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COUR DES COMPTES
Rapport d’évaluation
Les dispositifsde soutien à la création
d’entreprises
�� Avertissement
Synthèse
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture etl’utilisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Décembre 2012
Sommaire
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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1 La création d’entreprises en France : un problème plusqualitatif que quantitatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2 Un pilotage insuffisant et une gouvernancedéficiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
3 Un ensemble de dispositifs complexe et déséquilibré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
Annexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Introduction
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Objectif du rapportLe présent rapport vise à répondre à la demande, faite à la Cour des comptes par le
comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’assemblée nationale , deréaliser une « évaluation des dispositifs de l’Etat en faveur de la création d’entreprises ».L’évaluation a été élargie, dans un second temps, aux dispositifs développés et mis en œuvre parles collectivités locales.
Ainsi, conformément à la demande du CEC, ce rapport n’est pas une « évaluation dela politique de création d’entreprises », mais une « évaluation des dispositifs en faveur de lacréation d’entreprises ». Cet exercice est compliqué par le fait que les créateurs bénéficient sou-vent de plusieurs dispositifs et qu’il est donc difficile d’isoler l’efficacité de chacun. Par ailleurs,compte tenu de la diversité des dispositifs existants, l’exhaustivité n’est pas possible ; seuls lesdispositifs « généraux », excluant donc les dispositifs consacrés à des populations, des activitésou des zones géographiques spécifiques, sont examinés. Enfin, ce rapport ne concerne que lacréation d’entreprises, ce qui élimine les reprises et les transmissions d’entreprises de son champd’investigation, même s’il est parfois difficile de distinguer les deux types de bénéficiaires.
Au-delà de l’analyse de chaque dispositif, le rapport contient une analyse du pilotage etde la gouvernance de l’ensemble de ces aides, tant au sein de l’Etat qu’entre ce dernier et les col-lectivités territoriales.
Il faut toutefois souligner que la création d’entreprise est avant tout une activité qui relèvede l’initiative privée et qui repose sur la volonté d’entreprendre des citoyens et le goût du risquedes apporteurs de capitaux ; cette dimension « culturelle » conduit à relativiser l’efficacité à courtterme de l’action des pouvoirs publics, qui peuvent cependant s’efforcer de faire évoluer à moyenterme la culture entrepreneuriale de la société.
Organisation et méthodes de travailCompte tenu de la diversité des sujets à traiter, ce rapport est une synthèse de différents
travaux menés par plusieurs chambres de la Cour des comptes, notamment un contrôle del’APCE (agence pour la création d’entreprises), une enquête spécifique sur les principaux dis-positifs qui relèvent du ministère chargé de l’emploi et des investigations auprès de multiplesorganismes publics, nationaux et locaux, ainsi qu’auprès des acteurs associatifs qui mettent enœuvre certains dispositifs et accompagnent les créateurs d’entreprises.
Il a aussi donné lieu à des rapports de la part de dix chambres régionales des comptes(CRC) associées à cette enquête, qui ont examiné les conditions de mise en œuvre des disposi-tifs de soutien à la création d’entreprises sur leurs territoires.
Outre ces différents rapports, la présente synthèse repose également sur plusieurs types detravaux complémentaires :
- des auditions des principaux acteurs nationaux concernés;- les échanges avec les membres d’un comité consultatif constitué afin de pouvoir enten-
dre les réactions des parties prenantes sur l’organisation des travaux, les constats et les recom-mandations des rapporteurs ;
- trois tables rondes de créateurs d’entreprises organisées, à la Cour, à la chambre régio-nale des comptes d’Arras et à celle de Lyon ;
- deux sondages réalisés, l’un, par internet, auprès de 800 jeunes en fin de scolarité dansdes IUT, des écoles d’ingénieurs, des écoles de commerce ou des universités, pour mesurer leur« culture entrepreneuriale », l’autre, par téléphone, auprès de 800 personnes ayant créé uneentreprise entre 2006 et 2009 et dont l’entreprise a désormais disparu, pour comprendre lesconséquences de cette expérience dans leur vie professionnelle ultérieure ;
- une analyse comparative des dispositifs publics d’aide à la création d’entreprises danshuit pays (Allemagne, Belgique, Espagne, Etats-Unis, Italie, Israël, Royaume Uni et Suède),réalisée par la direction générale du Trésor .
Introduction
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Cour des comptes
1 La création d’entreprisesen France : un problèmeplus qualitatif quequantitatif
Avec 549 805 entreprises crééesen 20111, la France se place au tout pre-mier rang des pays européens en nom-bre de créations annuelles. Ce résultatest en grande partie dû, depuis 2009, auxauto-entrepreneurs qui sont à l’origine
de 53 % des entreprises créées en 2011(291 399) mais une dynamique très favo-rable avait déjà permis une augmenta-tion de 54 % des créations annuellesentre 2003 et 2008 (+ 7,5 % par an enmoyenne).
Source : Agence pour la création d’entreprises et Cour des comptes
Nombre annuel de créations d’entreprises de 2000 à 2011
____________1 Il s’agit des entreprises de l’ensemble du secteur marchand, hors secteur agricole, quel que soit leur statut juri-dique, qui ont obtenu un numéro SIRENE de l’INSEE au cours de l’exercice.
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Même en faisant abstraction del’impact perturbateur du régime del’auto-entrepreneur sur les statistiques,la France ne souffre pas d’une insuffi-sance de création d’entreprises quandon compare sa situation à celle de sesvoisins. D’ailleurs, le sondage réalisépar la Cour montre que les françaisont une forte envie d’entreprendre,contrairement à une opinion couram-ment émise.
En revanche, ces créations ontun taux de pérennité limité : seule-ment 66 % des entreprises françaisescréées en 2006 étaient toujours en acti-vité en 2009, 52 % après 5 ans.Plusieurs facteurs ont une influencesur ce taux, en particulier le montantdes capitaux initiaux, la forme juri-dique (les sociétés sont plus pérennesque les entreprises individuelles), leprofil du créateur : les entreprisescréées par des chômeurs, des per-sonnes ayant moins de 30 ans ou despersonnes peu ou pas diplômées ontune moindre durée de vie.
Or, les entreprises françaisesnouvellement créées présentent descaractéristiques peu favorables à leurpérennité et à leur développement :elles sont de taille réduite, tant ennombre d’emplois (94,3 % des entre-prises créées en 2011 n’avaient aucunsalarié) qu’en capital (44 % des entre-prises créées en 2010 ont des capitauxpropres inférieurs ou égaux à 8 000 €,49 % ne sont pas bancarisées) ; 70 %d’entre elles ont la forme d’entrepriseindividuelle.
Le régime de l’auto-entrepreneurinstauré en 20092, s’il a sensiblementdynamisé la création d’entreprises, aégalement renforcé, dans l’ensemble,ces caractéristiques défavorables à leurpérennité et à leur développement.
Enfin, on constate que la moitiédes entreprises créées le font sansaides publiques et plus de 70 %sans accompagnement par unestructure spécialisée alors que ce der-nier élément a un impact sensible surle taux de pérennisation.
____________2 Le régime de l’auto-entrepreneur ne fait pas l’objet d’une évaluation dans le présent rapport faute de reculsuffisant depuis sa mise en place mais certaines conséquences de son développement sont intégrées à l’enquête.
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Cour des comptesLa création d’entreprises enFrance : un problème plusqualitatif que quantitatif
2 Un pilotage insuffisant et une gouvernance déficiente
Un coût global des dispo-sitifs de soutien malconnu mais limité
Les pouvoirs publics nationauxet locaux mettent en œuvre de nom-breux dispositifs de soutien à lacréation d’entreprises3, qui prennentdes formes très diverses, bénéficiantaux créateurs directement (subven-tions, exonérations, prêts, garanties)ou indirectement (sensibilisation etinformation, accompagnement,hébergement, développement du capi-tal risque, valorisation de la recherche).Tout le spectre des formes d’actionspossibles est utilisé.
Le coût total de ces actions estdifficile à mesurer, notamment parceque les sources de financement sontmultiples, tant du côté de l’Etat, de sesopérateurs (Oséo, pôle emploi, sécu-rité sociale et assurance chômage) etde la caisse des dépôts et consigna-
tions, que du côté des collectivitéslocales qui interviennent à tous lesniveaux territoriaux. Aucun recense-ment des interventions de ces der-nières n’étant réalisé, les calculs nepeuvent pas être exhaustifs.
En outre, de nombreux disposi-tifs visent à la fois les créateurs et lesrepreneurs sans que l’on puisse tou-jours les distinguer parmi les bénéfi-ciaires, d’autant plus que les défini-tions sont fluctuantes. Le coût et lesbénéficiaires des aides dont les mon-tants sont les plus importants sontsouvent les plus mal connus ; c’est lecas en particulier de l’aide à la repriseou à la création d’entreprise (ARCE)mais aussi de certaines exonérationsfiscales. Cette insuffisance d’informa-tion rend difficile l’évaluation des dis-positifs.
____________3 Voir tableau des principaux dispositifs en annexe.
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Dans ce contexte, les travaux dela Cour et des chambres régionales descomptes permettent de chiffrer à envi-ron 2,7 Md€ en 2011 le coût en cré-dits publics des dispositifs de sou-tien nationaux examinés. Sur cetotal, environ 240 M€ correspondent àdes financements (prêts, prises de par-ticipations…) ayant vocation à êtrerécupérés par les financeurs.
L’essentiel de ces dépenses(80 %, soit 2,1 Md€) prend la formed’aides directes aux créateurs, princi-palement à travers l’activation desdépenses chômage. Quant aux aidesindirectes (0,6 Md€), elles sont consti-tuées essentiellement des incitationsfiscales à l’investissement en capitalrisque (0,3 Md€, hors exonérations del’impôt de solidarité sur la fortune.
Au total, en 2011, les finance-ments apportés par l’assurance chô-mage et la sécurité sociale représententenviron 1,5 Md€ tandis que ceux del’Etat, de la caissse des dépôts etconsignations et d’Oséo s’élèventenviron à 1,1 Md€.
Les collectivités locales parti-cipent à hauteur d’une centaine demillions (111 M€) à ces dispositifsnationaux, essentiellement en matièred’accompagnement (62 M€) et d’hé-bergement (15 M€), deux dispositifsdont elles financent une part supé-rieure ou égale à la moitié desdépenses, mais aussi à travers leursparticipations aux fonds de prêtsd’honneur (25 M€) ou de garantie(4 M€).
Par ailleurs, si l’on extrapole aux20 régions métropolitaines les constatsfaits pour les 7 régions de l’échantillonexaminé par la Cour et les chambresrégionales des comptes, on peut consi-dérer que ces dernières affectent envi-ron 150 M€ par an à leurs propres dis-positifs de soutien à la création d’en-treprises, sans tenir compte du finan-cement des pépinières qu’il n’a pas étépossible de chiffrer.
Au regard de l’ensemble desdépenses de l’Etat et des collectivitéslocales en matière d’intervention éco-nomique, ces montants sont limités.
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Coût des dispositifs nationaux en 2011
Source : Cour des comptes
L’absence d’une stratégied’ensemble
L’objectif de la politiquepublique de soutien à la création d’en-treprises devrait viser prioritairement àcorriger les caractéristiques des entre-prises nouvellement créées qui ont unimpact négatif sur leur pérennité et àleur permettre de se développer pour
devenir des petites et moyennes entre-prises (PME) et des entreprises detaille intermédiaire (ETI) perfor-mantes, corrigeant ainsi une des fai-blesses du tissu économique français.
Or, les financeurs, qu’il s’agissede l’Etat ou des collectivités locales, àl’exception de quelques cas, n’ont pasde projet stratégique d’ensemble repo-sant sur un diagnostic des forces et des
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faiblesses de la création d’entreprises.En fait, les actions menées participentà trois politiques différentes, qui serecouvrent en partie et pour lesquellesla création d’entreprises est souventplus un moyen qu’un objectif :
- le soutien au dynamisme dutissu économique et des territoires àtravers les très petites entreprises(TPE) et petites et moyennes entre-prises (PME) « classiques » ;
- la réduction du nombre dechômeurs en les encourageant à créerleur propre emploi,
- le développement des entre-prises innovantes, qui sont censéescréer les emplois de demain.
En l’absence de stratégie d’en-semble reposant sur un diagnostic desfaiblesses à corriger en matière decréation d’entreprises, au niveau natio-nal comme à celui des territoires, pré-cisant la place que l’on souhaite accor-der à chacun des types de créateurs etd’entreprises et définissant les actionspour faciliter la création mais aussiassurer le développement des entre-prises au cours de leurs premièresannées d’existence, les dispositifs se
multiplient sans vue d’ensemble deleur efficacité.
Une action de l’Etat malcoordonnée
L’action de l’Etat en matière decréation d’entreprises est éclatéeentre une dizaine de programmesLOLF et portée par trois minis-tères et de nombreux opérateurspublics, en particulier pôle emploi, lacaisse des dépôts et consignations,Oséo et l’agence pour la création d’en-treprises (APCE). Cette situation n’estpas critiquable par principe, puisquecette action participe à d’autres poli-tiques qui ont structuré l’organisationadministrative et budgétaire de l’Etat ;en revanche, elle nécessite uneréflexion stratégique transversaleapprofondie et la mise en œuvre desystème de pilotage et de coordinationsystématique qui n’existent pasaujourd’hui.
L’absence d’action significativesur ces deux points conduit à la miseen œuvre de dispositifs sans cohé-rence suffisante, en particulier concer-nant les aides destinées aux deman-
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deurs d’emploi et aux publics éloignésdu marché du travail.
Cela permet aussi la multiplica-tion des possibilités de cumul de cesdifférents dispositifs nationaux, dontl’ampleur est mal connue et la légiti-mité peu analysée.
Dans ce contexte, l’agence pourla création d’entreprises (APCE),agence à statut associatif d’une cin-quantaine de personnes, qui joue unrôle notable en matière d’informationsur la création d’entreprises, n’est pasen situation de mener à bien ses mis-sions de coordination des acteurs nid’étude et d’analyse du système actuel.
Une coordination souventinexistante des actions surles territoires
Sur les territoires, l’insuffisantecoordination entre les services del’Etat et ses opérateurs est aggravéepar l’absence de collaboration (voire laconcurrence) entre l’Etat et les collec-tivités locales pour définir, organiser etévaluer leurs actions, sauf dansquelques cas qui montrent tous lesbénéfices d’une action concertée. En
outre, malgré leur compétence enmatière économique, la plupart desrégions ne réussissent pas à coordon-ner l’action de l’ensemble des collecti-vités sur ce thème.
Ces défauts de gouvernance onttrois conséquences :
- pour les financeurs, un risquede mauvaise allocation des moyens,entre les différents publics ou entre lesterritoires, d’inefficience et de finance-ments multiples d’une même action ;
- pour les créateurs, un mille-feuille illisible, qui ne bénéficie fina-lement qu’à une minorité d’entre eux(seuls la moitié des créateurs d’entre-prises utilisent au moins un des dispo-sitifs de soutien publics), et le risqued’effectuer des démarches inutiles sansbénéficier des services auxquels ils ontdroit, faute de pouvoir repérer l’inter-locuteur susceptible de les faire accé-der au service adéquat ;
- pour les nombreux acteursimpliqués dans l’accompagnement descréateurs, un surcoût de gestion dufait d’un financement parcellisé et dela complexité des systèmes de gestionet de suivi de chaque financeur.
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Toutefois certains territoires del’échantillon retenu dans l’enquête(comme les régions Nord-Pas deCalais, Picardie et Lorraine ou ledépartement du Val d’Oise) ont sumettre en place des stratégies d’en-semble en matière de création d’entre-prises, en y associant la plupart desacteurs, en définissant le rôle de cha-cun et en mettant en place des sys-tèmes de pilotage et de coordinationqui permettent aux créateurs d’êtrefacilement orientés et bien accompa-gnés. Les résultats de ces démarches,qui mettent en évidence le rôle des
régions, montrent leur efficacité maiselles demandent du temps et nécessi-tent une forte volonté de tous lesacteurs.
L’Etat a du mal à y être associé,notamment parce que la mise enœuvre de dispositifs très centralisés,comme NACRE, rend plus difficileleur adaptation aux besoins des terri-toires et leur coordination avec ceuxdes collectivités territoriales.
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3 Un ensemble de dispositifscomplexe et déséquilibré
Une trop forte concentra-tion des dispositifs au pro-fit des chômeurs
Les moyens déployés, nationauxou locaux, ne sont pas répartis de
manière équilibrée entre les troistypes de créateurs et d’entreprisesqui sont actuellement visés par les dis-positifs de soutien à la création d’en-treprises.
Répartition des aides nationales entre les trois catégories de créateurs en 2011
Source : Cour des comptesNB : contrairement au tableau précédent qui présente le coût des aides en crédits publics, le tableau ci-dessus prend en compte lemontant des prêts octroyés et non le coût de ces prêts pour les financeurs.
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Sans qu’on puisse chiffrer cephénomène, le déséquilibre en faveurdes chômeurs dans la répartition desaides incite les créateurs de toutescatégories à passer par le statut dedemandeur d’emploi pour pouvoirbénéficier des aides auxquelles il ouvredroit.
Cette répartition des moyens nepermet pas de corriger les faiblessesde la création d’entreprises en France,trop petites, avec de faibles capitaux etdes créateurs dont le profil n’est pasfavorable à la pérennité des entreprisescréées. Un rééquilibrage desmoyens pour corriger les faiblessesactuelles paraît donc nécessaire.
1) Aujourd’hui l’essentiel desmoyens est concentré sur les aidesaux chômeurs (1,6 Md€), qui créent,en règle générale, des TPE sansgrande capacité de développement etqui leur assure un revenu modeste,voire faible. Il s’agit très majoritaire-ment d’aides « guichet » (exonéra-tions fiscales et sociales et subventionsà travers l’ARCE4 ou le cumul de l’al-location chomage avec les revenus del’entreprise créée) qui ne sont pas liées
au potentiel de développement desentreprises ni à la viabilité du projet decréation ; elles ne sont pas non plusaccompagnées d’une incitation à l’ac-compagnement, à l’exeption deNACRE.
L’efficacité de ces aides estaujourd’hui en général mal connue ;elles risquent de conduire à financer lacréation d’entreprise avec des moyensinsuffisants pour assurer leur survie.
2) Les entreprises innovantesbénéficient d’aides spécifiques, demontant unitaire nettement supérieuraux précédentes, mais dont le coûttotal est moindre (et en partie en dimi-nution pour les JEI5) parce que lesentreprises aidées restent peu nom-breuses, sans que la Cour puisse déter-miner si ce résultat est la conséquenced’une détection imparfaite des entre-prises à potentiel.
Il semble que l’accent mis surl’innovation technologique ne laissepas assez de place aux autres formesd’innovation et que les moyens soienttrop systématiquement concentrés surla valorisation de la recherchepublique.
____________4 ARCE : aide à la reprise et à la création d’entreprises.5 JEI : jeune entreprise innovante.
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3) Quant aux entrepreneurs« classiques », qui sont les plus nom-breux, ils ne sont pratiquement pasvisés par des dispositifs de soutienspécifiques, si l’on excepte le régimede l’auto-entrepreneur mais qui ne lesconcerne que de matière très transi-toire, leur projet ayant vocation àdépasser rapidement les plafonds dece régime en termes de chiffres d’af-faires.
Ils sont donc particulièrementconcernés par le développement desdispositifs qui s’adaptent à tous lestypes de créateurs et qui sont d’unegrande efficacité :
- les prêts d’honneur et lesgaranties des prêts bancaires pré-sentent de nombreux avantages : êtreaccessibles et s’adapter à tous les typesde créateurs, faciliter la bancarisationdes entreprises et leur accompagne-ment ce qui améliore sensiblementleur taux de pérennité, avoir un effetde levier important pour les créditspublics, faciliter les cofinancementsEtat-collectivités locales ;
- l’accompagnement descréateurs qui reste encore limité(estimé entre 10 % et 30 % selon lesétudes) alors que ce facteur est trèsfavorable à la pérennisation des entre-
prises. Sa généralisation passe par unemeilleure coordination entre finan-ceurs et opérateurs de l’accompagne-ment, comme le montrent lesdémarches de ce type menées dans uncertain nombre de régions. Son finan-cement ne doit pas être négligé car ilconditionne souvent l’efficacité desautres dispositifs.
Des aides concentrées surla création des entreprisesplutôt que sur leur déve-loppement
Quelle que soit leur forme, lesaides au soutien de la création d’entre-prises sont concentrées sur la phasede création, l’essentiel des dispositifsportant sur le montage et le besoin ini-tial de financement du projet, alorsque la situation de la France en matièrede nombre de créations n’est pas défa-vorable.
En revanche, les difficultés de laphase de post-création et de dévelop-pement sont insuffisamment intégréesdans les dispositifs actuels, malgré uneprise de conscience de la faiblesse desentreprises à cette étape de leur exis-tence et un certain nombre d’initia-tives, encore modestes, pour traiter cesujet.
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En particulier, comme la Cour l’adéjà recommandé dans son rapport dejuillet 2012 sur « l’Etat et le finance-ment de l’économie », il faut soutenirla capitalisation des entreprises enphase d’amorçage6 et de premiersdéveloppements, pour permettre auxentreprises françaises, souvent crééesavec insuffisamment de fonds propres,de grandir et d’être compétitives aveccelles des pays voisins. L’ampleur dusujet, qui conditionne le développe-ment des entreprises qui serontdemain les « leaders » sur leur marché,nécessite une action lisible, pérenne,qui utilise au mieux les effets de levierdes crédits publics.
Aujourd’hui, les financements dela phase d’amorçage font l’objet demultiples interventions sous forme deprêts, de fonds spécialisés (financéspar l’Etat et par les régions) et d’incita-tions fiscales à l’investissement dansles PME mais continuent d’être consi-dérés comme insuffisants ou mal assu-rés. L’évaluation de l’impact des dispo-sitifs concernés est difficile, soit du fait
de leur nouveauté (fond nationald’amorçage créé en 2010), soit parcequ’ils ne visent pas uniquement lesjeunes entreprises (incitations fiscalesà l’investissement dans le capitalrisque). Certains dispositifs viennent àexpiration à la fin 2012 (réductiond’impôt sur le revenu pour les fondsd’investissements de proximité et dansles PME). La cohérence des décisionsqui seront prises7, compte tenu desrésultats des évaluations qui ont étéfaites et du diagnostic des besoins, seraimportante pour dynamiser et confor-ter cette dimension majeure de la créa-tion d’entreprises.
Cela suppose également demieux détecter les entreprises àpotentiel qui créeront les emplois dedemain et de leur offrir un accompa-gnement spécifique après leur créationen coordonnant l’ensemble desacteurs publics et privés, nationaux etlocaux, de chaque territoire.
D’une manière générale, l’ac-compagnement post-création doitêtre développé, mais cela suppose de
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____________6 La phase d'amorçage désigne les premières années de la vie de l'entreprise ; le capital-amorçage est le type decapital-investissement qui finance les besoins avant ou juste après le réel démarrage d'activité d'une nouvelleentreprise, au stade de la mise au point d'un nouveau produit (prototype, pré-séries, etc.).7 Le projet de loi de finances 2013 et le pacte de compétitivité du 6 novembre 2012 prévoient le maintien pour5 ans de ces dispositifs.
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l’adapter aux besoins des nouveauxcréateurs, les faibles résultats du par-cours NACRE actuel dans ce domainemontrant la nécessité d’un travail spé-cifique sur ce point.
Une lisibilité difficile quilimite l’utilisation des dis-positifs
Les défauts de gouvernanceconduisent à la mise en place d’un sys-tème de soutien à la création d’entre-prises complexe et très peu lisiblepour les porteurs de projets. La relati-vement faible utilisation d’un certainnombre de dispositifs, notamment enmatière d’accompagnement, en estprobablement une des conséquences.
Pour améliorer cette situation,deux pistes devraient être approfon-dies :
1) La réduction du nombre deformes d’aides différentes propo-sées par chaque financeur, notam-ment pour l’Etat, mais aussi par l’en-semble des financeurs, est nécessairepour rendre l’offre plus compréhensi-ble par les créateurs, en maximiser l’ef-ficacité et en limiter les coûts de ges-
tion. Le co-financement de disposi-tifs partagés comme les fonds deprêts d’honneur, les fonds de garantieou les fonds d’amorçage peut être unélément fort de cette simplification.
En ce qui concerne les dispositifsnationaux, plusieurs réflexionsdevraient être menées sur les aidesproposées par l’Etat :
- les conditions fiscales etsociales de la première annéed’existence d’une entreprise sontaujourd’hui très différentes selon letype de créateurs (exonérations pourles chômeurs et les bénéficiaires deminima sociaux, règles de calcul sim-plifiées et absence de cotisation socialeforfaitaire pour les auto-entrepre-neurs, exonérations spécifiques pourles JEI/JEU8, dispositif particulierpour les micro-entreprises…). Il fau-drait notamment examiner la possibi-lité d’une exonération généralisée pourla première année d’existence, au-des-sous d’un plafond de chiffres d’af-faires à fixer, ce qui constituerait unemesure incitative et une simplificationnotable des dispositifs actuels ; le pro-jet d’abrogation de l’ASCRE (aide
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____________8 JEI/JEU : jeune entreprise innovante/jeune entreprise universitaire.
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pour les salariés ou repreneurs d’entre-prises dans le projet de loi de finances2013 va dans ce sens ;
- malgré les efforts, qu’il fautsouligner, pour améliorer l’efficacitéainsi que les conditions de gestion etde suivi du dispositif NACRE parrapport aux dispositifs précédents, lescoûts de gestion et de complexifica-tion pour les acteurs et les créateurs dece dispositif ne sont pas justifiés. Entant que prêt, il fait aujourd’hui engrande partie double emploi avec lesprêts d’honneur et n’est pas vraimentaccessible aux publics les plus en diffi-culté ciblés initialement qui ont voca-tion à être traités par l’ADIE ; lesmoyens qui y sont consacrés pour-raient donc venir alimenter les fondsde prêts d’honneur, notamment ceuxde l’ADIE. En matière de soutien àl’accompagnement, sa gestion(18 M€ de crédits en 2011) est lourdeet trop centralisée ; elle accapare lesDIRECCTE9 sur des tâches de ges-tion au détriment de tâches d’anima-tion et de coordination qu’elles n’assu-rent pas suffisamment aujourd’hui ;
- la pertinence du prêt pour lacréation d’entreprises (PCE)d’Oséo, dont les montants sont en
diminution, n’est pas évidente sous saforme actuelle compte tenu de soncaractère non discriminant, de sesconditions de prêts bancaires complé-mentaires rigoureuses et de la limita-tion à 45 000 € du plan de finance-ment des entreprises bénéficiaires quin’est pas cohérente avec l’importancedu montant des fonds propres initiauxdans la pérennisation des entreprises ;
- les conséquences réelles desconditions d’obtention de prêt ban-caire pour obtenir certains prêts« publics » (NACRE, PCE) ne sontpas évidentes dans un contexte definancement bancaire plus limité etleur utilité discutable, si on compareles résultats de ces dispositifs à ceuxdes prêts d’honneur qui ne sont passubordonnés à ce type de conditions.
2) L’orientation des porteursde projet à travers ce paysagenécessairement complexe d’acteurset d’outils qui doivent s’adapter à descréateurs et à des projets très diffé-rents doit être simplifiée.
L’objectif est de mieux orienterchaque créateur en fonction de sesbesoins spécifiques, en lui proposantle type de « parcours » qui lui convient,ce qui suppose que ces derniers et le
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____________9 Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.
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rôle de chaque acteur soient bien défi-nis. Cela nécessite un travail collectifde l’Etat, de ses opérateurs et des col-lectivités locales, intégrant tous lesacteurs de l’accompagnement, dont lesrôles doivent être bien précisés, ce quisuppose une bonne organisation del’ensemble des acteurs, un dispositifde pilotage pour définir les parcourstypes et vérifier le bon fonctionne-ment du système.
Cela devrait permettre égalementun financement plus efficace de l’en-semble du système.
Dans ce cadre, le rôle des cham-bres consulaires peut être central àcondition de mieux définir leur actionainsi que les conditions financièresdans lesquelles elles doivent assurercette mission, si l’on veut leur permet-tre de jouer avec sérénité un rôle decoordination ou d’orientation descréateurs vers les différents acteursprésents sur les territoires.
Des actions encore limi-tées de développement dela culture entrepreneuriale
Le développement de la cultureentrepreneuriale dans toutes les caté-gories de la population est une condi-tion indispensable à la création d’en-treprises nombreuses et à leur déve-loppement. Il doit être intégré à laformation des jeunes mais aussi àla formation continue. Comme dansd’autres pays, la sensibilisation desenfants sur ce thème devrait être plusprécoce.
Un ensemble de dispositifs complexe et déséquilibré
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Recommandations
Définir une stratégie d’en-semble et en renforcer le pilotage
Recommandation à l’Etat et auxrégions :
1 - Elaborer une stratégie expli-cite et globale de soutien à la créationd’entreprises, avec des objectifs clairset chiffrés et des instruments de suivipermettant de mesurer les évolutionset d’évaluer les résultats des actionsmenées ;
Recommandations à l’Etat :2 - organiser le pilotage de l’en-
semble de ses services et opérateursautour de sa stratégie nationale, endésignant un responsable de niveauinterministériel chargé de préparer lastratégie, de veiller à sa mise enœuvre et d’assurer les missions d’ob-servation de la création d’entrepriseset de coordination des acteurs del’accompagnement, actuellementassurées par l’APCE ;
3 - restructurer l’APCE, enredéfinissant son positionnementsous l’autorité de ce responsable, sonstatut, sa gouvernance et ses mis-sions. Faute d’une telle restructura-tion, la question du maintien de cetorganisme serait posée ;
4 - renforcer la cohérence et lacoordination des activités de la caissedes dépôts et consignations etd’Oséo en matière de financement dela création mais aussi de développe-ment des nouvelles entreprises, ceque la création de la future banquepublique d’investissement (BPI)devrait faciliter ;
5 - demander à l’INSEE et àl’APCE de développer les analyses etles études, notamment statistiques,sur les créations d’entreprises, lesentrepreneurs concernés, les condi-tions d’échec et de succès.
Coordonner la mise en œuvreau niveau régional
Recommandation à l’Etat :6 - déconcentrer l’intervention
de l’Etat en matière de création d’en-treprises et charger le préfet derégion de coordonner l’action desservices de l’Etat et de ses opérateurs(caisse des dépôts et consignations,Oséo, Pôle emploi notamment).
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Recommandations
Recommandations à l’Etat et auxrégions :
7 - reconnaitre, sur ce sujet, lerôle pilote de la région par rapportaux autres collectivités locales, ce quiserait facilité par une clarification dela répartition des compétences entreles collectivités locales ;
8 - copiloter et coordonner lesactions de l’Etat et de la région, sur labase d’un document stratégiquecommun consacré à la création d’en-treprises ;
9 - renforcer l’efficacité desacteurs de l’accompagnement parune meilleure définition du rôle dechaque réseau et une attention plusforte portée à la qualité de leurs pres-tations et à la professionnalisation deleurs équipes ;
10 - organiser sur les territoiresl’orientation rapide des porteurs deprojets vers les dispositifs et lesaccompagnateurs les plus pertinentscompte tenu de leur situation et deleur projet ;
11 - développer les analyses etles études sur les dispositifs d’aides àla création d’entreprises, pour mieuxconnaître leurs coûts, leurs bénéfi-ciaires et leur efficacité et procéder àleur évaluation de manière systéma-tique et régulière.
Recommandation à l’Etat :12 - préciser la mission des
chambres consulaires en matièred’orientation et d’accompagnementdes porteurs de projet et définir desconditions financières cohérentesavec la définition de leur rôle par rap-port aux autres acteurs dans cedomaine.
Donner la priorité aux aidesqui bénéficient à tous les créa-teurs et à l’accompagnement
Recommandations à l’Etat et auxrégions :
13 - accorder la priorité auxaides qui peuvent bénéficier à tousles types de créateurs, en particulieraux dispositifs de prêts d’honneur etde garanties des prêts bancaires ;
14 - favoriser l’accompagne-ment des créateurs d’entreprise en yconditionnant certaines aides ou enmodulant leurs montants selon qu’ily a ou non accompagnement ;
15 - mettre en place des sourcesrécurrentes de financement de l’ac-compagnement (utilisation des fondsde la formation professionnelle,financement par les banques qui prê-tent aux entreprises bénéficiant d’unaccompagnement…) ;
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16 - concernant les créationsd’entreprises innovantes, accorderune attention plus grande aux inno-vations d’usage et pas seulement auxinnovations technologiques ;
17 - concernant les aides auxcréateurs chômeurs, réduire les aides« guichets » distribuées sans ciblageet sans vérification de la viabilité duprojet de création au profit d’aidesdont l’octroi ou le montant seraitaccompagné d’une incitation à l’ac-compagnement.
Recommandations à l’Etat :18 - procéder à une évaluation
des résultats des couveuses, qui pour-rait conduire à élargir l’utilisation decet outil à d’autres publics que ceuxde l’insertion ;
19 - faciliter les conditions d’ac-cès des jeunes entreprises aux mar-chés publics et veiller au respect desdélais de paiement par leurs clientspublics.
Mieux soutenir les créateursdans les premières années de viede l’entreprise
Recommandations à l’Etat et auxrégions :
20 - coordonner l’ensemble desacteurs publics et privés, nationaux etlocaux, de chaque territoire pourmieux détecter puis accompagner
tout au long du développement deleur projet et des premières annéesde leur entreprise les créateurs desentreprises à potentiel ;
21 - améliorer la formation éco-nomique et managériale des porteursde projet, notamment pour ceux quine sont pas issus à l’origine d’uneformation de ce type, en particulierdans les incubateurs ;
22 - améliorer le financementdu capital-risque, notamment del’amorçage, en concentrant les cré-dits publics sur les mécanismes dontl’effet de levier sur les financementsprivés est le plus fort. A cette fin :
- mieux identifier et mesurerle besoin en capital amorçage, tant auniveau national que régional ;
- renforcer l’action de soutienau développement des business angels ;
- disposer de dispositifs fis-caux stables et efficaces d’orientationdes investissements privés vers lecapital-risque ;
23 - développer l’accompagne-ment post-création en analysant lesraisons pour lesquelles les prestationsactuellement proposées n’ont pasplus de succès et en bonifiant lesaides reçues par les créateurs pendantcette période en fonction de l’accom-pagnement qu’ils acceptent.
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Simplifier l’offre des disposi-tifs de soutien
Recommandations à l’Etat :24 - unifier et simplifier les
conditions fiscales et sociales de lapremière année d’existence d’uneentreprise ;
25 - réintégrer les crédits consa-crés à NACRE dans les circuits habi-tuels de financement, des prêtsd’honneur (pour la partie prêt) et desoutien à l’accompagnement, et sup-primer NACRE ;
26 - réexaminer la pertinencedes conditions actuelles d’attributiondu prêt à la création d’entreprises(PCE) d’Oséo (plafond de finance-ment à 45 000 € et obligation de prêtbancaire d’un montant double duPCE) ;
27 - supprimer le statut dejeune entreprise universitaire (JEU)qui n’est pratiquement pas utilisé.
Développer la culture entre-preneuriale
Recommandations à l’Etat et auxrégions :
28 - prolonger et approfondirles actions menées depuis quelquesannées auprès des élèves de l’ensei-gnement supérieur ;
29 - développer dès le collège etle lycée la sensibilisation des élèves àla culture entrepreneuriale.
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Les principaux dispositifs de soutien à la création d’entreprises en 2011
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