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Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
19-20 Mars 2019 | Athènes
LES MÉGATENDANCES : FORGER UN MEILLEUR AVENIR POUR LES RÉGIONS, LES VILLES ET LES ZONES RURALES
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Plénière 1
PLENIERE 1 :
DU PASSE VERS LE FUTUR
Le Comité des politiques de développement régional de l’OCDE (RDPC) est le forum international de référence pour les
responsables à haut niveau du développement régional. Depuis 20 ans, il donne le ton du débat international sur ces questions,
clarifiant le « pourquoi », le « quoi » et le « comment » des politiques de développement régional. Il a anticipé les évolutions
du contexte de l’action publique, y a réagi et a jeté des passerelles entre théorie et pratique, au service de retombées concrètes.
Au moment où les responsables publics se préparent à répondre aux mégatendances qui émergent, ses travaux continuent
de proposer des éclairages sur l’avenir du développement régional.
CADRER LE DEBAT : LES ENSEIGNEMENTS DE DEUX DECENNIES DE TRAVAUX
DE L’OCDE SUR LE DEVELOPPEMENT REGIONAL
Les responsables des politiques de développement
régional inspirent des stratégies adaptables aux différents
territoires et accompagnent leur mise en œuvre
cohérente. Ces politiques dépendent des autres : celles qui
influent sur la vie quotidienne des habitants (logement,
transports, emploi, développement économique,
innovation, énergie, protection sociale, éducation,
politique foncière, etc.) ; celles qui sont produites par les
administrations régionales et locales avec lesquelles des
compétences sont partagées ; les acteurs du monde
économique ; et les habitants eux-mêmes. Dans ce
contexte, l’OCDE, à travers le RDPC, a contribué à faire
comprendre la valeur ajoutée des politiques de
développement régional et a tiré des enseignements de
haut niveau sur les solutions qui fonctionnent – et les
autres.
Pourquoi les politiques de développement régional
sont-elles importantes ?
Le bien-être des citoyens est largement déterminé par le
lieu où ils vivent et travaillent, et les territoires sont
marqués par des différences considérables. De fait, la Base
de données de l’OCDE sur le bien-être à l’échelon régional
montre que les écarts régionaux s’accroissent si l’on prend
en compte non pas le seul revenu, mais des indicateurs
multidimensionnels des conditions de vie. La diversité des
réalités locales appelle la diversité des réponses de la
puissance publique et leur mise en œuvre à la bonne
échelle.
Au sein des pays de l’ OCDE, la région la plus productive
l’est, en moyenne, deux fois plus que la moins productive.
Si quelques rares régions de grande taille contribuent de
manière disproportionnée à la croissance agrégée de la
zone OCDE, la contribution combinée des autres régions
en représente tout de même les deux tiers environ. Le fait
d’exploiter le potentiel de croissance de tous les
territoires engendre un double dividende : hausse de la
productivité globale, et meilleure inclusion. Dans le
même temps, une démarche favorisant la diversité des
modèles de développement régional est essentielle pour
que nos sociétés gagnent en résilience face aux défis
futurs.
Qu’est-ce qui fonctionne pour le développement
régional ?
La vitalité des territoires à long terme dépend non
seulement de la croissance économique et de la
compétitivité, mais aussi du bien-être des habitants, de
l’inclusion et de la qualité de l’environnement. Une vision
renouvelée du développement régional s’articule autour
de ces trois objectifs, en exploite les complémentarités et
gère les arbitrages nécessaires.
Face à la diversité géographique, les solutions uniformes
sont vouées à l’échec. C’est l’exploitation des facteurs
endogènes de développement qui peut contribuer à
engager les territoires sur la route pérenne d’une
croissance inclusive et durable. Par exemple, l’OCDE a
concouru à moderniser les politiques rurales, en
contribuant à faire évoluer les interventions publiques en
zone rurale, qui privilégiaient l’agriculture, vers un
renforcement des capacités intrinsèques de ces territoires
dans une pluralité de secteurs économiques. Elle a montré
que les régions rurales proches d’une ville avaient pu
réduire leur déficit de productivité avec les zones urbaines,
à la différence des zones rurales éloignées.
L’échelle de l’action publique a son importance, et ce sont
les zones fonctionnelles plutôt que les frontières
administratives qui comptent. L’OCDE a documenté de
manière empirique la pénalité de productivité imputable à
la fragmentation administrative des zones métropolitaines,
et elle a ainsi montré que le fait de renforcer les liens entre
zones rurales et urbaines pouvait engendrer des bénéfices
économiques, sociaux et environnementaux pour les
habitants des villes comme des campagnes.
Des mécanismes efficaces de gouvernance multi-niveaux
et des capacités infranationales adéquates sont essentiels
non seulement pour les politiques de développement
régional, mais aussi pour toutes celles qui ont une
composante territoriale : politiques d’investissement,
d’infrastructure, d’occupation des sols, de l’eau, etc. De
fait, les gouvernements infranationaux réalisent 57 % des
investissements publics de la zone OCDE. La
Recommandation du Conseil de l’OCDE sur
Ministérielle de OECD sur le développement régional
Plénière 1
l’investissement public efficace entre niveaux de
gouvernement donne des orientations concrètes quant à
la manière de procéder. Les Principes de l’OCDE pour la
gouvernance de l’eau permettent quant à eux d’aider les
acteurs à gérer les interdépendances entre les niveaux de
l’action publique dans ce secteur particulier.
Des données infranationales et des indicateurs de
gouvernance sont indispensables pour s’appuyer sur les
faits afin de diagnostiquer les enjeux, d’élaborer les
stratégies et de mettre en œuvre les politiques à la bonne
échelle. L’OCDE a contribué à répondre à cette exigence
grâce aux travaux du RDPC, avec la Base de données
régionales, la Base de données sur le bien-être régional,
les Bases de données métropolitaines, la délimitation de
zones urbaines fonctionnelles comparables, l’Observatoire
mondial des finances et de l’investissement des
gouvernements infranationaux, l’Enquête sur la
gouvernance des métropoles et les Indicateurs sur la
gouvernance de l’eau..
L’INFLUENCE DU COMITE DES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT
REGIONAL SUR L’ENSEMBLE DES TRAVAUX DE L’OCDE
L’impact du RDPC ne se limite pas au débat sur le développement régional. Le Comité a fait évoluer
la réflexion au sein de l’OCDE, et a trouvé un écho auprès des autres Comités et de différents
ministères.
La région « moyenne » n’existe pas. Avant tout, le RDPC a fait comprendre aux pouvoirs publics qu’ils
devaient dépasser les moyennes nationales pour poser leurs diagnostics et définir les priorités de leur
action. Par une combinaison d’analyses économiques et institutionnelles, le RDPC a démontré que les
politiques sectorielles nationales ne produisaient pas les mêmes effets selon les régions. Il a également
mis en relief la distribution inégale de la croissance régionale, et éclairé la dimension géographique
du puzzle de la productivité, en montrant notamment qu’exploiter leur proximité avec une ville et se
concentrer sur les secteurs exportateurs pouvaient aider les régions en retard à combler leur déficit
de productivité.
La mise en œuvre des politiques est aussi importante que leur contenu. Le RDPC a anticipé l’évolution
de l’OCDE, qui, de laboratoire d’idées, est devenue un laboratoire d’action. La diversité des ministères
qui représentent les pays au sein du RDPC et de ses groupes de travail (Développement régional,
Infrastructure, Économie, Intérieur, Réforme de l’État, Villes, Agriculture, etc.), ainsi que le soutien de
ses trois Groupes de travail sur les indicateurs territoriaux, sur les politiques urbaines et sur les
politiques rurales, ont fait de la priorité donnée aux outils de mise en œuvre et de coordination une
marque de fabrique du Comité.
Il faut associer les parties prenantes de manière plus large et plus approfondie. De la création de
communautés de pratique thématiques (sur la gouvernance de l’eau, les villes portuaires, les régions
rurales au service des énergies renouvelables, les écocités, les populations autochtones, les territoires
miniers, l’économie circulaire, la localisation des ODD, etc.) à la mise en place de plateformes de
dialogue plus permanentes entre les niveaux de gouvernement et au sein de chaque niveau
d'administration (Table ronde des maires et des ministres, Maires champions pour la croissance
inclusive, Dialogues territoriaux) et à l’association multisectorielle de parties prenantes (Initiative sur la
gouvernance de l’eau), le RDPC a joué un rôle moteur pour montrer pourquoi il était nécessaire
d’associer les parties prenantes, et comment s’y prendre.
Les régions peuvent alerter sur les risques à venir. Le RDPC a enrichi les débats à l’OCDE en décrivant
toute une palette de réalités locales pouvant servir de source d’information et d’expérimentation. Qu’il
s’agisse des défis de la hausse des inégalités, du ralentissement des gains de productivité ou de
l’impératif de réagir aux changements climatiques et à la dégradation de l’environnement, le RDPC a
anticipé la prise de conscience d’enjeux mondiaux qui n’ont été perçus unanimement qu’après la
crise.
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Plénière 1
EVOLUER DE CONCERT AVEC LES ENJEUX STRATEGIQUES DU MOMENT
Première phase : passer de la redistribution à la
compétitivité pour toutes les régions
Le RDPC a été créé en 1999, en lien avec l’émergence
d’une nouvelle génération de politiques de
développement régional pour répondre aux évolutions
économiques et sociales. Ses premières années ont
essentiellement été consacrées au changement de
paradigme de la politique régionale. La discussion
ministérielle qui s’est tenue en 2003 à Martigny, en Suisse,
sur le thème « Innovation et efficacité dans la politique de
développement territorial » a clairement fait apparaître le
besoin, pour les politiques régionales, de rectifier les
erreurs du passé pour plus d’efficacité. Il s’agissait
principalement d’éviter les politiques imposées « d’en
haut » s’appuyant sur des subventions massives et la
création artificielle de pôles économiques et techniques
déconnectés des atouts locaux. La nouvelle approche
privilégiait la promotion de l’investissement afin d’exploiter
les possibilités régionales, et mettait l’accent sur les
démarches plurisectorielles et la gouvernance multi-
niveaux, au service d’une vision dynamique consistant à
« Promouvoir la croissance dans toutes les régions ».
Deuxième phase : renforcer la performance régionale
pour des nations plus résilientes
La crise financière de 2008 a marqué un point d’inflexion.
La nécessité à court terme de proposer des mesures
contracycliques a provoqué un regain d’attention sur le
rôle que pouvaient jouer les stratégies de développement
régional en faveur d’un meilleur ciblage de
l’investissement public, afin de garantir que les mesures
prises dans des conditions d’urgence produisent des effets
positifs sur le long terme. Au bout du compte, ces
discussions ont contribué à préparer le terrain pour
l’élaboration de la Recommandation de l’OCDE sur
l’investissement public efficace entre niveaux de
gouvernement.
La crise a aussi déclenché une remise en cause du discours
économique dominant, et permis l’émergence d’une
vision plus granulaire du monde. Sous l’effet combiné de
cette évolution et d’une prise de conscience du fait que les
performances d’un pays résultaient de celles de ses
régions, le développement régional s’est imposé comme
un outil incontournable au service de la prospérité
nationale. Fort d’une nouvelle mission consistant à
contribuer au rétablissement de l’économie mondiale, le
RDPC s’est ouvert à d’autres acteurs (organisations
internationales, société civile, secteur privé, pays
partenaires de l’OCDE), et a vu ses travaux gagner en
visibilité et s’élargir à des thèmes tels que l’innovation et
l’entrepreneuriat, le changement climatique, les
qualifications et les mutations démographiques. La
politique de développement régional est une « politique
des politiques » qui mobilise de multiples domaines de
l’action publique, et le RDPC s’est vu prescrire pour mission
d’« examiner dans leur dimension régionale les enjeux
fondamentaux auxquels sont confrontés les
gouvernements de l’OCDE ». Cet élan a été entretenu par
l’organisation, en 2009, de la deuxième Réunion
ministérielle du Comité. Celle-ci s’est tenue au Siège de
l’OCDE, à Paris, sous l’égide de la Finlande, avec pour
thème « Investir pour la croissance: construire des régions
innovantes ». Les Ministres y ont réaffirmé la nécessité de
passer de politiques sectorielles axées sur les subventions
à des politiques multisectorielles et territorialisées tirant
parti de l’avantage concurrentiel de chaque région et de
ses atouts économiques fondamentaux.
Troisième phase : placer les régions et les villes au
cœur de la croissance inclusive et durable
En révélant l’accroissement des disparités territoriales, la
crise et ses effets économiques et sociaux de long terme
ont replacé l’équité parmi les objectifs clés des politiques
régionales. Dans ce contexte, le RDPC a tranché le débat
ancien entre les démarches « fondées sur les territoires »
et les démarches « fondées sur la population » en
montrant que les deux types d’approches étaient
nécessaires et que pour atteindre les populations il
convenait d’intervenir à « l’échelle appropriée » en tenant
compte des spécificités géographiques. La Réunion
ministérielle qui s’est tenue à Marseille en 2013 à l’invitation
de la France a mis en relief la nécessité de mener l’action
publique à la bonne échelle, par le truchement de la
gouvernance métropolitaine et d’une amélioration des
articulations entre zones urbaines et rurales.
L’élaboration des indicateurs de l’OCDE sur le bien-être
régional symbolise cette évolution consistant à placer
l’humain au cœur de l’action publique. La question de
l’échelle a quant à elle été abordée selon différents axes :
(i) le travail statistique pour définir les zones urbaines
fonctionnelles afin de faciliter les comparaisons
internationales des zones métropolitaines et d’encourager
une action publique « à la bonne échelle » ; (ii) la mesure
de l’impact négatif de la fragmentation administrative sur
la productivité des zones métropolitaines ; (iii )la poursuite
des travaux relatifs aux liens entre zones urbaines et rurales
et (iv) la mise en œuvre de la Recommandation sur
l’investissement public.
Ministérielle de OECD sur le développement régional
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L’INFLUENCE DU COMITE DES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT
REGIONAL SUR LES TRAVAUX DES PAYS
Les travaux du RDPC ont influencé la stratégie globale de développement régional de nombreux pays. Par exemple, ils
ont accompagné, au Canada, le passage à une promotion de la compétitivité régionale fondée sur les avantages
territoriaux ; en Suisse, l’élaboration du Projet de Territoire Suisse et les systèmes régionaux d’innovation ; au Japon,
l’évolution de la politique de développement régional vers une démarche territorialisée reposant sur un partenariat
plus équilibré entre pouvoir central et gouvernements locaux ; et, en Pologne, l’élaboration d’un large ensemble de
documents stratégiques et de politiques publiques, faisant suite à l’examen territorial de la Pologne réalisé en 2008 puis
aux examens des politiques urbaine et rurale.
Les travaux du RDPC ont également influencé des politiques et stratégies plus spécifiques de développement régional.
À la suite des recommandations de l’examen territorial de 2014 de la Colombie, les autorités nationales ont, pour la
première fois, territorialisé le Plan national de développement. L’’examen territorial des Pays-Bas, en 2014, a jeté les
bases d’un Programme national en faveur des villes qui a été suivi, peu après, par un programme européen : le
programme urbain pour l’Union européenne. Au Mexique, à la suite d’une recommandation formulée dans le cadre
de l’examen territorial de 2015 de la Vallée de Mexico, les autorités municipales de Mexico ont supprimé l’obligation de
prévoir un nombre minimum de places de stationnement dans les nouvelles constructions. Au Japon, à la suite de
l’examen territorial de 2016 qui avait mis en avant les risques et les opportunités présentés par la décroissance urbaine,
les autorités nationales ont proposé un projet de loi sur la gestion stratégique des terrains vacants.
Les messages du RDPC sur le développement rural ont aussi été pris en compte par les pays, notamment dans la
nouvelle politique rurale de la Suède et dans la Stratégie de l’Italie pour ses « zones de l’intérieur ». En Estonie, les
travaux sur le nouveau paradigme rural ont permis d’aborder le développement rural de manière plus nuancée, en
reconnaissant le fait que les zones rurales sont diverses, avec un large éventail de sources potentielles de croissance.
L’examen de la politique rurale de l’Angleterre réalisé en 2011 a livré un bilan utile du rôle de l’Angleterre rurale dans
l’économie du Royaume-Uni, et indiqué comment l’améliorer. Le gouvernement britannique, qui a fondé sa politique
rurale sur le principe de l’intégration des zones rurales au reste du pays, a instauré en 2015 le mécanisme du « rural
proofing », qui vise à vérifier la compatibilité des mesures envisagées avec les intérêts des zones rurales.
Les travaux du RDPC sur le bien-être régional ont aussi eu de l’influence, par exemple dans l’État de Morelos au Mexique
et dans la région Sud du Danemark.
Les travaux du RDPC sur la gouvernance pluri-niveaux et l’investissement public entre niveaux de gouvernement ont
également eu des répercussions concrètes sur l’action publique. Par exemple, ils sont utilisés pour la Stratégie nationale
de développement de la République slovaque (2015), ainsi que pour la mise en œuvre nationale des Objectifs de
développement durable et le plan d’investissement national (actuellement en cours d’élaboration), afin de favoriser la
coordination entre les différents niveaux de gouvernement et entre les secteurs. En 2016, l’examen de la gouvernance
multi-niveaux de la Colombie a recommandé le renforcement de la décentralisation asymétrique, et ce renforcement
est à l’œuvre dans le nouveau Plan national de développement 2018-22. Sur le long terme, les travaux du RDPC ont
également alimenté, en Suède, le processus qui, en deux décennies, a vu la responsabilité de la politique de croissance
régionale, autrefois dévolue à des agences d’État, être transférée à des organes politiques régionaux.
Le RDPC a également accompagné des réformes de la gouvernance urbaine. En 2013, en France, l’examen territorial
de la région d’Aix-Marseille a accompagné l’élaboration et l’examen de la loi MAPTAM de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles, qui a été promulguée en janvier 2014. Les États-Unis, à la suite de
la publication, en 2012, de l’examen territorial de la métropole de Chicago, ont créé l’Alliance for Regional Development
pour répondre aux recommandations de l’OCDE, qui préconisait, une plus grande coordination métropolitaine pour
soutenir la compétitivité régionale.
L’influence du RDPC est également sensible au niveau des programmes du Fonds de cohésion de l’UE et de leur mise
en œuvre nationale. Les travaux menés par le Comité sur le rôle de la politique régionale dans le sillage de la crise
financière ont contribué à la préparation de programmes d’investissement anticycliques dans plusieurs pays européens
concernés par le Fonds de cohésion. Par exemple, le débat interne sur le Cadre de référence stratégique national 2007-
13 du Portugal s’est inspiré de l’examen territorial de 2008.
L’influence du RDPC est également sensible dans les programmes liés au Fonds de cohésion de l’UE et dans leur mise
en œuvre nationale. Les travaux menés par le Comité sur le rôle de la politique régionale dans le sillage de la crise
financière ont contribué à la préparation de programmes d’investissement contra-cycliques dans plusieurs pays
européens concernés par le Fonds de cohésion. Par exemple, le débat interne sur le Cadre de référence stratégique
national 2007-13 du Portugal s’est inspiré de l’examen territorial de 2008. De même, la Commission européenne a tiré
parti des travaux du RDPC sur la gouvernance multi-niveaux et l’investissement public entre niveaux de gouvernement,
notamment en ce qui concerne les conditionnalités proposées pour la période 2014-2020.
Source: OECD (2018), d’après les indications fournies par les délégués auprès du Comité des politiques de développement régional..
OECD Regional Development Ministerial
Plénière 1
Il est de plus en plus reconnu que les politiques qui ne
tiennent pas compte des territoires et leur sont
appliquées de manière uniforme (telle que la
libéralisation des échanges) n’y produisent pas partout
les mêmes effets, et la « géographie du
mécontentement » est de plus en plus visible. Sous
l’effet de ces évolutions, les politiques de
développement régional sont désormais au cœur des
discussions sur la marche à suivre pour redynamiser la
croissance de façon à la fois inclusive et durable. À
l’heure où les politiques territorialisées s’imposent
comme des composantes incontournables des
politiques structurelles (et ne sont plus considérées
comme de simples compléments à cette politique), en
quoi peuvent-elles contribuer à préparer nos
économies et nos sociétés aux opportunités et aux défis
de demain ? Et comment l’OCDE peut-elle continuer à
accompagner les responsables publics en la matière ?
En répondant aux préoccupations des populations qui
se sentent abandonnées et oubliées, les politiques de
développement régional peuvent contribuer à mobiliser
davantage la population en faveur d’un environnement
économique mondialisé et ouvert, et à prévenir un
éventuel rejet des changements technologiques. À
l’image de la mondialisation, l’essor du numérique et les
évolutions technologiques peuvent déboucher sur des
gains largement partagés, mais aussi sur des pertes
géographiquement concentrées. Les politiques de
développement régional doivent aider les zones aussi
bien urbaines que rurales à tirer parti des possibilités
spécifiques offertes par les évolutions technologiques,
tout en préparant les travailleurs et les entreprises à de
fortes perturbations au niveau du marché du travail,
telles que la polarisation des emplois et la disparition de
certains emplois sous l’effet de l’automatisation. On
estime que le pourcentage d’emplois exposés à un fort
risque d’automatisation varie entre 4 % et 40 % selon
les régions de la zone OCDE, avec des écarts pouvant
atteindre 12 points de pourcentage au sein d’un même
pays. Dans les années qui viennent, les nouvelles
technologies vont aussi changer le visage de la
mondialisation, par le truchement, par exemple, de
technologies virtuelles qui vont réduire les coûts liés aux
contacts en face à face. Cette évolution offrira aux zones
rurales des possibilités nouvelles d’attraction des
télétravailleurs, mais elle représentera un nouveau défi
pour les villes, car il deviendra plus facile de délocaliser
les services qui, à l’heure actuelle, constituent l’ossature
de nombreuses économies urbaines.
Les politiques de développement régional sont cruciales
pour gérer les évolutions démographiques qui
s’imposent déjà – qu’il s’agisse du vieillissement de la
population, de l’urbanisation ou des migrations. Tous
les territoires vont devoir trouver des solutions pour
assurer une bonne qualité de vie et de bons services
publics à une population vieillissante, mais ces questions
se poseront de façon particulièrement aiguë dans les
régions rurales, où le phénomène du vieillissement est
concentré, et où ses effets sont aggravés par l’exode
rural .Les nouvelles technologies peuvent apporter une
partie de la solution, en permettant aux services publics
d’être assurés de façon plus efficace et efficiente dans
les territoires peu peuplés. Les villes, en revanche, et
notamment les grandes zones métropolitaines, risquent
d’être victimes de leur succès. Leur inaccessibilité
financière pour les ménages à revenu moyen ou faible,
les inégalités, la congestion et la pollution sont autant
de préoccupations majeures. Une intégration réussie
des migrants peut aider les territoires à devenir plus
divers et dynamiques.
Les politiques territorialisées sont un levier essentiel de
la transition vers un modèle de développement plus
durable équilibrant les objectifs d’ordre économique,
social et environnemental. Les Objectifs de
Développement Durable (ODD) constituent un outil
puissant pour faire progresser cette vision de façon
systémique et repenser le développement durable. Les
politiques de développement régional continueront de
jouer un rôle déterminant dans la mise en oeuvre des
ODD, notamment parce que, contrairement aux
politiques uniformes, elles peuvent aider à trouver les
bons arbitrages et à concilier des intérêts discordants,
et parce qu’elles peuvent favoriser une gouvernance
multi-niveaux propice à une meilleure coordination
entre les différents niveaux de gouvernement et entre
les différents secteurs. Les ODD peuvent aussi être un
outil d’élaboration des stratégies de développement
régional et un moyen de rassembler les diverses parties
prenantes – y compris les gouvernements régionaux et
locaux, le secteur privé et la société civile – autour d’une
vision commune.
Qu’il s’agisse de l’essor du numérique, du changement
climatique ou des évolutions démographiques, les
mégatendances vont accroître la nécessité d’investir
dans des infrastructures de qualité, tout en influant sur
les finances infranationales. L’OCDE estime d’ores et
déjà que 95 000 milliards USD d’investissements publics
et privés dans les infrastructures seront nécessaires dans
les secteurs de l’énergie, des transports, de l’eau et des
télécommunications à l’échelle mondiale entre 2016 et
2030. Les gouvernements infranationaux, qui réalisent
57 % de l’investissement public et 64 % des dépenses et
des investissements publics liés à l’environnement et au
climat au sein de la zone OCDE, vont avoir un rôle
crucial à jouer à cet égard. Une approche territoriale de
l’investissement peut permettre de tirer parti des forces
des acteurs situés aux différents niveaux de
gouvernement : les administrations nationales peuvent
L’AVENIR
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Plénière 1
veiller à l’équilibre géographique du développement
des infrastructures et renforcer les liens entre zones
rurales et zones urbaines, et les acteurs régionaux et
locaux peuvent identifier les synergies et les bons
arbitrages entre les priorités d’investissement au niveau
local. Il est crucial de pouvoir s’appuyer sur des
systèmes de décentralisation efficaces dans le cadre
desquels les responsabilités soient clairement
attribuées, financées et suivies.
Principales questions à examiner
Comment les politiques de développement régional
peuvent-elles favoriser des modèles de développement
différenciés géographiquement et préserver la diversité
régionale, afin de rendre nos économies et nos sociétés
plus résilientes face aux nouveaux enjeux?
Comment faire évoluer les démarches actuelles en
matière de développement régional afin de leur
permettre de répondre directement aux préoccupations
des populations, à l’échelle de leur lieu de vie et de
travail, et de réduire les fractures territoriales qui ont
suscité méfiance et mécontentement ?
Comment les différents niveaux de gouvernement
peuvent-ils nouer un partenariat stratégique pour tirer
parti des possibilités ouvertes par les mégatendances et
pour opérer les arbitrages nécessaires, et quels sont les
outils de gouvernance qui peuvent étayer ce partenariat
afin de réagir de manière agile aux opportunités et aux
défis émergents ?
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Plénière 2
PLÉNIÈRE 2 : ÉPUISÉES OU BRANCHÉES ? LES POLITIQUES
RÉGIONALES DANS UNE ÉCONOMIE NUMÉRIQUE ET
MONDIALISÉE Les avantages de l’essor du numérique et des nouvelles
technologies sont grands, mais répartis de façon inégale selon
les régions. De l’intelligence artificielle aux robots, à l’impression
3D, aux drones, à l’internet des objets, aux véhicules autonomes,
aux nanotechnologies et à la technologie des chaînes de blocs,
l’essor du numérique et les nouvelles technologies vont continuer
de modifier notre vie, notre travail et nos interactions. Toutes les
régions cependant ne sont pas prêtes à en exploiter les
avantages et, faute de politiques adaptées, les importants écarts
régionaux actuels pourraient encore se creuser.
Les progrès technologiques vont faire évoluer la mondialisation
et offrir de nouvelles possibilités aux zones rurales et urbaines. La
baisse du coût des échanges de biens et d’idées a apporté des
avantages aux entreprises et aux consommateurs et a bouleversé
la trajectoire économique de certaines régions. Les nouvelles
technologies numériques peuvent réduire le coût des
interactions en face à face en permettant de remplacer des
rencontres physiques par des rencontres virtuelles. Cette
évolution pourrait bouleverser les possibilités qui existent au
niveau flux internationaux de services, et modifier les atouts
économiques des grandes villes. Nombre des services qu’elles
assurent pourraient devenir accessibles depuis n’importe quel
lieu, ce qui réduirait l’intérêt des acteurs économiques à créer des
entreprises ou des emplois au sein des bassins d’activité existants,
même si la proximité resterait nécessaire dans certains cas.
Là où les pertes seront plus importantes que les gains, les
disparités territoriales risquent de s’aggraver. Pour tirer le
meilleur parti des nouvelles possibilités, des politiques sur
mesures s’imposent, faute de quoi les coûts de transition
économique et les bouleversements du marché du travail qui
accompagneront cette évolution risquent d’être importants. Sur
l’ensemble de la zone OCDE, 14 % des emplois sont exposés à
un fort risque d’automatisation, et l’on considère que plus de 70
% des tâches réalisées par les travailleurs pourront être
automatisées au cours des prochaines décennies. Selon les
régions de l’OCDE, le pourcentage d’emplois menacés
s’échelonne entre 4 % et 40 % et, au sein d’un même pays, l’écart
entre la région la plus exposée au risque d’automatisation et la
région la moins exposée peut atteindre jusqu’à 12 points de
pourcentage (Graphique 1). Les régions où les entreprises, les
travailleurs ou même des secteurs entiers ne réussiront pas la
transition vers de nouvelles formes de production subiront des
niveaux de chômage élevés qui pourront entraîner des tensions
sociales.
Les économies locales doivent mettre au point leur stratégie afin
de s’adapter à un contexte mondial en évolution. La production
industrielle a encore progressé entre 2000 et 2016 dans les deux
tiers des 1 255 petites régions de la zone OCDE. Les économies
qui réussiront seront celles qui élaboreront des stratégies
intelligentes pour s’adapter à l’évolution du contexte
économique mondial et accroître la productivité de leurs
travailleurs. Le passage à l’« industrie 4.0 », aux systèmes
Graphique 1. Le risque des nouvelles technologies pour les marchés locaux du travail varie selon les régions
Pourcentage d’emplois exposés à un fort risque d’automatisation, régions TL2 la mieux classée et la moins bien
classée de chaque pays (2016)
Note: La mention « fort risque d’automatisation » correspond à un pourcentage d’au moins 70 % d’emplois exposés à un « risque d’automatisation ». Les
données sont de 2016 et portent sur les régions TL2, sauf pour l’Allemagne (TL2, 2013) et la Belgique (Flandre uniquement, régions NUTS2, 2016).
Source: OECD (2019), OECD Regional Outlook 2019: Leveraging Megatrends in Cities and Rural Areas and OECD (2018c), OECD Regions and Cities at a Glance
2018, https://doi.org/10.1787/reg_cit_glance-2018-en.
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Plénière 2
décentralisés et à une production plus intégrée au niveau
mondial aide les régions à conserver de l’emploi industriel, mais
la façon dont les biens sont produits change.
Toutefois, dans la majorité des régions où la production
industrielle a progressé, l’emploi a décliné. Pour accroître leur
productivité, les entreprises investissent dans le capital, les
connaissances ou l’intégration mondiale. Cette stratégie leur
permet de maintenir leur compétitivité et bénéficie aux
travailleurs grâce à des salaires plus élevés, mais elle se double
souvent d’une baisse du nombre d’emplois, surtout dans
l’industrie. Pour maintenir l’emploi à l’échelon local, on pourrait
envisager de compenser ce déclin par des politiques régionales
favorables à une transition vers les services exportables (OCDE,
2018c).
Les villes resteront aux avant-postes des nouvelles technologies,
mais elles devront aussi s’adapter. Centres d’entrepreneuriat, de
création d’entreprises et d’innovation, les villes pourront tirer un
parti particulier de la concentration économique dans les services
à forte intensité de savoir. Reste à voir si les activités à forte
intensité de connaissance qui émergent seront concentrées dans
quelques villes « superstars », ou si elles s’étendront aux villes de
second rang.
Les zones rurales ont intérêt à saisir les occasions qu’offrent
l’essor du numérique et les nouvelles technologies pour faire face
à leurs problèmes intrinsèques. Face aux obstacles que
représentent l’éloignement et la faible densité des zones rurales,
les nouvelles technologies peuvent leur offrir un plus grand accès
aux marchés, aux emplois et aux services. Le passage au
numérique peut faciliter l’accès aux marchés extérieurs ;
l’impression 3D autorise des prototypages rapides et une «
personnalisation de masse », ce qui permet le ciblage de marchés
plus étroits et l’implantation dans des lieux plus reculés. Les
véhicules sans chauffeur et les drones, de leur côté, peuvent
concourir à abaisser les frais de transport et de logistique. Avec
l’expansion de la 5G et du haut débit, les nouvelles technologies
peuvent aussi contribuer à transformer l’accessibilité des services
en zone rurale, par exemple grâce aux avancées de la télé-
médecine et du télé-enseignement. Les régions rurales pourront
ensuite tirer parti de la qualité de vie élevée qu’elles offrent pour
attirer télétravailleurs et navetteurs (OCDE, 2018d).
DES RÉPONSES TOURNÉES VERS L’AVENIR
La réduction des fractures numériques entre les territoires passera
par des investissements dans les infrastructures, mais aussi par
deux autres aspects importants : le renforcement des compétences
numériques des travailleurs, des cadres et des citoyens en général
et la mise en place de services publics numériques sur mesure. Plus
de 50 % des adultes de 28 pays de l’OCDE ne parviennent à réaliser
que les tâches les plus simples sur un ordinateur, ou sont dans
l’incapacité totale d’utiliser un ordinateur (OCDE, 2013). Il faudrait
accompagner la poursuite du déploiement des infrastructures
d’internet haut débit dans l’ensemble des régions par une action
visant à faire coïncider les besoins et les capacités de formation
existant à l’échelon local. Les administrations peuvent donc jouer
un rôle crucial pour faciliter la transition de leur économie locale,
mais il est crucial d’associer un cercle plus large de parties
prenantes issues du secteur privé, du monde universitaire et de la
société civile..
Malgré les possibilités qui vont s’ouvrir, les nouvelles technologies
vont alourdir les tensions qui s’exercent déjà sur les dispositifs en
place en matière de programmation, d’action publique et de
réglementation. L’innovation permise par le numérique a
chamboulé le paysage économique traditionnel pour les taxis, le
vélo, le commerce de détail, la livraison de repas et la location de
logements à court terme, ce qui a entraîné sur de nombreux
territoires des problèmes en termes de congestion, de déchets et
d’adaptation des cadres juridiques et réglementaires. Les
administrations nationales, régionales et locales vont devoir
collaborer en vue de trouver des solutions permettant de trouver
un équilibre entre la nécessité d’encourager les innovations (de
rupture) et celle de limiter leurs répercussions négatives sur
l’environnement et la société.
Les avantages des nouvelles technologies ne se limitent pas au
secteur privé. Des initiatives « intelligentes » dans les régions, les
villes et les zones rurales peuvent aussi aider les administrations à
réduire les coûts de prestation des services publics et à en
améliorer la qualité. Par exemple, les réseaux et les compteurs
intelligents peuvent aider les fournisseurs et les consommateurs à
mieux gérer leur consommation d’énergie et d’eau, et l’intelligence
artificielle et les autres technologies numériques peuvent autoriser
de nouvelles formes de soins de santé et de prestation d’autres
services publics. Toutefois, il reste difficile de trouver des réponses
communes pour les grandes stratégies d’investissement (par
exemple, informatique en nuage – cloud computing - ou solutions
intelligentes) à l’échelle des différentes régions et villes.
Principales questions à examiner
Les outils actuels de la politique de développement régional
sont-ils suffisants pour aider tous les territoires à stimuler la
productivité et l’innovation dans le cadre d’une économie
numérique et mondialisée ?
Quelles possibilités et quelles difficultés l’essor du numérique et
les évolutions technologiques créent-ils pour les économies
urbaines, rurales et régionales, et quelles réponses les
responsables publics peuvent-ils apporter ?
En quoi faudrait-il modifier le cadre institutionnel et de
gouvernance actuel pour l’adapter à ce nouvel environnement
? Comment associer davantage les citoyens et les autres parties
prenantes à la conception et à la mise en œuvre des stratégies
régionales ?
Bibliographie sélective
OCDE (2019), OECD Regional Outlook 2019: Leveraging Megatrends in Cities
and Rural Areas.
OCDE (2018a) Job Creation and Local Development 2018,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264305342-en.
OCDE (2018b), Productivity and Jobs in a Globalised World: (How) Can All
Regions Benefit? http://dx.doi.org/10.1787/9789264293137-en.
OCDE (2018c), OECD Regions and Cities at a Glance 2018,
https://doi.org/10.1787/reg_cit_glance-2018-en.
OCDE (2018d), Enhancing Rural Innovation, Proceedings of the 11th OCDE
Rural Development Conference.
OCDE (2013), OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult
Skills, https://doi.org/10.1787/9789264204256-en
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Plénière 3
L’urbanisation , le vieillissement démographique et les
migrations vont continuer de faire évoluer les régions, les villes
et les zones rurales. Au sein de la zone OCDE, la population
urbaine a augmenté de 12 % par rapport à 2000, et
l’augmentation du nombre d’habitants a été particulièrement
prononcée dans les grandes villes. Entre 2006 et 2016, 81 % des
jeunes (15-29 ans) qui ont déménagé au sein d’un même pays
se sont installés dans une zone urbaine ou intermédiaire.
Toutefois, des villes en pleine expansion et prospères coexistent
avec des villes en déclin. Parmi les villes de plus de 50 000
habitants de la zone OCDE, près d’une ville sur quatre (23 %)
a vu sa population diminuer par rapport à 2000. La plupart des
villes qui perdent des habitants sont des villes de moins de 250
000 habitants.
Le vieillissement démographique représente un défi pour tous
les territoires, mais ce défi sera particulièrement aigu pour les
zones rurales (Graphique 1). Le nombre d’habitants d’au moins
65 ans pour 100 habitants en âge de travailler (rapport de
dépendance des personnes âgées) a augmenté de près de 25
% entre 2000 et 2015, et il devrait encore progresser de 25 %
d’ici 2050. Cette évolution va peser sur les systèmes de retraite
et sur la demande de services publics destinés aux personnes
âgées.
Les effets du vieillissement de la population sont
particulièrement marqués dans les zones rurales qui, souvent,
subissent également un exode de leurs jeunes. Dans la région
rurale moyenne, on compte plus de 30 habitants d’au moins
65 ans pour 100 habitants en âge de travailler, alors que ce
chiffre n’est que de 24 dans les zones urbaines. Dans les zones
rurales isolées, la situation est souvent encore plus difficile, car
les jeunes habitants sont encore plus nombreux à en partir.
Les migrations constituent un autre phénomène
démographique et social majeur assorti de conséquences
spécifiques à l’échelon local. Les migrants tendent à se
concentrer davantage en certains lieux que les habitants nés
dans le pays, et cette concentration s’est encore accentuée au
cours de la dernière décennie. Entre 2005 et 2015, c’est dans
les régions qui accueillaient déjà le plus de migrants que la part
des migrants dans la population a le plus progressé. En
particulier, les grandes villes constituent souvent des
destinations attractives pour les migrants, parce qu’elles offrent
des possibilités d’emploi mais aussi en raison de la présence
d’autres migrants issus du même pays d’origine.
.
Figure 1. Le vieillissement démographique touche surtout les régions rurales Rapport de dépendance des personnes âgées (nombre d’habitants de plus de 65 ans pour 100 habitants âgés de 15 à 64 ans), par
type de région (2017)
Note: Dernière année disponible : 2016 pour l’Australie, les États-Unis, le Japon et la Nouvelle-Zélande.
Source: OCDE (2018a), Regions and Cities at a Glance 2018, https://doi.org/10.1787/reg_cit_glance-2018-en.
.
PLÉNIÈRE 3 : INCLURE CHACUN, PARTOUT :
GÉRER LE CHANGEMENT DÉMOGRAPHIQUE ET SOCIAL
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Plénière 3
DES RÉPONSES TOURNÉES VERS L’AVENIR
Les villes doivent mieux planifier leur action et s’adapter à
l’arrivée de nouveaux habitants. Pour éviter d’être victimes de
leur succès, elles doivent mener une action permettant
d’anticiper leur croissance et d’y réagir. Des solutions
innovantes sont nécessaires sur le plan des transports, de la
protection de l’environnement et, surtout, du logement. Dans
de nombreuses villes, le coût du logement a fortement
augmenté, car la construction de logements n’a pas suivi le
rythme de l’augmentation de la demande. Pour éviter que le
coût du logement continue de s’alourdir, les villes doivent
veiller à ce que le secteur privé ou le secteur public construisent
suffisamment de logements pour les ménages à revenu faible
et moyen. Elles doivent, en parallèle, moderniser leurs
transports publics de façon à limiter la congestion et à réduire
les temps de trajet domicile-travail.
Il serait possible de lutter davantage contre les poches de
pauvreté, surtout dans les villes prospères et en expansion. Les
villes doivent améliorer leur offre en matière d’enseignement,
de formation et de services sociaux à l’intention des groupes
peu qualifiés et marginalisés. Elles devraient aussi prévenir la
ségrégation des groupes défavorisés au sein de quartiers
déconnectés des services publics et de l’emploi, afin d’éviter de
concentrer encore la pauvreté. Des investissements judicieux
dans les infrastructures et l’enseignement sont essentiels pour
favoriser l’accès à l’emploi et offrir à chacun un environnement
urbain sûr et sain
L’offre d’infrastructures et de services publics doit être adaptée
au vieillissement de la population. Les territoires doivent
adopter des politiques permettant d’aider les seniors à rester
en bonne santé et actifs. Des stratégies visant à adapter les lieux
de vie aux besoins des personnes âgées sont cruciales pour
assurer le bien-être au sein de toutes les régions. Ces stratégies
vont du renforcement de l’apprentissage continu au
renforcement de l’accessibilité des infrastructures. Le recours
aux nouvelles technologies pour la prestation des services
publics et une utilisation stratégique de l’automatisation
peuvent permettre d’atténuer bon nombre des difficultés liées
à ces stratégies. En plus d’adapter leurs infrastructures et leurs
services publics, les régions devraient aussi œuvrer à donner
une image positive de l’âge. Outre qu’elle améliore l’inclusivité,
cette image positive peut aider les régions à tirer parti des
débouchés économiques croissants liés aux seniors.
L’intégration des migrants au marché du travail et à la société
dans son ensemble doit faire partie intégrante des stratégies
de développement régional. Une intégration réussie peut aider
les territoires à devenir plus divers et dynamiques, et atténuer
les difficultés liées au vieillissement et à la contraction de la
population. Il convient d’associer aux mesures visant à intégrer
les migrants un large éventail d’acteurs locaux, y compris les
entreprises et les ONG. L’une des priorités doit être de doter
les migrants et les autres groupes vulnérables des
compétences et de la formation requises pour trouver un
emploi, au sein de marchés du travail en pleine mutation.
Une croissance inclusive devrait constituer un objectif crucial
pour la prochaine génération de politiques régionales. Les
responsables publics sont souvent contraints d’arbitrer entre
des objectifs économiques et des objectifs sociaux. Cependant,
les besoins sont beaucoup plus faciles à concilier à l’échelon
régional ou local qu’à l’échelon national. Lorsqu’elles sont bien
conçues, les politiques territorialisées sont des trains intégrés
de mesures qui favorisent la croissance économique tout en
réduisant les inégalités, grâce à des actions complémentaires.
Avec les bonnes politiques et les bons investissements, il est
possible de réduire les fractures qui menacent, aujourd’hui et
demain, le bien-être des populations et la cohésion des
sociétés.
Principales questions à examiner
Quel sera l’impact des évolutions démographiques et sociales
sur les différents types de territoires, et comment adapter les
politiques de développement régional en conséquence ?
Comment faire en sorte que les stratégies de développement
régional favorisent une démarche holistique visant à créer des
territoires inclusifs en intégrant des secteurs extérieurs au
cadre traditionnel des politiques régionales (par ex. : santé,
éducation, logement, migrations) ?
Comment les politiques régionales peuvent-elles aider à
concilier les objectifs sociaux et économiques, face aux
mégatendances démographiques ?
Bibliographie sélective
OCDE (2018a), OECD Regions and Cities at a Glance 2018,
https://doi.org/10.1787/reg_cit_glance-2018-en.
OCDE (2018b), Working Together for Local Integration of Migrants and Refugees,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264085350-en.
OCDE (2018c), Divided Cities: Understanding Intra-urban Inequalities,
http://dx.doi.org/10.1787/9789264300385-en.
OCDE (2018d), Productivity and Jobs in a Globalised World: (How) Can All Regions
Benefit? http://dx.doi.org/10.1787/9789264293137-en
OCDE (2015), Ageing in Cities, http://dx.doi.org/10.1787/9789264231160-en
Liste de référence de l’OCDE pour l’action publique visant à
intégrer les migrants à l’échelon local
Une intégration réussie passe par des politiques coordonnées dotées d’un
impact positif sur la population des migrants et sur les autres habitants
vivant au sein du territoire concerné.
La Liste de référence de l’OCDE pour l’action publique visant à intégrer les
migrants à l’échelon local (OCDE, 2018) se fonde sur des données
d’expérience recueillies auprès de 72 villes ; elle énonce 12 priorités en
matière d’intégration et propose des outils d’action et 80 exemples
concrets. Elle aborde quatre aspects prioritaires : i) la gouvernance multi-
niveaux : paramètres institutionnels et financiers ; ii) le temps et l’espace :
les clés de la cohabitation entre les migrants et les populations d’origine ;
iii) les capacités locales en matière de formulation et de mise en œuvre de
l’action publique ; et iv) les politiques sectorielles en lien avec l’intégration.
Parce qu’elle permet une auto-évaluation, cette Liste de référence peut
guider les villes de toute taille dans leur action face aux défis et aux
possibilités que représentent les migrations. Elle peut aussi aider les
administrations nationales et régionales ainsi que les donateurs à offrir aux
administrations locales des incitations adaptées.
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Séance parallèle A
L’investissement dans des infrastructures de qualité, qui vise à
assurer le développement économique tout en relevant les défis
d’ordre écologique et social, représente un levier crucial de la
politique régionale. De bons investissements d’infrastructure, c'est-
à-dire des investissements bien hiérarchisés, axés sur les besoins
locaux, coordonnées entre les divers secteurs et mis en œuvre de
façon efficiente tout au long de leur durée de vie, sont essentiels à
l’efficacité des politiques de développement régional. Inversement,
quand les ressources disponibles sont consacrées à des projets non
satisfaisants, ou quand des projets conduisent à une dégradation
de l’environnement, les investissements d’infrastructure peuvent
nuire au développement territorial et miner la confiance à l’égard
des pouvoirs publics.
L’investissement dans les infrastructures constitue une
responsabilité partagée des divers niveaux de gouvernement. . Les
régions et les villes jouent un rôle toujours plus grand dans certains
domaines cruciaux de l’action publique liés aux infrastructures et
indispensables au développement durable et au bien-être des
habitants, tels que les transports, l’énergie, le haut débit,
l’éducation, la santé, le logement, l’eau et l’assainissement. Au cours
des dernières décennies, les responsabilités des administrations
infranationales dans ces domaines se sont accrues dans la majorité
des pays de l’OCDE. Les régions et les villes réalisent désormais, en
moyenne, 57 % des investissements publics de la zone OCDE, et 64
% des investissements publics liés à l’environnement et au climat.
De plus, les investissements dans les infrastructures, quel que soit le
niveau d’administration concerné, sont presque systématiquement
dotés de fortes incidences locales. Pour que les décisions tiennent
compte des intérêts des populations locales et qu’elles répondent
aux besoins des usagers, il est indispensable d’associer les
administrations infranationales au processus.
Face aux mégatendances – essor du numérique, changements
climatiques, évolutions démographiques, urbanisation –
l’investissement dans des infrastructures de qualité va devenir encore
plus indispensable pour les régions et les villes. L’OCDE estime que
95 000 milliards USD d’investissements publics et privés dans les
infrastructures seront nécessaires dans les secteurs de l’énergie, des
transports, de l’eau et des télécommunications à l’échelle mondiale
entre 2016 et 2030. Les villes et les régions présentent des besoins
importants en la matière, qu’il s’agisse d’entretenir leurs
infrastructures existantes ou de réaliser de nouveaux investissements
dans les énergies renouvelables, les bâtiments bas carbone,
l’efficience énergétique, la gestion des déchets et de la pollution ou
les transports propres. Les tendances actuelles en matière
d’urbanisation vont obliger à moderniser les infrastructures urbaines
pour s’adapter à des besoins croissants en ville, tout en trouvant des
solutions pour adapter les infrastructures essentielles au
dépeuplement et au vieillissement dans d’autres territoires.
Le niveau actuel de l’investissement dans les infrastructures n’est pas
suffisant pour faire face aux besoins, et les évolutions démographiques
vont continuer de peser sur les finances publiques infranationales. Au
sein de la zone OCDE, l’investissement public et privé total reste
inférieur à ses niveaux d’avant la crise de 2008. L’investissement public
a particulièrement souffert de la crise au sein des pays de l’OCDE,
surtout à l’échelon infranational (voir Graphique 1). La qualité des
infrastructures s’est déjà dégradée dans certains pays, et les
insuffisances actuelles des infrastructures peuvent peser sur la
productivité, les perspectives socio-économiques et la résilience des
régions. Dans le même temps, les évolutions démographiques, entre
autres mégatendances, pèsent fortement sur les finances publiques
infranationales, sur le plan des recettes comme des dépenses. Les
changements d’ordre démographique pourraient notamment
bouleverser l’assiette fiscale de certaines régions.
Graphique 1. L’investissement public reste inférieur à ses niveaux d’avant 2008 dans la zone OCDE
Investissement public selon le niveau d’administration (2008=100)
Source : calculs de l’OCDE à partir de OCDE (2018), Statistiques de l'OCDE sur les comptes nationaux (base de données), https://doi.org/10.1787/na-data-fr.
90
95
100
105
110
115
120
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Administrations publiques Administration centrale et sécurité sociale
Administrations infranationales PIB (réel)
+1.2 % en 2016
-0.5 %/an 2008-2016
-1.8 % en 2016
-1.1 %/an 2008-2016
-0.5 % en 2016
-0.9 % /an 2008-2016
SÉANCE PARALLELE A. DÉPENSER INTELLIGEMMENT :
INVESTIR DANS DES INFRASTRUCTURES DE QUALITÉ
Ministérielle de OECD sur le développement régional
Séance parallèle A
Il faut que les régions et les villes investissent davantage et diversifient
leurs sources de financement en exploitant mieux les ressources
budgétaires existantes et potentielles en la matière, et en mobilisant
davantage l’investissement privé. Les revenus de la propriété, et
notamment les dispositifs de récupération de la valorisation foncière
et la mise en vente ou en location de biens immobiliers, peuvent offrir
de nouvelles sources de financement. Il serait également possible
d’accroître les recettes tirées des droits et redevances d’utilisation. Il
est aussi crucial de mieux mobiliser les investissements du secteur
privé au service des investissements d’infrastructure, car l’ampleur
des ressources nécessaires dépasse, dans la plupart des pays, les
capacités financières du secteur public. Pour attirer les investisseurs
privés, les administrations infranationales pourront avoir besoin de
l’appui des acteurs nationaux afin de programmer des projets
attractifs. Les partenariats public-privé (PPP) peuvent encourager la
maîtrise des coûts, voire permettre d’éviter les projets exagérément
ambitieux et coûteux. Toutefois, les PPP donnent surtout de bons
résultats pour les administrations qui dépassent une certaine taille, et
qui disposent donc d’un niveau suffisant de capacités financières et
institutionnelles.
Les administrations nationales et infranationales ont besoin d’investir
plus, mais aussi d’investir mieux. Une approche territoriale de
l’investissement dans les infrastructures peut permettre de tirer parti
des atouts des divers niveaux d'administration. Les administrations
nationales ont un rôle crucial à jouer pour assurer un développement
équilibré des infrastructures à l’échelle du territoire ; de leur côté, les
administrations régionales et locales sont bien placées pour
hiérarchiser les besoins et pour repérer les rapports de
complémentarité à l’échelon local. Un bon investissement dans les
infrastructures exige aussi des dispositifs efficaces de coordination,
pour veiller à ce que les stratégies et les priorités coïncident entre
l’échelon national et les échelons infranationaux. De plus, la
programmation des infrastructures doit être coordonnée avec les
plans d’aménagement du territoire et la politique foncière, ainsi
qu’avec diverses politiques sectorielles (par ex. en matière de
logement, d’environnement, d’industrie, d’agriculture et d’eau), afin
que toutes les actions engagées se renforcent mutuellement.
Pour offrir au développement local les infrastructures de qualité dont
il a besoin, les régions et les villes doivent avoir les capacités requises
pour planifier, hiérarchiser et mettre à exécution les projets
d’investissement au bon échelon. Il est possible de mieux hiérarchiser
les projets grâce à des évaluations ex ante et ex post et grâce à des
scénarios anticipatifs. Toutefois, moins de la moitié des pays de
l’OCDE ont mis en place des mécanismes permettant d’évaluer en
amont les incidences à long terme des investissements publics. Il faut
prendre d’autres mesures pour atténuer au maximum les effets
sociaux et environnementaux négatifs que les investissements
d’infrastructure peuvent produire. En outre, afin de favoriser les
économies d’échelle, les administrations nationales peuvent mettre
en place des incitations et des dispositifs visant à favoriser la
coopération entre les collectivités territoriales, afin que les
investissements puissent être programmés à la bonne échelle
territoriale.
Quand il est bien géré, l’investissement dans les infrastructures peut
aussi permettre aux administrations de lutter contre les inégalités
régionales..On a parfois surestimé l’effet que les infrastructures
pouvaient produire sur les disparités régionales. La déception
suscitée s’expliquait souvent par des lacunes au niveau de la
gouvernance et de la hiérarchisation des priorités d’investissement
public. Les régions métropolitaines ont plus de facilités que les autres
à convaincre les investisseurs privés d’investir dans leurs projets
d’infrastructures rentables. Les régions en retard risquent d’avoir plus
de difficultés à attirer ces mêmes investisseurs. Un investissement
public bien ciblé est donc particulièrement important dans ces
régions, notamment afin de renforcer les articulations entre zones
urbaines et zones rurales et d’accroître la connectivité numérique des
zones rurales isolées.
Un cadre national propice exerce une forte influence sur les
retombées des investissements d’infrastructure dans les régions et
les villes. Il est indispensable de pouvoir s’appuyer sur des systèmes
de décentralisation efficaces, dans le cadre desquels les attributions
soient clairement partagées, financées et évaluées. Il est également
crucial de renforcer les capacités infranationales à programmer et
à exécuter les projets d’infrastructure, ce qui peut impliquer une
démarche différenciée, axée sur les besoins spécifiques des
différents types de régions et de localités. Renforcer les capacités
implique aussi, au préalable, de limiter les formalités administratives
et les fréquents changements au niveau des règles applicables.
L’efficience économique des investissements en infrastructure exige
un cadre juridique et réglementaire stable et prévisible.
Principales questions à examiner
Quelle est l’influence des mégatendances sur les besoins des
régions et des villes en termes d’infrastructures de qualité ? En
quoi ces besoins varient-ils selon les régions?
Comment financer la satisfaction de ces besoins, et comment
diversifier les sources de financement ? Comment aider les
administrations infranationales à mieux mobiliser
l’investissement privé ?
Comment hiérarchiser au mieux les projets d’infrastructure ?
Comment favoriser les rapports de complémentarité entre les
secteurs, dans le cadre de stratégies territoriales intégrées ?
Bibliographie sélectiveOCDE (2019) Making Decentralisation Work: a Handbook for Policy-Makers,
Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2019), Rapport sur la mise en œuvre de la Recommandation du Conseil
sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement, Paris.
OCDE (2018), Governing Subnational Public Private Partnerships: Meeting
Infrastructure Challenges, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2018), Financing climate objectives in cities and regions to deliver
sustainable and inclusive growth, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2018) Subnational governments in OECD countries: key data.
OCDE (2018) Regions and Cities at a Glance, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2017), Investing in Climate, Investing in Growth, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2014), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’Investissement public
efficace entre niveaux de gouvernement et manuel de mise en œuvre, OCDE,
Paris.
ONU (2018), World Urbanization Prospects: The 2018 Revision.
Mise en œuvre de la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur
l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement
Adoptée en 2014, la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur
l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement (la
« Recommandation ») prône une démarche territorialisée en
matière d’investissement, grâce la coordination entre les secteurs,
les niveaux d’administration et les territoires. Le Comité des
politiques de développement régional de l’OCDE a élaboré, avec
cette Recommandation, la première norme internationale en la
matière. Cinq ans après l’adoption de la Recommandation, 39 pays
y ont officiellement adhéré. Le rapport de suivi publié en 2019
(OCDE, 2019) met en relief les progrès et les difficultés enregistrés
par les pays dans la mise en œuvre de la Recommandation.
DES RÉPONSES TOURNÉES VERS L’AVENIR
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Séance parallèle B
La politique régionale est essentielle pour coordonner l’action entre
l’administration nationale et les administrations locales de façon à
exploiter le potentiel de développement durable de chaque région,
ville et zone rurale. Les régions et les villes font partie du problème et
de la solution en matière de protection de l’environnement. D’un côté,
à l’échelle mondiale, les villes concentrent la moitié de la population,
consomment les deux tiers de l’énergie et produisent 50 % des
déchets et jusqu’à 80 % des émissions de gaz à effet de serre. De
l’autre, les administrations infranationales prennent part à plusieurs
politiques sectorielles – politique de l’eau, du logement, des
transports, des infrastructures, politique foncière ou encore politique
climatique – qui influent sur le développement durable, et ce sont elles
qui réalisent la majeure partie des investissements publics de la zone
OCDE.
Les possibilités et les difficultés liées au développement durable sont
très différentes d’une zone rurale à l’autre et d’une zone urbaine à
l’autre. Certaines villes et régions sont plus exposées que d’autres aux
répercussions des changements climatiques, et peuvent être moins à
même d’anticiper les risques et chocs naturels et anthropiques, d’y
réagir et d’y remédier. Selon les estimations du Groupe d'experts
intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), une élévation de
1.5 °C des températures mondiales pourrait exposer, d’ici 2050, 350
millions de personnes supplémentaires à des chaleurs mortelles qui
seraient exacerbées par des phénomènes locaux d’îlots de chaleur. En
Europe, 70 % des plus grandes villes sont exposées à de forts risques
d’inondation. Certains territoires ruraux sont laissés pour compte, en
raison des mutations structurelles du secteur manufacturier et des
activités reposant sur les ressources naturelles, combinées à un recul
démographique et au vieillissement. Par conséquent, l’aptitude des
régions rurales à s’emparer des nouveaux moteurs du changement
aura aussi une incidence sur la cohésion et la prospérité nationales.
Des disparités régionales persistent aussi pour d’autres aspects du
développement durable – ainsi, en moyenne, l’espérance de vie varie
de trois ans selon les régions au sein d’un même pays de l’OCDE
(Graphique 1).
L’appel à mener une action à plusieurs niveaux pour les trois piliers du
développement durable – la qualité environnementale, la croissance
économique et l’inclusion sociale – afin de mettre fin à la pauvreté, de
protéger la planète et d’assurer la prospérité constitue un aspect
majeur des grands programmes mondiaux adoptés en 2015. Si
l’Accord de Paris et les Objectifs de développement durable (ODD)
ont été rédigés et adoptés par des administrations nationales, ils
évoquent explicitement le rôle des administrations infranationales.
Selon le GIEC, les contributions prévues déterminées au niveau
national (CPDN) seront, dans leur globalité, insuffisantes pour contenir
l’augmentation mondiale des températures à 1.5 °C, ce qui souligne le
rôle déterminant que les villes et les régions ont à jouer. D’après le
Réseau des solutions pour le développement durable, 65 % des cibles
constituant les ODD ne pourront être atteintes en l’absence d’un
véritable effort d’association et de coordination avec les
administrations locales et régionales.
Graphique 1. Écarts régionaux sur le plan de l'espérance de vie à la naissance (2000 et 2016)
Espérance de vie de la population totale, grandes régions (TL2)
Note : Données 2016 ou dernière année disponible : Australie, Canada et Corée : 2014 ; Japon : 2010. Pas de données régionales disponibles pour l’Islande.
Première année : 2000, ou première année disponible. Nouvelle-Zélande et Pays-Bas : 2001 ; Slovénie : 2005 ; Australie : 2010 ; Turquie : 2011.
Source : OCDE (2018), Regions and Cities at a Glance., https://doi.org/10.1787/reg_cit_glance-2018-en.
0
2
4
6
8
10
12
14
2016 2000
Différence d'espérance de vie
entre le pays le plus élevé et le plus faible de l'OCDE
Écart entre les régions (en nombre d’années)
SEANCE PARALLELE B : REPENSER LES POLITIQUES DE
DEVELOPPEMENT DURABLE EN REPARTANT DU TERRAIN
Ministérielle de l’OCDE sur le développement régional
Séance parallèle B
Les ODD constituent un outil précieux pour permettre aux
administrations nationales et locales de coopérer afin de promouvoir
de façon globale les questions liées à la durabilité. Si l’on veut aborder
les questions de protection de l’environnement et d’équité écologique
– on parle parfois d’« écologie sociale » – sur le même plan que les
objectifs de croissance, et non plus à titre subsidiaire, une démarche
différenciée tenant compte de la situation propre de chaque ville, de
chaque région et de chaque zone rurale peut aider à gérer les
arbitrages ou les rapports de complémentarité. Les politiques
régionales sont plus à même de créer des synergies à la bonne échelle
que les politiques uniformes ou sectorielles (OCDE, 2011).
Les administrations infranationales peuvent aider à imposer une
approche territorialisée des grands programmes mondiaux et à faire
repenser les politiques de développement durable en repartant du
terrain. Elles sont bien placées pour expérimenter, mettre à l’essai et
reproduire des politiques ambitieuses pouvant être adaptées aux lieux
de travail et de vie de la population, et pour faire naître des rapports
de complémentarité, des avantages mutuels et des synergies.
UNE ACTION PUBLIQUE TOURNEE VERS L’AVENIR
Une approche globale des ODD est nécessaire pour atteindre les
objectifs de qualité environnementale, de croissance économique et
d’inclusion sociale. La transition vers une économie bas carbone est
l’occasion de tirer parti de la contribution que les villes et les zones
rurales peuvent apporter à la qualité de l’environnement tout en
favorisant une croissance inclusive. Par exemple, l’ODD 11 (villes et
communautés durables) appelle à améliorer la qualité de l’air (en
réduisant les émissions de CO2 issues des voitures particulières), et
une telle amélioration contribuerait également à limiter les dépenses
de santé, conformément à l’ODD 3 (bonne santé et bien-être).
Toutefois, les politiques climatiques peuvent avoir des incidences
négatives sur d’autres objectifs tels que l’inclusion sociale, qui est au
cœur de l’ODD 10 (inégalités réduites). De fait, si certains
investissements liés au climat, tels que la modernisation de certains
bâtiments, peuvent permettre de réduire les dépenses énergétiques
et d’améliorer la qualité des logements de certains groupes
vulnérables et à revenu faible, d’autres instruments, tels que les taxes
carbone ou les péages de congestion, peuvent peser de façon
disproportionnée sur ces groupes.
De même, l’eau génère des externalités pour de nombreuses
politiques qui sont cruciales pour croissance durable. Il ne peut pas y
avoir de villes et de communautés résilientes et durables sans une
bonne gestion des ressources en eau. On estime que, d’ici 2050, 1.6
milliards d’habitants seront exposés à des risques d’inondation,
surtout dans les villes côtières. Par ailleurs, la multiplication des
phénomènes de sécheresse suscite des tensions entre les usagers, y
compris urbains ; comme cela a notamment été le cas, récemment, à
Rio de Janeiro, à São Paulo et au Cap. L’accès à l’eau et à
l’assainissement (ODD 6) est crucial pour permettre aux populations
de sortir de la pauvreté (ODD 1) et pour favoriser l’égalité entre les
sexes (ODD 5), mais les plus gros consommateurs d’eau sont les
agriculteurs, ce qui n’est pas sans incidence pour l’ODD 2 (faim zéro).
Si les subventions qui abaissent le coût de l’énergie pour les
agriculteurs contribuent à rendre l’énergie abordable, conformément
l’ODD 7, elles vont à l’encontre de l’utilisation rationnelle des
ressources en eau (ODD 6), parce qu’elles incitent à ponctionner de
façon excessive les rivières et les aquifères. La coordination des
politiques menées dans les domaines de l’eau, de l’énergie et de
l’agriculture est essentielle pour gérer ces arbitrages.
Les villes et les régions peuvent accélérer la transition vers une
économie circulaire en contribuant à préserver au maximum la valeur
des ressources tout en faisant baisser la pollution et en accroissant la
proportion de matériaux recyclables. Ces évolutions favorisent la
transition vers des modes de consommation et de production plus
durables et responsables (ODD 12), tout en contribuant à la croissance
économique et à la création d’emplois (ODD 8, travail décent et
croissance économique) et en limitant les effets négatifs sur
l’environnement. Une démarche fondée sur l’économie circulaire peut
renforcer les synergies et les articulations entre les zones urbaines et
les zones rurales afin de réduire les déchets et les émissions, de faire
progresser les énergies renouvelables (ODD 7) et d’utiliser de façon
efficiente les ressources naturelles, conformément à l’ODD 6 (eau et
assainissement) et à l’ODD 15 (vie terrestre). Elle contribue également
à l’ODD 11, car les villes sont une échelle fonctionnelle d’entrée et de
sortie des ressources.
Les ODD offrent un cadre précieux pour réexaminer, aux l’échelons
local et régional, les priorités, les investissements, les programmes et
les stratégies en place, et pour produire des politiques meilleures à
toutes les échelles. Par exemple, une version localisée du Cadre
mondial d’indicateurs lié aux ODD, fondée sur une définition
commune des villes et des régions, permettrait d’améliorer l’action
publique en révélant les disparités régionales importantes susceptibles
d’exister au sein de chaque pays et en aidant les acteurs locaux et
régionaux à suivre leurs résultats et à évaluer leurs progrès au fil du
temps. Une telle version pourrait aussi être utile pour mobiliser les
parties prenantes du secteur privé et de la société civile, par exemple
pour catalyser l’investissement privé en vue de remédier aux lacunes
en la matière et pour sensibiliser les citoyens à l’impératif que
représente le développement durable.
Bibliographie sélective
OCDE (2018), Regions and Cities at a Glance 2018,
https://doi.org/10.1787/reg_cit_glance-2018-en.
OCDE (2018), Inclusive Growth in Seoul, Korea,
https://doi.org/10.1787/9789264290198-en.
OCDE (2018), Financing climate objectives in cities and regions to deliver
sustainable and inclusive growth.
OCDE (2018), Reshaping Decentralised Development Co-operation. The Key
Role of Cities and Regions for the 2030 Agenda,
https://doi.org/10.1787/9789264302914-en.
OCDE (2016), Water Governance in Cities,
https://doi.org/10.1787/9789264251090-en.
Principales questions à examiner
Comment systématiser la prise en compte du développement
durable et des changements climatiques dans l’action
publique, dans les outils de programmation et dans les
stratégies d’investissement aux l’échelons local et régional ?
Quels sont les outils nécessaires pour mieux évaluer les progrès
accomplis à l’échelon infranational ? Quels sont les données et
éléments probants manquants, et comment y remédier ?
Comment les acteurs nationaux et locaux peuvent-ils
collaborer à la transition vers l’économie circulaire ?
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