Les grands enjeux de lintercommunalité : Perspectives du nouveau mandat Communauté dagglomération de Niort 17 février 20 09

Les grands enjeux del’intercommunalité : Perspectives du nouveau mandat

Communauté d’agglomération de Niort17 février 2009

LES ENJEUX INSTITUTIONNELS

les périmètresles compétencesla gouvernance des communautés

L’incontestable succès quantitatif :

Un déploiement en voie d’achèvement

1992

La Franceintercommunale

1999


2002


2008


2601 communautés

16 Com. urbaines

174 Com. d’agglomération

2 411 Com. de communes

93,1 % des communes

87,3 % de la population

2009Une couverture quasi-complète du territoire

Un bilan qualitatif en demi-teinte :

L’intercommunalité et l’organisation des pouvoirs locaux à la veille d’évolutions

Rapport « Mariton »Commission d’enquête parlementaire sur l’évolution de la fiscalité locale

Rapport du Conseil Economique et Social« Communes, intercommunalités, quels devenirs ?»

« Livre noir de l’intercommunalité »Rapport à l’initiative des députés Beaudoin et Pemezec

Rapport dela Cour des comptesL’intercommunalité en France

Juin 2005

Juillet 2005

Octobre 2005

Novembre 2005

Rapport « Dallier » (Observatoire de la décentralisation)

Bilan et perspectives de l’intercommunalitéOctobre 2006

Rapport « Lambert »Les relations entre l’Etat et les collectivités locales (RGPP)

Rapport « Richard »Solidarité et Performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales

Décembre 2006

Décembre 2007

Rapport « Attali »316 propositions pour libérer la croissance

Janvier 2008

Rapport « Valletoux » (pour le compte du CES)

Fiscalité et Finances Publiques locales : la recherche d’une nouvelle donne

Novembre 2006

déficit de cohérence ou d’ambition des périmètres

empilement des structures (maintien des syndicats)

retards dans la clarification des compétences (intérêt communautaire)

insuffisance des transferts

coûts de fonctionnement élevés

faiblesse des économies d’échelle

reversements financiers excessifs (DSC, AC, fonds de concours…)

déficit démocratique

risques d’inflation fiscale (cf. rapport Mariton)

…

2005-2007 : l’intercommunalité devant des critiques récurrentes

« L'enjeu du fait intercommunal pour les années à venir n'est plus d'affirmer son enracinement durable, mais de créer les conditions de son développement rationnel car l'intercommunalité assure et renforce la cohérence des politiques publiques locales ».

Alain Marleix. Mai 2008

« Le succès de l’intercommunalité depuis quinze ans n’est pas dû qu’aux effets d’aubaine. Elle a permis de sauver l’action publique des petites communes rurales et de structurer le développement en zone urbaine. Ce mouvement doit être consolidé. C’est l’avenir des communes ; il apporte de la cohérence dans les politiques publiques ».

Rapport Lambert. déc.2007

…mais la pertinence du « fait intercommunal » n’a pas été remise en cause

89% des Français considèrent que l’intercommunalité est une « bonne chose » pour leur commune.

Sondage IFOP pour l’AdCF auprès de 983 personnes. Septembre 2007.

Trois ans après le rapport de 2005, la Cour souligne :

•Des anomalies de périmètres qui persistent•Un mouvement de fusion qui n’est pas à la hauteur des enjeux•La forte inertie de la carte syndicale•Des politiques contractuelles peu cohérentes voire contradictoires (le « pays » ne doit pas prospérer comme échelon de collectivité)•La définition de l’intérêt communautaire reste très perfectible•La mutualisation demeure embryonnaire et très sectorisée•L’essor de l’intercommunalité n’a pas réduit comme escompté les dépenses communales•Par le jeu des reversements, les communes sont les principales bénéficiaires de l’augmentation de la fiscalité•…

Janvier 2009 : l’intercommunalitédans le rapport annuel de la Cour des Comptes

Vers un nouvel atlas intercommunal ?

Périmètres des communautés

I

Les enjeux de cohérence territoriale persistances d’enclaves (4% des communautés)

discontinuités territoriales (3% des communautés)

agglomérations fragmentées

29 communautés de deux communes

30 % de groupements de moins de 5000 habitants

Les enjeux de taille critique

Une carte intercommunale à optimiser

Des disparités régionales qui persistent

39,56% (41,7% en 2008)

60,17% (60,3% en 2008)

Pour 55 % des présidents, leur communauté doit gagner encohérence ou en taille critique au cours du mandat :

par fusion entre communautés pour 65,5 % d’entre eux

par inclusion de communes isolées pour 24 % d’entre eux

dans le cadre d’une réorganisation plus générale de la carte intercommunale dans leur secteur (pour 39 % d’entre eux)

Pour 70 %, les améliorations sont à opérer en début de mandat

Enquête AdCF juin-juillet 2008 auprès des nouveaux présidents de communautés

Les présidents jugent le périmètre de leur communauté

L’AdCF a demandé dans son Livre blanc :

1° L’achèvement de la carte au cours du mandat,

2° la relance des schémas départementaux (SDOI),

3° Une nouvelle composition des commissions départementales (CDCI)

4° La simplification des procédures de fusions,

5° Des incitations à la réduction du nombre de syndicats…

Alain Marleix à la 19ème Convention de Montpellier : « Nous vous avons entendus »

Des évolutions législatives probables

Vise l’achèvement au 31 décembre 2013,

Prévoit de donner une force opposable aux schémas d’orientation (SDOI),

Rééquilibre les commissions départementales (CDCI) dans un sens plus favorable aux communautés,

Facilite les fusions (choix plus souple des compétences),

Encourage la réduction des syndicats…

Les objectifs du mandat

Le projet de loi de modernisation de la démocratie :

Un traitement spécifiquedu cœur de l’Ile-de-France ?

(cf. débats sur le « Grand Paris »)

Des singularités géographiques à prendre en compte :(les espaces de montagne, îles…)

Des situations singulières

Des compétences plus nombreuses

et stratégiques…

II

Nombre moyen des compétences exercées par les communautés(en fonction de leur strate démographique)

Presque neuf compétences statutaires en moyenne en 2008

contre quatre en 1999

Les champs d’intervention communautaires ont doublé

Compétences optionnellesCompétences optionnelles

Evolution des compétences 2001-2008(CA et CC)

L’intercommunalité sollicitée pour répondre aux demandes des populations

Equipements sportifs et culturels

Petite enfance, personnes âgées…

Un besoin local de pallier la réorganisation de l’Etat et de restructurer les services au public

Instruction communautaire des autorisations d’urbanisme

Maisons de santé, Agences postales…

Une action en réponse aux plans et programmes nationaux

Pôles de compétitivité, maisons de l’emploi

Politique du logement (délégation des aides à la pierre, ANRU…)

Droits opposables (logement aujourd’hui ; petite enfance demain)

Les nouvelles interventions communautaires

Grenelle de l’environnement 1 et 2

Plans climat énergie territoriaux

Actions de maîtrise de la demande énergétique

Elargissement des compétences des autorités organisatrices de transports urbains

Renforcement des responsabilités en matière de planification urbaine (encouragement au PLU intercommunal, renforcement des SCOT)…

Tarification incitative en matière de déchets, services publics de l’eau unifiés…

Politiques de l’habitat (loi Boutin)

Renforcement des programmes locaux de l’habitat

intercommunalités = autorités organisatrices locales du logement

Le renforcement programmé des responsabilités communautaires

pour 4 % : leur communauté gère trop de chosespour 4 % : leur communauté gère trop de choses

pour 42 % : elle dispose des compétences nécessaires etpour 42 % : elle dispose des compétences nécessaires et

suffisantessuffisantes

pour 54 % : un renforcement de ses compétences doit êtrepour 54 % : un renforcement de ses compétences doit être

effectué durant le mandateffectué durant le mandat

Sondage AdCF, septembre 2008

Les présidents jugent les compétences de leur communauté

Vers des évolutions statutaires des communautés Vers des évolutions statutaires des communautés territoriales ?territoriales ?

(propositions AdCF dans son Livre blanc)(propositions AdCF dans son Livre blanc)

En aménageant la subsidiarité au sein du couple communes-communautés En aménageant la subsidiarité au sein du couple communes-communautés dans les politiques complexes (ex. logement, politique de la ville, dans les politiques complexes (ex. logement, politique de la ville, aménagement…) aménagement…)

En recourant aux notions de En recourant aux notions de « chef de file » ou d’ « autorité organisatrice » « chef de file » ou d’ « autorité organisatrice » pour aménager ces compétences partagéespour aménager ces compétences partagées

En simplifiant la définition de lEn simplifiant la définition de l’intérêt communautaire’intérêt communautaire

En renforçant la En renforçant la mutualisationmutualisation des équipes administratives des équipes administratives

Vers des évolutions statutaires des communautés Vers des évolutions statutaires des communautés territoriales ?territoriales ?

(propositions AdCF dans son Livre blanc)(propositions AdCF dans son Livre blanc)

En aménageant la subsidiarité au sein du couple communes-communautés En aménageant la subsidiarité au sein du couple communes-communautés dans les politiques complexes (ex. logement, politique de la ville, dans les politiques complexes (ex. logement, politique de la ville, aménagement…) aménagement…)

En recourant aux notions de En recourant aux notions de « chef de file » ou d’ « autorité organisatrice » « chef de file » ou d’ « autorité organisatrice » pour aménager ces compétences partagéespour aménager ces compétences partagées

En simplifiant la définition de lEn simplifiant la définition de l’intérêt communautaire’intérêt communautaire

En renforçant la En renforçant la mutualisationmutualisation des équipes administratives des équipes administratives

La nécessité de renforcer les synergies au sein du « bloc » communes-communauté

Ce que prévoit le Ce que prévoit le projet de loi Marleix projet de loi Marleix en matière de « gouvernance » :en matière de « gouvernance » :

Un recours sécurisé à la « gestion unifiée » de services (cf. mise en demeure de la Un recours sécurisé à la « gestion unifiée » de services (cf. mise en demeure de la commission européenne),commission européenne),

Des possibilités de mutualiser les équipements et matériels,Des possibilités de mutualiser les équipements et matériels, La définition de l’intérLa définition de l’intérêt communautaire par le conseil dans les CC (majorité êt communautaire par le conseil dans les CC (majorité simple),simple),

Des transferts de compétences simplifiés,Des transferts de compétences simplifiés, La possibilité dans les communautés urbaines de définir des « accords-cadres » au La possibilité dans les communautés urbaines de définir des « accords-cadres » au sein des compétences partagées : logement, politique de la ville…sein des compétences partagées : logement, politique de la ville…

Renforcer les synergies au sein du « bloc » communes-communauté

Evolutions ou statu quo ?

La désignation des délégués intercommunaux

III

Pour 36 % des présidents, la communauté et ses projets ont été plutôt occultés des débats

Pour 11 %, l’institution intercommunale et ses projets ont été au cœur de la campagne.

Pour 51 %, les projets communautaires ont été mis en débat mais sans que l’institution intercommunale ne soit explicitement évoquée


L’intercommunalité dans les élections municipales de mars 2008 :

Pour 59,5 % des présidents, les modes de désignation des élus communautaires doivent évoluer (contre 51 % en 2006)

Les options envisagées par Alain Marleix :

1° désignation des conseillers communautaires sur les listes municipales (modèle inspiré de la loi « PLM »)

2° abaissement du seuil pour les communes dotées du scrutin de liste (1000 habitants?)


Vers des mécanismes d’élection directe

Les pistes de clarification des compétences (rapports Alain Lambert, Jean-Luc Warsmann…)

- Fin de la clause de compétence générale des départements et régions ?

- Limitation des co-financements ?

- Distinction entre compétences de prescription et compétences de réalisation ?

- Véritables autorités « chefs de file » ?

- Retrait de l’Etat des compétences décentralisées ?

- Véritables compétences réglementaires allouées aux collectivités?

Vers une refonte de nos structures territoriales

Une volonté exprimée par le Président de la République:discours de Toulon (oct. 2008) puis lors du Congrès des maires (nov. 2008)

- Mise en place de la Commission Balladur, - Une volonté de simplification du « millefeuille »…- La relance des expérimentations institutionnelles… - La structuration du « fait urbain »…- Possibilité d’une organisation territoriale différenciée…

Vers une refonte de nos structures territoriales

La généralisation du fait intercommunal…- À l’horizon 2014 ou avant?- Un statut unifié des communautés?- Des mécanismes directs de désignation (scrutins « fléchés »)- Une compétence générale à l’intercommunalité?

La piste des « métropoles »- 20 à 25 grandes métropoles? plutôt 8 ou 10?- Statut de collectivité singulière?- Communes = mairies d’arrondissements ?- Absorption des compétences des conseils généraux?- Election directe de l’exécutif ou mode de scrutin PLM?

Orientations de la commission Balladur (1)

L’articulation départements-régions…- Des conseillers communs aux deux assemblées?- Des compétences spécialisées?- Des limitations de co-financements?- Des rôles de « chefs de file »?- Une réduction du nombre de régions (12 à 15)?- Une assemblée unique dans les DOM? En Alsace?

Les pistes de réforme fiscale- Sujet peu abordé par la commission- Le débat autonomie financière vs autonomie fiscale- La piste de la décentralisation d’impôts nationaux- La recherche d’un substitut à la taxe professionnelle

Orientations de la commission Balladur (2)



LES ENJEUX FINANCIERS

Les dotationsLa fiscalitéLes dépenses des communautés

Vers une dégradation des

finances locales?

I

2007-2008 : Un impératif macro-économique de maîtrise des dépenses publiques, de retour à l’équilibre budgétaire et de stabilité des prélèvements obligatoires

- rapports Pébereau et Richard, conférence nationale des finances publiques, RGPP, introduction du FCTVA dans l’enveloppe normée de la DGF…

2009 : Nouveau contexte du Plan de relance et de la crise économique et financière

- Appels de l’Etat au rôle d’investissement contra-cyclique des collectivités : 73% de l’investissement public national)

Un contexte financier sous contraintes :

• L’intercommunalité est fragilisée par sa très forte dépendance à la taxe professionnelle (94% de ses recettes fiscales directes) :

- son levier fiscal est en voie d’extinction (plafonnement à la valeur ajoutée)

- la dynamique des bases de TP est moins favorable que par le passé

• Les dotations de l’Etat (DGF) connaissent des indexations faibles (CFL du 3 février 2009 : dotation moyenne / habitant : CA : + 0,75% ; CC : + 1,18%)

• Les taxes affectées (TEOM, VT…) atteignent aujourd’hui un niveau plafond et n’offrent plus de marges de manoeuvre

Des ressources moins dynamiques :

L’impact financier des nouvelles responsabilités intercommunales

II

Des charges à la hausse

Les compétences transférées ou nouvelles font appel à des besoins de Les compétences transférées ou nouvelles font appel à des besoins de financement croissants (environnement, transports…)financement croissants (environnement, transports…)

Les charges deviennent structurelles (personnel, dette, charges Les charges deviennent structurelles (personnel, dette, charges contractuelles)contractuelles)

Un impact croissant des normes (HQE, accessibilité…)

Un répercussion financière des grands chantiers nationaux (Grenelle, logement, services publics…)

Des conditions d’emprunt qui se dégradent

Transport 1500 km de TCSP supplémentaires en province : 18 milliards d’investissements + 2 milliards/an de fonctionnement

Assainissement Mise aux normes des STEP en application de la directive ERU (près de 7 milliards d’euros)

Bâtiments Rénovation thermique des bâtiments publics, des logements sociaux et du parc privé

Déchets Mise en place de la tarification incitative dans le domaine des déchets Nouvelle TGAP sur l’incinération (quel impact sur la TEOM?)

Urbanisme, foncier… Densification de l’urbanisme, gestion économe de l’espace… (quels surcoûts fonciers?)

Développement territorial Généralisation des plans climat territoriaux, des bilans carbone, des actions de la maîtrise de la demande énergétique…

…

L’impact du Grenelle de l’Environnement

71 % placent la réduction du rythme d’évolution des charges communautaires parmi les priorités du mandat

82 % devront dégager de nouvelles ressources• Par augmentation des taux de fiscalité locale pour 38 %

• Par l’adoption de la fiscalité mixte pour 35 %

• Par l’augmentation des tarifs des services publics pour 36 %

• Par augmentation des taux de fiscalité locale pour 38 %

• Par l’adoption de la fiscalité mixte pour 35 %

• Par l’augmentation des tarifs des services publics pour 36 %

Baromètre AdCF 2008

Les présidents jugent les finances de leur communauté

70 % souhaitent une réforme en profondeur de la fiscalité intercommunale

80 % souhaitent une actualisation et une rénovation des valeurs locatives cadastrales

58 % souhaitent la suppression du mécanisme de plafonnement de la TP à la valeur ajoutée

75 % souhaitent une clarification des responsabilités fiscales entre les différents niveaux de collectivités

Baromètre AdCF 2008

Les présidents jugent la fiscalité locale

Quelles marges de manœuvre pour le nouveau mandat ?

Accroître les ressources

et/ou

moins et mieux dépenser ?

III

Des situations locales hétérogènes (ratios de bases plafonnées de 8% à 91% ; dynamiques très inégales des bases : 10 à 15% des communautés connaissent des évolutions à la baisse…)

Plus de 30% des communautés en TPU envisagent la fiscalité mixte

Une forte attente de réforme de la fiscalité locale (Quelles assiettes? Quels affectataires? Quel pouvoir fiscal?)

Agir sur la fiscalité ?

Développement de la fiscalité mixte parmi l’ensemble des groupements à TPU

La montée en puissancede la fiscalité mixte

revisiter les politiques de reversement (dotations de solidarité, fonds de concours…). Vers la généralisation de pactes financiers et fiscaux entre communes et communauté ?

poursuivre l’effort de mutualisation et de partage de services

tendre vers une planification coordonnée des investissements (PPI…)

disposer d’une analyse consolidée des finances communales et intercommunales (agrégation des comptes…)

Renforcer l’efficience du « bloc » communes - communauté

Jeudi 5 février 2009,

Le Président de la République annonce

la suppression de la taxe professionnelle

Des ressources moins dynamiques :

Quelles ressources fiscales envisagées par le gouvernement ? Maintien et refonte de la composante foncière de la TP ? Taxe carbone pour l’Etat ?

Pop. France entière

Un succès incontestable de la TPU…

L’échange de ressources opéré depuis 1999 entre communes et communautésL’échange de ressources opéré depuis 1999 entre communes et communautés

… qui rend l’intercommunalité très dépendante de la taxe professionnelle

94% des recettes fiscales des communautés proviennent de la TP

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

REGIME TPU REGIME FA

Produit de TH /FB

Produit de TP

Reversements aux communes

Reversements obligatoires : attribution de compensation Reversements choisis : DSC (25 €/hab. en moyenne pour les CA ; 14 €/hab. pour les CC) et fonds de concours

L’intercommunalité ne se finance que sur un « flux »70% de la TP (en 2007) sont restitués aux communes membres

Quelle répartition du produit entre collectivités ?

Les grands chiffres clés de la TP

La valeur ajoutée constitue désormais l’assiette d’imposition réelle de 10% des entreprises et de plus de la moitié (56%) des cotisations acquittées

Qui perçoit la TP ?

Suppression de la TP : quels impacts ?

l’Etat sera tenu de remplacer les recettes manquantes (22,6 milliards d’euros) par des nouvelles recettes rentrant dans la définition des « ressources propres » des collectivités (loi constitutionnelle du 28 mars 2003)

- Le gouvernement privilégiait la valeur vénale des biens (est-ce toujours d’actualité?),

- Quelles disparités de bases susceptibles d’être engendrées?- Comment maîtriser les aléas des marchés fonciers et immobiliers sur les

ressources locales?

Après l’annonce de la suppression de la TP :

Premières propositions pour rénover l’assiette des taxes foncières et d’habitation

- Quelle nouvelle ressource pour l’Etat : taxe carbone ?- Quelles ressources de substitution pour les collectivités et l’intercommunalité?



Documents

Les grands enjeux de lintercommunalité : Perspectives du nouveau mandat Communauté dagglomération de Niort 17 février 20 09