déterminés avec corrélativement l’appréciation de l’incidence de ces mesures au niveau environnemental.

Le SCOT doit après définir les objectifs dans un certain nombre de domaines comme l’équilibre entre l’urbanisation et la desserte de transport collectif, l’équilibre social de l’habitation etc.

Il peut également définir des grands projets d’équipement et de services nécessaires à la mise en œuvre de ces objectifs.A ce titre, le SCOT peut notamment depuis la loi urbanisme et habitat de 2003 imposer certaines directives particulières pour l’aménagement du territoire se détachant ainsi de son caractère essentiellement prospectif.En effet aux termes de l’article L122-1 du CU, le SCOT précisent les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation prioritairement dans les zones desservies par les transport en commun et peut le cas échéant subordonner l’ouverture de zones naturelles, agricoles à la création de dessertes en transport collectif ou surtout à l’utilisation préalable de terrain situé déjà en zone urbanisée.C’est le principe de la reconstruction de la ville sur la ville.

Enfin le SCOT peut exceptionnellement prévoir des mesures de protection notamment pour les espaces et sites naturels.

C : La présentation formelle du SCOT.

La présentation formelle du SCOT est précisée par les articles R122-1 et ss CU.

Aux termes de ces derniers le SCOT comprend trois documents:

- Un rapport de présentation qui après avoir exposé le diagnostic territorial précité décrit l’articulation du schéma avec les autres documents d’urbanisme avec lequel il doit être compatible conformément à l’article L122-4 du code de l’environnement.Il explique ensuite les choix retenu pour l’établissement du PADD et du document d’orientationEnfin ce rapport présente une analyse de l’état initial de l’environnement, les perspectives de son évolution, les incidences notables prévisibles de sa mise en œuvre et pour finir, les mesures envisagées contre les conséquences dommageables de son application.

- Le projet d’aménagement et de développement durable qui est devenu un élément autonome depuis la loi Habitat et Urbanisme de 2003 présente quand à lui les grands choix stratégiques retenus par le SCOT pour l’aménagement et le développement du territoire qu’il couvre.

- Le document d’orientation (R 122-3 du Code de l’urbanisme) qui précise enfin les orientations d’aménagement permettant de mettre en oeuvre le projet défini dans le PADD.Ce document d’orientation est généralement assorti de documents graphiques.

Les règles relatives à l’élaboration des SCOT tendent à faciliter leur établissement (II)

II- L’ELABORATION, LA REVISION ET L’EVALUATION DU SCOT

Une mesure d'incitation, mais non de contrainte, est prévue pour pousser les communes à se regrouper et à se doter d'un SCOT. Selon l'art. L.122-2 du code de l'urbanisme, dans les communes situées à moins de 15 kms de la périphérie d'une agglomération de plus de 50000 habitants ou à moins de 15 kms de la mer, le PLU ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser ou une zone naturelle. Cependant, des dérogations sont possibles.Le code de l’urbanisme détermine les initiateurs et les organes compétents pour établir un SCOT (A). Il fixe les procédures d’élaboration (B), de révision et d’évaluation des schémas (C).

A : Initiative et organes compétents.

Depuis la loi du 7 janvier 1983, l’initiative et la décision de la création d’un SCOT revient aux communes ou à leurs groupements (L122-3CU)

Une fois cette décision acquise, ces derniers procèdent à la désignation d’un organe particulier qui aura pour mission d’assurer l’élaboration proprement dite du schéma, son suivi et sa révision.

A cet effet, les communes peuvent désigner un établissement public intercommunal « EPIC » ou en créer un à cet effet.(L122-4 CU)Cet établissement et le SCOT sont très liés, la dissolution de l’EPIC entraînera l’abrogation du schéma.Parmi les établissements les plus couramment désignés par les communes, figure le syndicat mixte.C’est notamment le choix fait par la ville de NICE

En effet par arrêté préfectoral du 11 mars 2004 fut créé le syndicat mixte d’études et de suivi du schéma de cohérence territoriale de NICE COTE D’AZUR « SYMENCA » chargé d’élaborer et d’assurer le suivi de la mise en place du SCOT de l’agglomération niçoise.

Ce syndicat est composé de deux instances :-Le comité syndical qui est l’instance de délibération-Le bureau syndical

Enfin comme le précise l’article L122-6 du Code de l’urbanisme, les services de l’état peuvent également être associés à l’élaboration du projet de schéma s’ils le souhaitent et selon des modalités librement déterminées.

B : L’élaboration du projet proprement dite. 

Elle s’articule en sept phases.

1° La détermination du périmètre d’un SCOT

Aux termes de l’article L122-3 du Code de l’Urbanisme, le périmètre du SCOT est arrêté par le préfet sur proposition des conseils municipaux ou de l’organe délibérant de l’établissement public ou du syndicat mixte.A ce titre l’organe délibérant devra tenir compte de trois conditions :

- Le périmètre devra rassembler un territoire d’un seul tenant et sans enclaves Le SCOT devra en outre comprendre lorsque ce périmètre concerne les établissements publics compétents en matière de SCOT, la totalité du périmètre de ces établissements.

- Il devra tenir compte des périmètres existants (parc naturel etc..) conformément aux dispositions édictées par l’article L122-3al 2 du Code de l’Urbanisme.Par cette affirmation, le législateur n’a pas recherché une parfaite conformité entre les SCOT mais seulement une absence de contradiction.

- Enfin le SCOT devra prendre en considération les problèmes de déplacements urbains

Une fois ces conditions remplies le périmètre pourra être proposé à une majorité qualifiée des 2 /3 des communes concernées représentant la moitié de la population ou inversement la moitié des communes représentant les 2/ 3 de la population.

Enfin le projet de périmètre sera communiqué au préfet qu’il le publiera après avis des conseils généraux. (L122-3 du Code de l’Urbanisme).

Prenons pour exemple la ville de NICE :Le 25 juillet 2003 modifié le 5 février 2004 a été adopté l’arrêté préfectoral délimitant le périmètre du schéma de cohérence territorial de l’agglomération de NICE COTE D’AZUR.

Pour la ville de NICE, le SCOT s’étend sur 29 communes à savoir :- La communauté d’agglomération NICE COTE D’AZUR avec ces 24 communes- La communauté des communes des coteaux d’azur avec ses 3 communes - Enfin Gilette et Bonson

Le SCOT représente prés de 39130 hectares et quelques 512 203 habitants

2° Les délibérations préalables

A partir de la publication du périmètre du SCOT, deux délibérations doivent intervenir : l’une pour définir les modalités de la concertation et l’autre pour informer les personnes susceptibles d’être associées à l’élaboration.

3° La concertation

Une procédure de concertation s’ouvre alors suivant les modalités prévues par l’article L330-2 du Code de l’Urbanisme associant pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales etc.

En pratique cela se traduit notamment par des publications dans la presse locale.

4°Le débat préalable

Lorsque la préparation au sein de l’organe délibérant est bien avancée, l’article L122-8 al 1 du CU prévoit ensuite un débat sur l’orientation du projet d’aménagement et de développement durable.Ce débat devra avoir lieu dans les quatre mois au moins avant l’approbation du schéma par le préfet.

5°L’adoption du schéma

Une fois prêt le schéma de cohérence est adopté par l’organe délibérant de l’établissement public responsable ou du syndicat mixte.Il est ensuite transmis aux personnes associées et consultées pour avis.Ces avis seront considérés comme favorables en cas de silence gardé pendant trois mois.

6° L’enquête publique (L122-10CU)

Le projet de schéma adopté et accompagné des avis est ensuite soumis à une enquête publique.Dans le cadre de cette enquête un commissaire enquêteur est désigné par le président du tribunal administratif, l’enquête est lancée par un arrêté du maire qui en indique les modalités d’organisation et de déroulement.Cette enquête ne peut être inférieure à un mois.Au cours de celle-ci les administrés exposent leurs opinions oralement ou par écrit auprès du commissaire enquêteur.Une réunion publique peut même éventuellement être organisée.A la fin de l’enquête le commissaire établit un rapport qui précise si il est ou non favorable à l’opération.

C’est également au cours de cette phase que la commune peut faire jouer son droit de retrait (L122-9CU)En effet si une des communes estime que l’un des ces intérêts est compromis par les dispositions du schéma, elle doit saisir le préfet avant l’enquête publique de ses demandes de modifications, si rien n’est approuvé elle peut demander son retrait dans les deux mois

7°Approbation du schéma et entrée en vigueur (L122-11 CU)

Enfin le schéma éventuellement modifié à l’issue de l’enquête publique est approuvé par l’organe délibérant. Ce schéma entrera en vigueur deux mois après sa transmission au préfet si aucun incident n’est soulevé par ce dernier. (Ex : une contradiction avec les normes supérieures).

C : La révision et l’évaluation du SCOT. 

1° La révision du SCOT

Le SCOT est révisé par l’établissement public ou le syndicat mixte qui l’a établi.

Conformément à l’article L122-13 du CU, différentes possibilités de modification peuvent être envisagées :

- Une procédure classique de révision qui suit celle prévue pour l’élaboration du schéma

- Une procédure de modification simplifiée introduite par la loi du 2 juillet 2003 qui permet d’apporter aux schémas des changements limités

- Une procédure spéciale permettant la réalisation d’une opération soumise à déclaration d’utilité publique et incompatible avec le schéma. (L122-15 du CU)

- Enfin une procédure d’enquête publique unique prévu par l’article L122-16 du CU utilisable des lors que l’on souhaite adapter le SCOT pour permettre l’approbation d’un document inférieur.Si en principe les documents inférieurs doivent respecter les documents supérieurs anciens, il peut être appréciable de les modifier pour permettre l’approbation de documents plus récents ou la réalisation d’opérations non prévues au départ.

2° L’évaluation du SCOT

L’établissement public ou le syndicat chargé de l’élaboration du SCOT doit en outre en assurer le suivi. C’est ainsi que l’article L122-14 du CU prévoit qu’au plus tard, dix ans suivant l’approbation du schéma ou sa révision, l’établissement public doit procéder à une analyse des résultats de celui-ci et se positionner sur l’intérêt de son maintien.A défaut le schéma devient caduc.

Le SCOT, ainsi créé, a pour mission de mettre en cohérence les politiques sectorielles à l’échelle de l’agglomération (III)

III- LES EFFETS DU SCOT   : L’OBLIGATION DE COMPATIBILITE.

Tout comme les SD, les SCOT sont des actes juridiques prospectifs qui ne sont pas en principe opposables aux demandes d'autorisation d'occupation du sol .Mais à la différence des SD qui ont montré leurs limites (A), les SCOT ont un champ d'opposabilité plus large (B) et un contenu plus « stratègique » visant à assouplir la portée des obligations de compatibilité qu'ils imposent (C).

A : Les motifs de l'élargissement du champ d'application de l'obligation de compatibilité.

Dès 1967, le législateur a eu pour objectif de dissocier les instruments de prévision d'aménagement et d'équipement urbain des dispositions règlementaires destinées à définir les droits des sols (jusque là confondus dans les plans d'urbanisme directeurs). C'est ainsi que furent créés d'une part, les SDAU (Schémas Directeurs d'Aménagement et d'Urbanisme) ayant une fonction de prévision, et, d'autre part, les POS (Plan d'Occupation des Sols) ayant celle de réglementation.

Cependant, cette fonction de prévision assurée par les SDAU risquait d'en faire des documents purement indicatifs, sans réelle portée juridique. C'est ainsi que, dans le souci de voir leurs grandes orientations respectées, le législateur leur a donné certains effets juridiques. Ainsi, et aux termes de l'ancien article L122-1 du code de l'urbanisme, « les programmes et les constructions qui les [concernaient devaient] être compatibles avec leurs dispositions. » La

loi renvoyait à un décret d'application chargé de déterminer quels étaient ces programmes et décisions. Ce décret limitait le champ d'opposabilité des SD aux POS, aux zones d'aménagement concerté, aux projets d'acquisitions foncières des collectivités publiques et aux grands travaux d'équipement (ancien art R122-25 du code de l'urbanisme). Une partie de la doctrine contesta la légalité de ce décret, en faisant valoir qu'il restreignait abusivement le champ de l'opposabilité des schémas et que certains permis de construire ou de lotir,en raison, par exemple, de l'importance des constructions envisagées, pouvaient concerner leur application.

Le Conseil d'Etat confirma la position de l'administration, adoptée dans la circulaire du 4 décembre 1969, dans un arrêt du 2 mars 1977 (Sieur DOMAT), en jugeant qu' « un permis de construire n'est pas une décision dont la légalité s'apprécie par référence aux dispositions des schémas. »

La loi SRU du 13 décembre 2000 (art L122-1 c.urbanisme) et son décret d'application du 27 mars 2001 (art R122-5 c.urbanisme) reviennent sur cette jurisprudence en élargissant le champ de l'opposabilité des SCOT pour assurer une plus grande cohérence des politiques sectorielles à l'échelle de l'agglomération. Ainsi, et comme l'avait souhaité la doctrine sous l'empire de la loi ancienne, les SCOT sont opposables aux permis de construire et de lotir dès lors que les constructions ou opérations dépassent un SHON de 5000 m2. Ainsi, des personnes privées pourront dorénavant être directement concernées par les SCOT.

B : Le champ d'application de l'obligation de compatibilité: les apports de la loi SRU.

Désormais, quels sont les documents, opérations, autorisations et politiques auxquels les SCOT sont opposables?Pour l'essentiel, ceux ci figurent à l'art L122-1 dernier alinéa du code de l'urbanisme. Il s'agit: des plans locaux d'urbanisme, des plans de sauvegarde et de mise ne valeur (PSMV) et des

cartes communales; des documents de planification sectorielle: programmes locaux de l'habitat, plans de

déplacement urbains, schémas de développement commercial; des opérations d'aménagement publiques et privées définies à l'art R122-5: zones

d'aménagement concerté, quelle que soit leur importance, lotissements, remembrements réalisés par des associations foncières urbaines, constructions soumises à autorisation lorsqu'elles portent sur un SHONde plus de 5000 m2;

des opérations foncières: création de ZAD et constitution par les collectivités et établissements publics de réserves foncières de plus de 5 ha d'un seul tenant;

des autorisations prévues par les art 29 et 36-1 de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat.

L'article L142-1 du code de l'urbanisme ajoute à cette liste la politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles menée par les départements qui doit être compatible avec les SCOT.L'art L122-15 c.urbanisme, quant à lui, dispose que la DUP ou la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions du SCOT ne peut intervenir que si le SCOT est préalablement mis en compatibilité.Enfin, lorsque le périmètre d'un projet de pays recouvre en tout ou partie celui d'un SCOT approuvé, le projet de pays tient compte du projet d'aménagement et de développement durable du schéma (art 95 de la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003).

C : La portée de l'obligation de compatibilité.

Quelle est la nature de l'obligation de compatibilité?

Contrairement à l'obligation de conformité, interdisant toute différence entre la norme supérieure et la norme inférieure, l'obligation de compatibilité implique seulement qu'il n'y ait pas de contradiction majeure entre la norme supérieure et la mesure d'exécution. Les obligations définies par les SCOT étant très générales, il appartiendra au juge administratif de les préciser. Sa jurisprudence sera contrainte d'évoluer compte tenu des changements apportés par la loi SRU renforçant le caractère stratègique des schémas et élargissant le champ de leur opposabilité.

Sous l'empire de la loi ancienne, le juge a semblé avoir une conception assez souple de l'obligation de compatibilité des travaux d'équipement avec les schémas, en refusant d'annuler des DUP concernant des opérations non prévues au schéma ou s'en éloignant assez nettement (CE 22 février 1974, Sieur ADAM: tracé d'une autoroute en Alsace différant de plusieurs kilomètres du tracé prévu au SDAU).A l'inverse, s'agissant de la compatibilité des POS avec les SDAU, la jurisprudence du Conseil d'Etat était plus rigoureuse et le juge administratif n'hésita pas à annuler, par exemple, des POS partiellement incompatibles avec un SD (première annulation: CE 17 décembre 1982 « Chambre d'agriculture de l'Indre »)De façon plus générale, le Conseil d'Etat, dans un avis du 5 mars 1991, a estimé que pour être compatible avec un schéma, le POS doit permettre non seulement la réalisation des objectifs que le schéma a retenu pour la période d'application du POS, mais également ne pas compromettre la réalisation des objectifs retenus pour une phase ultérieure.

CONCLUSION: Le régime transitoire.

Le remplacement des SD par les SCOT va s'effectuer progressivement, conformément à l'art L122-18 du code de l'urbanisme, qui fixe un régime transitoire.Les SD approuvés avant le 1er avril 2001 (date d'entrée en vigueur de la loi SRU concernant les SCOT) restent applicables sous certaines conditions jusqu'à leur prochaine révision, devant intervenir au plus tard 10 ans après la publication de la loi SRU. Il en va de même des SD en cours d'élaboration ou de révision dont la procédure a pu être poursuivie temporairement selon les règles antérieures à la loi SRU.Les SD ainsi maintenus en vigueur ne deviennent pas des SCOT, mais ils sont soumis au régime de ces derniers pour tout ce qui concerne leurs effets juridiques et leurs procédures de gestion.

La prescription des travaux irrégulièrement accomplis dans une copropriété.

Vivre en copropriété c’est accepter implicitement de restreindre son droit de propriété.De ce fait, tous les travaux qui touchent aux parties communes d’un immeuble en copropriété ne peuvent être effectués qu’après autorisation de l’AG des copropriétaires. Ce n’est qu’au moment de l’achat ou de la revente d’un bien immobilier dépendant d’une copropriété que le notaire va devoir faire face à ce type difficulté.

Généralement, il adopte les positions suivantes :

- d’une part, il tente de faire prendre conscience à son client des risques non négligeables liés à cette acquisition et qu’il serait préférable pour sa tranquillité qu’il cherche un nouveau bien immobilier, exempt de ce type de problèmes : à cet effet il ne manquera pas d’attirer son attention sur le fait qu’à tout moment le syndicat des copropriétaires pourra exiger la suppression de ces travaux

irréguliers et la remise des lieux en l’état initial et quson client en supportera seul les frais

- d’autre part, devant l’insistance de son client qui s’entête à poursuivre malgré ses conseils cette acquisition, le notaire n’aura d’autre choix que de régulariser l’achat.Dans son acte le Notaire indiquera que son client « déclare vouloir faire son affaire personnelle de cette situation et des conséquences pouvant en résulter sans aucun recours contre quiconque ».En outre afin d’éviter que sa responsabilité puisse être ultérieurement engagé, il conservera la trace des conseils qu’il a prodigué à son client.

C’est pourquoi la révélation de travaux irréguliers dans une copropriété ne doit pas être prise à la légère : ces travaux doivent être perçus comme une véritable maladie qui affecte les biens en dépendant et à laquelle le notaire tel un médecin doit tenter de remédier.Dans le langage courant, ne parle t-on pas de « travaux affectant les parties communes » 

Pourtant nous pourrons l’apprécier, ce mal n’est pas incurable.

Tout d’abord intéressons- nous aux modes de détection de cette maladie

1) MODE DE DETECTION DES TRAVAUX IRREGULIERS:

Le premier problème est de détecter ces travaux.

Comment peut-on les découvrir ?

Il faut avoir les yeux ouverts mais ne pas avoir trop peur.

La détection peut se faire de diverses manières :

en comparant la désignation actuelle du bien et celle figurant dans le titre de propriété (la recherche de la désignation actuelle du bien se fait par les investigations que l’on doit faire : discussion avec le vendeur, envoi du questionnaire établi par le Conseil Supérieur du Notariat trop peu souvent adressé…., intérêt de ce questionnaire)comparaison du titre et de la désignation faite dans le compromis (lorsque le compromis est signé par l’intermédiaire d’un agent immobilier, ce dernier ne manque pas de décrire tout ce qu’il voit dans l’appartement…..)indication donné par le certificat de la loi carrez qui est « souvent bavard »(différence de superficie avec ancien titre, plan dessiné)comparaison avec l’EDD que l’on a trop peu souvent au moment de l’avant contrat ainsi que des plans qui devraient s’y trouver…

une fois les irrégularités détectées, notre peur est-elle justifiée ?

En recherchant le type de travaux effectué tel que l’aménagement de combles, la transformation d’un balcon en véranda, la couverture d’une cour, la constitution d’une mezzanine, annexion d’un couloir,…..

On s’apercevra que des remèdes existent et se trouvent dans la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété.

On peut douter alors de la réalité de ce problème et de l’importance que lui confère habituellementle Notaire.

Toutefois les solutions apportées dépendront de la qualification des travaux et du moment de la réalisation des travaux irréguliers,

En premier lieu, il peut toujours procéder à régularisation à posteriori de ces travaux en les faisant approuver par l’assemblée générale des copropriétaires à l’unanimité ou à la majorité qualifiée, cela dépendra du type de travaux.

Cette solution ne sera préconisée que dans le cas où le notaire ne peut résoudre ces difficultés en utilisant la prescription décennale ou trentenaire.

En effet , on n’est pas sans ignorer et notamment dans les grosses copropriétés du coût, du temps et de l’aléa que présentent les assemblées générales de copropriétaires.Par ailleurs est il judicieux , connaissant le mauvais esprit de certains copropriétaires, de soulever le lièvre et d’ exposer notre client à des chantages financiers ou autres de la part de la copropriété ou de certains copropriétaires.

En second lieu, le notaire peut user des prescriptions édictées par les textes régissant le statut de la copropriété

En fonction de la nature des travaux irréguliers, il peut dans certains cas prescrire les actions qui pourraient être intentées contre son client par le Syndicat des copropriétaires. En privant d’efficacité le syndicat des copropriétaires de son recours sur ce fondement, on anéanti purement et simplement tous les risques pour notre client de poursuivre l’acquisition d’un tel bien immobilier. Il peut alors acheter ce bien en toute sérénité même si ces travaux n’ont pas été pour autant régularisés

Dans d’autres cas, il pourra recourir à la prescription acquisitive pour conférer à son client un droit de propriété incommutable

Intéressons-nous plus précisément à ces deux ces deux types de prescription.

Cette irrégularité peut, en effet, être couverte par le jeu de la prescription des actions tendant à la démolition des travaux.En effet, si la prescription est acquise, ils ne pourront plus être remis en cause.

2) LES TYPES DE PRESCRIPTION

Il existe 2 types de prescriptions en la matière :

_la prescription décennale : elle est attachée aux actions dites « personnelles », c’est à dire aux actions sanctionnant un manquement au règlement de copropriété (art. 42 de la Loi du 10 juillet 1965)Ex : action en suppression d’un branchement illicite sur une canalisation, partie commune.

_la prescription trentenaire : elle est celle qui est attachée aux actions dites  « réelles », c’est à dire aux actions tendant à protéger le droit de propriété (art.2262C .civ.).Ex : appropriation d’un palier commun en l’englobant dans les parties privatives.

A - LES CRITERES DE DISTINCTION :

JP :Lorsqu’il s’agit pour le syndicat de mettre fin à des atteintes aux parties communes par un copropriétaire, les critères de distinction entre ces 2 actions, et par conséquent entre ces 2 types de prescriptions, ne sont pas parfaitement nets en jurisprudence.

DOC :Mais la doctrine propose un critère de distinction pertinent :

Relèveraient de la prescription trentenaire, toutes les actions ayant vocation à faire cesser « l’annexion » d’une partie commune, qui, si elle durait plus de 30 ans remplirait toutes les conditions de l’usucapion (possession continue, paisible, publique et univoque (art.2229 C.Civ). Autrement dit, si le copropriétaire a commencé à posséder cette partie commune de

façon continue, paisible, publique, univoque et à titre de propriétaire privatif, cette possession si elle durait plus de 30 ans remplirait toutes les conditions de la prescription acquisitive.

Ex : un copropriétaire édifie sans droit une construction sur une terrasse, partie commune.

A l’inverse, lorsque les agissements d’un copropriétaire n’ont pas pour objet ou pour résultat de parvenir à la privatisation d’une partie commune, l’action se prescrit par 10 ans.

Ex : ouverture d’une lucarne dans la toiture.

B- EST IL POSSIBLE EN PRATIQUE DE DEVENIR PROPRIETAIRE D’UNE PARTIE COMMUNE PAR PRESCRIPTION ACQUISITIVE ? :

En pratique, la possession par un copropriétaire d’une partie commune est souvent entachée d’équivoque. C’est le cas, lorsque tous les copropriétaires peuvent accéder à la partie commune litigieuse :les faits de possession ne livrant pas, de façon explicite et certaine, le titre auquel ils sont accomplis, la possession est donc viciée.

La Cour de Cassation a admis la possibilité pour un copropriétaire de se prévaloir de la prescription acquisitive d’une partie commune lorsque sa possession est univoque. (Civ.3ème 26 mai 1993). Les juges du fond apprécient souverainement le caractère exclusif de la possession.Tout dépendra donc des éléments de faits soumis à leur appréciation.

Exemples :-lorsqu’un couloir est utilisé par un copropriétaire pour remiser sa bicyclette ou son vélomoteur mais que tous les autres copropriétaires peuvent encore y accéder, il y a vice d’équivoque.-en revanche, lorsqu’un copropriétaire clôt ce couloir au moyen d’une porte dont il a seul la clé pour y installer sa cave à vins, dans cette hypothèse, il n’y a pas équivoque (puisqu’il a seul l’accès à ce local).

3) EFFETS DE LA PRESCRIPTION

Prescription décennale : Extinction de l’action personnelle du syndicat des copropriétaires ; Régularisation des travaux a posteriori

Prescription trentenaire : Extinction de l’action du syndicat des copropriétaires ;

La possession utile, à titre privatif d’une partie commune permet au copropriétaire qui en est l’auteur d’invoquer la prescription acquisitive. Une fois cette partie commune « privatisée », elle sera transmise aux

copropriétaires successifs du lot auquel elle est annexée comme en faisant désormais partie.

4) POINTS DE DEPART DES DELAIS DE PRESCRIPTION :

Prescription décennale : le délai court à compter du jour où l’action est née. En conséquence, en cas de violation du règlement de copropriété, le délai court du jour où l’infraction a été commise et il n’est pas interrompu par les ventes successives du lot.

Prescription trentenaire : la prescription commence à courir à compter du jour où toutes les conditions de la possession utile sont remplies. La prescription trentenaire n’est pas non plus interrompue par les ventes successives du lot si les acquéreurs successifs du lot peuvent également se prévaloir d’une possession utile. C’est l’hypothèse de la jonction de possession.

5) MODES DE PREUVE DES POINTS DE DEPART DES DELAIS DE PRESCRIPTION :

Le point de départ de ces délais étant un fait juridique, sa preuve, conformément au droit commun se fait par tous moyens.

Ainsi certains moyens de preuves sont plus sûr que d’autres.

- La désignation du bien contenu dans les anciens titres de propriété peut être un moyen sûr pour le notaire du fait du caractère authentique de l’acte notarié

- Les factures des entreprises ayant réalisés ces travaux, les factures des matériaux achetés pour effectuer ces travaux mais ces moyens de preuve sont loin d’être intangibles,

- Des attestations d’experts ou d’architecte de l’époque peuvent se révéler utiles

Si le notaire ne dispose d’aucun de ces moyens, il pourra conseiller son client de missionner un architecte qui certifiera que les travaux ont été réalisés dans les règles de l’art et qui l’informera de la date approximative de la réalisation de ces travaux. Le notaire appréciera alors la marge qui lui est offerte pour faire jouer ou non valablement ces prescriptions.

En outre, ces problèmes peuvent être vu en amont et il apparaît opportun pour le copropriétaire de se préconstituer dès à présent la preuve du point de départ du délai de ces prescription en faisant constater par un huissier de justice les travaux irréguliers qui ont été réalisés par lui ou par les précédents copropriétaires. Le critère bonne foi ou de mauvaise fois n’étant pris en compte pour prescrire.

Il est à noter que la révélation de tels travaux s’avère parfois un véritable obstacle à la régularisation de la vente d’un bien immobilier en copropriété.De plus, une dévalorisation de ce bien s’en suit pour le copropriétaire qui est contraint de baisser son prix de vente pour réussir à disposer de son bien, ce qui n’est pas justifié quand il n’y a plus de risques pour l’acquéreur.

Pour conclure, ces difficultés ne sont pas insurmontables et toutes les solutions sont à la portée de main du notaire dans les textes régissant le statut de la copropriété. N’hésitons à pas nous en servir pour contenter nos clients.

La prescription des travaux irrégulièrement accomplis dans les parties communes d’une

copropriété.

Modes de détection des travaux irréguliers

Discordance entre la désignation du lot résultant du titre de propriété avec celle résultant : du règlement de copropriété ; de l’attestation dite « Loi Carrez » ; du compromis de vente rédigé par une agence immobilière ;

Prescriptions des actions tendant à la démolition des travaux irréguliers dans les parties communes

Critère de la distinction entre les actions personnelles et réelles

Y-a-t-il, OUI ou NON, possession continue, paisible, publique, univoque et à titre de propriétaire exclusif d’une partie commune ?

NON : 10 ans (action personnelle ; art. 42 de la loi du 10 juillet 1965)

OUI : 30 ans (action réelle ; art. 2262 c.civ.)

Exemples Possession équivoque d’une

partie commune ; Ouverture d’une lucarne dans la

toiture ; Branchements irréguliers sur des

canalisations parties communes ;

Appropriation d’un palier en l’englobant dans les parties privatives ;

Edification d’une verrière sur une terrasse partie commune ;

Construction d’un mur à l’entrée d’une courette commune en empêchant ainsi l’accès ;

Effets de la prescription Extinction de l’action du syndicat

des copropriétaires.

Entérinement des travaux a posteriori.

Extinction de l’action du syndicat des copropriétaires.

Prescription acquisitive de la partie commune au profit du copropriétaire possesseur (art. 2229 et suivants du c.civ.).

Point de départ du délai de prescription

Le délai court à compter du jour où l’infraction au règlement de copropriété est constatée.

Le délai court à compter du jour où les conditions de la possession utile sont remplies.

Modes de preuve du point de départ du délai de prescription

Fait juridique : preuve par tous moyensExemples : date de la facture du bureau d’architecte ou de l’entrepreneur ayant réalisé les

travaux ; constat d’huissier ; ancien titre de propriété.

LE CONTENTIEUX DU PERMIS DE CONSTRUIRE

SOMMAIRE

Section I   : LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

§ 1   : LE CONTENTIEUX DE L’ANNULATION (REP)

A. LES CONDITIONS DE RECEVABILITE

1 - L’obligation de notifier

2 - Les actes susceptibles de recours

3 - Les requérantsa) Le pétitionnaireb) Les tiersc) L’intérêt pour agir des associationsd) Les recours des communese) Le déféré préfectoral

4 - Le délai du recours contentieuxa) Le point de départ du délai de recoursb) Délai et déféré préfectoralc) Délai et recours administratif préalable

5 - La sanction des recours abusifs

B. LE REFERE

1- Le référé de « droit commun » ou « référé suspension ».

a) L’urgence.b) Le doute sérieux.c) La décision de suspension et ses effets.

2- Le référé liberté et le référé conservatoire.

3- Les régimes spéciaux.

C. LES CAS D’OUVERTURE DU RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR ET L’ÉTENDUE DU CONTRÔLE DU JUGE.1-L’incompétence.2- Les vices de forme et de procédure.

3- Le détournement de pouvoir et la violation de la loi.

4- Les voies de recours.

D. LA PURGE DES VICES D’UN PERMIS DE CONSTRUIRE PAR UN PERMIS MODIFICATIF.

E. LES EFFETS DE L’ANNULATION

§2   : CONTENTIEUX DE PLEIN JURIDICTION (ou de l’indemnisation)

A. RESPONSABILITE DE L’AUTORITE ADMINISTRATIVE

B. LE FONDEMENT DE LA RESPONSABILITE   : LA FAUTE

C. LES ATTENUATIONS DE LA RESPONSABILITE DE L’ADMINISTRATION

1- La faute de la victime

2- L’atténuation de la responsabilité du fait des lois et des décisions légales de l’administration

3- L’atténuation de la responsabilité du fait de la complexité du problème et l’importance du projet

D. LE PREJUDICE ET L’INDEMNISATION

1- Un préjudice direct et certain

2- Un préjudice matériel

Section II : LE CONTENTIEUX JUDICIAIRE

§1   : LE CONTENTIEUX CIVIL

A. LES ACTIONS INDEPENDANTES DU DROIT DE L’URBANISME

1- L’action pour violation d’un droit réel du demandeur

2- l’action pour trouble de voisinage (ou théorie de la « préoccupation »)

B. LES ACTIONS FONDEES SUR LA VIOLATION D’UNE REGLE D’URBANISME OU D’UNE SERVITUDE D’UTILITE PUBLIQUE  

1-L’action en démolition dans le cadre de constructions édifiées conformément à un permis de construire 

a) L’exigence d’une constatation préalable de l’irrégularité du permis de construire par le juge administratif

b) La procédure de mise en œuvre de l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme 

2- L’action en démolition dans le cadre de constructions édifiées sans permis ou en violation d’un permis 

3- Le préjudice personnel 

C. L’ACTION CIVILE DE LA COMMUNE OU DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPERATION INTERCOMMUNALE EN MATIERE DE P.L.U DANS LES SECTEURS SOUMIS A DES RISQUES NATURELS  

§2   : LE CONTENTIEUX PÉNAL

A. LES INFRACTIONS À LA LÉGISLATION DU PERMIS DE CONSTRUIRE

1- la nature des infractions

2- les caractères des infractions

3- les personnes pénalement responsables

B. LE RÉGIME DES POURSUITES

1- La constatation des infractions

2- La constitution de partie civile : l’intérêt de choisir le juge pénal au détriment du juge civil

3- les pouvoirs du juge pénal

C. L’INTERRUPTION DES TRAVAUX COMME PRINCIPALE MESURE CONSERVATOIRE

D. LES SANCTIONS

1- L’amende

2- Les mesures de restitution

INTRODUCTION

Le contentieux du permis de construire est essentiel car, il représente la part la plus

importante du contentieux de l’urbanisme. Il est également essentiel parce qu’il

touche à des droits, des libertés, fondamentales et contradictoires, que sont le droit

de propriété (le titulaire du permis peut remettre en cause la décision qui a été prise

à l’égard de son projet), le respect des droits de l’administration, de l’Etat (des

collectivités publiques au nom desquelles la décision a été prise), et le droit des tiers

(et en particulier les propriétaires voisins qui peuvent contester et demander

réparation des dommages qu’ils considèrent avoir subi du fait de l’autorisation de la

construction).

Ce contentieux du permis de construire présente aussi la particularité d’être un

contentieux éclaté où interviennent à la fois le juge administratif, le juge civil et le

juge pénal. De nombreuses difficultés peuvent naître parfois de la possibilité de saisir

plusieurs juridictions. L’imbrication entre le droit administratif et le droit privé peut se

retrouver au sein d’une même procédure (exemple : le maire doit parfois intervenir

aux côtés du juge judiciaire pour faire arrêter des travaux que le juge a déclaré

illégaux). Savoir si le juge judiciaire ou le juge administratif peut intervenir est

fondamental, car ils se partagent les compétences, bien que leur rôle soit défini.

L’enjeu de ce sujet est donc de déterminer quel rôle ces différentes juridictions jouent

au sein du contentieux du permis de construire. Tout le problème est donc de savoir

qui peut, comment et sur quel fondement demander l’annulation d’un permis de

construire ? Mais aussi, comment peut-on obtenir réparation en cas d’erreur de

l’administration ? À côté de ce contentieux administratif du permis de construire, il

existe un contentieux judiciaire (civil et pénal). En ce qui concerne le contentieux

civil, il importe d’étudier les raisons pour lesquelles des recours sont intentés devant

cette juridiction. En ce qui concerne le contentieux pénal, la question se pose de

savoir quelles sont les infractions qui pourront être sanctionnées ? Mais aussi par

quel biais et quelles en seront les sanctions ? Il conviendra alors d’étudier en détail

d’abord le contentieux administratif (Section I) puis le contentieux judiciaire

(Section II).

Section I   : LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Les recours administratifs doivent être introduits devant le tribunal du lieu de situation de

l’immeuble. Il peut s’agir soit d’un recours pour excès de pouvoir (I) soit d’un recours en

réparation (II).

§ 1   : LE CONTENTIEUX DE L’ANNULATION (REP)

Il est communément appelé le contentieux de la légalité.

Le recours pour excès de pouvoir est le recours qui permet de demander l’annulation d’une

décision administrative expresse ou tacite dont la légalité est contestée. Il s’agit donc d’un

recours fait contre un acte et non contre une personne.

Plusieurs points méritent de retenir notre attention, il conviendra donc de voir successivement

les conditions de recevabilité, le référé, les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir

et l’étendue du contrôle du juge, la purge des vices d’un permis de construire par un permis

modificatif, et enfin, les effets de l’annulation.

A. LES CONDITIONS DE RECEVABILITE

Compte tenu de l’importance des conséquences, notamment économiques, des

décisions prises en matière d’urbanisme, le législateur a toujours cherché à garantir un

minimum de stabilité et donc de sécurité juridique. La multiplication des recours devant le

juge administratif et les annulations qui en découlent peuvent gravement contribuer à cette

insécurité. C’est pourquoi, la loi n° 94-112 du 9 février 1994 entend protéger les bénéficiaires

d’autorisation et les collectivités responsables de l’élaboration des documents d’urbanisme en

prévoyant une obligation de notification des recours, initialement codifiée à l’article L.600-3

du Code de l’urbanisme, puis transférée aux alinéas 1 et 2 de l’article R.600-1 du même code.

1. L’obligation de notifier les recours

Aux termes de l’article R 600-1 du Code de l’urbanisme, l’auteur d’un recours

contentieux contre un document d’urbanisme ou une décision relative à l’occupation ou à

l’utilisation du sol régie par le Code de l’urbanisme doit, dans un délai de 15 jours, notifier ce

recours par lettre recommandée avec accusé de réception à l’auteur de la décision (il s’agit du

préfet ou du maire, que celui-ci agisse au nom de la commune ou de l’Etat) et à son

bénéficiaire. Cette obligation s’applique au préfet en cas de déféré préfectoral. L’omission de

cette formalité entraîne l’irrecevabilité du recours contentieux. L’obligation de notification

s’applique aussi en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision

juridictionnelle, par voie d’appel ou de cassation. Toutefois seuls les appels ou les pourvois

contre les décisions rejetant une demande d’annulation d’une autorisation d’urbanisme

doivent normalement être notifiés. N’ont pas à être notifiés le recours contre une décision

administrative refusant un permis de construire et le recours contre une décision

juridictionnelle annulant un permis. S’agissant du recours contre un jugement ou un arrêt

annulant un refus de permis, la notification peut s’imposer si, compte tenu de ses motifs, la

décision juridictionnelle attaquée reconnaît le droit du pétitionnaire à obtenir une autorisation

de construire. Il en va ainsi dans le cas du recours en cassation de l’administration contre un

arrêt annulant un refus de permis au motif qu’un permis tacite est né. Ces solutions

s’expliquent par l’idée que l’obligation de notification a pour objet de renforcer la sécurité

juridique au profit des titulaires d’autorisations d’urbanisme : la notification est requise si le

recours a pour objet de remettre en cause le droit de construire ; elle ne s’impose pas s’il vise

à faire renaître ce droit.

La notification doit être régulièrement faite et justifiée.

Comme nous l’avons vu elle doit être faite par lettre recommandée avec accusé de réception,

dans un délai de 15 jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. Cette notification

est réputée accomplie à la date de l’envoi de la lettre, le récépissé de dépôt faisant foi. Quand

la requête est introduite par plusieurs requérants, il suffit que l’un d’entre eux procède à la

notification. Peut importe qu’en définitive ce requérant précis n’ait pas qualité pour agir ou

décide de se désister. Elle correspond à l’envoi de la copie du texte intégral du recours

engagé, et non simplement à l’information selon laquelle le recours a été formé.

En ce qui concerne la preuve de cette notification, l’auteur du recours doit adresser au greffe

de la juridiction qu’il a saisi une copie du certificat de dépôt de la lettre recommandée par

laquelle il a opéré la notification.

Il appartient au juge, au besoin d’office, de rejeter le recours comme irrecevable lorsque son

auteur n’a pas justifié de l’accomplissement des formalités de notification par la production

du certificat de dépôt de la lettre recommandée ou de documents présentant des garanties

équivalentes.

2. Les actes susceptibles de recours

L’acte contre lequel est exercé le recours doit être un acte administratif unilatéral

faisant grief. En matière de permis de construire, le recours pour excès de pouvoir est

notamment recevable contre la décision de refus de permis de construire, contre une décision

d’octroi du permis de construire, contre les actes intervenus au cours de la procédure

d’élaboration du permis ou encore contre la décision finale. Sont également susceptibles de

recours la décision de renvoi du dossier , de demande de pièces complémentaires, de demande

de sursis à statuer, de refus de prorogation du permis de construire, contre l’acte constatant la

péremption du permis de construire, contre la décision portant transfert du permis de

construire. Mais aussi contre les participations des constructeurs lorsqu’elles sont illégales.

Par contre, échappent au recours pour excès de pouvoirs comme par exemple les mesures

préparatoires.

3. Les requérants

Les requérants peuvent être soit le demandeur du permis soit les tiers à condition que

ces derniers justifient d’un intérêt pour agir.

a) Le pétitionnaire  

Il s’agit du demandeur. Il a la possibilité de déférer au juge toute décision lui faisant

grief.

En général, le pétitionnaire demandera l’annulation de la décision refusant le permis de

construire, de la décision de retrait de permis de construire, celle de refus de prorogation,

etc… (C’est-à-dire des décisions de refus, jamais d’autorisation)

b) Les tiers

Les recours des tiers concernent généralement les décisions d’octroi de permis de

construire. Il suffit pour que leur recours soit recevable, qu’ils aient un intérêt personnel et

direct à agir.

En matière de permis de construire, la jurisprudence tend à interpréter de façon assez stricte

l’intérêt pour agir.

S’agissant des personnes physiques, elle a toujours dénié cet intérêt au simple habitant de la

commune (CE, 6 juin 1973, Chabot, Rec. CE p.404), au contribuable de la commune (CE,

16 mars 1984, Desbiaux, AJDA 1986, 87) au conseiller municipal (CE, 14 oct. 1977, Boyer,

Rec. CE p. 301).

La jurisprudence prend en compte au delà du propriétaire contiguë, une notion plus globale,

celle de « voisinage ». Mais elle exige une proximité suffisante entre le lieu de résidence du

requérant et la construction projetée. Cette proximité peut être appréciée de façon différente

selon l’importance de la construction autorisée17.

Le seul fait d’habiter à environ 200 mètres d’un projet de construction est insuffisant pour

disposer d’un intérêt à agir en matière de permis de construire. Par contre cet intérêt existe si

le requérant est en vis-à-vis.

L’intérêt pour agir du voisin s’apprécie au jour de l’introduction de sa requête. Aussi, peu

importe que cette dernière soit introduite contre un permis de construire dont la construction a

été achevée, alors que le requérant n’avait acquis sa propriété que postérieurement à la

réalisation des travaux faisant l’objet de la demande de permis de construire. L’action est

également possible si le voisin n’est que locataire.

(Le juge admet que l’intérêt pour agir puisse changer en cours d’instruction, il peut même

changer en appel.)

L’intérêt doit être suffisamment caractérisé, c’est-à-dire lié à des considérations d’urbanisme

et relever un préjudice.

Une décision de principe à été rendue par le Conseil d’État le 22 février 2002 18, « en dehors

du cas où les caractéristiques particulières de la construction envisagée sont de nature à

affecter par elles-mêmes les conditions d’exploitation d’un établissement commercial, ce

dernier ne justifie pas d’un intérêt à contester devant le juge de l’excès de pouvoir un permis

de construire délivré à une entreprise concurrente, même située à proximité ». Ainsi, la seule

concurrence commerciale n’est pas de nature à donner un intérêt à agir contre un permis de

construire délivré à une entreprise concurrente, même située à proximité.

En ce qui concerne les requêtes collectives : plusieurs requérants peuvent déposer une

requête, si l’une est irrecevable, elle ne compromet pas la requête des autres requérants.

17 Par exemple, le CE admet l’intérêt à agir d’un habitant d’un appartement situé à environ 800 mètres d’un centre commercial projeté ; CE, 24 juin 1991, Société SCAEX Inter Provence Côte d’Azur, req. n°117 736.18 Sté France Quick SA, req. n° 216 088 : BJDU n° 2/2002, p. 143, concl. D. Piveteau

c) L’intérêt pour agir des associations

Il y a eu à ce sujet une évolution dans le temps. En effet, cet intérêt à agir a tout

d’abord été largement admis par le juge administratif et ce parce que les associations étaient

porteuses d’un intérêt collectif. Cependant, certaines d’entre elles ne faisaient que défendre

des intérêts purement privés ou encore pratiquaient des « recours systématiques ».

Ainsi, le juge administratif se montre aujourd’hui plus réservé à l’égard des associations.

Il exige que l’opération se situe bien dans le champ d’intervention géographique, et il vérifie

que la construction est bien conforme aux intérêts que l’association défend par rapport à ses

statuts.

Par exemple, une association de sauvegarde du patrimoine régional peut contester un acte

réglementaire d’urbanisme (ex : POS) mais non un permis de construire. Les recours sont

recevables si l’association fait état d’un objet social précis et localisé et ayant un lien

suffisamment étroit avec l’acte attaqué. Une modification de l’objet social intervenue entre la

date de délivrance de l’acte contesté et la date de saisine de la juridiction administrative est

sans incidence sur l’appréciation de l’intérêt pour agir de l’association qui s’apprécie à la date

du recours. Les associations régionales ou départementales sont généralement jugées

irrecevables, à moins que le projet attaqué ne présente un intérêt régional ou départemental.

d) Les recours des communes

Une commune peut être recevable à contester le permis délivré sur le territoire d’une

commune voisine, dès lors, qu’elle justifie d’un intérêt suffisant ( incidences sur sa commune,

comme des opérations importantes engendrant des problèmes de circulation, de

stationnement, des problèmes de regroupement de personnes, etc…). Une commune justifie

d’un intérêt à agir à l’encontre d’un permis de construire délivré par le maire de la commune

voisine pour la construction d’une tour de bureaux.

Une commune justifie également d’un intérêt à agir contre une décision préfectorale

autorisant une société immobilière à implanter 31 habitations sur son territoire (la commune à

intérêt pour agir sur tous les permis de construire délivrés par l’état sur son territoire, il s’agit

là de problèmes de politiques locales).

En revanche, un intérêt financier ne rend pas recevable à attaquer un permis de construire (TA

Lyon, 7 nov. 1990, Commune d’Arcon, cité in le Recueil de jurisprudence des tribunaux

administratifs et de cours administratives d’appel, 1991, éd. Litec, p. 480 ; en l’espèce, la

commune de Saint-Alban-les-Eaux se prévalait du préjudice financier qui résulterait pour elle

de la diminution des recettes fiscales qu’entraînerait l’arrêt éventuel de l’exploitation des

sources de la société des eaux minérales de Saint-Alban, en cas de pollution par la porcherie

litigieuse).

Un conseiller municipal n’est pas recevable à attaquer un permis de construire délivré à un

tiers. En revanche, sa qualité peut justifier son intérêt à attaquer un permis de construire

délivré à la commune.

e) Le déféré préfectoral

Le permis de construire est transmis au préfet pour l’exercice du contrôle de légalité.

Lorsqu’il estime qu’un permis de construire est illégal, il appartient au préfet, et à lui seul, de

saisir le tribunal administratif. Cette saisine ne peut être effectuée que dans les deux mois

suivant la transmission du permis.

Avant toute saisine du juge, et sauf si l’urgence ou les délais de recours s’y opposent, le préfet

peut communiquer à l’autorité locale toutes précisions utiles lui permettant de rendre légal

l’acte en cause et de ne saisir le juge que si les mesures nécessaires ne sont pas prises.

Lorsque le préfet défère au tribunal administratif un permis de construire qu’il considère

illégal, il peut en demander la suspension.

4. Le délai du recours contentieux

Le délai de recours est de deux mois à compter :

- Soit de la notification de la décision contestée (d’octroi ou de refus de permis de

construire) au demandeur.

- Soit du dernier affichage en date du permis de construire (en mairie ou sur le

terrain) pour les tiers au permis de construire (voisins, etc.). Ce délai semble

simple en apparence mais plusieurs difficultés restent à résoudre.

a) Le point de départ du délai de recours

La charge de la preuve de la notification pèse sur l’administration. Elle doit prouver

que la notification comportait la mention des voies de recours et de leurs délais. Si ces

conditions ne sont pas remplies le délai ne court pas.

Cette notification doit être faite au demandeur du permis de construire (par exemple à la

copropriété si elle a autorisé des travaux sur les parties communes).

À l’égard des tiers, il n’y a pas de véritable notification puisque les textes organisent une

publicité obligatoire (article R 490-7 du Code de l’urbanisme). Cette publicité consiste en un

affichage simultané sur le chantier et à la mairie, ainsi qu’une mise à disposition de

l’intégralité du dossier de permis de construire à la mairie. Le délai de recours est dans ce cas

de deux mois à compter du premier jour du dernier des deux affichages obligatoires. Mais

encore faut-il que l’affichage ait été régulièrement effectué (tant à la mairie que sur le

chantier). Dans le cas où le permis de construire (exprès ou tacite) n’est pas affiché en mairie,

le pétitionnaire doit mettre en demeure (par lettre recommandée avec accusé de réception), le

maire d’y procéder, ce qui permettra, en cas de carence de ce dernier, de faire courir le délais

de recours.

Le double affichage pose de nombreux problèmes :

- En ce qui concerne la preuve de la réalisation de la publicité

La preuve de l’affichage en mairie appartient à l’autorité administrative : elle doit prouver la

date, la régularité et la continuité de l’affichage. Ces formalités doivent être inscrites dans un

registre chronologique des actes de publication et arrêtés du maire. Cependant, une simple

attestation du maire serait valable. Les textes font juste référence à cet affichage à la mairie,

mais c’est la jurisprudence qui a dû en déterminer le contenu.

Le juge va vérifier le lieu et les horaires pour que les tiers puissent en avoir connaissance.

En pratique, on peut se demander si une mairie n’ouvrant que deux jours par semaine offre

une publicité suffisante ? La jurisprudence considère que l’affichage est continu même si les

locaux ne sont pas ouverts en permanence au public.

N’est pas considéré comme suffisant le simple affichage sur la fenêtre de la mairie.

- En ce qui concerne la preuve de l’affichage sur le terrain, de sa régularité et de sa

continuité :

L’affichage doit être visible et lisible de la voie publique. Il doit comporter la date et le

numéro du permis délivré, le nom du bénéficiaire, et la surface de plancher autorisée, ainsi

que la hauteur de la construction. Cette preuve incombe au bénéficiaire du permis de

construire. Le meilleur moyen d’établir cette preuve est de faire établir un constat d’huissier

relevant l’effectivité d’une publicité conforme en début de chantier pour faire partir le délai de

deux mois puis au long de ce délai afin d’établir la continuité de l’affichage (la continuité

pouvant être dure à établir en raison des événements météorologiques, des actes de

malveillance,…)

Cependant, le tiers contestant cette régularité devra quand même apporter un certain nombre

d’éléments à l’appui de sa demande. C’est le juge qui tranchera au vu des éléments du dossier.

Le tribunal administratif peut ordonner une enquête par témoins pour s’assurer de la durée et

du contenu de l’affichage d’un permis de construire. Par exemple, bien qu’aucune formalité

de publicité n’ait été effectuée, un tribunal administratif a rejeté comme tardive la requête

présentée contre un permis de construire, au motif que le requérant, plusieurs mois

auparavant, avait déjà formé un recours contre le même acte, révélant ainsi la connaissance

qu’il en avait. Les juges ayant fait ici une application de la connaissance acquise. Cependant

cette théorie ne s’applique pas à celui qui consulte le dossier de permis de construire en

mairie.

Remarque   :

Lorsqu’un recours gracieux a préalablement été engagé et n’a pas donné lieu à une

notification expresse de rejet de la part de l’administration, ledit recours est donc considéré

comme implicitement rejeté à l’expiration d’un délai de deux mois suivant sa réception auprès

de l’administration. C’est à compter de cette date que le délai de recours contentieux

commence à courir.

b) Délai et déféré préfectoral

Le préfet peut comme nous l’avons vu précédemment dans les deux mois suivant la

transmission du permis saisir le tribunal administratif.

Le préfet qui reçoit un déféré administratif peut ressaisir la commune : il s’agit d’un recours

gracieux qui lui est ouvert comme à tout autre requérant, ce recours gracieux du préfet, s’il est

effectué dans les délais, prolonge le délai du recours contentieux.

c) Délai et recours administratif préalable

Le recours administratif préalable prolonge le délai du recours contentieux. Ce recours

administratif préalable doit être formulé dans le délai de recours de deux mois. (Le recours

administratif gracieux est en principe adressé à l’autorité qui a pris la décision litigieuse, il

peut également s’agir d’un recours hiérarchique adressé au préfet lorsque le maire délivre un

permis de construire au nom de l’état).

6. La sanction des recours abusifs

Le juge et le législateur ont essayés de contenir la multiplication des contentieux.

Deux fondements permettent de sanctionner les recours abusifs :

- un fondement administratif, l’article 57-2 nouveau du décret du 30 juillet 1963 pour le

Conseil d’État et l’article R. 88 du Code des tribunaux administratifs et cours

administratives d’appel ;

- un fondement de droit privé, les articles 1382 du Code civil et 32-1 du Code de procédure

civile.

En matière administrative, il est donc prévu une peine d’amende, cependant, le recours ne

peut être jugé abusif que sous certaines conditions. Tout d’abord, la condamnation reste à

l’initiative propre du juge administratif ; toute conclusion tendant à une condamnation pour

recours abusif est donc irrecevable, les parties ne pouvant que souligner à l’intention du juge

administratif l’intérêt d’envisager un tel abus de droit. En outre, le Conseil d’État ne prononce

cette amende que si l’action se révèle manifestement irrecevable. Il a notamment jugé que le

tribunal administratif ne peut condamner une association à une amende pour recours abusif,

dès lors qu’il avait fait droit à sa demande.

Le recours abusif tel que prévu par l’article R. 88 du Code des tribunaux administratifs et

cours administratives d’appel, ne permet donc que très rarement d’obtenir la condamnation

des requérants et la plupart du temps pour un montant symbolique.

En ce qui concerne, le remboursement des frais non compris dans les dépens. Bien que

distinct de l’amende pour recours abusif, ce régime permet aux juridictions administratives de

condamner une partie à rembourser, au moins partiellement, à une autre les frais qu’elle a dû

exposer de fait à l’instance et qui ne sont pas inclus dans les dépens.

En matière judiciaire, le recours abusif a pour fondement l’article 1382 du Code civil. Ainsi,

la condamnation pour abus de droit est soumise à la réunion des trois conditions classiques de

la responsabilité civile (la preuve d’une faute, l’existence d’un préjudice, et d’un lien de

causalité). Par ailleurs certains textes condamnent l’abus de droit expressément, ainsi, l’article

32-1 du NCPC prévoit «  celui qui agit en justice de manière dilatoire ou abusive peut être

condamné à une amende civile de 15 € à 1 500 €, sans préjudice des dommages-intérêts qui

seraient réclamés » ; néanmoins, pour éviter de compromettre la liberté d’agir en justice, les

juges judiciaires ont interprétés de façon restrictive l’abus de droit d’agir en justice. Des

dommages-intérêts ne peuvent être obtenus devant le juge judiciaire qu’en engageant une

nouvelle action.

B. LE REFERE

1. Le référé de «   droit commun   » ou «   référé suspension   ».

En matière d’urbanisme, le sursis à exécution a été souvent demandé et accordé car les

décisions d’urbanisme ont fréquemment pour objet d’autoriser des opérations immobilières

susceptibles de créer des dommages quasi irrémédiables. Le sursis à exécution est souvent

accordé notamment parce que les décisions de sursis ont fréquemment pour destinataire

véritable, non pas l’administration, qui s’est contentée d’autoriser, mais un particulier dont le

sursis bloque l’opération.

Dans notre cas, ce serait un sursis à exécution d’un permis de construire, son titulaire

devra stopper la construction. Pour l’administration, le sursis signifie simplement qu’elle

devra s’assurer de ce que le constructeur cesse bien ses travaux.

Le régime du sursis à exécution a connu une évolution profonde avec la loi n° 2000-

597 du 30 juin 2000 relative aux référés devant les juridictions administratives. Depuis le 1er

janvier 2001, la loi a substitué au sursis à exécution une procédure de référé-suspension.

En effet, le référé suspension a remplacé l’ancienne procédure de sursis à exécution, lequel

n’est guère plus applicable, en vertu de l’article R.811-15 du Code de justice administrative,

qu’en cas d’appel d’un jugement d’annulation. Et en ce cas, le sursis du jugement n’est

subordonné qu’à la condition que les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de

l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement

attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement.

L’ancienne procédure de sursis à exécution reste néanmoins applicable aux recours enregistrés

avant la publication du Décret du 22novembre 2000, y compris avant l’exercice des voies de recours.

Ce type de référé suspension a pour effet d’assurer, conformément aux principes

généraux du droit, le respect de la légalité. Le recours pour excès de pouvoir est le recours qui

permet de demander l’annulation d’une décision expresse ou tacite dont la légalité est

contestée. C’est un procès fait à un acte et non à une personne. Ce recours permet de mettre

en cause directement la légalité externe de l’acte attaqué (vice de forme, vice de procédure,

incompétence) ou sa légalité interne (violation de la loi, détournement de pouvoir, erreur

manifeste d’appréciation, etc….).

La procédure du référé suspension, désignée souvent comme une procédure

d’urgence, est organisée par l’article L.521-1 du Code de Justice administrative qui dispose :

« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation

ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la

suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le

justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute

quant à la légalité de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en

réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard

lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. »

On peut demander au juge des référés la suspension de la décision litigieuse, soit la

suspension provisoire de l’exécution du permis de construire, en même temps que la

procédure d’annulation et donc, avant même que soit rendue la décision définitive sur la

légalité de l’autorisation.

Cette demande de suspension n’est possible que s’il y a recours en annulation ou en

réformation. La demande de suspension doit faire l’objet d’une requête distincte. Le juge a

un mois pour statuer sur la demande de suspension, mais ce délai n’a pas de réelle valeur. Il

faut ajouter que la requête en référé n’est recevable qu’autant que la requête au fond n’encourt

pas une fin de non-recevoir, telle une dénonciation tardive.

Le prononcé de la suspension est subordonné à deux conditions cumulatives :

l’urgence et le doute sérieux.

a) L’urgence.

Pour ce qui concerne l’urgence, deux conditions sont aussi à réunir. Il faut un

préjudice grave et immédiat et une atteinte à l’ordre public. Il y a urgence « lorsque la

décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à

un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre  », selon un

arrêt du Conseil d’état du 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres19.

Le requérant peut invoquer l’urgence par tout moyen. L’urgence doit s’apprécier

concrètement compte tenu des éléments de l’espèce. Le juge établit un bilan entre les intérêts

du requérant et les effets de la décision litigieuse. Le juge administratif considère qu’il existe

une présomption d’urgence à suspendre un permis de construire car il y a souvent des

conséquences irréversibles. Mais pour les permis de construire refusés au cas par cas, il n’y a

pas de présomption. L’urgence peut résulter de la nature de l’habitation, de sa destination, de

son environnement auxquels elle peut porter atteinte. Le juge rejette s’il n’y a pas d’urgence,

le requérant peut réintroduire une requête s’il justifie d’une autre urgence. Ainsi, il appartient

au juge des référés « d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le

requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant

que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit

suspendue ; … qu’il lui appartient également, l‘urgence s’appréciant objectivement et compte

tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce, de faire apparaître dans sa décision

tous les éléments qui, eu égard notamment à l’argumentation des parties, l’ont conduit à

considérer que la suspension demandée revêtait un caractère d’urgence20 ».

En effet, l’urgence est caractérisée lorsqu’il est établi, sur la base d’un bilan global et

objectif des circonstances de l’affaire, que l’exécution de la décision attaquée porterait à

l’intérêt invoqué par le requérant une atteinte grave et immédiate non justifiée par un autre

intérêt public ou privé d’une importance supérieure.

Par contre, si les travaux sont complètement exécutés à la date de la demande de suspension,

la requête est dépourvue d’objet et est par suite irrecevable.

b) Le doute sérieux.

Le doute sérieux repose souvent sur les indications de l’administration. Le

juge des référés se livre à une appréciation souveraine des pièces du dossier

susceptible de faire naître un doute sérieux. En principe, il n’y a pas d’examen du

juge de cassation sauf erreur de droit, ce qui est peu fréquent. L’essentiel se passe

au fond.

c) La décision de suspension et ses effets.

L’ordonnance de suspension n’a pas d’autre effet que de suspendre le caractère exécutoire du permis de construire ainsi que le délai de validité de

19 CE 19 janvier 2001, Confédération des radios libres, AJDA 2001 n°2 p.150 Chr.20 CE, Sect., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes c/ Scté Sud-Est Assainissement, req. N°229562 : AJDA 2001, p.461.

celui-ci en vertu de l’article R. 421-32. Bien que l’ordonnance fasse légalement

obstacle à la poursuite des travaux, le juge administratif n’a pas le pouvoir

d’ordonner l’arrêt des travaux et il ne pourrait pas non plus user de son nouveau

pouvoir d’injonction pour ordonner à l’Administration de prendre un arrêté interruptif

de travaux dès qu’un jugement de sursis à exécution n’implique pas nécessairement

qu’une mesure d’exécution soit prise dans un sens déterminé.

Lorsque le juge des référés suspend une décision autorisant un permis de construire, il

doit indiquer les obligations qui incombent à l’administration. Il peut en outre émettre des

injonctions. La suspension va rendre illicite la réalisation des travaux, les sanctions peuvent

être pénales. Le bénéficiaire du permis de construire se trouve dans la même situation que

celui qui n’a pas de permis de construire. Avant la loi du 31 décembre 1976, il appartenait aux

tiers de requérir la suspension des travaux auprès du maire qui disposait alors d’un important

pouvoir d’appréciation ou de se pourvoir devant la juridiction civile par voie du référé.

Il était donc apparu nécessaire que le sursis à exécution ait un réel effet sur les travaux eux-

mêmes. C’est pourquoi l’article L.480-2, alinéa 10, a été modifié pour contraindre le maire,

sans lui laisser aucune marge d’appréciation, à ordonner non seulement la suspension des

travaux, mais également les mesures nécessaires à la sécurité des personnes et des biens sur le

chantier interrompu.

Lorsqu’il y a annulation d’un refus du permis de construire, la seule obligation qui pèse sur

l’administration, c’est de réexaminer le dossier dans le délai fixé par le juge. Selon le Code de

Justice administrative, l’article L.521-4 : « saisi par toute personne intéressée, le juge des

référés peut, à tout moment, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait

ordonnées ou y mettre fin ».

2. Le référé liberté et le référé conservatoire.

Pour le référé-liberté prévu à l’article L.521-2 du Code de justice administrative, il

faut qu’il y ait une urgence à suspendre une décision dans les 48 heures pour sauvegarder une

liberté qui subit une atteinte grave et manifeste. En principe, le Conseil d’état ne peut porter

atteinte à une liberté publique. Toutefois, selon la doctrine, ce type de référé ne paraît guère

promis à un brillant avenir en matière de permis de construire, dès lors que la reconnaissance

d’une règle d’urbanisme ne saurait porter atteinte à une liberté fondamentale. ( CE 11 octobre

2001, Commune de Saint Bauzille de Putois)

Quant au référé conservatoire, il peut être utilisé dans l’hypothèse où les travaux sont

entrepris ou continuent malgré le référé suspension. Dans ce cas, le juge peut obliger le maire

à constater dans un procès verbal et introduire un arrêté interruptif des travaux, voire même

saisir les matériaux et matériels. Le référé conservatoire est une sanction efficace au référé

suspension.

L’article L 521-2 du Code de la Justice administrative dispose :  saisi d’une demande

en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures

nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne

morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion un service

public aurait porté, dans l’exercice de ses pouvoirs, une atteinte grave et

manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de 48 heures.

3. Les régimes spéciaux.

Les régimes spéciaux sont mis en œuvre lorsque le référé suspension n’est plus

efficace.

Tout d’abord, il y a la suspension sur déféré préfectoral. Elle est de droit quand il y a un

doute sérieux sur la légalité de la décision. Ainsi, a contrario, la condition d’urgence disparaît

ainsi que le pouvoir souverain du juge.

Ensuite, il y a la suspension en l’absence d’étude d’impact ou en cas d’avis défavorable

du commissaire enquêteur. Dans ces deux cas, il y a suspension si un doute sérieux, la

condition d’urgence disparaît. En effet, l’article 2 n° 76-269 du 10 juillet 1976 portant

protection de la nature modifiée a prescrit au tribunal administratif de faire droit à une

demande de suspension dirigée notamment contre une demande de permis de construire, dès

lors que la requête est fondée sur l’absence d’étude d’impact, si celle-ci est contestée selon la

procédure d’urgence.

Par ailleurs, l’article 6 de la loi n° 83.630 du 12 juillet 1983 relative à la

démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement

modifiée dispose qu’en cas de conclusions défavorables du commissaire enquêteur

la juridiction administrative fait droit à une éventuelle demande de suspension si par

ailleurs l’un des moyens invoqués semblait présenter un doute sérieux de nature à

justifier l’annulation.

Enfin, existe la suspension automatique. Pour tous les actes pris par les communes en

matière d’urbanisme, il peut y avoir une demande de suspension par le préfet dans les dix

jours. C’est une suspension automatique. Quand une collectivité publique attaque une

décision relative au permis de construire, elle peut demander à bénéficier de ce régime spécial

de suspension automatique.

C. LES CAS D’OUVERTURE DU RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR ET L’ÉTENDUE DU CONTRÔLE DU JUGE.

1. L’incompétence.

Les erreurs sur l’incompétence sont rares. C’est par exemple l’adjoint dont la délégation est

irrégulière ou alors lorsque l’une des personnes du Conseil municipal est intéressée par la décision

d’octroi du permis de construire (une prise illégale d’intérêt).

2. Les vices de forme et de procédure.

En ce qui concerne la régularité de l’instruction et le contenu du dossier, le pétitionnaire doit avoir fourni

un dossier complet sinon cela peut donner lieu à des irrégularités. Il faut que la carence soit de nature

fausser l’appréciation de l’administration.

Par ailleurs, le juge insiste sur le volet paysager du permis de construire.

Enfin, il y a l’avis de l’architecte des bâtiments de France pour les constructions situées dans le

champ de visibilité d’un monument historique. Il y a un contrôle du juge sur le contenu du permis de

construire pour vérifier si cet avis de l’architecte des bâtiments de France est justifié au fond.

L’administration est liée par l’avis de cette autorité. Dans certains cas, le Conseil d’état considère que

l’avis de cet architecte doit être un avis conforme. Mais, l’administration peut passer outre si l’avis

conforme est illégal. C’est l’administration qui vérifie et qui apprécie cet avis. Ainsi, selon un arrêt du 26

octobre 200121, « lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours », mais « des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision ».

3. Le détournement de pouvoir et la violation de la loi.

Le détournement de pouvoir est un cas qui se présente assez rarement. Quant à la violation de

la loi, en règle générale, les prescriptions à respecter sont les règles d’urbanisme, les SCOT, les PLU,

les POS, ou encore les règlements de lotissement.

4. Les voies de recours.

L’appel est possible dans les deux mois à compter de la notification de la décision du juge de

première instance. Il doit y avoir un intérêt à produire un appel.

Pour le pourvoi en cassation, le Conseil d’état opère un contrôle sur l’erreur de droit.

Enfin, pour ce qui est de la tierce opposition, la personne peut former une tierce opposition à

une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits alors qu’elle n’était pas à l’instance.

D. LA PURGE DES VICES D’UN PERMIS DE CONSTRUIRE PAR UN PERMIS MODIFICATIF.

21 CE, Ass., 26 octobre 2001 M. et Mme. Eisencheter, AJDA 2002, p. 118 et p. 122.

L’annulation d’une décision accordant ou refusant le permis de construire n’a pas pour conséquence de

mettre le constructeur en possession d’un permis tacite par le seul effet de l’expiration du délai

d’instruction. L’annulation d’un permis qui s’est substitué à un précédent permis avait pour effet de faire

revivre ce dernier. Mais la jurisprudence estime maintenant que le retrait du permis initial par le

nouveau permis devient définitif s’il n’a pas été contesté par son bénéficiaire, de sorte que l’annulation

du nouveau permis ne fait pas revivre le permis initial.

Si l’annulation est fondée sur un vice de forme ou de procédure, il suffit à l’administration de

reprendre l’instruction de la demande, ce qui signifie qu’en l’absence de changement dans les

circonstances de fait ou de droit, elle n’a pas à réitérer les formalités telles que les consultations, qui

n’ont pas été affectées par l’annulation.

L’annulation d’un permis de construire n’a pas pour conséquence de priver l’administration du

pouvoir d’apprécier la possibilité de régulariser la situation du constructeur si les règles d’urbanisme n’y

font pas obstacle. Il faut un permis de régularisation. Après, on ne peut plus invoquer les vices du

permis de construire devant le juge de l’excès de pouvoir. Il appartient à l’administration, si cela est

légalement possible, de délivrer un nouveau permis conforme à la réglementation en vigueur. Mais,

comme l’autorité absolue de la chose jugée s’oppose à ce que l’administration puisse accorder un

nouveau permis de construire ayant le même objet au même pétitionnaire, la délivrance d’un nouveau

ne sera guère possible qu’au prix de modifications du projet plus ou moins importantes.

Un autre procédé de régularisation est que lorsque le permis de construire est non conforme aux PLU

ou aux POS, on modifie alors ces documents administratifs, soit les règles d’urbanisme en vigueur.

C’est une manière alternative.

Ainsi, « lorsqu’un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l’utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l’illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d’un permis modificatif dès lors que celui-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l’exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises » ; « les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus utilement être invoquées à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial ».22

E. LES EFFETS DE L’ANNULATION

En principe, le permis de construire forme un tout indivisible, de sorte que le juge de l’excès de

pouvoir ne peut pas en prononcer l’annulation partielle. Il n’y a pas de possibilité d’annulation partielle.

C’est en règle générale une annulation totale du permis de construire qui est prononcée. Il s’ensuit que

des conclusions d’annulation partielle ne sont pas recevables, de sorte que le juge ne peut que rejeter

la requête si le requérant n’a pas conclu au moins subsidiairement à l’annulation pour le tout.

L’annulation d’un permis de construire le fait disparaître rétroactivement de l’ordonnancement juridique,

il n’a jamais existé.

22 CE, 2 février 2004, SCI La Fontaine de Viliers, AJDA n°20/2004, p. 1103.

L’annulation d’un permis de construire oblige seulement l’administration à faire un nouveau contrôle de

la demande de permis de construire.

Ainsi, une décision litigieuse de permis de construire peut être annulé par le juge

administratif. Ce dernier est également compétent pour connaître du recours en indemnisation

formé contre l’autorité administrative en cause lorsque celle-ci a commis une faute (§2).

§2. LE CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION (ou de l’indemnisation)

Ce recours permet d’engager la responsabilité de l’autorité administrative qui a pris la

décision. Ici, le requérant demande réparation du préjudice causé par une décision

administrative illégale ou par un comportement fautif.

Le recours en indemnisation est indépendant du recours pour excès de pouvoir donc ils

peuvent être exercés simultanément.

En principe, le tribunal administratif territorialement compétent est le tribunal dans le ressort

duquel se situe le fait dommageable. Mais lorsque le préjudice invoqué est imputable à une

décision administrative, c’est le tribunal qui aura été compétent pour statuer sur le recours en

annulation dirigé contre cette décision.

Ce recours est ouvert au pétitionnaire mais aussi aux tiers lésés dans un délai de quatre ans

(principe de la prescription quadriennale : les collectivités publiques ne sont plus tenues de

leurs dettes au-delà de quatre ans).

Cependant, avant tout recours devant le juge administratif, le requérant doit adresser une

demande gracieuse d’indemnisation à l’autorité administrative en cause (règle de la décision

préalable). Cette demande doit être chiffrée. L’évaluation financière du préjudice se fait en

fonction de la faute commise et du dommage qui en résulte, ce qui varie considérablement

dans chaque cas d’espèce.

Alors, si l’administration refuse l’indemnisation, le requérant pourra introduire une action en

responsabilité contre celle-ci.

A. DETERMINATION DE L’AUTORITE ADMINISTRATIVE

En matière de permis de construire, il faut déterminer quelle est l’autorité qui a délivré

le permis de construire litigieux :

- Dans les communes où un POS ou PLU a été adopté, les autorisations d’urbanisme

sont délivrées au nom de la commune ou de l’EPCI. Leur responsabilité est directement

engagée (conséquence du transfert de compétence aux collectivités locales, accroissement de

l’autonomie locale).

En vertu de l’article L421-2-6 du code de l’urbanisme, les services techniques de l’Etat, tels

que la D.D.E., sont gratuitement mis à la disposition des communes dans le cadre de

l’instruction des diverses demandes d’occupation du sol. Ces services et personnels agissent

en « concertation permanente » avec le maire ou le président de l’E.P.C.I. qui leur adresse

toutes instructions nécessaires pour l’exécution des taches qu’il leur confie.

Ici, le problème était de savoir si la responsabilité de l’Etat pouvait être engagée envers la

commune pour son avis dans l’instruction d’une demande de permis de construire. Le tribunal

administratif de Versailles, dans un jugement du 22 janvier 1988 « M. Ferrand c/ Cne de

Vaux-sur-Seine et M. le D.D.E. des Yvelines» a considéré que la responsabilité de l’Etat ne

saurait être engagée dans la mesure où il s’agit d’une simple mise à disposition des services

de l’Etat auprès de la commune et que l’instruction se fait sous l’autorité de celle-ci.

Le tribunal administratif de Marseille, dans un jugement du 26 juin 1989, « M. Cefai, Cne de

Ventabrun, Etat c/ M. Adam » a notamment considéré que les services de l’équipement

travaillaient sous la direction du maire et ils n’émettaient qu’un avis que le maire n’était pas

tenu de suivre. Il ajoute que « dès lors qu’il n’est pas allégué ou établi que les services de

l’équipement aient méconnu les ordres ou directives du maire dans l’instruction de la

demande de permis de construire litigieux », l’action en garantie de la commune à l’encontre

de l’Etat à raison de l’activité des services de l’équipement ne saurait être fondée.

Ce principe a été repris par la Cour d’Appel de Bordeaux le 8 avril 1993 qui énonce que « la

responsabilité de l’Etat ne peut être engagée envers la commune que lorsqu’un agent de

l’Etat commet une faute en refusant ou en négligeant d’exécuter un ordre ou une instruction

du maire ».

Enfin cette jurisprudence a été consacrée par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 21 juin 2000,

« Ministre de l’équipement, des transports et du logement c/ Cne de Roquebrune-cap-

martin »

- Dans les communes où le POS/PLU n’a pas été approuvé, le permis de construire est

toujours délivré par le maire au nom de l’Etat. Ainsi, ce sont les services de l’Etat qui

engageront leur responsabilité et non la commune. Par exemple, la Direction Départementale

de l’Equipement.

Dans un arrêt du Conseil d’Etat en date du 5 février 1988 « M. Pessoz c/ Cne

d’Aigueblanche », l’action en responsabilité contre la commune a été rejetée quand bien

même le maire avait été consulté à l’occasion de l’instruction d’une demande de permis de

construire et avait fourni des renseignements erronés.

B. LE FONDEMENT DE LA RESPONSABILITE   : LA FAUTE

L’administration peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement d’une illégalité

quelle qu’elle soit. Ce sont des fautes de service : on vise le vice de procédure ou le vice de

forme lorsqu’il s’agit d’une erreur substantielle, l’erreur d’appréciation, le détournement de

pouvoir, etc.

Par exemple :

- le refus illégal d’un permis de construire (CE, 11 mai 1983, CEFIC)

- la délivrance d’un permis de construire en zone inondable alors que l’administration

avait une connaissance précise des risques d’inondation (CE, 2 octobre 2002, Ministre de

l’équipement, des transports et du logement c/ Epx Grondin)

- un ordre d’interruption des travaux donné illégalement sur le fondement de l’article

L480-2 du code de l’urbanisme (CE, 14 octobre 1987, Ministre de l’urbanisme, du logement

et des transports c/ Malinconi)

- le fait pour l’administration de délivrer un permis de construire modifié de sa propre

initiative et de nature à induire le pétitionnaire en erreur sur la portée de l’autorisation qui lui

a été délivrée, constitue une faute (CE, 3 février 2003, M. Weber)

L’administration voit souvent sa responsabilité engagée sur la base d’agissements fautifs

précédant une décision :

- engagement inconsidéré du maire qui encourage à construire avant la délivrance du

permis (CE, 26 octobre 1973, S.C.I. Arcole)

- faute dans la fourniture de renseignements d’urbanisme (en matière de permis de

construire, CE, 10 mars 1965).

Toute illégalité est fautive mais ne débouche pas forcement sur une indemnisation.

C. LES ATTENUATIONS DE LA RESPONSABILITE DE

L’ADMINISTRATION

1. La faute de la victime

Les fautes commises par le demandeur du permis de construire exonèrent

partiellement ou totalement la responsabilité de l’autorité administrative.

Par exemple :

- demander un permis de construire sans mandat ni autorisation du propriétaire (CE, 15

mars 1989, Sté European Homes)

- présenter un dossier d’autorisation ne satisfaisant pas au prescriptions du code de

l’urbanisme (TA Lyon, 19 mars 1990, ministre de l’équipement, des transport et du logement

c/ S.A.R.L. Bau-Rouge)

- présenter une demande de permis de construire dont on ne peut ignorer que le projet

envisagé n’est pas conforme au P.O.S. (CE, 21 septembre 1990, S.C.I. Hameau du Beauvoir)

2. L’atténuation de la responsabilité du fait des lois et des décisions légales de

l’administration

C’est l’hypothèse prévue par l’article L160-5 du Code de l’urbanisme où la commune

crée une servitude d’urbanisme imposée par la loi, qui porte atteinte à des droits acquis. Ce

sont, par exemple, les servitudes d’urbanisme instituées par le Code de l’urbanisme en matière

de voirie, hygiène, esthétique ou encore concernant la hauteur des constructions (arrêt 14 mars

2001 « Cne de Granville c/ A.F.U. des Monts ».

Mais la réparation du préjudice subi par les lois et décisions légales de l’administration n’est

pas évidente à obtenir puisqu’elle est soumise à la réunion de trois conditions cumulatives :

la loi ne doit pas avoir exclu, même implicitement, la possibilité d’une indemnisation

le préjudice doit présenter une gravité suffisante

ce préjudice doit revêtir un caractère de spécialité, c'est-à-dire ne concerner qu’une

catégorie de personne restreinte

3. L’atténuation de la responsabilité du fait de la complexité du problème et

l’importance du projet

Le conseil d’Etat, dans un arrêt du 22 avril 1988, Société du groupement forestier

B.H.R., a admis que l’importance d’un projet et la complexité des problèmes soulevés par

l’élaboration du P.O.S. d’une commune et l’aménagement d’une ville nouvelle peuvent

conduire à exclure la faute de l’Etat et de la commune.

D. LE PREJUDICE ET L’INDEMNISATION

L’indemnisation du préjudice est soumis à la réunion de trois conditions cumulatives :

le préjudice doit être direct, matériel et certain.

1. Un préjudice direct et certain

Il faut qu’il existe un lien de causalité direct entre la faute et le dommage.

Par exemple, on a refusé illégalement un permis de construire, qui est à nouveau refusé mais

cette fois, sur le fondement de motifs légaux en raison de la modification de la réglementation

d’urbanisme applicable. Ici, le conseil d’Etat a estimé que le préjudice ne présentait pas un

caractère direct et ne pouvait donner droit à indemnisation (CE, 7 mars 1990, M.U.L.T. c/ M.

Bore de Loisy).

Cependant, la responsabilité de l’Etat a été retenue dans une affaire où le pétitionnaire s’était

vu opposer un refus illégal du transfert du permis de construire, à la suite duquel il avait

exercer une action en annulation ; mais, la commune a modifié son P.O.S. rendant le terrain

inconstructible entre le jour où il s’est vu opposer le refus illégal et son annulation par le juge

administratif (CE, 8 novembre 1989, Degouy).

Le juge administratif ne retient pas le préjudice éventuel, tel que la perte d’une

subvention qui aurait pu être attribuée.

2. Un préjudice matériel

La demande en indemnisation porte essentiellement sur un préjudice d’ordre financier.

Ce sera, par exemple, les travaux, frais d’études et honoraires d’architectes engagés sur la

base d’un permis de construire ensuite annulé (CE, 3 novembre 1972, Dame Maury), le coût

de construction et de démolition dans l’hypothèse précédemment citée où l’administration

avait délivré un permis de construire qu’elle avait modifié de sa propre initiative et induisant

le bénéficiaire en erreur.

Il peut s’agir d’un préjudice moral également (TA Versailles, 21 novembre 1986, « 

Association pour la défense de la qualité de vie du village de Lésigny »). L’indemnisation du

préjudice moral ne concerne que les associations de défense de l’environnement en raison des

atteintes portées aux intérêts relevant de leur objet statutaire.

Il est rare que le juge administratif indemnise le préjudice moral causé à un particulier.

Parallèlement au recours administratif, il existe un contentieux judiciaire du permis de

construire.

Section II : LE CONTENTIEUX JUDICIAIRE

Le contentieux judiciaire du permis de construire comprend à la fois le contentieux

civil (I) et le contentieux pénal (II).

§1   : LE CONTENTIEUX CIVIL

Le permis de construire est la mise en relation d’une initiative individuelle

d’occuper et d’utiliser le sol avec la volonté d’aménagement. Cela explique qu’il est

délivré sous réserve du droit des tiers. Il ne régit que les rapports du constructeur

avec l’autorité compétente chargée de statuer.

Les tiers et en particulier, les propriétaires voisins, peuvent toutefois se prétendre

lésés par l’édification d’une construction résultant de la délivrance d’un permis de construire.

Ils peuvent être fondés à engager devant les juridictions civiles (tribunal de grande instance,

cour d’appel et cour de cassation), sous certaines conditions, une action en réparation.

Dans le contentieux civil du permis de construire, la réparation intervient, d’abord et

généralement en nature (il s’agit de la démolition de la construction) ; elle intervient ensuite

sous une forme pécuniaire (versement de dommages-intérêts), dans le cas où la totalité du

préjudice n’aurait pu être réparée en nature.

A la différence du dispositif répressif, l’intervention du juge civil pour faire respecter

la réglementation d’urbanisme, est une création purement prétorienne forgée à l’occasion de

réclamations de voisins lésés. C’est dans l’arrêt du 9 juin 1959, « SCI, Terrasse Royale » que

la Cour de cassation a reconnu la possibilité pour les particuliers d’intenter une action en

réparation devant le juge civil, alors qu’auparavant elle excluait cette possibilité et estimait

que les règles d’urbanisme ne sont édictées que dans l’intérêt général et qu’on ne peut en

réclamer le bénéfice dans un intérêt privé. C’est ainsi qu’il a été admis que l’intérêt privé

pouvait rencontrer l’intérêt général.

Dès lors, l’intérêt de saisir une juridiction civile, dans le cadre du contentieux du

permis de construire, réside notamment dans le fait que même après avoir annulé un permis

de construire, le tribunal administratif est incompétent pour prononcer une « condamnation à

démolir » et ordonner la remise en état des lieux. Cela doit être demandé au Tribunal de

Grande Instance (dont le jugement pourra naturellement faire l’objet d’un appel devant la

Cour d’appel, l’arrêt de la Cour pouvant, le cas échéant, faire lui-même l’objet d’un pourvoi

en cassation.).

De même, l’intérêt de saisir une juridiction civile plutôt qu’une juridiction pénale est

évident. Il n’existe pas de procédure de référé en matière pénale.

Ainsi, si le requérant souhaite recourir à une procédure d’urgence, il devra se tourner

vers les juridictions civiles. Il devra saisir le juge des référés aux fins d’obtenir l’interruption

des travaux, sur le fondement des dispositions de l’article 809 du Nouveau Code de procédure

civile, pour prévenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble manifestement illicite

(CA Colmar 19 novembre 1982, JCP 1983, II, 20118). Cette disposition permet au juge

judiciaire d’ordonner l’arrêt des travaux dès lors que le permis de construire a été annulé

(Cass. 3è civ. 13 juillet 1999, Mme Pierre c/ Suaut et autres, Bull. civ.p.122,n°177).

Il convient de préciser que l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme s’applique au

juge des référés (Cass.3°, 22 nov.1983, Bull.civ.1983, III n°328).

Dès lors, et indépendamment du recours qu’il peut engager devant le juge administratif aux fins

d’obtenir la réparation du préjudice que lui cause la réalisation d’un projet de construction illégalement

autorisé, le tiers lésé peut aussi mettre en jeu la responsabilité civile du constructeur devant les

tribunaux de l’ordre judiciaire. Il peut engager une action, non seulement contre celui qui construit sur la

base d’un permis dont la légalité n’est pas contestée ; l’action est alors indépendante du droit de

l’urbanisme (A), mais encore à l’encontre du bénéficiaire d’un permis de construire irrégulier ; l’action

est alors fondée sur la violation d’une règle d’urbanisme ou d’une servitude d’utilité publique (B). Enfin,

l’action civile peut être celle de la commune ou de l’établissement public de coopération

intercommunale en matière de P.L.U dans les secteurs soumis à des risques naturels (C) .

A. LES ACTIONS INDEPENDANTES DU DROIT DE L’URBANISME

Deux fondements juridiques distincts permettent à un tiers d’exercer une

action indépendante du droit de l’urbanisme devant le juge civil :

- L’action pour violation d’un droit réel du demandeur (1),

- L’action pour trouble de voisinage (2).

1. L’action pour violation d’un droit réel du demandeur

Le requérant peut fonder son action sur la violation d’un droit réel. Cette

action, totalement indépendante de la législation sur le permis de construire et de

l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme, recouvre le cas d’un voisin se plaignant

de la méconnaissance d’une servitude légale ou conventionnelle, d’un empiètement

sur sa propriété ou, de la violation du cahier des charges d’un lotissement.

En cas d’empiètement sur sa propriété, le tiers lésé peut invoquer l’article 545 du

Code civil, lequel dispose que : « (…) nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce

n’est pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. ».

Une violation telle que l’empiètement sur la propriété peut justifier une action

en démolition, même si celle-ci relève d’une simple erreur.

De même, et outre la violation d’une servitude légale, peut également être

invoquée par le tiers lésé, la violation d’une servitude conventionnelle. Il peut

s’agir par exemple, de la méconnaissance par le constructeur des charges et

conditions énoncées dans son titre de propriété. Cette action se prescrit par dix ans

en cas de servitudes légales et trente ans en cas de servitudes conventionnelles.

Enfin, cette action pour violation d’un droit réel, se rencontre surtout en cas de

violation des règles privées des cahiers des charges de lotissement. Le requérant devra

distinguer les clauses contractuelles, dont la seule violation peut être invoquée devant le juge

judiciaire sans qu’il soit nécessaire d’établir l’existence d’un préjudice direct lié à la

violation invoquée, des dispositions de ne nature réglementaire pour lesquelles la condition

tenant au préjudice direct doit être remplie. Cette distinction a été réaffirmée récemment par la

Cour de cassation (Cass. 3è civ. 14 juin 2000, Flésig c/ Grude, const. urb. 2000, n°252).

Précisons qu’en cas de violation d’une stipulation contractuelle du cahier des

charges d’un lotissement, les dispositions de l’article L.480-13 du Code de

l’urbanisme sont inapplicables ; en effet, cet article est étranger au contentieux des

violations du permis de construire.

Dans le cas des lotissements, si l’action se fonde sur la violation du cahier des

charges, la démolition pourra être demandée même en l’absence de préjudice subi

et d’un permis de construire annulé ou non.

2. L’action pour trouble de voisinage   (ou théorie de la «   préoccupation   »)   :

Si la construction crée des troubles excédant ceux normalement admissibles

(bruit, odeurs, fumée…), une action en réparation pécuniaire pourra être engagée

par les voisins. Cette action est possible quelle que soit la situation de l’immeuble au

regard du permis de construire, que celui-ci ait été annulé ou non, dans le délai de

dix ans de l’article 2270-1 du Code civil.

Il s’agit d’un régime de responsabilité sans faute (Cass. 3è civ. 20 juillet 1994, Senamaud c/

Crète, Bull. civ. 111, n° 158). Ainsi, la responsabilité du constructeur peut être engagée même

si la construction a été édifiée conformément à un permis de construire (par exemple, pour

une diminution d’ensoleillement, CA Riom 21 octobre 1999, Marracini c/ Savary et Senoble,

Const. urb.2000, n°89).

Dans le cadre de cette action, il suffit que le trouble provoqué par cette

construction excède les sujétions normalement inhérentes aux relations de

voisinage. L’appréciation de l’anormalité du trouble est effectuée en fonction des

circonstances géographiques (situation de la construction, caractère urbanisé ou non

du secteur) et in concreto.

C’est l’article L.112-16 du Code de la construction et de l’habitation, qui est à

l’origine de la théorie de la « préoccupation ». Il dispose « Les dommages causés

aux occupants d’un bâtiment par des nuisances dues à des activités agricoles,

industrielles, artisanales ou commerciales, n’entraînent pas droit à réparation lorsque

le permis de construire afférent au bâtiment exposé à des nuisances a été demandé

ou l’acte authentique constatant l’aliénation ou la prise de bail établi postérieurement

à l’existence des activités les occasionnant dès lors que ces activités s’exercent en

conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et qu’elles

se sont poursuivies dans les mêmes conditions ».

En d’autres termes, les dommages causés par des nuisances dues aux

activités agricoles, artisanales ou commerciales n’entraînent pas droit à réparation si

le permis de construire afférent au bâtiment exposé aux nuisances a été demandé

postérieurement à l’existence de ces activités par ailleurs conformes à la

réglementation en vigueur.

Pour être retenue, la préoccupation est soumise à trois conditions

cumulatives :

- en premier lieu, il faut que l’activité nuisante soit au nombre de celles

expressément visées par les textes (artisanales, industrielles, commerciales,

agricoles). En-dehors de ces hypothèses, la théorie de la préoccupation ne peut être

retenue.

- en deuxième lieu, l’activité nuisante doit être exercée conformément

aux dispositions législatives ou réglementaires en vigueur.

- en troisième lieu, les conditions d’exercice de cette activité ne doivent

pas avoir été modifiées depuis l’arrivée du tiers s’estimant lésé.

B. LES ACTIONS FONDEES SUR LA VOLATION D’UNE REGLE D’URBANISME OU D’UNE SERVITUDE D’UTILITE PUBLIQUE  

Une distinction importante doit être faite entre d’une part, les constructions

édifiées conformément à une autorisation de construire (1), et d’autre part, celles

édifiées sans permis ou en violation d’un permis (2). Mais dans l’un et l’autre cas, le

requérant devra apporter la preuve d’avoir subi un préjudice personnel pour que

l’action en responsabilité civile et en particulier l’action en démolition puisse être

recevables (3).

1. L’action en démolition dans le cadre de constructions édifiées conformément à un permis de construire   :

a) L’exigence d’une constatation préalable de l’irrégularité du permis de construire par le juge administratif :

A l’expiration du délai de recours contentieux, le permis de construire doit être

regardé comme définitif. Mais s’il est inattaquable, il n’en demeure pas moins que la

jurisprudence le regardait comme reprochable dans la mesure où il suffisait qu’un

tiers provoque la violation d’une servitude d’urbanisme en justifiant d’un intérêt

personnel pour que son action prospère. La jurisprudence estimait alors qu’un

tribunal pouvait ordonner la démolition des ouvrages sans méconnaître le principe de

la séparation des autorités administratives et judiciaires dès lors qu’il n’avait pas à

statuer sur la régularité ou la validité du permis de construire.

Ainsi, le permis de construire était considéré comme sans valeur à l’égard des

tiers, étant donné qu’il était délivré « sous réserve des droits des tiers ».La loi n°76-1285 du 31 décembre 1976 a renversé ces solutions dans un cas

particulier, ajoutant un nouvel article L.480-13 au Code du l’urbanisme : « Lorsqu’une

construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne

peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire du fait de la méconnaissance

des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le

permis a été annulé pour excès de pouvoir ou son illégalité a été constatée par la

juridiction administrative. L’action en responsabilité civile se prescrit, en pareil cas,

par cinq ans après l’achèvement des travaux. ».

En d’autres termes, dans l’hypothèse d’une construction édifiée

conformément à un permis de construire, l’action en responsabilité civile voit son

succès subordonné à une annulation préalable du permis par le juge administratif.

Il y aura question préjudicielle si le tiers a saisi directement le juge civil.

En ce cas, le législateur a prévu que l’action en responsabilité civile se prescrit

par cinq ans après l’achèvement des travaux afin d’assurer une meilleure protection

de la situation juridique du constructeur.

Dès lors, l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme ne s’applique que si deux

conditions sont réunies.

D ‘une part, la construction doit être conforme à un permis de construire.

Cette condition exclut les assignations ou plaintes fondées sur l’absence de permis,

sur la violation de permis, ou encore sur la caducité ou le défaut de transfert valable

du permis, ainsi que sur le refus d’autorisation de travaux.

Conformément au principe d’interprétation étroite de l’article L.480-13 du Code

de l’urbanisme, la Cour de cassation a jugé que ce texte ne visait ni les infractions en

matière de simples déclarations de travaux (Cass. 3è civ., 2 octobre 1996 : D.1996,

inf. rap. p.236 ; Bull. civ. 1996, III, n°205), ni les autorisations diverses autres que les

permis de construire.

D’autre part, les poursuites doivent être fondées sur la violation d’une règle d’urbanisme ou d’une servitude d’utilité publique. Par règles d’urbanisme,

il convient d’entendre celles qui sont sanctionnées par le permis de construire, lequel

par hypothèse a été effectivement délivré.

C’est ainsi que l’arrêt rendu par la Cour de cassation le 3 avril 1984

(Bull.civ.1984,I, n°127) écarte l’application de cet article, eu égard à la nature de la

servitude en cause. (En l’espèce, il s’agissait d’une servitude conventionnelle pour le

passage d’un pipe-line.). De même, l’article L.480-13 ne s’applique pas si le

demandeur se prévaut de la violation d’une servitude de passage (Cass. civ. 3è., 23

mai 2002 : Bull. civ. 2002, III, n°108).

b) La procédure de mise en œuvre de l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme   :

Lorsque le requérant a contesté devant le juge administratif la légalité du

permis de construire et a vu rejeter son recours en annulation, il ne peut obtenir du

juge civil la condamnation du constructeur pour violation d’une servitude

d’urbanisme.

En revanche, si le requérant a saisi directement le juge civil sans que le juge

administratif ait eu préalablement à connaître de la légalité du permis de construire, il

appartient alors à la juridiction civile de faire trancher la question par le juge

administratif par voie de question préjudicielle (Cass. Civ. 3è, 19 février 1992, Bull.

civ. III, n°50).

La saisine du juge administratif, par voie de question préjudicielle prévue à

l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme, n’est soumise à aucune condition de délai.

La saisine du juge civil dans le délai de cinq ans n’est pas tenue en échec par le fait

que le recours administratif contre le permis de construire n’est plus recevable.

A cet égard, il n’appartient pas au juge administratif de statuer sur la

recevabilité de l’exception d’illégalité, qui se trouve à l’origine du renvoi, ni sur le

caractère définitif des décisions administratives en litige (CE, 19 mai 2000, Mutuelles

de la RATP, req. n° 208 545).Le juge administratif est seulement tenu de se

prononcer sur la légalité de la décision ; il ne doit en aucun cas vérifier ou contrôler

l’usage de l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme.

Quand l’illégalité du permis de construire est constatée par le juge

administratif, le juge judiciaire sera tenu de prononcer la démolition ; il ne pourra ni la

refuser, ni lui substituer une indemnisation. En revanche, si le juge administratif

constate la légalité du permis de construire, aucune démolition ne pourra être

prononcée par le juge judiciaire. Dans le cadre de ce contentieux civil, le seul recours

possible est un recours devant le Conseil d’Etat.

Concernant le délai de cinq ans imparti pour engager l’action en

responsabilité civile, celui-ci a été déploré, dans la mesure où il laisse planer des

incertitudes sur les droits des bénéficiaires de permis de construire.

Ce délai de cinq ans a pour point de départ, l’achèvement des travaux, même

si le permis de construire a fait l’objet d’une annulation par le juge administratif, et ce,

même si le requérant s’est désisté d’un recours pour excès de pouvoir contre le

permis.

A ce propos, le Tribunal des conflits a été amené à trancher un curieux cas de

désistement dans une décision du 16 mai 1994 (D. 1994, inf. rap. p. 238). Il s’agissait

d’une action intentée par un voisin devant le tribunal administratif, en annulation du

permis de construire. Cette action avait été close par un désistement. Le tribunal

judiciaire, saisi de l’action en démolition s’est déclaré incompétent, faute de décision

du juge administratif. Selon le Tribunal des conflits, il appartenait au juge judiciaire de

renvoyer au juge administratif par voie de question préjudicielle, pour décision, et

malgré le désistement entériné.

L’achèvement des travaux se place à la date à laquelle la construction est en

état d’être affectée à son objet. Ces circonstances sont souverainement appréciées

par les juges du fond : il s’agit de faits juridiques susceptibles d’être établis par tous

moyens. Quoiqu’il en soit, le délai de cinq ans ne part nullement de la date de la

décision du juge administratif.

Ce délai ne saurait être suspendu par le recours pour excès de pouvoir formé

contre le permis de construire.

En pratique, il est recommandé de saisir le juge civil dès l’achèvement des

travaux, par crainte des lenteurs de la justice administrative, et ce, avant ou après

avoir saisi le juge administratif, sans attendre que celui-ci ait définitivement statué, le

juge judiciaire devant, en tout état de cause, surseoir jusque là.

2. L’action en démolition dans le cadre de constructions édifiées sans permis ou en violation d’un permis   :

Le défaut du permis de construire ou la méconnaissance d’un permis de

construire ne sont pas considérés comme suffisants pour fonder l’action en

responsabilité du tiers lésé sur le fondement de la violation d’une servitude

d’urbanisme. Le requérant doit en effet établir que la construction viole une servitude

d’urbanisme.

Pour cela, l’action doit être fondée sur les dispositions de l’article 1382 du

Code civil.

Le requérant doit invoquer une faute commise par le constructeur. Cette faute

doit être constituée par la violation d’une règle d’urbanisme ou d’une servitude

d’utilité publique. Plus précisément, cette faute peut consister soit en l’absence de

permis, soit en la violation du permis ou encore, en la violation d’une règle

d’urbanisme.

C’est au demandeur qu’il appartient de déterminer les règles d’urbanisme qui

ont été méconnues, ainsi que la nature de cette méconnaissance.

La responsabilité du constructeur ne peut être engagée qu’à la condition

d’établir la méconnaissance d’une servitude d’urbanisme opposable aux tiers. Pour

être opposable aux tiers, la servitude d’urbanisme doit être prévue par un document

exécutoire. En effet, aucune condamnation ne saurait être prononcée sur le

fondement d’un document d’urbanisme qui n’a pas encore été rendu exécutoire et

qui n’a pas fait l’objet de l’intégralité des mesures de publicité prévues par la

réglementation.

Pour avoir la qualification de servitude d’urbanisme, la règle violée doit être

contraignante. Si la règle dont la violation est invoquée est permissive, elle est alors

regardée comme n’instituant pas une servitude d’urbanisme.

Le requérant dispose d’un délai de dix ans à compter de l’achèvement des

travaux pour saisir le juge civil de son action en responsabilité.

3. Le préjudice personnel :

A défaut de préjudice, l’action en démolition fondée sur la violation des

servitudes d’urbanisme est vouée à l’échec.

Pour admettre l’action en démolition, le demandeur doit apporter la preuve

d’un préjudice résultant directement de la faute commise, c’est-à-dire un préjudice personnel et direct. Le calcul du préjudice relève de l’appréciation souveraine des

juges du fond. Ceux-ci doivent rechercher la relation de cause à effet entre cette

faute et le préjudice allégué. Le préjudice peut être la diminution d’ensoleillement, la

perte de vue, la diminution des possibilités d’utilisation du sol, la création de risque…

Dès lors que toutes les conditions sont remplies, la démolition doit être

ordonnée par les juges, et ce même en cas de disproportion entre le préjudice causé

et la demande en démolition, et même si la démolition entraîne des inconvénients

sociaux. Ce préjudice n’a pas à dépasser les inconvénients normaux de voisinage.

Cette condition ne pose pas de problème particulier dès lors qu’elle concerne

les propriétaires voisins qui se prétendent lésés par l’édification de la construction.

Elle est plus délicate en ce qui concerne la demande de démolition présentée par les

associations de défense. En effet, étant donné qu’elles ne peuvent pas apporter la

preuve d’un préjudice personnel, certaines juridictions leur dénient tout droit à obtenir

la démolition, alors que d’autres déclarent recevable leur action au motif du

renforcement du droit des associations.

Ainsi, une association de défense a été déclarée irrecevable à agir en

démolition, ne justifiant pas d’un préjudice personnel, ni de la causalité directe avec

une faute commise par le maître d’œuvre (CA Versailles, 10 décembre 1998 :

Gaz.Pal. 1999, 1, somm.p.441).

Elle est plus délicate également en ce qui concerne la demande de démolition

formulée par le ministère public, les communes ou l’Etat. Ainsi, l’action en démolition

introduite par une commune par la voie civile doit également se fonder sur un

préjudice subi (Cass.civ. 3è, 25 mars 1998, Dr. Adm.1998, comm. n°182).

Le juge du fond a perdu son pouvoir souverain d’appréciation qui lui laissait le

choix entre la réparation en nature (mise en conformité ou démolition) et la

réparation par équivalent (dommages et intérêts).

Mais depuis 1979, la Cour de cassation considère que la démolition est un

droit pour le demandeur, dès l’instant qu’elle est possible et que la construction illicite

lui cause un préjudice personnel.

Dans tous les cas, et pour assurer à la réparation en nature son plein effet,

les tribunaux peuvent d’ailleurs l’assortir d’une astreinte.

C. L’ACTION CIVILE DE LA COMMUNE OU DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPERATION INTERCOMMUNALE EN MATIERE DE P.L.U DANS LES SECTEURS SOUMIS A DES RISQUES NATURELS   :

Selon une réponse ministérielle, « l ‘annulation d’un permis de construire

prononcée par le juge administratif n’impose pas la démolition du bâtiment qui aurait

été partiellement ou totalement construit sur la base de cette autorisation » (Rép.

Min. n°43417 : JOAN Q 4sept. 2000, p.5165 ; JCP N oct.2000,p.1470).

Ce principe signifie qu’il n’existe pas de démolition d’office. Mais toute

démolition demandée dans les conditions sus-examinées doit être prononcée.

C’est le cas des demandes de démolition ou mises en conformité prévues en

ces termes par l’article L.480-14 nouveau du Code d l’urbanisme, ajouté par la loi

n°2003-699 du 30 juillet 2003 (art.65) en ces termes : « La commune ou

l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan

local d’urbanisme peut saisir le tribunal de grande instance en vue de faire ordonner

la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié sans l’autorisation exigée

par le présent livre [livre IV du Code de l’urbanisme] ou en méconnaissance de cette

autorisation dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles. L’action civile

se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux. ».

Ainsi, alors que les tribunaux administratifs sont compétents pour indemniser

les administrés dans certains cas de responsabilité de l’administration, ces mêmes

tribunaux sont incompétents pour prononcer une condamnation à démolir, même s’ils

ont eux-mêmes annulé le permis de construire qui est à la base de l’ouvrage litigieux.

Le contentieux civil que nous venons d’évoquer n’est qu’une des deux

branches du contentieux judiciaire, l’autre étant le contentieux pénal.

§2. LE CONTENTIEUX PÉNAL DU PERMIS DE CONSTRUIRE

Les infractions aux dispositions législatives ou réglementaires au permis de construire

sont sanctionnées pénalement.

Si le droit pénal de l’urbanisme emprunte largement au droit pénal général, il n’apparaît pas

moins comme un droit pénal administratif, le juge pénal sanctionnant les règles de droit

public, qu’elles soient nationales ou locales.

Malgré une importante disparité selon les départements, les délits en matière de permis de

construire représentent de 80 à 90% du contentieux pénal de l’urbanisme

Les peines encourues peuvent être prononcées contre les bénéficiaires des permis, les

architectes, les entrepreneurs ou d’autres personnes responsables de l’exécution des travaux.

A noter que de nombreux procès-verbaux sont « classés » et non transmis au parquet et

lorsque celui-ci est saisi il tente souvent de favoriser la régularisation.

En outre, le nombre des poursuites par rapport au nombre de procès-verbaux est faible et le

montant des amendes n’est pas suffisamment dissuasif23.

Au regard de l’efficacité du contentieux pénal, on peut toutefois relever que dans l’hypothèse

d’une poursuite, la victime pourra obtenir des dommages et intérêts en se constituant partie

civile.

Nous aborderons le contentieux pénal en décrivant tout d’abord les différentes infractions à la

législation du permis de construire, le régime des poursuites, la possibilité de faire

interrompre les travaux et enfin les sanctions.

A. LES INFRACTIONS À LA LÉGISLATION DU PERMIS DE CONSTRUIRE

Il convient de décrire la nature et les caractères de cette infraction avant d’aborder les

personnes pénalement responsables.

1. la nature des infractions

Ces infractions recouvrent deux principales catégories d’hypothèses.

Les infractions aux règles de procédure

Ces différentes hypothèses s’analysent comme un défaut d’autorisation, il peut s’agir de

l’exécution de travaux :

sans permis, alors que celui-ci était nécessaire ;

malgré la péremption du permis ou son retrait ;

malgré un refus de permis ou un sursis à statuer ;

avec un permis annulé ou ayant fait l’objet de suspension.

23 Ces constats ont été établis selon des évaluations faite par le ministère de l’Equipement.

Une construction sans permis de construire est toujours une infraction, même si la

construction respecte par ailleurs les prescriptions en matière d’urbanisme.

Une régularisation ultérieure de ces situations ne fait pas pour autant, disparaître l’infraction ;

mais le ministère public pourra toujours décider qu’il n’est pas opportun de poursuivre.

En outre, l’annulation du permis ne rend pas illicites les actes de construction réalisés

antérieurement à celle-ci.

Les infractions aux règles de fond

Celles-ci sont très nombreuses :

Il s’agit généralement d’infractions aux règles d’urbanisme applicables ou aux servitudes

d’utilité publique :

l’édification d’une construction sur un terrain inconstructible ;

l’absence ou l’insuffisance des voies d’accès ;

l’édification d’une construction en méconnaissance des règles d’implantation, de hauteur,

de densité etc…

Il, peut s’agir également d’infractions dues au non respect des conditions contenues dans le

permis de construire.

Il convient alors de se référer à l’article L. 160-1 du code de l’urbanisme qui réprime les

infractions aux règlements nationaux et locaux d’urbanisme, c’est à dire aux règles communes

d’usage des sols (concernant même des travaux ne nécessitant aucune déclaration ou

autorisation) et à l’article L. 480-4 du même code qui réprime les infractions aux divers

modes d’occupation et d’utilisation des sols. Sachant que les peines sont édictées dans ce

dernier article.

2. les caractères des infractions

Les infractions à la législation du permis de construire sont des délits (art L.480-4 du code de

l’urbanisme), exception faite de l’inobservation de la formalité d’affichage sur le terrain du

permis de construire qui est sanctionné par une peine d’amende prévue pour les

contraventions de cinquième classe (Art 421-39 du code de l’urbanisme).

Par conséquent, une définition législative préalable est nécessaire par application du principe

de légalité : « pas d’infraction et pas de peine sans texte de loi ».

Ces infractions en tant que délits relèvent donc de la compétence des tribunaux correctionnels

et se prescrivent dans le délai de trois ans.

De plus, ces délits sont dits matériels; c’est à dire qu’ils se réalisent par la seule matérialité de

leur résultat ; ainsi la bonne foi ne saurait être une cause d’exonération.

En outre, ces infractions ont un caractère continu; c’est-à-dire prolongé dans le temps.

Par conséquent le délai de prescription ne commence qu’à courir qu’à la date d’achèvement

des travaux.

Par exception, certaines infractions comme l’obstacle au droit de visite du chantier, ont un

caractère instantané faisant alors courir le délai de prescription à compter du jour où

l’infraction a été commise.

3. les personnes pénalement responsables

La violation des règles concernant le permis de construire donne lieu au prononcé des peines

prévues par l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme, contre « les utilisateurs du sol, les

bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables

de l’exécution desdits travaux ».

Le champ de la répression est donc très étendu et il dissocie la personne du délinquant de celle

du propriétaire.

Ainsi, à titre d’exemple, un locataire a pu être condamné à une amende et à une remise en état

des lieux (Cass. Crim. 29 octobre 1997). Le propriétaire ne peut être recherché que si il a

donné son accord au locataire, il est alors réputé bénéficiaire de ces travaux.

De même, les personnes morales peuvent également être déclarées responsables dans les

conditions prévues à l’article L. 121-2 du code pénal.

B. LE RÉGIME DES POURSUITES

Trois points doivent être abordés s’agissant du régime des poursuites : la constatation

des infractions, la constitution de partie civile et les pouvoirs du juge pénal.

1. La constatation des infractions

Cette constatation présente la particularité d’impliquer directement les services de

l’Etat ou des collectivités locales familiarisés avec la complexité des règles d’urbanisme et

plus à même de détecter les atteintes éventuelles.

Ces infractions établies le plus souvent au moyen de procès-verbaux (PV) peuvent être

constatées par deux catégories d’agents (Article L. 480-1) :

 «  les officiers et agents de police judiciaire ».

Ont cette qualité les maires et les adjoints, les officiers et agents de police et de gendarmerie.

Les fonctionnaires et agents de l’Etat commissionnés par le Ministre chargé de

l’urbanisme, par celui chargé des monuments historiques ou par le maire.

La connaissance du délit oblige l’administration à dresser procès-verbal. Cette obligation

incombe à tout agent public ayant appris le délit. Au besoin, le tribunal administratif peut

enjoindre au maire de dresser procès-verbal.

En outre, la responsabilité de l’Etat peut être engagée en cas de carence dans l’obligation qui

lui est faite de dresser procès-verbal en cas d’infraction (CE, 21 octobre 1983, « 

GUEDEU »).

Ce procès-verbal fait foi jusqu’à preuve du contraire.

Il est transmis sans délai au procureur de la République qui apprécie, l’opportunité des

poursuites.

Toutefois, dés qu’il y a plainte avec constitution de partie civile, il est tenu d’engager les

poursuites.

A noter que l’annulation contentieuse d’un permis de construire n’oblige pas l’administration

à engager des poursuites pénales.

2. La constitution de partie civile   : l’intérêt de choisir le juge pénal au détriment

du juge civil

On doit distinguer deux hypothèses :

Si le parquet a déclenché l’action publique la victime agit par voie d’intervention, c’est-à-dire

qu’elle intervient après que le ministère public ait pris l’initiative de mettre en mouvement

l’action publique.

Dans l’autre hypothèse, afin de vaincre l’inertie du procureur de la république, elle peut

mettre en mouvement l’action publique en déposant une plainte avec constitution de partie

civile.

Dans ces deux hypothèses, le but est d’obtenir des dommages et intérêts, tout comme devant

une juridiction civile.

D’après l’article 470-1 du code de procédure pénale, si le juge pénal prononce une relaxe, il

demeure compétent pour statuer sur les demandes de partie civile.

Il peut donc être préférable de porter son action devant le juge répressif afin notamment de

profiter des preuves recueillies par le ministère public.

Peuvent se porter partie civile, les parties lésées (généralement « les voisins »), les

associations reconnues d’utilité publique ou agréées pour la protection de l’environnement,

les communes elles-mêmes, certaines personnes publiques…

Le tiers doit invoquer un préjudice qui trouve directement sa cause dans l’infraction, (arrêt

«Henneton » rendu par la chambre criminelle de la cour de cassation le 17 janvier 1984).

Selon l’article L. 142.1 du code de l’environnement, ce genre d’association justifie d’un

intérêt pour agir «  contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet

et ses activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l’environnement sur

tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l’agrément ».

La constitution de partie civile par la commune peut s’exercer sans que celle-ci invoque un

préjudice.

3. les pouvoirs du juge pénal

Le juge pénal d’après l’article 111-5 du code pénal est compétent pour interpréter les actes

administratifs, réglementaires ou individuels, et pour en apprécier la légalité ; lorsque, de cet

examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis ;

Par conséquent le juge pénal peut interpréter et apprécier la légalité du permis de construire,

acte administratif individuel, sans renvoi préjudiciel.

Toutefois, selon l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, lorsque la construction a été

édifiée en conformité avec les dispositions d’un permis de construire, il ne peut y avoir de

condamnation pénale, avant que ce permis n’ait été reconnu illégal par le juge administratif.

C. L’INTERRUPTION DES TRAVAUX COMME PRINCIPALE MESURE

CONSERVATOIRE

L’interruption des travaux, mesures conservatoires édictées par l’article L. 480-2 du

code de l’urbanisme peut être ordonnée à tout moment de la procédure dès lors qu’un procès-

verbal constatant une infraction a été dressé et jusqu’à la décision du tribunal correctionnel

sur le fond.

Deux procédures doivent être distinguées, la procédure judiciaire d’une part et la procédure

administrative d’autre part.

la procédure judiciaire peut être ordonnée :

par le tribunal correctionnel, sur réquisition du ministère public, à la requête du maire, du

préfet ou d’une association,

d’office par le juge d’instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel.

A près avoir entendu le bénéficiaire des travaux, l’autorité judiciaire statue dans les 48 heures

et la décision d’interruption des travaux est exécutoire immédiatement.

la procédure administrative :

L’interruption des travaux peut être ordonnée par le maire, dès qu’un procès-verbal a été

dressé et dans la mesure où le juge judiciaire ne s’est pas encore prononcé, le préfet peut se

substituer à celui-ci.

L’interruption des travaux par l’autorité administrative est obligatoire dans deux hypothèses :

construction sans permis et une construction poursuivie alors que le juge administratif a

ordonné le sursis à exécution de l’autorisation.

Le maire peut prendre toutes mesures de coercition nécessaires et procéder notamment à la

saisie du matériel de chantier.

L’arrêté d’interruption peut être déféré au juge administratif et l’illégalité de l’ordre

d’interruption peut engager la responsabilité de l’Etat.

L’autorité judiciaire est seule compétente pour ordonner la main levée des mesures

d’interruption.

On peut regretter que trop peu d’arrêtés interruptifs de travaux soient pris par les maires

davantage enclins à obtenir la régularisation.

D. LES SANCTIONS

Ces sanctions sont de plusieurs sortes.

1. L’amende

Il convient de se référer à l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme qui prévoit qu’en

cas d’infractions à la législation du permis de construire, une amende, comprise entre 1200

euros et un montant qui ne peut excéder : soit, dans le cas d’une construction d’une surface de

plancher, une somme égale à 6097,96 euros par mettre carré de surface construite ou

démolie ; soit, dans les autres cas un montant de 300 000 euros.

Des peines adaptées sont prévues notamment pour l’obstacle au droit de visite, le défaut

d’affichage.

En cas de récidive, outre la peine d‘amende, pourra être prononcée une peine

d’emprisonnement de six mois.

Des mesures de restitution sont également prévues.

2. Les mesures de restitution

Ces mesures de restitution ont pour but d’effacer les conséquences matérielles de

l’infraction.

Elles consistent soit dans la mise en conformité des lieux ou des ouvrages, soit dans la

démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue de rétablissement des lieux dans leur

état antérieur.

Ces dernières années, le nombre de démolitions ordonnées et effectuées a sensiblement

augmenté, notamment sur le littoral méditerranéen.

En cas d’extinction de l’action publique par le décès du prévenu ou en raison d’une amnistie,

des mesures de restitution peuvent être appliquées. Il en est de même lorsque le bénéficiaire

coupable a vendu la construction litigieuse à un tiers de bonne foi.

Le tribunal fixe un délai pour l’exécution de ces mesures et peut assortir sa décision d’une

astreinte (de 7,5 à75 euros par jour de retard, article L. 480-7 du code de l’urbanisme)

recouvrée au profit de la commune chargée de sa liquidation.

Toutefois, la commune procède trop rarement au recouvrement de ces astreintes.

En outre, l’administration peut recourir à l’exécution forcée et faire procéder d’office, aux

frais et risques du contrevenant à tous les travaux nécessaires à l’exécution de la décision de

justice.

Le ministère dispose désormais d’une ligne budgétaire pour financer les exécutions d’office.