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INSEE

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LES ZONAGES : ENJEUX ET MÉTHODES

INSEE MÉTHODES N°83


RÉPUBLIQUE FRANÇAISE INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE ET DES ÉTUDES ÉCONOMIQUES

Direction Générale 18, boulevard Adolphe-Pinard - 75675 Paris cedex 14

Directeur de la publication : Paul Champsaur Coordination : Stéphane Tagnani Composition et mise en page : Secrétariat technique aux impressions

SOMMAIRE

INTRODUCTION 5

1 - D'OÙ VIENNENT LES ZONAGES ?

1.1 Des grumeaux dans le peuplement 11

1.2 Huit siècles de découpages administratifs 17

2 - LES ZONAGES, POUR QUOI FAIRE ?

2.1 Les différentes catégories de zonages 37

2.2 Zones homogènes et zones polarisées 43

2.3 Deux zonages de savoir 51

3 - LES OUTILS

3.1 Deux méthodes de zonage 57

3.2 Mirabelle 63

3.3 Zonage 67

4 - L'UTILISATION DES ZONAGES

4.1 Quelques pièges à éviter 77

4.2 L'impact économique et social des zonages 85

5 - ILLUSTRATIONS INTERNATIONALES

5.1 Les niveaux géographiques de la Suisse 91

5.2 Les zonages en Allemagne 99

5.3 La géographie du recensement aux États-Unis 105

5.4 La NUTS, Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques 117

5.5 Le système de découpage territorial de l'OCDE 127

Les zonages enjeux et méthodes 3

INTRODUCTION

Les territoires des nations sont rarement considérés comme un tout. Ils connais-sent même perpétuellement des processus d'agrégation venus de la base - telle la constitution de groupements de communes - ou de partition décidée par une autorité centrale - telle la division d'un département en secteurs psychiatriques. Certains découpages couvrent l'ensemble du territoire, comme celui des commu-nes ou des districts scolaires ; d'autres en couvrent une partie seulement, comme celui des unités urbaines ou des zones de montagne. La plupart des découpages ont une fin opérationnelle ; mais certains ont une fin essentiellement descriptive. C'est à ces divers « zonages », instruments de « pouvoir » ou de « savoir », qu'est consacré ce volume n° 83 d'Insee Méthodes .

Sa première partie est essentiellement historique. La façon dont une population s'agrège spontanément en villages, bourgs, villes et métropoles influe sur l'organi-sation territoriale des Etats. Un rapide coup d'oeil sera donc jeté sur la façon dont depuis l'antiquité les théoriciens se sont efforcés de décrire l'emboîtement de ces structures. Ce faisant, ils semblent être passés à côté d'une distinction essentielle : villages, bourgs, villes et métropoles animent des espaces polarisés, comportant un centre et une périphérie ; mais il est aussi des espaces non polarisés, englobant plusieurs centres coopérant ensemble sans relation hiérarchique. Les zonages par ailleurs ne sont pas stables dans le temps. Même si elles ne correspondent qu'à une partie des zonages étudiés dans cet ouvrage, les divisions administratives de l'espace français ont une histoire qu'il nous a paru intéressant de rappeler en début d'ouvrage, Grâce à la collaboration de deux chercheuses de l'ined. Elles montrent l'ancienneté des découpages territoriaux, leur enchevêtrement, leur emboîtement, et tentent de retrouver la logique de leur construction.

Une classification des différents zonages est proposée en seconde partie, classification opérationnelle, décrivant les différentes catégories de zonages, mais aussi classifica-tion fonctionnelle, les espaces de coopération, généralement homogènes, devant être distingués des espaces de souveraineté, généralement polarisés. Cette distinction est fondamentale pour qui s'intéresse au fonctionnement de nos sociétés. Deux exemples

L Un autre volume de cette collection sur le même sujet a récemment paru : Les découpages du territoire dixièmes entretiens Jacques Cartier, n°76-77-78, juillet 1998.

Introduction 5

de zonages de savoir, l'un supracommunal, concernant les aires urbaines récemment définies par l'Insee, l'autre infracommunal, font l'objet d'une présentation plus détaillée.

La troisième partie est plus technique. Élaborer un zonage n'est pas une opération de tout repos. Qui veut dresser une carte des bassins d'emploi ou des zones de chalandise dispose d'une information considérable sur les mouvements de commune à commune. Comment l'exploiter avec un minimum d'arbitraire ? Deux logiciels mis au point à l'Insee s'offrent pour traiter le problème.

La quatrième partie a trait à l'utilisation des zonages. Bien des pièges doivent être évités, qui tiennent à la dénomination des zones et à la comparabilité des données. En fait, il faut bien voir qu'aucun zonage n'est véritablement innocent. Si la présence de grumeaux dans le peuplement - villages, bourgs, villes et métropoles - affecte fatale-ment les zonages, ces derniers, lorsqu'ils sont imposés d'en haut, affectent en retour la répartition du peuplement. C'est toute la question de l'impact économique et social des zonages qui doit être ici abordée.

La comparaison avec des pays étrangers est toujours instructive. Non pas telle-ment pour copier tel ou tel modèle. Mais pour mieux comprendre comment chaque pays hérite d'une certaine situation léguée par l'histoire, et s'adapte ensuite pour tenir compte de l'évolution permanente de la société. Une cinquième partie leur est consacrée.

Partout se remarque le souci de respecter des sentiments d'appartenance (ou de différence) forgés au cours des siècles ; mais aussi la volonté de coller au mieux avec la réalité d'aujourd'hui. Dans chaque pays, le poids de l'histoire et la nécessité de l'efficacité génèrent chacun leur type de zonage. L'histoire marque de son empreinte des zonages administratifs créés parfois depuis plusieurs siècles (deux pour les départements français, plus de sept pour certains cantons suisses). La recherche de l'efficacité économique donne plutôt naissance à des zonages non-ad-ministratifs, à durée de vie probablement plus brève, mais donnant une image plus pertinente des mouvements économiques et démographiques en cours.

En prenant le risque de la caricature, on pourrait dire que les zonages administratifs fixent le cadre dans lequel se déroule le développement de la société ; et que, par les changements qui s'y manifestent, celle-ci façonne à son tour le périmètre des zonages non-administratifs. Le hiatus existant entre les deux types de zonages n'est pas sans poser problème. C'est en effet dans le cadre des zonages administratifs que s' exercent la plupart des pouvoirs politiques ; on trouve donc souvent à leur tête une assemblée élue, ou un représentant du pouvoir central. Mais c'est dans le périmètre des zonages non-administratifs que les actions peuvent être menées avec le maximum d'efficacité. La coexistence des deux types de zonage est donc la règle

6 Insee Méthodes n°83

dans la plupart des pays : nous en donnerons l'illustration pour la Suisse, l'Allemagne et les États-Unis.

Les organisations internationales se trouvent devant le même dilemme. S'il s'agit de définir le cadre d'opérations nécessitant l'existence d'un relais dans chaque pays, la préférence ira aux zonages administratifs qui ont à leur tête, on l'a vu, une autorité élue ou désignée, pouvant servir d'interlocuteur avec l'organisation internationale pour la définition, la mise en oeuvre et l'évaluation de ces opérations. C'est la solution qu'a choisie Eurostat pour sa nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS). S'il s'agit au contraire de mener des études comparant la situation dans divers pays, on pourra préférer un zonage sur mesure, comme le système de découpage territorial qu'a défini l'OCDE pour l'étude du monde rural.

Ainsi conçu, ce volume rassemble les principales informations sur les enjeux et les méthodes de zonages. Il sera complété ultérieurement par un guide pratique des zonages vraisemblablement sur cédérom.

Jean-Pierre Le Gléau, Insee

Introduction 7

I. D'OÙ VIENNENT LES ZONAGES

1.1. Des grumeaux dans le peuplement

1.2. Huit siècles de découpages administratifs

1.1. DES GRUMEAUX DANS LE PEUPLEMENT

Loeiz Laurent Insee

Chaque espèce a ses territoires, généralement simples, parfois emboîtés les uns dans les autres. C'est le cas chez les fourmis, où de véritables fédérations de fourmilières ont pu être décrites. C'est aussi le cas chez l'homme, animal social, c'est-à-dire nouant des liens avec ses semblables, et animal politique, élaborant de multiples organisations puis s'y soumettant.

Le peuplement humain de la terre a commencé par essaimage de groupes familiaux s'appropriant de petits territoires. Là où l'eau sourdait partout, là où sous nos climats la digitale et la fougère cédaient le pas au chardon et à l'ortie, gages de fertilité, le semis de ces implantations primitives a pu être relativement dense, facilitant tout à la fois voisinage social et subordination politique.

La pensée occidentale a privilégié à partir d'Aristote les liens de subordination politi-que, tyranniques ou démocratiques, au point d'oublier les liens sociaux de voisinage. Domaines, bourgs, cités, provinces, royaumes composent un Empire hiérarchisé au terme d'un processus ascendant que voudra parfaire Alexandre. Reprenant cette nomen-clature, l'Eglise va y situer pères de famille, curés, évêques, archevêques, patriarches et papes, ces derniers pour les terres du monde entier.

Le principe de subsidiarité cher aux Européens va s'inscrire dans cette perspective purement hiérarchique. Une responsabilité doit toujours être exercée au niveau le plus proche des individus concernés. Cependant, si s'avèrent insuffisantes les forces de niveau inférieur, le niveau supérieur sera amené à intervenir. L'aide apportée - subsi-dium - rappelle le nom des forces fraîches qu'un chef d'armée doit pouvoir lancer à tout moment dans la bataille pour renforcer une unité défaillante. Il faut noter que ce principe aurait pu tout aussi bien s'appeler principe de responsabilité, l'aide apportée constituant l'exception. L'aide susceptible d'être apportée par une unité à une autre ne doit pas non plus être oubliée ; les vertus de la subordination ne doivent pas faire oublier celle de la coopération.

Sans abandonner cette optique traditionnelle de subordination, le monde moderne va vouloir enserrer la réalité dans un damage rationnel de carrés ou de triangles équilaté-

Des grumeaux dans le peuplement 11

raux formant hexagones. En 1780, désireux de fournir des bases certaines à l'adminis-tration, le géographe du roi Robert de Hesseln va vouloir s'affranchir d'une organisation territoriale ancrée dans le Moyen Age. Inscrivant le royaume de France dans un carré de 472 392 toises de côté, il propose sa division par puissances de neuf en régions, contrées, districts, territoires, bans, cantons, tènements, carreaux, pièces et mesures, celles-ci ayant huit toises de côté, soit 48 pieds du roi. la Constituante reprendra en 1789 ce projet. Renonçant à un découpage en carrés trop géométrique, elle divisera néan-moins la province en neuf régions de neuf départements de taille semblable. Les départements n'auront pas tous neuf districts par manque de chefs-lieux, mais la plupart des districts compteront neuf cantons de même superficie. Mirabeau s'y étant opposé, ces cantons attendront 1795 pour être dotés d'une municipalité. A vrai dire les municipalités cantonales ne seront jamais vraiment mises en place, mais durant deux siècles et en 1998 encore, alors que le ministre de la maison du roi est devenu depuis longtemps ministre de 1' intérieur, cent textes ou projets de textes législatifs s'efforceront de les ressusciter.

Idéal des régénérateurs du royaume, le projet de découpage en carrés réguliers contre-venait au principe des obstacles réciproques formulé antérieurement par Buffon à partir des cellules hexagonales des abeilles. Deux ingénieurs français vont corriger le tir. Pour Jean Reynaud en 1841, des hexagones centrés sur les villes embrassent un nombre d'hexagones ruraux plus ou moins important selon l'importance des routes et des productions paysannes. Les hiérarchies administratives épousent ces agrégations spon-tanées. Léon Lalanne en 1863 et 1875 sera plus systématique. Considérant les routes joignant les chefs-lieux d'un même ordre, et situant les différents chefs-lieux aux sommets d'un vaste réseau de triangles équilatéraux, il va disposer une sous-préfecture entre les préfectures, deux chefs-lieux de canton entre les sous-préfectures et trois chefs-lieux communaux entre les chefs-lieux de canton. Ses départements compteront ainsi quatre arrondissements, ses arrondissements neuf cantons et ses cantons seize communes l . Avec 88 départements, 368 arrondissements, 2 876 cantons et 37 157 communes, les rapports observés sont de 4,2, 7,8 et 12,9. Lalanne se satisfera de cette approximation. L'Angleterre avec 44 comtés, 634 districts, 2 194 sous-districts et 14 370 paroisses, l'Espagne avec 13 provinces, 48 capitaineries, 169 villes principales, 4 875 villes, 19 204 paroisses et 87 556 agglomérations lui fourniront des structures analogues. La science des démultiplications administratives comparées est née.

1. Les centres placés en limite d'hexagone dans le semis régulier choisi par Lalanne doivent être comptés pour 1/2 ou 1/3 selon qu'ils sont partagés entre deux ou trois hexagones. Ainsi, l'hexagone théorique centré sur une préfecture inclut cette préfecture et six demi-sous-préfectures, soit quatre centres. Dans la réalité, les inégalités de tracé feront basculer ces centres dans l'un ou l'autre hexagone, mais bien des sous-préfectures sont effectivement placées aux confins des départements.

12 lnsee Méthodes n°83

Les trois dispositions proposées par Lalanne

Trois chefs-lieux de commune entre deux chefs-lieux de canton

(16 centres par hexagone)

. chef-lieu de commune

* chef-lieu de canton

Deux chefs-lieux de canton entre deux sous-préfectures


. chef-lieu de canton

* sous-préfecture

Une sous-préfecture entre deux préfectures


. sous-préfecture

* préfecture


Les trois modes d'intégration proposés par Christaller

. village * bourg *ville

Densité des services (Distance minimale entre les bourgs)

Rectitude des trajets (routes directes de bourgs à bourgs)

*

Hiérarchisation administrative (villages dépendant d'un seul bourg)


Fondés également sur un réseau de triangles équilatéraux composant des hexagones emboîtés, les travaux des universitaires allemands Walter Christaller et Auguste Lôsch sont plus connus. Christaller distingue trois principes d'organisation : densité maximale des points de service, rectitude des déplacements entre centres de même niveau (comme Lalanne) et hiérarchisation administrative. Un centre peut ainsi commander à l'équivalent de deux, trois ou six centres de rang inférieur, l'hexagone ainsi formé en rassemblant un de plus.

S'intéressant à la présence ou à l'absence d'un centre prédominant dans le paysage, le géographe américain Philbrick est le premier à parler d'alternance d'espaces polarisés, centrés sur une agglomération plus importante, et d'espaces homogènes, composés d'agglomérations de même ordre. Mais ses espaces homogènes ne sont pas des espaces organisés. Ils n'ont de consistance que dans le pôle chargé de les servir ou de les animer. Pour lui la commune française sans son agglomération centrale sera qualifiée d'espace homogène. De même le canton sans son chef-lieu, l'arrondissement sans sa sous-pré-fecture, le département sans sa préfecture ou la région sans sa métropole. Sériant l'importance des services offerts, Philbrick affirme pouvoir distinguer aux États-Unis sept niveaux polarisés et sept niveaux homogènes. C'est manifestement trop. Antiquité et Moyen Age voyaient plus juste.

Travaillant sur des espaces peu polarisés - l'Allemagne du sud étendue à Zurich, Strasbourg, Munich et Stuttgart, ou bien les États-Unis - les auteurs anglo-saxons ont en commun d'avoir multiplié à l'excès les niveaux de centralité. Ils n'ont pas véritable-ment vu la différence entre espaces polarisés et espaces non polarisés, entre espaces de subordination politique et espaces de coopération fraternelle. Ils n'ont pas découvert qu'une polarisation véritable implique une rupture de taille entre la ville chef-lieu et les agglomérations soumises à son influence. Une petite différence de taille ne suffit pas pour parler de place centrale.

Les villes animant un espace non polarisé peuvent avoir des populations différentes, mais la ville principale reste dans le peloton. Elle respecte par sa dimension la loi de constance du produit population-rang mise en évidence par Pareto : PR=k ou PRa=k, simple propriété de l'extrémité supérieure d'une distribution log-normale. En consé-quence, il n'est que de porter sur un papier doublement logarithmique les populations des principales agglomérations d'un territoire pour prendre la mesure de la polarisation de ce dernier. S'il avait eu ce réflexe, Christaller aurait découvert que l'espace sur lequel il travaille n'est pas polarisé. Les populations théoriques proposées dans son premier schéma respectent de très près la loi de Pareto. La troisième agglomération y est trois fois moins peuplée que la première et la neuvième neuf fois moins. Travaillant dans des espaces travaillés par le fédéralisme, nos Anglo-saxons ne semblent pas avoir remarqué la polarisation exceptionnelle pouvant régner au sein d'un État, d'un bassin d'emploi ou d'une commune, pas plus que la faible polarisation des espaces nés d'un besoin d'entraide ou de coopération, syndicats de communes ou réseaux de villes. Le chapitre 2.2 sera l'occasion de revenir sur cette distinction et de montrer comment cohabitent naturellement sur un territoire espaces homogènes et espaces polarisés.


ere 16"gème 4' 2è'

La loi de pare o

Population des principales agglomérations Polarisation manifeste

(espaces de souveraineté

Absence de polari (espaces de coop

Classement par taille

32.000 -

16.000 -

8.000 -

4.000 -

2.000 -

1.000 -


1.2. HUIT SIÈCLES DE DÉCOUPAGES ADMINISTRATIFS

Christine Théré et Isabelle Séguy Ined

La Révolution française marque une étape déterminante dans l'organisation territoriale. Pour la première (et dernière) fois, l'État remodèle complètement la carte administrative de la France, supprime les circonscriptions existantes et impose un nouveau découpage. Toutefois, ce cadre administratif, qui est le nôtre encore aujourd'hui avec quelques adaptations, ne fait pas aussi table rase du passé qu'il y paraît. Comprendre l'oeuvre de la Constituante, c'est aussi connaître l'état des divisions en 1789, dont l'origine est souvent très ancienne.

L'étude des divisions spatiales créées pour relayer localement l'action du pouvoir central (quelles que soient sa forme et sa nature : monarchie ou démocratie), nécessite de prendre en compte à la fois la dimension et la structuration du territoire, ainsi que les logiques institutionnelles. Chaque division territoriale étudiée ici est considérée de ce double point de vue : les limites et l'étendue de sa juridiction et les institutions qui la fondent. Nous n'aborderons pas toutes les formes anciennes de "zonages", mais seulement des découpages mis en place par le pouvoir central, avant et après la Révolution, en privilégiant ici les principales branches de l'administration.

Analyser les logiques de création des différents cadres territoriaux, successivement instaurés par le pouvoir politique, c'est tenter de déterminer les rôles joués par le facteur géographique (l'élargissement rapide du territoire national contraste avec des moyens de représentation et de communications, longtemps "frustes") et le facteur humain (attitude des commis de l'État et réactions des populations locales), dans la volonté d'un contrôle plus ou moins centralisé des hommes et des richesses.

Huit siècles de découpages administratifs 17

Présidial Élection Subdélégation

Bailliage

1. Les divisions d'hier

« Le royaume est divisé en autant de divisions qu'il ), a de diverses espèces de régimes et de pouvoirs : en diocèses sous le rapport ecclésiastique, en gouvernements sous le rapport militaire, en généralités sous le rapport administratif, en bailliages sous le rapport judiciaire.»

[Rapport du Comité de constitution sur l'établissement des bases de la représentation proportionnelle. 1789, cité par Burguière et Revel (1989),

À la veille de la Révolution, le territoire présente de multiples entités administratives, dont les découpages s'enchevêtrent et se chevauchent. Il s'en dégage une impression d'irrationalité dont les contemporains ont conscience depuis plusieurs décennies.

Cette mosaïque de "zonages" est l'héritière de plusieurs siècles d'histoire des institu-tions et de la construction progressive de l'espace français : au fur et à mesure de l'extension du royaume, il devenait nécessaire de mettre en place de nouvelles institu-tions et, donc, de nouvelles circonscriptions. Au gré des annexions et des alliances matrimoniales, le pouvoir royal a hérité de divisions administratives locales qu'il a conservées. Il en résulte une difficulté certaine à appréhender à la fois la circonscription territoriale et l'institution à laquelle elle sert de cadre, l'une et l'autre évoluant parfois séparément.

LES DIVISIONS

D'HIER

Administration Domaine générale

Finances Justice militaire

Itess.eirezek, "Ma

Intendance Généralité Parlement Gouvernement


1.1. Administration générale

Pour exercer son autorité sur l'ensemble du royaume et le gouverner, le pouvoir central a besoin de relais locaux, chargés de le représenter et de faire respecter ses droits et les lois qu'il édicte. Au Moyen Âge, le roi confie ces attributions, ainsi que la gestion d'une portion du territoire, à un seul agent. La mise en place d'institutions spécialisées, en matière de fiscalité et de justice, atténue localement le rôle des représentants directs du roi : aux XVe-XVIe siècles, la bonne marche du gouvernement des provinces est soumis au contrôle d'agents itinérants ayant des missions temporaires. Au XVIIe, avec les intendants, apparaissent les premiers véritables administrateurs régionaux, ayant com-pétence dans tous les domaines.

Les Intendances

En 1789, la France est divisée en 34 intendances. Principale circonscription adminis-trative de l'Ancien Régime, et ce depuis un siècle et demi, l'intendance est le rouage essentiel du gouvernement provincial en matière de finances, d'économie, d'ordre public, de justice, d'assistance, etc.

L' origine de l' institution remonte au XVIe siècle, avec l' usage des commissions royales. Jusqu'en 1680 environ, l'assise territoriale de l'intendance n'est pas stabilisée, les généralités -circonscriptions financières héritées du siècle précédent (cf infra) - lui servent généralement de cadre. Les plus vastes d'entre elles coïncident avec l'inten-dance, les autres sont temporairement associées à l'une de leurs voisines 1. Au XVIIIe siècle, le territoire de l'intendance, désormais fixe, correspond à la généralité, à une exception près 2. Pour désigner la circonscription, intendance et généralité sont de plus en plus souvent employées indifféremment.

Les Subdélégations

Les subdélégations sont des subdivisions de l'intendance, dont le nombre varie au cours du temps et d'une intendance à l'autre. Nées du pouvoir de subdéléguer dont dispose l'intendant, ces nouvelles circonscriptions sont réduites ou multipliées à son gré. Elles sont parfois créées ex nihilo, mais elles correspondent le plus souvent à des circonscrip-

L Par exemple, la généralité de Bourges est, tour à tour, regroupée avec celle d'Orléans, de Moulins, de Riom ou de Tours entre 1660 et 1680. 2. Les généralités de Montpellier et de Toulouse restent regroupées et ne forment qu'une seule intendance dont le siège est à Montpellier. Le découpage ne sera plus guère remodelé : seules les limites des généralités situées dans le Nord et dans le Sud-Ouest du royaume sont retouchées. L'Artois est rattaché à Lille en 1754. L'intendance d'Auch est créée en 1716 par démembrement des généralités de Montauban et de Bordeaux; le Béarn, qu'elle comprend la plupart du temps 0716-1767, 1774-1784, 1787-1789), forme temporairement une intendance à part avec Bayonne, cette ville et Pau accueillant alors alternativement l'intendant.


tions antérieures, ayant une autre vocation, telles les élections (fractionnées à leur tour dans un second temps), les diocèses, les vigueries ou encore les bailliages (cf infra). Le tracé des subdélégations, malgré une plus grande stabilité après 1750, est loin d'avoir acquis la permanence que présente celui des intendances.

En 1789, on dénombre quelque 700 subdélégations.

Les subdélégations en 1789

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1.2. Finances

Du point de vue de l'administration financière, on distingue trois ensembles territo-riaux : les pays d'États, les pays d'imposition directe, les pays d'élection. Dans les grands pays d'États (Provence, Bretagne, Languedoc, Bourgogne), les États provin-ciaux ont conservé le droit de consentir à l'impôt, d'organiser sa répartition et sa levée3. Dans les pays d'imposition directe (Alsace, Corse, Flandre-Maritime, Franche-Comté, Hainaut, Lorraine, Roussillon, Trois-Evêchés), ce sont les intendants qui définissent directement l'assiette et la répartition de l'impôt. Enfin, dans les pays d'élection, le "coeur du royaume", l'élection sert de cadre, sous l'autorité de l'intendant, aux agents royaux pour répartir l'impôt, dont le montant est fixé unilatéralement par le pouvoir royal.

3. Il existe aussi des petits pays d'États qui forment des enclaves en pays d'élection.

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Insee Méthodes n°83

Les Généralités

À la fin de l'Ancien Régime, les généralités, stricto sensu, sont des circonscriptions financières soumises à la juridiction d'un Bureau des finances - il en existe 28 en 1789 -, et de facto, administrées par les intendants.

Elles étaient, à leur création, fin XIVe siècle, le territoire des agents royaux -"généraux conseillers sur le fait des finances"- chargés de contrôler les élus, responsables de la collecte de l'impôt dans les pays d'élection. Ces agents se virent peu à peu toujours attribuer le même groupe d'élections, qu'on appela département, puis charge, enfin généralité4. Lors de la grande réforme de décembre 1542, qui remodela l'organisation financière sur l'ensemble du royaume, on décida de centraliser et les revenus du domaine et les impôts dans seize recettes générales. Ces circonscriptions conservèrent le nom de généralité. On y créa, peu après, des "Bureaux des finances", chargés de contrôler la levée et la collecte des impôts, mais aussi de juger le contentieux fiscal. Mais fin XVIIe-début XVIIIe siècle, face aux intendances, les Bureaux des finances n'ont plus qu'un rôle très secondaire.

Les Élections

Échelon inférieur des généralités dans les pays d'élection, les 179 élections de 1789 ont une origine ancienne, antérieure à celle des généralités. Elles datent de la mise en place des impositions royales au XIVe siècle, quand des élus, initialement des députés désignés par les États généraux, puis des officiers royaux, assurèrent le recouvrement des subsides. Ils opéraient dans le cadre des diocèses, centralisant les collectes faites au niveau paroissial. Certains diocèses s'avérant trop vastes, on commença, vers 1400, à les fractionner, en suivant les limites des châtellenies ou des doyennés, en de plus petites circonscriptions qui prirent le nom d'élections. Ainsi, pour la délicate opération qu'était l'imposition, le pouvoir royal s'appuya sur le maillage territorial le plus stable qu'il pouvait trouver : les deux échelons essentiels du découpage ecclésiastique, la paroisse et le diocèse.

À la fin du XVIIIe siècle, les grands pays d'État sont subdivisés en circonscriptions équivalentes aux élections des pays d'élection (appelées diocèses, vigueries, etc., voire élections). Dans les pays d'imposition directe, la subdivision de base pour la répartition de l'impôt est le plus souvent calquée sur une circonscription existante (bailliage, prévôté, gouvernance...) ou sur les subdélégations.

4. En 1450, le royaume est divisé en quatre généralités : Languedoïl (siège : Tours), Languedoc (siège : Montpellier), Outre-Seine et Yonne (siège : Paris) et Normandie (siège : Rouen) ; tandis que la Champagne, la Picardie, la Guyenne et le Dauphiné gardent une certaine autonomie.


1.3. Justice Sous l'Ancien Régime, presque toutes les administrations ont leur propre justice. La justice royale, civile et criminelle, dont l'exercice n'a jamais été contesté au roi, non seulement dans son domaine, mais surtout sur l'ensemble du royaume (Francia), dont les frontières sont longtemps restées celles du partage de Verdun (843) s'est très tôt organisée. L'histoire des circonscriptions judiciaires d'Ancien Régime est celle de l'affirmation croissante, et dans des domaines de plus en plus nombreux, de la souve-raineté de la justice royale.

Les Parlements

Les ressorts parlementaires de 1789 (13 parlements et 4 conseils souverains), forment sans doute le découpage le plus "irrationnel" de l'Ancien Régime. Le plus ancien, et le

• plus éminent, le Parlement de Paris a juridiction sur environ 130 000 km2. Établi en 1360, afin de faciliter l'exercice de la justice en dernier ressort, il était une émanation du Conseil du Roi, chargée de juger en appel toutes les sentences rendues par les baillis ou les barons. Son ressort s'étendit sur l'ensemble du royaume, jusqu'à l'établissement des parlements de province au XVe siècles.

Dès l'origine, le Parlement de Paris se vit en outre confier l'enregistrement des lois qu'il devait appliquer, et peu à peu il acquit le droit de les examiner, de les remontrer, voire de les rejeter. Les parlements de province reçurent les mêmes prérogatives. Au XVIIIe siècle, la monarchie n'était plus en mesure de retoucher la carte judiciaire : il lui était impossible de démembrer les ressorts d'institutions ayant acquis des prérogatives aussi étendues (échec de la réforme Maupeou).

Les Présidiaux

Les présidiaux, créés en 1552 pour décharger les parlements des causes minimes qui leur venaient en appel des bailliages et des sénéchaussées, sont tombés dans une profonde décadence. On en compte une centaine en 1789. Établi dans chacun des bailliages et sénéchaussées "qui le pourrait commodément porter", soit une soixantaine en 1552, le siège du nouveau tribunal fut en principe défini en fonction de la hiérarchie urbaine. Son ressort s'étendait sur un nombre variable de bailliages ou sénéchaussées. Mais les présidiaux n'ont pas eu l'activité souhaitée et, du point de vue de l'organisation territoriale, ils n'ont jamais constitué à proprement parler une circonscription.

5. Lors de leur réunion au royaume, les grandes principautés (comté de Toulouse, Dauphiné, Guyenne et Normandie) voient en effet leurs anciennes cours de justice progressivement érigées en Parlements.

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Les Bailliages

À la fin du XVIIIe siècle, les bailliages et les sénéchaussées (plus de 400) ne sont plus que des circonscriptions judiciaires : leurs chefs-lieux sont les sièges de tribunaux de première instance qui jugent les causes courantes, civiles et militaires. Ils constituent également des "circonscriptions électorales" pour la convocation des États Généraux. La taille de ces circonscriptions reste très variable d'une province à l'autre6.

Circonscription déchue à la fin de l'Ancien Régime, le bailliage était à l'origine la principale division administrative. L'organisation du domaine royal reposait, au XIIe siècle, sur les prévôtés. Rapidement trop nombreuses pour relever directement du roi, les quelque 120 prévôtés recensées à la fin du XIIIe siècle ont été réunies en bailliages ou sénéchaussées, selon les terminologies régionales . Mais dès la première moitié du XIVe siècle, l'extension du domaine royal et la multiplicité des tâches à remplir localement entraînèrent une redistribution progressive des compétences ; le bailliage n'a finalement conservé que ses fonctions de justice7.

6. Vastes dans le Midi ou en Bretagne, elles sont au contraire de petites dimensions dans le Nord, en Normandie, en Franche-Comté et surtout en Lorraine. Ces différences tiennent en partie à la nature des relations établies entre les provinces et le pouvoir royal. La Bretagne, le Languedoc et le Dauphiné se sont opposés à la multiplication des offices royaux et donc au démembrement des grandes circonscriptions bailliagères. 7. Les prévôtés ont connu la même évolution que les bailliages : elles ne gardent que des attributions judiciaires. Ces petits tribunaux sont supprimés en 1749.


1.4. Domaine militaire

L'organisation de l'armée est tardive au regard des autres domaines. Longtemps ce sont les administrateurs civils, baillis et sénéchaux, qui ont assumé localement des fonctions militaires. Il faut attendre l'apparition des gouverneurs pour que se mette en place progressivement une institution militaire, dans un cadre territorialement défini.

Les Gouvernements

A la fin du XVIlle siècle, la France est divisée en 39 gouvernements généraux, auxquels s'ajoute celui de Paris8. Le gouvernement est une circonscription militaire ; parmi toutes les divisions de l'Ancien Régime, il s'agit de celle ayant le moins de réalité dans la vie ordinaire du royaume. Les charges de gouverneurs et de lieutenants généraux sont honorifiques, ce sont les commandants en chef et commandants en second qui ont autorité en matière militaire dans les provinces, autorité qu'ils partagent toutefois avec les intendants.

Pendant la Guerre de Cent Ans, le pouvoir royal avait pris l'habitude de dépêcher en province des grands nobles, pourvus du titre de gouverneur, pour contrôler, surtout en matière militaire, les baillis et les sénéchaux. Les gouverneurs se succédèrent de façon irrégulière, sur des territoires qui n'ont rien eu de fixe jusqu'à la fin du XVe siècle. Parallèlement à leur territorialisation, et à la faveur des guerres de religion, leurs compétences s'étendirent à l'administration civile. Au XVIe siècle, il existait douze gouvernements, en principe dans les provinces « les plus considérables ou les plus importantes pour la défense des frontières ». Puis leur nombre s'accrut, soit par des acquisitions territoriales, soit par des démembrements opérés par le pouvoir royal. À partir du XVIIe siècle, l'administration régionale relève des intendances (cf supra) dont le recrutement diffère ; le gouvernement, vidé de son contenu institutionnel originel, reste en partie la base de l'organisation spatiale de l'armée.

8. Il existe en outre 114 gouvernements particuliers de villes, places et châteaux.


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2. Le nouveau cadre territorial, de la révolution à nos jours

La Révolution et le principe d'égalité ont introduit une simplification et une cohérence jusque là ignorées dans les divisions de l'espace français. Toutes les fonctions adminis-tratives sont regroupées dans un cadre unique et homogène, en terme d'espace, puisque les départements ont des superficies voisines. L'uniformisation triomphe, mais les nouveaux découpages sont moins abstraits et arbitraires qu'il n'y paraît, ils ont fait l'objet de négociations locales et en traduisent parfois les contradictions.

2.1. Les créations de la Constituante

Les Départements

Le Comité de constitution proposait initialement de diviser le royaume en circonscriptions d'égales étendues : 81 carrés de 324 lieues carrées devaient donner naissance aux départements, partagés chacun en 9 carrés égaux, appelés communes (ou districts), eux-mêmes subdivisés en 9 cantons9. Ce découpage, très géométriquel°, illustrait bien la volonté unificatrice et égalitaire de la réforme, conforme à l'esprit de la nuit du 4 août ; il signait la mort des particularismes territoriaux, et nombre de députés élevèrent des objections en faveur des « provinces ». Le projet du Comité fut aussi critiqué par Mirabeau ll, qui dénonçait le principe de l'égalité territoriale, responsable selon lui d'"inégalités monstrueuses".

Les modalités adoptées pour la mise en oeuvre du découpage (fixer d'abord le nombre de départements que devait comporter chaque province ou groupement de provinces, puis laisser aux députés de chacune d'entre elles le soin d'en définir les limites) ont permis aux villes de peser sur le processus, et aux provinces "historiques" de conserver leurs frontières. Face aux revendications contradictoires, le Comité s'efforça de ména-ger les intérêts locaux tout en préservant la rationalité du découpage 12. Le décret du 26 mars 1790 institua 83 départements 13, et le 10 avril, les frères Cassini présentèrent à l'Assemblée la carte de la France d'après la nouvelle division.

9. Chaque de ces circonscriptions devait être une unité administrative et le cadre d'une représentation électorale. 10. Il s'inspire directement des travaux du géographe Robert de Hesseln (Nouvelle topographie, ou Description détaillée de la France par carrés uniformes,1780). 11. Puisqu'il s'agit d'administrer des hommes et non de défricher des sols, Mirabeau propose la création de 120 départements, fondés sur la répartition de la population, et qui ne doivent pas être subdivisés. 12. Ainsi, quand le Comité ne réussit pas à départager deux villes rivales, d'égale importance, il institua la solution de l'altemat. À l'intérieur d'une même circonscription, deux villes pouvaient être altemativement chef-lieu de département. L'alternat fut supprimé en 1791. 13. En 1793, le Rhône-et-Loire est scindé en deux départements, la Corse également. Cette même année, sont créés, par annexion, les départements du Vaucluse, des Alpes-Maritimes, du Mont-Blanc (qui sera divisé en deux -le Mont-Blanc et le Léman- en 1798).

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Les Districts

Les districts ont été établis selon la même procédure que les départements. DAssemblée a finalement opté pour une certaine souplesse dans leur nombre : un département devant en comporter 3 au minimum et 9 au maximun. Le nouveau découpage comprend 544 districts14 -contre plus de 700 initialement prévus -, déterminés en fonction du réseau urbain, c'est-à-dire du nombre de villes pouvant être chef-lieu. Les contours de la circonscription ont été définis selon le critère d'accessibilité au chef-lieu (aller et retour dans la journée). Les tracés reprennent en partie ceux d'anciennes unités territoriales (élections, subdélégations, bailliages).

La France dans l'Atlas national de 1791 Neuf réglons de neuf départements

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14. Le décret de l'Assemblée Nationale du 15 janvier 1790, concernant la division du Royaume en 83 départements, donne le chiffre de 547 districts ; l'Atlas de la Révolution française en dénombre 544, Corse incluse (Atlas, tome 5, p. 125).


Les Cantons et les "Municipalités"

Faute de temps, l'Assemblée n'a pas pu définir tous les cantons, elle en esquissa seulement la composition, pour faciliter les premières élections primaires. Elle laissa les assemblées de districts revoir les limites, l'étendue et le nombre des cantons ; les directoires des districts devaient ensuite soumettre leur plan au directoire du départe-ment, chargé de la décision finale. Il en a résulté, pendant quelques années, une certaine instabilité dans l'organisation cantonale. En 1790 il y avait 4 600 cantons15.

La Constituante ne crée ras les "communes", elle donne un statut à des regroupements d'habitants préexistants 6. Le décret du 14 décembre 1789 institue "une municipalité en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne". La Constituante n'a pas pu supprimer l'échelon local traditionnel, comme le prévoyait son projet initial.

2.2. L'évolution de ces divisions

L'enracinement du Département

Le cadre territorial du département est resté relativement stable depuis sa création. Les principales modifications tiennent au déplacement des frontières ) 1 ; d'autres sont plus circonstantielles18. La France métropolitaine compte aujourd'hui 96 départements.

Le contenu institutionnel a été, lui, beaucoup modifié. Tout au long du XIXe siècle, diverses mesures ont permis une autonomie progressive dans la gestion locale et un renforcement des institutions départementales (au détriment de celles de l'arrondisse-ment et du canton). La loi du 10/08/1871 confère au département le statut de collectivité locale, mais le laisse placé sous le contrôle direct d'un représentant de l'État (le préfet en assure l'exécutif jusqu'aux lois de décentralisation de 1982, qui le transfèrent au président du Conseil Général). Depuis 1982, le cadre départemental reste cependant toujours essentiel dans l'organisation administrative de l'État.

15. Atlas de la Révolution française, tome 5, p. 125. 16. La commune, centre économique, social et religieux, est profondément enracinée dans l'histoire. Elle préexiste à l'organisation administrative de l'État. Sous l'Ancien Régime, les "bonnes villes" constituent un des rouages de l'administration royale, qui les sollicite notamment dans les domaines financier et militaire. 17. À la suite du traité de Paris (1814), le nombre de départements est ramené de 130 à 87, puis passe à 90, avec le rattachement -consenti par référendum- de Nice et de la Savoie en 1860. Trois nouveaux départements sont créés : Haute-Savoie, Savoie et Alpes-Maritimes. Après la perte de l'Alsace-Lorraine, le département de la Meurthe-et-Moselle et le territoire de Belfort sont créés, en 1871, avec les parties restées françaises. 18. Création du département du Tarn-et-Garonne, en 1808 ; réunion, en 1811, des deux départements de la Corse (Golo et Liamone) en un seul ; remodelage, en 1964, des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise qui donnent naissance à six nouvelles circonscriptions ; (re)division, en 1975, de la Corse en deux départements. Il faut aussi noter quelques ajustements de limites de circonscription, pour supprimer les enclaves que la levée systématique des cadastres avait mises en évidence, ou pour satisfaire des revendications communales.


La suppression des Districts et la création des Arrondissements

Les districts ayant été le principal rouage administratif du gouvernement central pendant la Terreur, la Constitution de l'an III les supprime, jusqu'à ce que la loi du 28 pluviôse an VIII crée les "arrondissements communaux". Au nombre de moyen de quatre par département, ces circonscriptions, calquées sur l'organisation des tribunaux de police correctionnelle et des recettes des contributions directes (établis par la loi du 19 vendémiaire an IV), sont, en principe, plus grandes que les anciens districts. L'arrondissement est une circonscription territoriale de l'État, sans personnalité morale.

Il y avait 371 arrondissements en 1800 19 ; on en supprima une centaine, en 1926, ramenant leur nombre à 256. Depuis lors, les trois quarts d'entre eux ont été rétablis. L'arrondissement, qui voit son assemblée locale suspendue en 1940 (le conseil d'arron-dissement avait été créé en 1833), a conservé un rôle administratif dans le cadre de la sous-préfecture. On compte aujourd'hui 329 arrondissements.

L'effacement institutionnel des Cantons

Créé par la loi du 22/12/1789, supprimé par celle du 26/6/1793, le canton est rétabli par la Constitution de l'an III. Conçu pour être la circonscription de base de l'administration territoriale, il est pourvu d'une administration propre. Durant une brève période, il est le dernier maillon de la chaîne administrative, ayant absorbé les communes. La Constitution de l'an VIII, en créant les arrondissements, enleva au canton toute son importance administrative et judiciaire et réduisit leur nombre. Division territoriale sans personnalité morale ni budget, le canton est une circonscription électorale et le ressort de certains services de l'État.

Vers 1800, le nombre de cantons est réduit de 4 600 à 2 763. À partir de 1945, des redécoupages cantonaux sont opérés pour prendre en considération, dans les représen-tations électorales, l'évolution de la population. On compte aujourd'hui, sur le territoire métropolitain, 3 861 cantons pour 3 175 communes chefs-lieux.

L'assise progressive des Communes

Le terme de commune apparaît dans un décret de la Convention du 10 brumaire an II, pour désigner les circonscriptions administrées par une municipalité 20. À la différence des autres circonscriptions, les communes n'ont pas été définies à partir d'un territoire, mais de groupements naturels et spontanés d' habitants. Leurs limites territoriales durent donc être précisées, par la levée systématique du cadastre, créé par Napoléon et achevé

19. Soit 371 arrondisserments dans les limites actuelles de la France, ou 402 dans celles de l'époque (Atlas de la Révolution française, tome 5, p. 125). 20. L'échelon communal a été momentanément supprimé entre l'an III et l'an VIII.


sous la Monarchie de Juillet. La reconnaissance formelle du territoire de chaque commune est ainsi fixée par un acte administratif.

Parallèlement, les institutions évoluent vers plus d'autonomie ; la Charte du 05/04/1884 confère à la commune le statut de collectivité locale. La réforme institutionnelle de 1982 a officiellement supprimé les tutelles administrative et financière de l'État et entraîné une plus grande déconcentration de l'administration territoriale 21.

Solidement ancrées dans l'histoire et bien implantées dans le paysage, les 36 559 communes métropolitaines restent le fondement de notre organisation territoriale décentralisée. L'uniformité de leur statut masque leur très grande diversité, en terme d'étendue et de population. L'exode rural ne cesse d'ailleurs d'accroître, depuis plus d'un siècle, ces disparités.

Du régionalisme à la régionalisation

Très tôt, certaines administrations s'organisent à un niveau supradépartemental ; mais de l'une à l'autre, les départements sont regroupés de manière très différente. Parallè-lement, les revendications d'autonomie locale se font plus vives, et donnent naissance, dans la seconde moitié du XIXe siècle, à un courant "régionaliste". Différents projets sont présentés à l'Assemblée nationale, certains visent la création d'un cadre territorial capable de contrebalancer la concentration parisienne 22 ; d'autres proposent la sup-pression des départements et la division du territoire en régions 23.

Les adversaires de la centralisation et les acteurs économiques, qui commençaient eux-mêmes à regrouper leurs efforts au sein de circonscriptions régionales (cf. les "groupements économiques régionaux", de 1917, fondés sur les chambres de com-merce), relayent le mouvement régionaliste. Dès lors les préoccupations économiques et sociales prennent le pas sur les aspects institutionnels et culturels. Les 22 "régions programmes" de 1955/56, les 21 "circonscriptions d'action régionale" 24 de 1960, les 22 "établissements publics régionaux" 25 de 1972, répondent à un double besoin : servir de cadre à l'interventionisme économique de l'État et harmoniser l'assise territoriale

21. La loi de 1982 a également conféré un statut particulier à Paris, Marseille et Lyon, dont la gestion est déconcentrée dans des arrondissements municipaux, dotés d'institutions et de pouvoirs de décision propres. Ces arrondissements et leurs conseils coexistent avec un conseil municipal qui maintient l'unité communale. 22. Le Play propose, en 1864, de diviser le territoire en 13 provinces, distinctes de celles de l'Ancien Régime. Les découpages sont fondés sur la réalité des liens sociaux et recherchent autant que possible un équilibre en hommes et en moyens financiers. Le Play suggère par ailleurs de restaurer l'autonomie communale des villes, et de confier à la représentation départementale l'administration des campagnes. . 23. Violent adversaire du département, Foncin propose, en 1898, sa suppression et la création de 32 régions. selon un principe conciliant les conséquences du progrès technique, les homogénéités naturelles et les références historiques. Il préconise parallèlement la division de la France en « unités locales naturelles », correspondant peu ou prou au niveau de l'arrondissement, proche à son sens des anciens « pays ». 24. Les régions du Rhône et des Alpes sont alors réunies.


des différentes administrations supradépartementales. Il faut attendre la loi sur "les droits et libertés des communes, départements et régions" du 02/03/1982 (et surtout les premières élections régionales au suffrage universel direct, en 1986), pour que les régions accèdent au statut de collectivité territoriale de plein exercice. La France métropolitaine compte aujourd'hui 22 régions, qui servent également de cadre à l'administration de l'État.

La mise en place des régions est donc l'aboutissement d'un processus différent de celui qui a prévalu lors de la création des départements en 1790. Il n'y eut ni réflexion sur les délimitations territoriales, ni réforme des institutions. Les hésitations sur le rôle que pourrait jouer l'institution régionale, par rapport aux autres collectivités territoriales, ont totalement occulté le problème du découpage territorial. De taille et d'importance inégales, les régions ont, dès leur création, respecté les limites départementales.

3. Les logiques de fractionnement de l'espace

Les extensions successives du territoire national, notamment du XIIIe au XVIIe siècle, ont imposé de constantes modifications des maillages administratifs pour assurer une représentation efficace de l'autorité dans toutes les régions du pays. L'organisation administrative et territoriale a donc subi des réformes périodiques pour rester adaptée aux réalités sociales, économiques, géographiques et techniques du moment. Il en a résulté une profusion de circonscriptions territoriales, dont la mise en réseau paraît toutefois relever d'une certaine logique.

3.1. Subdiviser ou regrouper pour mieux contrôler ses agents et les populations

Plus le territoire à administrer s'étend, plus les circonscriptions de premier niveau deviennent vastes. Tant que les communications ne s'améliorent pas, le pouvoir central ne peut conserver un contrôle sur ses représentants directs que s'ils ne sont pas trop nombreux. On remarquera que leur nombre tourne autour de la trentaine jusqu'à la Révolution. Tandis que le passage à 83 départements, en 1790, a été rendu possible par les premiers progrès sensibles dans les communications et par une vision décentralisée - mais vite remise en cause - des pouvoirs de décision. Depuis la Révolution, et malgré de profondes mutations dans les moyens de communications et dans la distribution des populations et des activités 26, il n'y a pas eu de véritable réorganisation des découpages

25. La Corse est désormais séparée de la région Provence-Côte d'Azur. Elle sera, en 1982, dotée d'un statut régional particulier.


territoriaux. La réforme de l'administration locale et régionale de 1982 a totalement laissé de côté la question de la taille des collectivités décentralisées.

D'un autre côté, le pouvoir est parfois conduit à (re) subdiviser une circonscription jugée trop grande. Soit pour reprendre la maîtrise d'une institution qui lui a échappé, comme ce fut le cas pour les gouvernements (le démembrement de ces circonscriptions visait à réduire l'assise territoriale de représentants devenus des potentats locaux). Soit pour se rapprocher de ses administrés : le pouvoir a fractionné les diocèses en plus petites unités (les élections), les intendants ont agi de même, en créant des subdéléga-tions, pour disposer d'un relais au cur des populations. Soit encore pour tenir compte de la nouvelle répartition de la population, que ce soit à des fins administratives (création de six nouveaux départements en Ile-de-France), ou électorales (redécoupages canto-naux). Cependant, de tout temps, on s'est finalement accommodé des inégales densités démographiques.

3.2. Fixation progressive des limites et réemplois fréquents

Tous les officiers royaux ont été dans un premier temps des agents itinérants, permuta-bles et révocables (prévôts, baillis, gouverneurs, généraux des finances, intendants). Cela présentait, à une époque où la connaissance du territoire était loin d'être parfaite, un double avantage pour le pouvoir monarchique. Cela permettait, d'une part, de garder un meilleur contrôle sur les agents royaux : la territorialisation est restée potentielle-ment un danger de faire naître des pouvoirs locaux rivaux (cf. les gouverneurs), jusqu'au moment où la monarchie absolue a les moyens de contenir les ambitions de ses représentants provinciaux. D'autre part, cela évite d'avoir à définir -ou à redéfinir- des limites, opération qui suscite toujours des contestations et des querelles locales. Plus proches de nous, les régions, en regroupant les départements, ont adopté la solution la plus commode et la moins risquée, éludant les débats auxquels n'aurait pas manqué de donner lieu les projets de découpage, en une dizaine de grandes régions, présentés à diverses reprises.

26. La révolution industrielle a en effet considérablement modifié la répartition de la population sur le territoire, et accentué les inégalités démographiques et économiques entre les départements. D'un autre côté, les nouveaux moyens de communications (dont le chemin de fer qui a, dans la seconde moitié du XIXe siècle, notablement raccourci les distances) ont rendu caduc le principe même qui avait présidé au découpage en département (circonscriptions d'égale étendue et en nombre suffisant pour assurer, à tous et à chacun, les Mêmes chances et les mêmes moyens). Techniquement, des circonscriptions plus vastes ne sont plus un obstacle à une administration efficace.


Lorsqu'enfin les officiers royaux se sont sédentarisés, ils ont le plus souvent utilisé les cadres territoriaux existants, qu'ils soient étatiques ou non. Le pouvoir préfère en effet utiliser, autant que faire se peut, les divisions territoriales en place, pour éviter de démembrer des "provinces historiques" et de se heurter à des résistances locales. Ainsi, lors de la création des élections au XIVe siècle, le maillage bien rôdé de l'Église (paroisses et diocèses) est repris. Au XVIIe siècle, les intendances, institution nouvelle qui marque pourtant un effort de rationalisation, s'appuient sur un découpage territorial ancien, la généralité.

Sous l'Ancien Régime, le pouvoir respecte en partie les traditions et les divisions territoriales en vigueur. Il ne cherche pas vraiment à uniformiser les institutions qui règlent la vie quotidienne des populations récemment intégrées au Royaume. Les derniers territoires annexés ont ainsi été érigés en intendance, ce qui d'un point de vue institutionnel correspond à une normalisation, mais pas en terme spatial. Aujourd'hui encore, la République se montre tolérante à l'égard des exceptions locales : six de nos départements conservent ainsi une ou plusieurs communes enclavées dans des dépar-tements voisins.

Réutiliser les limites existantes et maintenir en place des circonscriptions, parfois vidées de leur contenu institutionnel premier, constituent deux caractérisques de la géographie et de l'histoire administratives françaises. Le conservatisme des populations locales, allié à la forte résistance des agents de l'État à toute proposition de changement, a eu pour corollaire une extrême prudence du pouvoir central et de l'administration à l'égard de toute remise en cause des circonscriptions existantes, au détriment parfois de la logique administrative.


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2. LES ZONAGES, POUR QUOI FAIRE ?

2.1. Les différentes catégories de zonages

2.2. Zones homogènes et zones polarisées

2.3. Deux zonages de savoir

2.1. LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE ZONAGES

Jean-Pierre Le Gléau Insee

Les zonages sont infiniment divers et variés dans leur forme, leur finesse, leur usage, leur construction... Pour voir plus clair dans ce maquis, il convient de distinguer pour commencer deux grandes catégories de zonages, les uns servant de cadre à l'exercice d'un pouvoir, les autres constituant un espace pertinent pour le développement d'un savoir s.

Le prototype des zonages de pouvoir est constitué par les zonages institutionnels ou zonages administratifs généraux. Ils n'ont pas été créés pour servir de cadre au traitement d'un problème particulier mais concernent l'ensemble de la vie de la collectivité. L'on peut y ajouter les circonscriptions électorales, circonscriptions législatives ou cantons, espace où s'exprime la souveraineté également indivisible du citoyen.

Les zonages institutionnels sont souvent très anciens (certains ont plus de deux siècles) et ont ainsi accumulé à leur propos un nombre incalculable de lois et règlements, ce qui rajoute encore du poids à leur légitimité. Ces lois et règlements ont des implications dans la vie quotidienne ; du coup les individus savent en général assez bien dans quelle zone ils vivent : plaque minéralogique et code postal pour les départements, informations télévisées pour la région, panneau d'entrée et de sortie pour la commune, élection du conseiller général pour le canton, etc. rendent ces zonages assez familiers. Ces zonages généralistes couvrent la totalité du territoire national puisqu' ils permettent de désigner pour tout lieu l'autorité dont il dépend ou l'élu qui le représente. Des liens hiérarchiques existent entre eux, sous forme d'inclusion des zones de l'un dans celles d'un autre, mais au demeurant, cela n'implique aucune mise sous tutelle des unes par les autres.

Dans la plupart de ces circonscriptions, l'État exerce son autorité par l'intermédiaire d'un représentant : le préfet dans la région et le département, le sous-préfet dans l'arrondissement et, pour certaines de ses attributions, le maire dans sa commune. Circonscriptions d'État,

1. On trouvera un inventaire des zonages et une réflexion sur leur harmonisation dans le rapport Auroux : Réforme des zonages et aménagement du territoire, Rapport à monsieur le Premier Ministre, parJean Auroux, ancien Ministre, maire de Roanne, président de la Fédération des maires des villes moyennes, disponible sur le site Internet de la Documentation française (www.ladocfrancaise.gouv.fr).

Les différentes catégories de zonages 37

les zonages institutionnels ont également été constituées en collectivités territoriales, du moins pour les communes, les départements et les régions. Bien connus du grand public, ces zonages ont une indiscutable légitimité (même si celle-ci est parfois remise en cause..), un âge respectable (au moins pour communes et les départements). Ils sont rigoureusement emboîtés et couvrent effectivement la totalité du territoire nationale.

Certains zonages administratifs généraux sont obtenus par regroupement de collecti-vités territoirales, en général sur l'initiative de ces dernières, mais dans un cadre et selon un processus fixés par le législateur ; ce sont les structures de coopération intercommunale : communautés urbaines, communautés de villes, communautés de communes, districts, syndicats d'agglomération nouvelle, syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple (non généraux), syndicats mixtes, bientôt peut-être communautés d'agglomération, etc. La loi de 1992 relative à l'administration territo-riale de la République prévoyait également la possibilité de créer des structures de coopération interdépartementales ou interrégionales ; celles-ci n'ont pas vu le jour jusqu'à présent. Ces zonages sont classés ici bien qu'ils n'aient pas vocation forcément générale et qu'ils ne couvrent pas la totalité du territoire. Ce sont les compétences qui leur sont attachées, leur mode de constitution et de fonctionnement qui les font classer avec les collectivités territoriales.

À côté de ces zonages institutionnels ou zonages administratifs généraux existe une grande diversité de zonages administratifs spécialisés, mis en place pour répondre aux besoins d'une administration spécifique. Cette catégorie est constituée de tous les zonages d'action des administrations nationale, régionale ou départementale. Conçus en général pour gérer dans la continuité un type particulier de problème, ils peuvent être néanmoins être utilisés parfois dans le cadre de mesures exceptionnel-les concourant au développement économique et social de certaines zones. Par nature, et dans la mesure où ils tendent à décrire au mieux des phénomènes fluctuants, ces découpages territoriaux sont susceptibles d'être moins stables que les précédents : leur qualité principale n'est pas la continuité, nécessaire à toute légitimité, mais la pertinence et l'adaptation à un certain type de problème. Certai-nes catégories de préoccupations peuvent très bien s'accommoder d' un découpage

2. Rappelons que le territoire de la République Française comporte :

- le territoire métropolitain (y compris la Corse) - les départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion), qui sont aussi des régions - les territoires d'outre-mer (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna, Terres Antarctiques et Australes Françaises) - deux collectivités territoriales à statut particulier Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon - la République française exerce également sa souveraineté sur l'île de Clipperton et sur les îles éparses de l'Océan indien (Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa, Bassas da India).

La suite du document concernera essentiellement voire exclusivement le territoire métropolitain (en incluant parfois les départements d'outre-mer qui forment avec la métropole le territoire économique et douanier de la France au sein de l'Union Européenne). Par ailleurs, par commodité de langage, on classera souvent la Corse parmi les "r"égions" bien que cela ne soit pas rigoureusement exact, puisque la Corse forme, depuis la loi 91428 du 13 mai 1991, une collectivité territoriale à statut particulier.


stable dans le temps (agriculture, justice, défense,...), d'autres demanderont au contraire une adaptation plus fréquente (emploi, éducation, santé,...). La liste de ces décou-pages serait longue à établir et les omissions inévitables, aussi se contentera-t-on d'en donner quelques exemples : districts scolaires, secteurs sanitaires, zone d'agence locale pour l'emploi, ressort de tribunal d'instance, région agricole, arrondissement maritime ou de l'équipement, région militaire, circonscription de taxe des télécommunications, bassin hydrographique, etc.. Ces zonages seront repris et décrits en détail dans un volume ultérieur de la présente collection.

Une dernière forme de zonage de pouvoir s'est développée au cours de ces dernières années : il s'agit de zonages d'intervention. En fonction de critères objectifs ou à « dire d'expert », certains territoires sont déclarés concernés par une réglementation particulière. La réglementation en question peut être de type environnemental ou prescriptif (parcs naturels nationaux ou régionaux, zones naturelles d'intérêt écologi-que, faunistique ou floristique, schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, plans d'occupation des sols, loi littoral,). Elle peut aussi définir des zones qui seront « éligibles » à certaines aides (fonds structurels européens, primes d'aménagement du territoire,) ou qui bénéficieront de la part des pouvoirs publics d'un traitement particulier (zones franches, zones d'éducation prioritaire). Le territoire concerné par la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne mêle un peu tous ces aspects.

Les autres types de zonages constituent ce que l'on appelle parfois les zonages de savoir ou zonages d'étude. Ce sont des zonages dont le but premier est d'être aussi bien adaptés que possible à une problématique donnée. Ainsi, les questions relatives à l'habitat sont-elles mieux résolues dans des espaces où l'on a séparé les aires de bâti continu de celles où les constructions sont éparses ; de même une analyse du marché du travail est-elle plus pertinente si la zone étudiée n'est pas trop affectée par des navettes domicile / travail entrantes ou sortantes, de telle sorte que la composition de la population active occupée soit à peu près identique à celle de l'emploi ; les études de marché prennent toute leur signification dans un périmètre à l'intérieur duquel les habitants trouvent l'essentiel des produits et services dont ils ont besoin, etc.

Pour déterminer une zone d'étude adaptée à une certaine problématique, on choisit tout d'abord les variables porteuses de sens par rapport au problème posé (dans les exemples ci-dessus, la distance entre les constructions, les déplacements domicile / travail, la localisation des commerces et des services...). Puis on élabore les règles qui permettront, par application aux variables ainsi choisies, d'affecter telle ou telle unité territoriale élémentaire (une commune par exemple) à l'une des parties du zonage. L'organisme qui établit un tel zonage part donc de considérations théoriques (les règles) et quantitatives (la mesure des phénomènes observés), ce qui lui permet en général d'en déduire de façon univoque le zonage souhaité. Les règles et le type d'observations sur lesquelles elles s'appliquent ont normalement été choisis


pour aboutir à la définition de zones parfaitement adaptées à la nature du problème à étudier ou à résoudre ; dans certains cas cependant, il reste un degré de liberté permettant de modifier (à la marge ou de façon substantielle) le résultat obtenu de façon trop mécaniste. Le bon sens ou la prise en compte de considérations non quantitatives (topologiques, administratives voire politiques) peut adoucir quelque peu les aspérités issues de la simple mise en oeuvre des règles.

Les organismes qui sont amenés à définir de tels zonages sont de nature très variée. Ils se situent tantôt au niveau international (Commission européenne,...), tantôt national (Ministère du travail, Insee,...) ou même régional (Préfecture de région, Direction régionale de l'Insee,...). La légitimité et la reconnaissance d'un zonage sont évidemment fonctions du type d'organisme qui l'a défini ; il est relativement rare cependant qu'elles aillent jusqu'à l'inscription dans un texte à caractère législatif ou réglementaire. Selon les règles qui sont retenues pour leur fabrication, les zonages d'étude peuvent être classés en deux grandes catégories :

Un premier groupe rassemble les zonages pour lesquels le partage du territoire s'effectue en fonction du niveau atteint par une ou plusieurs variables3. Pour cela, on mesure la valeur de cette variable pour toutes les unités territoriales de base (en général les communes)4 ; puis on classe celles-ci dans une catégorie selon la position de cette valeur par rapport à certains seuils fixés a priori. Le plus souvent, les variables retenues se caractérisent par une assez forte autocorrélation spatiales, si bien que la représentation cartographique peut présenter deux aspects :

- un ensemble de taches se découpant sur un fond indifférencié (lorsque l'on n'a retenu qu'un seuil, et que l'on sépare les unités qui sont au-dessus de ce seuil de celles qui sont au-dessous) ;

- un ensemble de taches comparables aux précédentes, entourées de couronnes plus ou moins concentriques (lorsque l'on a retenu plusieurs bornes : les couronnes représentent alors les unités élémentaires pour lesquelles la variable se situe entre deux limites).

3. La variable peut être par exemple la taille de la plus grande agglomération de population, ou un indicateur fondé sur le pourcentage d'actifs travaillant à l'extérieur et de ménages agricoles, ou le nombre d'emplois, etc...

4. Il arrive que l'on ne travaille pas directement sur la variable elle-même, mais sur une fonction qui en est dérivée : c'est la solution qui a été retenue pour les températures urbaines, simple lissage géographique des densités de population communale.

5. Cela signifie que la valeur numérique prise par une variable sur une unité territoriale (une commune, par exemple) n'est pas indépendante des valeurs qu'elle prend sur les unités territoriales voisines; bien souvent cette corrélation spatiale est positive, c'est-à-dire qu'auprès de communes où la variable prend une valeur forte, on trouvera aussi des communes où la valeur de cette même variable est forte.

40


En fin de compte, les zonages fondés sur le niveau d'une ou plusieurs variables donnent naissance à des cartes ayant un aspect comparable à celui que l'on obtient lorsque l'on représente l'altitude des lieux (qui est un bon exemple de variable présentant une forte autocorrélation spatiale) : les points situés au-dessus de .... (1000 m, par exemple) dans le premier cas ; les points représentés par une couleur (jaune, vert, marron, blanc...) en fonction de leur altitude dans le second.

Plusieurs zonages utilisant une variable de contrôle liée au "degré d'urbanisation" sont représentatifs de ce groupe : les unités urbaines, le zonage selon le degré d'urba-nisation retenu par Eurostat pour la collecte et la diffusion de l'enquête force de travail, les zones de peuplement industriel ou urbain, etc. Par construction, les éléments appartenant à ces zones présentent une certaine similitude, au moins dans le domaine correspondant à la variable de contrôle qui a été choisie pour les délimiter. Ce qui caractérise ces types de zonages est donc l'homogénéité de ses composantes.

Dans un second groupe, on classe les zonages dont la construction fait essentiellement référence à la direction de certains flux6 : seront classées dans la même zone, des unités élémentaires pour lesquelles ces flux sont orientés selon une direction commune.

Le paysage cartographique engendré par un tel zonage ressemble à un maillage, couvrant le plus souvent l'ensemble du territoire (dont il forme alors une partition) ; chaque maille ou cellule, comporte en général un point focal, vers lequel convergent la majorité des flux qui ont sous-tendu la construction du zonage. Le point commun entre les unités élémentaires appartenant à une même cellule ne se situe plus dans la valeur prise par certaines variables, mais dans la polarisation identique de flux dans une certaine direction. Les zones ainsi constituées sont dites polarisées ; elles sont bien souvent hétérogènes du point de vue socio-économique, le point de convergence des flux ayant en général des caractéristiques très différentes des unités situées à la périphérie de la zone. L'harmonie dans la direction des flux traduit cependant une certaine solidarité, voire une interdépendance entre des espaces de nature différente.

Les zonages représentatifs de ce groupe sont par exemple les bassins d'emploi, les zones d'emploi ou les zones de petite chalandise.Ces deux types de zonages procèdent de logiques différentes ; ils ne sont donc pas contradictoires : ils sont complémentaires. On pourra par exemple effectuer un maillage selon un zonage du deuxième groupe, puis voir, à l'intérieur de chaque cellule ainsi définie, comment se classent les différentes unités élémentaires qui la composent au regard d'une variable servant à établir un zonage du premier groupe. Certains zonages d'étude empruntent d'ailleurs à ces deux logiques, combinant des critères de niveau avec des critères de direction. C'est le cas notamment du zonage en aires urbaines, récemment défini par l'Insee, puisqu'il fait aussi bien intervenir l'importance de la population active employée que l'intensité des flux de déplacement domicile / travail et leur direction.

6. Il s'agit souvent de flux domicile/travail, mais il existe aussi des zonages fondés sur les flux de chalandise, les changements de domicile, les appels téléphoniques, etc...


Les différentes catégories de zonages

catégories de zonages exemples

zonages de pouvoir

zonages institutionnels zonages administratifs généraux et circonscriptions électorales

circonscriptions d'Etat état régions départements arrondissements communes

collectivités territoriales

régions départements communes

structures de coopération

villes nouvelles districts Sivom, Sivu (non généralistes) interrégions

circonscriptions électorales

cantons circonscriptions législatives

zonages d'action ou zonages administratifs spécialisés

nationaux agence de bassin zones de défense districts scolaires secteurs sanitaires ressort des tribunaux ANPE

régionaux ou locaux centre de formalité des entreprises délégations des CCI territoires de la région Picardie secteurs sanitaires départementaux

zonages d'intervention

environnementale parcs naturels nationaux ou régionaux ZNIEFF SDAU, POS loi littoral

économique zones franches urbaines zones primées zones sinistrées appellations contrôlées programmes leader I

sociale zones d'éducation prioritaire

générale loi montagne pays, espaces de projet

zonages de savoir

zonages d'étude d'après similitudes (parfois limitées à un critère)

petites régions agricoles unités urbaines ZPIU bassins patronymiques typologies

d'après flux zones d'emploi, bassins d'emploi zones de petite chalandise bassins d'échanges téléphoniques bassins de migrations intercensitaires isolats matrimoniaux

d'après similitudes et flux

aires urbaines quartiers


2.2. ZONES HOMOGÈNES ET ZONES POLARISÉES

Loeiz Laurent Insee

Le chapitre 1.1. en ses dernières lignes invitait à distinguer sur le territoire espaces homogènes et espaces polarisés. On a pu qualifier en 2.1. d'homogènes des ensembles de communes regroupées en fonction de leurs similitudes et de polarisés des ensembles de communes regroupées en fonction de leurs liens. Le point de vue retenu ici est quelque peu différent. Un territoire sera dit homogène ou polarisé selon la géométrie de son peuplement. Est homogène un territoire associant plusieurs agglomérations de tailles comparables. Est polarisé un territoire dominé par une agglomération. Un territoire homogène fonctionne habituellement sur un mode coopératif ; un territoire polarisé sur un mode centralisé. Dans le premier cas, les populations des principales agglomérations s'inscrivent plus ou moins parfaitement sur une droite de Pareto. Nulle ville n'exerce son hégémonie sur l'ensemble du réseau. Dans le second cas, la principale agglomération domine de sa masse le reste du réseau ; la droite de Pareto est brisée. La constatation que les Etats-Unis, la Suisse ou l'Allemagne fédérale sont des territoires homogènes cependant que la Grèce ou la France sont des territoires polarisés pourrait laisser penser qu'il y a totale antinomie entre les deux systèmes. Il y a en réalité diversité d'agencement. En petit nombre, les centres de décision s'associent en unités homogè-nes. En grand nombre, ils génèrent un centre de niveau supérieur et s'y subordonnent. La réalité est plus riche que Lalanne ou Christaller ne le supposaient.

Partons comme ces deux auteurs d'un réseau de villages équidistants et donc situés aux sommets d'un réseau de triangles équilatéraux. La logique d'émergence des pôles n'est pas d'ordre trois, quatre ou sept comme le voulait Christaller, ni d'ordre quatre, neuf ou seize comme le voulait auparavant Lalanne. Elle est d'ordre 49. À sept, les villages coopèrent sans connotation hiérarchique ; ils s'épaulent de façon conviviale, sans domination d'un lieu central, dans une géométrie éventuellement variable selon les fonctions à satisfaire. À 49, ils s'intègrent et amènent un village à s'imposer comme centre de niveau supérieur, apte lui-même à nouer des relations de coopération homo-gène et de subordination polarisée. Ce centre sera bourg ou ville selon la dimension des agglomérations élémentaires constituées par les villages. A 343, pour conserver une puissance de sept, une réorganisation devient nécessaire. C'est bien ce qui s'est passé dans les communes bretonnes à la fin du Moyen Age avec l'éclatement des communes les plus grandes, c'est aussi ce que craignent de nombreux départements, d'où leur

Zones homogènes et zones polarisées 43

Comment s'agencent espaces de coopération et espaces de subordination sur la base d'un semis de villages équidistants

village

bourg ou petite ville

coopération

souveraineté d'un village

souveraineté du bourg

souhait secret de réduire le nombre excessif de leurs communes. Le relief, les forêts, l'inégale fertilité des sols, les défrichements ou les retours à la friche vont affecter de diverses façons cette figure purement théorique. On retiendra cependant qu'il y a des espaces pour coopérer et des espaces pour générer et accepter l'impulsion d'un centre de niveau supérieur.

Ce schéma emboîté d'espaces démographiques homogènes et polarisés est une clé précieuse pour apprécier l'organisation de tout territoire. Il peut s'appliquer indifférem-ment aux villages, aux bourgs, aux villes ou aux métropoles, toutes unités aptes à composer simultanément des espaces de coopération non hiérarchisés, réclamant une certaine unanimité et fonctionnant sur un mode fraternel, et des espaces de subordina-tion polarisés, espaces de souveraineté normalement dotés, à partir d'un certain seuil


démographique, d'une fiscalité, d'un budget, d'un exécutif et d'une assemblée élue au suffrage universel direct.

Région rurale dense à habitat fortement dispersé, la Bretagne prise comme exemple offre dans ses vastes communes un bel exemple de niveaux homogènes et polarisés emboîtés. La commune bretonne en effet recouvre généralement à la fois un bourg bien équipé et une bonne centaine de « villages » voisins les uns des autres et s'épaulant par quartiers. Ces bourgs à la fonction purement communale agglomèrent en moyenne 200 habitants et les villages une dizaine seulement. Rassemblant au Vie siècle une cinquan-taine de villages conformément au schéma ci-dessus, la paroisse bretonne a vu le nombre de ces derniers se multiplier tout au long du Moyen Age du fait des défriche-ments et des activités induites par le développement considérable de l'industrie des toiles et des échanges maritimes. Des paroisses pouvant compter 200, 300, 400 villages ont alors éclaté, des quartiers comptant une cinquantaine de villages obtenant statut paroissial. Aujourd'hui encore, les communes bretonnes issues de cette seconde géné-ration de paroisses comptent une cinquantaine de villages alors que, même écornées, les communes issues des paroisses primitives en comptent autour de 150. Entre ces bourgs et ces villages polarisés, la coopération traditionnelle prend place dans des quartiers à la fois homogènes et multiples, l'espace des battages n'étant pas nécessai-rement celui de la tuerie du cochon ou du feu de la Saint Jean. Les quartiers d'une dizaine de villages composant la commune de Plougastel-Daoulas représentée sur la carte ont trait à la prière pour les morts et à l'assistance aux enterrements.

Un schéma identique articulant coopération et intégration va se reproduire presque partout en France au sein des arrondissements. Constituant la plupart du temps un bassin d'emploi bien distinct, l'arrondissement français est un espace polarisé. La sous-pré-fecture y domine de sa masse l'ensemble de son territoire. Bien rares sont les arrondis-sements écartelés entre deux agglomérations vraiment indépendantes. On notera avec une certaine satisfaction que l'arrondissement français compte en moyenne une cen-taine de communes, nombre des villages rencontrés dans la commune bretonne, et que le canton et les autres formes de coopération intercommunale en comptent une dizaine, nombre de villages dans les quartiers des communes bretonnes. Les besoins de coopé-ration satisfaits à un niveau proche du canton sont multiples, le syndicat des eaux n'ayant aucune raison de recouvrir celui de ramassage des ordures ménagères ni celui de rémunération d'un professeur de musique.

Ce mélange de coopération et d'intégration au sein des arrondissements comporte des variantes régionales. En Bretagne, région densément peuplée aux vastes communes, la ville chef-lieu d'arrondissement va former au dessus des villages et des bourgs le troisième niveau de polarisation. En Champagne, en Savoie et en d'autres régions peu denses, la ville chef-lieu d'arrondissement sera au second niveau. Mais là encore il y aura des variantes selon que les villages ont ou non statut communal. Ainsi en Champagne, de gros villages peuplés de quelques centaines d'habitants et distants de deux ou trois kilomètres les uns des autres ont obtenu très tôt statut paroissial,(suite page 49)


5

f village

commune arrondissement (bourg) (ville)

* * grande région (métropole)

département *

canton région parcelle 'Europe

100 1000 10000 100000 1000000 0,

Quatre niveaux de polarisation .

Indice de polarisation Etat (France)

Superficie en km2

L'indice de polarisation d'un territoire est égal au rapport PIF'', P étant la population observée dans la première agglomération du territoire et P' sa population calculée conformément à la loi de Pareto supposant une relation logarithmique linéaire entre les rangs et les populations des principales agglomérations du territoire.

Les points étoilés résultent d'une approche par niveau d'administration. Les points relatifs aux communes, cantons et arrondissements ont été obtenus en Bretagne ou dans l'ouest de la France, d'où la coïncidence évoquée entre bourgs et communes. Les multiples villages bretons, distants entre eux de quelques centaines de mètres et entourés de leurs terres, animent un espace supposé très polarisé par définition. Les chefs-lieux de rang supérieur ont chaque fois été exclus du calcul. Pour les départements et les régions, les points étoilés ont été obtenus dans l'ensemble de la France, Ile-de-France exclue.

La courbe continue, débutant à mille kilomètres carrés, résulte d'une approche systématique employant des diaphragmes de diverses taules. Elle permet de faire apparaître en province l'existence de métropoles susceptibles d'animer d'éventuelles grandes régions. La partie poin-tillée au-dessous de mille kilomètres carrés est hypothétique. Façonné par l'histoire et la façonnant en retour, l'espace administratif des communes ou des arrondissements épouse certainement mieux la polarisation du territoire qu'un diaphragme uniforme promené au hasard. C'est la raison pour laquelle la courbe pointillée n'atteint pas les points étoilés.

L'Europe des villes et des Etats est représentée ici non polarisée. Il en irait autrement si l'on décrivait l'Europe en termes d'espaces urbains multipolaires, selon une pratique récemment introduite par l'Insee dans sa description du territoire.


L'Europe rassemblant desEtats

= 1 000 000 d'habitants

L'Etat centré sur une métropole

0 = 100 000 habitants

La région rassemblant des arrondissements LI = 10 000 habitants

Un espace alternativement homogène et polarisé


L'arrondissement centré sur une ville/-

El = 1 000 habitants

Brest

Le canton rassemblant des communes E Courlizbn

100 habitants agglomérés ou épars Land uck1c..•

t-Germain dreuzief

Plonéour-Larve

La commune centrée sur son bourg

Un quartier rassemblant des villages

Un village au milieu de ses terres

Route ou chemin

= 1 kilomètre

Pointe d'Armorique Commune de

Plougastel-Daoulas


puis communal à la Révolution. La commune se confond là avec le premier niveau d'intégration des populations. Constituant le second niveau de polarisation, une petite ville telle que Vitry-le-François, Joinville ou Bourbonne-les-Bains y domine sur une cinquantaine de communes composant plusieurs cantons. Ainsi, avec moins de 3 000 habitants, Bourbonne-les-Bains exerce son influence commerciale sur 34 communes rurales en réunissant moins de 6 000. Les deux chefs-lieux de canton satellisés en comptent 200 et 400. Autre exemple extrême observable dans les Pyrénées, l'arrondisse-ment de Saint-Girons. Cette petite unité urbaine de 10 000 habitants est entourée de quelque 78 communes rurales en totalisant 16 000, soit en moyenne 200 habitants. Rien de tel en Savoie. Cette région ignore le concept de villages communaux. La commune savoyarde regroupe couramment une dizaine de villages dotés chacun d'un lieu de culte et bien personnalisés. Le village ayant la mairie et l'école n'est pas forcément le plus important. Ainsi charpentée, la commune savoyarde est davantage un niveau de coopération que d'intégration.

L'emboîtement naturel d'espaces homogènes et polarisés s'observe encore au-dessus de l'arrondissement. Il n'a cessé d'inspirer plus ou moins inconsciemment depuis deux siècles de multiples projets de réorganisation administrative. Quelque 350 villes au maximum animent le territoire national. Elles constituaient autant de candidats sérieux à la fonction de chef-lieu de département en 1789. Sur la base d'une démarche ascendante, elles pourraient constituer trente ou quarante réseaux d'une dizaine de villes désireuses de coopérer, justifiant les projets de grands départements de Michel Debré à la Libération. Les mêmes 350 villes sont aptes à composer une bonne demi-douzaine de grandes régions animées par autant de véritables métropoles. De là les projets récurrents de grandes régions.

Une administration centrale rivée sur le court terme hésitera toujours à favoriser l'émergence en province de véritables métropoles interrégionales. Le quadrillage de la province en une petite centaine de départements visait à en empêcher l'apparition. La volonté parfois affichée de nos jours d'organiser le territoire autour d'une centaine d'agglomérations entourées de pays ruraux va dans le même sens, visant à constituer le département en niveau unique de coopération et d'intégration. L'animation du territoire par quelque 350 villes demeure malgré tout la réalité, décelable aussi bien dans le nombre actuel des arrondisse-ments que dans celui des tribunaux d' instance, des centres des impôts, des districts scolaires, des centres de formalité pour les entreprises ou des agences locales pour l'emploi. La prégnance des arrondissements est également visible dans la courbe des quatre niveaux de polarisation présentée ci-dessus, véritable signature d'une histoire ajoutant à plusieurs millénaires d'organisation ascendante une bonne dizaine de siècles d'organisation descen-dante : d'un côté villages engendrant bourgs, villes et métropoles, de l'autre Etat engendrant départements et cherchant par la voie de: 'intercommunalité à valoriser le canton.

La loi de 1992 sur l'administration territoriale de la République et la loi d'orientation de 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire tendent à promouvoir, l'une un espace d'une dizaine de communes, proche du canton, et qui serait pourvu d'un budget, d'une fiscalité propre et d'une assemblée - c'est la communauté de


communes - l'autre un espace d'une centaine de communes, proche de l'arrondisse-ment, exprimant les solidarités réciproques des villes et des campagnes, lieu de mobilisation des acteurs locaux en faveur de projets déterminés - c'est le « pays ». La volonté de tenir compte de l'existence des pays pour l'organisation des services de l'État et la délimitation des arrondissements fait aussi partie des orientations retenues. Il est remarquable de constater qu'il y a, dans ces perspectives concernant le canton et l'arrondissement, comme une inversion des fonctions. Espace traditionnel de coopéra-tion, comme le montre le grand nombre des syndicats de communes inscrits dans un espace voisin, le canton ou quelque chose d'approchant serait promu lieu d'intégration. Dans cette optique, et du fait de l'effet chef-lieu, la France finirait par compter quelque 3 000 ou 4 000 agglomérations élémentaires, évolution conforme à la logique descen-dante d'une institution départementale qui se satisferait de n'avoir qu'une cinquantaine de composantes à gérer. Associant une dizaine de communes en moyenne, les actuelles communautés de communes pourraient préfigurer pour certains les communes de demain. Un espace de coopération, le canton, deviendrait ainsi espace d'intégration. À l'inverse, laissant à la région la responsabilité de ses lycées, laissant au département celle de ses routes, de ses collèges, l'organisation de son ramassage scolaire ou la distribution à ses exclus du Revenu Minimum d'Insertion, laissant à la communauté de communes l'appropriation de la taxe professionnelle, le pays est conçu comme apte à mobiliser les communautés de communes sur des projets sortant du quotidien. Espace naturel d'intégration dans une logique ascendante, espace d'appropriation par le citoyen d'équipements aussi fondamentaux que sont le lycée, l'hôpital ou le réseau routier emprunté quotidiennement pour se rendre à son travail, le pays ou l'arrondissement est ainsi traité par la loi comme un simple espace de coopération. Est-ce le prix à payer pour son entrée dans l'Histoire ?


2.3. DEUX ZONAGES DE SAVOIR Christophe Terrier

Insee

Parallèlement aux multiples zonages de pouvoir mis en place au cours des siècles pour encadrer les populations ou prescrire diverses mesures, il existe des zonages de savoir répondant au seul souci de décrire judicieusement les territoires. De même en effet qu'un chercheur éprouve le besoin de regrouper des milliers de professions ou des milliers d'activités économiques en quelques catégories seulement pour y voir plus clair, de même, il devra opérer des regroupements territoriaux pour ne pas être noyé sous un déluge d'information. Aux nomenclatures socio-professionnelles ou économi-ques vont s'ajouter ainsi de véritables nomenclatures géographiques. Ces nomenclatu-res peuvent partir des Etats ; c'est ainsi que l'on regroupe couramment les pays d'Amérique centrale ou d'Indonésie. Mais les zonages de savoir les plus importants ont pour fin d'analyser l'intérieur des Etats, voire l'intérieur des communes. On évoquera plus particulièrement ici le zonage en aires urbaines récemment élaboré par l'Insee pour l'étude des villes et les projets de l'Insee pour améliorer la connaissance des quartiers infra-communaux.

1. Un nouveau découpage du territoire le zonage en aires urbaines (zau)

Habiter à la campagne et travailler en ville : tel a été le choix d'une part croissante de travailleurs urbains qui ont emménagé dans des maisons individuelles, au-delàdes villes et leur banlieue, et de ruraux qui ont trouvé un emploi en ville. Ce peuplement diffus dans les zones rurales à proximité des agglomérations urbaines, la "périurbanisation", a démarré il y a plus de trente ans autour de l'agglomération parisienne. Ce phénomène a pris de l'ampleur, particulièrement à la fin des années soixante-dix, et s'est étendu à la plupart des villes françaises. Depuis il s'est atténué, mais reste vivace autour des plus grandes villes.

Pour étudier les villes et leur territoire d'influence immédiate, l'Insee a élaboré un nouveau découpage du territoire : le zonage en aires urbaines (ZAU). C'est un zonage d'étude respectant seulement les limites communales.

Deux zonages de savoir 51

Cette nouvelle nomenclature spatiale permet de mieux appréhender la façon dont la population se distribue sur le territoire métropolitain. Pôles urbains et communes périurbaines composent un espace à dominante urbaine. Un seuil de 5 000 emplois offerts est exigé d'une unité urbaine - un centre et sa banlieue agglomérée - pour que l'on puisse parler de pôle urbain. Les communes périurbaines sont celles où 40 % au moins des actifs résidents ayant un emploi vont travailler dans un pôle urbain ou dans les autres communes semblablement attirées par ce pôle. Le reste du territoire est l'espace à dominante rurale.

En 1990, l'espace à dominante urbaine regroupe plus des trois quarts de la population totale de France métropolitaine, soit 43 millions d'habitants.

Au sein de cet espace, 34 millions de personnes, soit une très grosse majorité, vit dans les pôles urbains. Le reste - 9 millions d'habitants - réside dans les 7 900 communes périurbaines.

Avec 13 millions d'habitants, l'espace à dominante rurale regroupe près d'un quart de la population totale. Cet espace à dominante rurale est très vaste puisqu'il représente 71 % de la superficie totale et les deux tiers des communes françaises.

Au terme de l'opération de zonage, les catégories suivantes ont été déterminées.

• Pôle urbain : unité urbaine offrant 5 000 emplois ou plus et n'appartenant pas à la couronne périurbaine d'un autre pôle urbain.

• Aire urbaine : ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.

• Couronne périurbaine (d'un pôle urbain) : ensemble des communes de l'aire urbaine à l'exclusion de son pôle urbain.

• Communes multipolarisées : communes rurales et unités urbaines situées hors des aires urbaines, dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans plusieurs aires urbaines, sans atteindre ce seuil avec une seule d'entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d'un seul tenant.

• Espace urbain multipolaire : ensemble d'un seul tenant de plusieurs aires urbaines et des communes multipolarisées qui s'y rattachent.

• Espace urbain monopolaire : aire urbaine qui ne fait partie d'aucun espace urbain multipolaire.


• Communes périurbaines : communes des couronnes périurbaines et communes rnultipolarisées.

• Espace à dominante urbaine : ensemble des pôles urbains et des communes périurbaines.

• Espace à dominante rurale : ensemble des communes rurales et unités urbaines n'appartenant pas à l'espace à dominante urbaine.

2. Les projets de zonages infra-communaux

L'obligation légale de fournir de l'information sur un territoire se limite aux seules entités institutionnelles et en particulier à la plus petite d'entre elles, la commune. Le maillage territorial français étant très fin avec plus de 36 000 communes, on dispose là d'une excellente base d'analyse. Cependant l'essentiel de la population étant concentré dans les villes, le besoin d'information à un niveau territorial plus fin se fait de plus en plus pressant, tant dans le domaine économique que dans le domaine social.

Le premier pas consiste à se doter d'un référentiel géographique sur lequel établir des statistiques. Faute de disposer de territoires institutionnels, on se base sur les compo-santes physiques de la ville.

Le maillage naturel de la ville, ce sont ses voies de communication internes et leurs contraires, les obstacles : fleuves, voies de chemin de fer, escarpements, ... Cette trame délimite des îlots, pâtés de maisons ou zones non bâties, qui seront l'unité territoriale de base sur laquelle s'établiront les statistiques.

Ces îlots sont regroupés en quartiers, déterminés à chaque recensement avec la colla-boration de la mairie. Des informations standards sont publiées sur ces quartiers.

A partir du recensement de 1990 la C.N.I.L. (Commission Nationale Informatique et Liberté) a souhaité que l'information ne soit pas diffusée pour des territoires ne comprenant pas au moins 5 000 habitants, ce qui a amené l'Insee à établir des quartiers répondant à ces normes. Certains de ces quartiers ayant une population très au-delà des règles imposées ont été découpés en entités de 5 000 habitants pour la diffusion de l'information (IRIS).

En vue de la préparation du prochain recensement, l'Insee s'est engagé dans le projet CICN (Cartographie Infra Communale Numérisée) en liaison avec le programme GEOROUTE de l'I.G.N. La réalisation de ce projet permettra de disposer d'une référence cartographique pour les zones infracommunales des grandes agglomérations.

Deux zonages de savoir 53

3. LES OUTILS

3.1. Deux méthodes de zonage

3.2. Mirabelle

3.3. Zonage

3.1. DEUX MÉTHODES DE ZONAGE Christophe Terrier

Insee

1. Quel zonage pour quelle information ?

Une information localisée se réfère nécessairement à un territoire donné. Il existe cependant plusieurs situations quant à la définition de ces territoires et le système statistique public se doit de répondre à chacune. Nous distinguerons trois situations. Deux d'entre elles peuvent donner lieu à définition d'un zonage.

Dans la première situation, le demandeur dispose déjà d'un zonage qui lui est propre et souhaite rassembler dans ce dernier un certain nombre de données. Le rectorat peut souhaiter disposer de pyramides d'âges par districts scolaires ; un président de district veut connaître le pourcentage de logements individuels dans sa circonscription. Pour répondre à de telles demandes de plus en plus fréquentes, le système statistique public a développé des bases de données proposant des informations à un niveau géographique très fin, en général la commune, parfois le quartier, voire l'îlot. La plupart des zonages proposés peuvent alors être reconstitués par simple regroupement des unités élémen-taires figurant dans ces bases et l'on va pouvoir additionner les informations qui s'y rapportent. Des logiciels adéquats permettent d'effectuer ce travail sans trop de diffi-cultés.

En ce qui le concerne, l'Insee travaille à la mise en cohérence de toutes ces bases de données locales, dans le cadre du projet SEDDL (Système d'Etude et de Diffusion des Données Locales).

Certaines bases sont commercialisées, accompagnées d'un logiciel spécialement adapté à leurs caractéristiques (FIDEL) ; d'autres s'utilisent avec les logiciels standards du marché (ABCD au niveau communal, IRIS au niveau quartier).

Dans la seconde situation, le demandeur se satisfait d'un zonage existant. Un président de conseil régional veut connaître les salaires moyens dans sa région ; Un président de comité d'expansion veut connaître le nombre d'hommes et de femmes travaillant dans la chaussure dans sa zone d'emploi. Cette demande sera aisément satisfaite car il s'agit de zonages existants régulièrement pris en compte dans les exploitations de la statistique publique. Il peut s'agir de zonages de pouvoir, tels que

57 Deux méthodes de zonage

celui correspondant au département ou à la région, ou bien de zonages de savoir, correspondant à des problématiques suffisamment générales pour avoir donné lieu à définition standard. C'est le cas pour les unités urbaines, les zones d'emploi, les quartiers dans les villes et plus récemment les unités urbaines. De tels zonages ont pu faire appel pour leur élaboration à des outils mis au point à l'Insee. Une information également standard est mise à disposition pour ces zones.

Dans la troisième situation le demandeur réclame un zonage. Il exprime une problé-matique et recherche le zonage le plus pertinent pour y répondre. Il peut vouloir dans certains cas des territoires rassemblés en raison de leurs similitudes. L'Insee pourra alors mobiliser un logiciel d'analyse des données. Il peut vouloir aussi des territoires rassemblés en raison des flux échangés. Il s'interroge par exemple sur l'espace de formation des liens conjugaux, ou bien veut connaître les zones de chalandise liées aux professions de la santé ou du bâtiment, ou encore veut apprécier la différence d'ampleur des bassins d'emploi pour les populations actives féminine et masculine. Deux métho-des de zonage basées sur l'analyse des flux ont été développées à cet effet à l'Insee.

® L'une, historiquement la première, a été développée par Loeiz LAURENT avec l'intention d'obtenir un zonage optimisé par application d'un certain nombre de règles. Cette méthode porte le nom de Zonage.

• L'autre à été élaborée par Christophe IERRIER sur une idée de Bernard SINOU avec l'intention d'obtenir des zonages de finesse différente plus ou moins emboîtés.

C'est autour de la seconde méthode que s'est construit l'ensemble Mirabelle. Actuel-lement un certain nombre de fonctions, développées dans Mirabelle, et en particulier les fichiers, sont utilisables pour les deux méthodes qui seront peut-être un jour deux options offertes au choix de l'utilisateur d'un seul logiciel. Ces deux méthodes tra-vaillent sur des flux.


2. Des flux reliant des territoires

Soit un espace à étudier. Il est composé d'un ensemble de territoires. Ainsi, l'espace à étudier ci-dessous est formé de six territoires appelés A, B, C, D, E, F. L'espace extérieur ou « reste du monde » sera nommé R.

® Deux territoires sont dits contigus s ils ont une ligne frontière commune (un seul point contact ne suffit pas). Dans l'exemple : A est contigu à B, à C, à D, à E B est contigu à A, à C, à F mais pas à D

La matrice des contiguïtés est obtenue par l'analyse des fonds de cartes représentant l'espace étudié (fichier IGN par exemple). Elle est symétrique : si A est contigu à B alors B est contigu à A

Matrice des contiguïtés

A B C D E F r

A oui oui oui oui non oui

B oui oui non non oui oui

C oui oui oui non non non

D oui non oui non oui oui

E oui non non non non oui

F non oui non oui non oui

r oui oui non oui oui oui

Deux méthodes de zonage 59

• Chaque territoire est doté d'un point principal appelé chef-lieu. La distance d'un territoire à l'autre est mesurée entre les chefs-lieux.

La matrice des distances est obtenue à partir d'un fichier donnant les coordonnées des chefs-lieux (fichier IGN). Dans les fichiers Mirabelle, elle est calculée à vol d'oiseau. Elle est symétrique.

On s'intéresse aux flux entre les territoires :

f (A,B) = flux d'origine A et de destination B f (B,A) = flux de B vers A f (A,A) = stables dans A

Dans le cas des déplacements domicile-travail :

f(A,B) mesure le nombre de personnes habitant le territoire A et allant travailler dans le territoire B ; f(A,A) mesure le nombre de personnes habitant et travaillant en A.

L'information sur le flux peut se présenter sous la forme d'une matrice d'échanges :

destination

origine A B C D E F r Total

A f(A,A) f(A,B) f(A,C) - - _ f(A,r) Poporig (A)

B f(B,A) f(B,B)

C f(C,A) - - -

D

E '

F

r f(r,A) - - f(r,r)

Total Popdest (A)

Chaque case (X,Y) contient le flux d'origine X et de destination Y = f(X,Y) La matrice n'est pas symétrique : f(X,Y) # f(Y,X) La diagonale contient les stables : f(X,X)


Aucun espace n'étant jamais entièrement fermé, il convient de ne pas ignorer les flux en provenance ou à destination du reste du monde (r). La somme des flux d'origine X donne la population originaire de X (somme de la ligne). La somme des flux à destination de X donne la population destinataire de X (somme de la colonne).

Il peut être recommandé dans certains cas de travailler sur une matrice d'échanges. Les échanges entre A et B se décomposent en flux de A vers B et flux de B vers A. Les échanges de A avec B sont naturellement égaux aux échanges de B avec A. La matrice des échanges est symétrique. Toutefois, rapportés à la population ou au total des échanges de A ou de B, ces flux égaux n'ont pas forcément le même impact.

Dans le cas des déplacements domicile-travail :

la population originaire est le nombre de résidents actifs ayant un emploi ; la population destinataire est le nombre d'emplois.

En l'absence d'autre précision, lorsqu'on parlera de « population de X », il s'agira de la « population originaire de X ».

On appellera « sorties de X » les flux d'origine X à destination des autres territoires.

On appellera « entrées de X » les flux à destination de X en provenance des autres territoires.

On appellera « échanges de X » les flux agrégeant les sorties et les entrées de X.

On appellera « stables de X » les individus ayant leur origine et leur destination confondues en X.

Sorties (X) = Ey f(X,Y) avec Y#X Entrées (X) = Ey f(Y,X) avec Y#X Échanges (X) = Ey f(X,Y) + f(Y,X) avec Y#X Stables (X) = f(X,X)

Population originaire (ou « population ») : Poporig (X) = Stables (X) + Sorties (X)

Population destinataire (ou « emplois ») : Popdest (X) = Stables (X) + Entrées (X)

Deux méthodes de zonage 61

3.2. MIRABELLE Christophe Terrier

Insee

1. Présentation

On regroupe sous le nom de Mirabelle un ensemble d'outils permettant d'étudier les flux :

O Les « fichiers Mirabelle » contiennent les flux de personnes résidant dans une commune A et travaillant dans une commune B ; Ils reproduisent l'information contenue dans la matrice des flux, à raison d'un enregistrement par case. La version la plus complète y intègre également la matrice des contiguïtés et la matrice des distances.

• Les « listes Mirabelle » qui en sont issues, présentent pour chaque commune la liste des communes avec lesquelles s'établissent des liens et les flux correspondant, en entrée et en sortie, ainsi qu'un « bilan » de ces mouvements (population, emplois stables, entrées, sorties, solde)

® La « méthode Mirabelle » ( Méthode Informatisée de Recherche et d'Analyse des Bassins par l'Etude des Liaisons Logement Emploi), qui a donné son nom à l'ensemble, permet d'analyser ces flux pour déterminer la structuration du territoire qu'ils induisent.

• Le « logiciel Mirabel » permet de mettre en uvre ces fonctions. Il se décline en :

- Mirabelle (Liaisons Logement Emploi) pour les déplacements domicile-travail encore appelés « navettes » ou « migrations alternantes » mesurés à chaque recensement.

- Mirabella (Liaisons Logement Antérieur) pour les migrations résidentielles intercensitaires mesurées à chaque recensement.

- Mirabelic (Liaisons Inventaire Communal) pour les attractions d'équipements mesurées à partir de l'inventaire communal.

Mirabelle 63

Ces trois déclinaisons concernent les sources pour lesquelles on dispose d'une infor-mation cohérente sur l'ensemble du territoire à partir d'enquêtes bien connues. Il est tout à fait possible d'utiliser le logiciel Mirabel pour traiter d'autres flux pour lesquels on disposerait d'une information valide.

Les données utilisées (navettes, migrations, attractions d'équipement) ne sont pas de même qualité. Les navettes et les migrations sont connues à chaque recensement de la population au niveau de chaque individu. Les informations individuelles sont ensuite regroupées pour obtenir les flux de commune à commune trouvés dans les fichiers Mirabelle. On dispose donc là d'une information très détaillée sur les échanges entre communes. Si on le souhaite - mais ce n'est pas fait en traitement standard - on pourrait même n'extraire que les flux correspondant à une population ciblée (par exemple, les femmes cadres de 25 à 35 ans).

L'attraction des divers équipements n'est pas connue à un niveau individuel. Le questionnaire d'enquête est soumis à une commission municipale qui ne peut donner qu'une réponse pour la commune. Cette commission est interrogée sur la présence ou non d'environ 75 équipements ou services dans la commune. En cas de réponse négative, la commission indique la commune la plus fréquentée par les habitants pour ce service. L'information est donc peu nuancée. La totalité de la population de la commune A est censée aller chercher l'équipement en B, même si la réalité (par exemple : 70 % vers B, 20 % vers C, 5 % vers D) est plus complexe. Heureusement, l'inventaire communal porte sur une importante gamme d'équipements, ce qui restitue aux données une certaine épaisseur. Il demeure néanmoins possible de cibler l'analyse en se limitant à un ou plusieurs équipements affectés de poids éventuellement différents.

2. La méthode

Mirabelle est une méthode d' analyse des territoires avant d'être une méthode de zonage. Celle-ci permet d'étudier dans leur complexité les relations qui se tissent entre les communes et les hiérarchies qui s'y dessinent. Dans certains cas, on pourra voir apparaître des « microzones » qui se regroupent en « bassins » eux-mêmes se groupant en ensembles régionaux plus vastes. Ailleurs, on verra apparaître un pôle dominant entouré ou non de zones satellites. L'organisation de l'espace, telle que la révèlent les flux entre communes n'est pas uniforme sur l'ensemble du territoire et Mirabelle permet de l'analyser. Ensuite, en fonction de la problématique considérée, on jouera avec les paramètres proposés pour obtenir le zonage adéquat.

La méthode d'analyse est apparentée à une Classification Ascendante Hiérarchique (CAH). Apparentée seulement car la notion de « distance » utilisée en CAH est remplacée ici par une notion de « lien » entre territoires.


Ce « lien », calculé à partir des flux, pourrait en première approximation être considéré comme l'inverse d'une distance. En fait, il n'en possède pas certaines propriétés essentielles comme la symétrie ou l'inégalité triangulaire. Tout au plus, peut-on construire, sur la base du « lien », une ultramétrique inférieure maximale.

Le lien entre deux territoires peut être calculé selon plusieurs formules. Une dizaine sont proposées au choix dans le logiciel.

On citera seulement trois exemples parmi les plus simples :

Taux d'attraction (AA) : Lien (A,B)

Taux d'échanges (EN) : Lien (A,B) —

flux(A,B) Pop(A)

flux(A,B)+flux(B,A) Pop(A)

Taux d'échanges (El) : Lien (A,B) flux(A,B) flux(B,A) Pop(A) Pop(B)

Chacun de ces liens permet de cibler l'analyse sur un type d'organisation de l'espace. L'influence d'une zone industrielle sera mise en valeur par le taux d'attraction. L'in-fluence d'une « ville » au sens plus équilibré du terme sera mieux soulignée par un taux d'échanges.

Les propriétés mathématiques de chaque type de lien sont différentes ; quelques exemples :

- le taux d'attraction AA est borné à 1. On a en effet, pour un territoire donné X, et pour toute valeur de Y, E flux(X,Y) = Pop(X), - les autres liens ne sont pas bornés, - le lien El est symétrique, les autres ne le sont pas.

À partir du tableau des flux, on calcule un tableau des liens en utilisant une des formules proposées. Le processus de classification s'effectue ensuite de façon itérative :

- on recherche, dans le tableau des liens le lien (X,Y) le plus élevé ; - on agrège X et Y ou plus exactement on rattache le territoire X (satellite) au territoire Y (pôle) ; pour cela on additionne dans le tableau des échanges, la ligne X à la ligne Y et la colonne X à la colonne Y et on recalcule les liens correspondants ; - on itère le processus jusqu'à la fin.

Le résultat se présente comme un arbre de classification édité sous la forme d'un graphe. Le mode graphique de représentation développé dans Mirabelle permet de rendre

Mirabelle 65

imprimable et lisible un arbre de classification comportant plusieurs dizaines de milliers de points (p. ex. 36 000 communes).

Des éditions cartographiques de diverses sortes sont également proposées (cartes en oursins ou choroplèthes).

Outre le choix du « lien », on peut paramétrer un certain nombre de conditions ou de contraintes pour modifier le déroulement du processus :

• contrainte de contiguité : si on impose la contrainte de contiguité, un territoire ne sera rattaché à une zone que s'il lui est contigu. Une variante consiste à imposer une distance maximale à ne pas dépasser pour qu'il y ait rattachement.

• zonage : si on laisse la classification s'effectuer librement, on obtient en général au final une seule « classe » regroupant tous les territoires. Or pour effectuer un zonage, on souhaite aboutir à un découpage en classes indépendantes. On peut, comme c'est classique en classification, travailler sur l'arbre final en le coupant à une hauteur donnée du lien ou en stoppant la classification dès que cette valeur est atteinte.

On peut également intervenir au cours du processus de classification pour interdire à une zone ou classe déjà formée de se rattacher à tout autre, dès lors qu'elle répond à des critères de taille (nombre de communes, population, ...) fixés par paramètres. On jouera différemment de ces paramètres selon que l'on cherche à déterminer des micro-zones ou des ensembles plus vastes.

On peut également jouer sur d'autres paramètres, notamment pour imposer à un territoire certaines conditions pour être pôle (importance en population ou en emploi, lien minimal avec son premier satellite, appartenance à une liste prédéfinie, ...).

Certaines opérations peuvent être imposées : regroupement préalable de plusieurs territoires, masquage de certains territoires, ...

Un certain nombre d'autres paramètres permettent d'ajuster la finesse du processus et donc sa rapidité.


3.3. ZONAGE Loeiz Laurent

Insee

Le programme Zonage a été conçu à l'Insee en 1965 pour traiter les migrations alternantes (déplacements domicile-travail par exemple) observées en 1962, mais la procédure a pu être également appliquée aux migrations intercensitaires, à l'attraction des commerces et services repérée dans les inventaires communaux, aux divers liens de subordination administrative présents sur le territoire français ou à la circulation des rumeurs entre agents d'une même entreprise. Sa programmation en Fortran a été l'objet d'un partenariat entre l'Insee et le centre de calcul de l'Université de Rennes. Sa maintenance a été jusqu' ici assurée par l'Insee.

Comme Mirabel, Zonage vise à regrouper des unités élémentaires en raison non pas de leurs similitudes mais de leurs liens. Ces liens peuvent être des sorties de migrants (matrice dissymétrique) ou des échanges mêlant entrées et sorties (matrice symétrique). Enfin, les non migrants peuvent être pris en compte ou non dans le lien (matrice avec ou sans diagonale). L'on retiendra la diagonale des non migrants si l'on veut mettre en évidence des espaces d'autosuffisance. Tout territoire ayant un très fort lien avec lui-même sera alors susceptible de constituer une zone monocommunale. L'on écartera cette même diagonale si l'on veut mettre en évidence des espaces de mobilité.

Les programmes de zonage présents sur le marché sont pour la plupart des programmes d'agrégation, laissant le chercheur libre de décider du nombre ou de la dimension des zones. Mirabel dispose ainsi d'une gamme de paramètres permettant d'élever plus ou moins le niveau d'agrégation. Dans Zonage au contraire, le principe d'agrégation est contrebalancé par un principe de non agrégation. Zonage a pour ambition d'obtenir une solution optimale unique.

1. Un nombre maximum de zones cohérentes

Visant à représenter avec un maximum de finesse et de pertinence la façon dont se regroupent des unités élémentaires sous l'effet de leurs liens, Zonage vise à mettre en évidence un nombre maximum de zones cohérentes. Trois règles simples à énoncer, mais plus difficiles à mettre en oeuvre, commandent la démarche : règle d'appartenance ou de cohérence, règle du maximum de zones et règle secondaire du maximum de cohérence des zones.

Zonage 67

La première règle va de soi. Le lien d'une commune avec sa zone doit toujours être le plus fort. Ce lien ne représente pas forcément 50% du total, mais il doit arriver en première position. Une commune peut avoir un lien de 40% avec sa zone et de 30, 20 et 10% avec trois autres zones. La contrainte de cohérence doit être satisfaite par toutes les communes de la zone, pôle compris, ce qui n'est pas le cas avec le logiciel Mirabelle qui ne tient compte que du caractère attirant de ce dernier en cours de zonage. La règle d'appartenance joue un rôle majeur dans la constitution du zonage. Elle doit être vérifiée a posteriori, une fois le zonage terminé, ce qui rend son utilisation délicate en cours de zonage.

Il existe une façon triviale de respecter la règle d'appartenance, c'est de mettre toutes les communes du territoire dans une même zone, nécessairement cohérente. De là l'introduction de la seconde règle, celle du maximum de zones. De tout petits isolats pourront ainsi être mis en évidence, l'objectif étant de donner d'un phénomène la vision la plus fine. L'utilisateur pourra toujours les fusionner, donnant naissance a fortiori à une zone cohérente, capable même de mordre sur son environnement. C'est ainsi que dans un premier zonage en bassins d'emploi effectué à partir des navettes domicile-tra-vail observées en 1962, la fusion des trois petites zones en partie disjointes de Malestroit, Josselin et La Trinité-Porhoêt permet d'arracher Ploêrmel à Rennes et de constituer entre Rennes et Vannes une vaste zone de Ploérmel.

Règle d'appartenance et règle du maximum de zones ne suffisent pas malheureusement à définir totalement un zonage. Il peut subsister localement un certain flou dans les contours des zones. Aux confins de deux zones distinctes A et B antérieurement mises en évidence, deux communes liées entre elles peuvent l'être insuffisamment pour constituer une tierce zone, mais suffisamment pour pouvoir s'entraîner mutuellement sur la zone A ou sur la zone B. Pour sortir de cette indécision, il convient soit de modifier la seconde règle, soit d'en introduire une troisième, la plus évidente consistant à minimiser les flux entre zones afin d'assurer à ces dernières un maximum de cohérence.

4

4

ZONE A préférée au vu des seules sorties

Commune X

Commune Y 4

ZONE B préférée au vu de l'ensemble des flux


Ainsi, dans la figure ci-dessus où les flèches indiquent les entrées et sorties de migrants alternants, les communes X et Y seront affectées solidairement à la zone A si l'on considère seulement les sorties des communes litigieuses, à la zone B si l'on considère l'ensemble des flux appelés à traverser les frontières.

On aurait pu choisir de se limiter à deux règles en remplaçant la maximisation du nombre de zones par la maximisation de la quantité d'information liée au découpage obtenu. Celle-ci croît à la fois avec le nombre de zones et l'homogénéité de leur taille selon la formule I.E.Plog2P où P représente la part de chaque zone, en superficie par exemple, dans le territoire étudié. C'est dans l'exemple ci-dessus la plus petite des deux zones A et B qui accueillerait les communes hésitantes X et Y. Cette formule n'a pas été programmée.

Avantages et inconvénients

Le principal intérêt de Zonage est son minimum d'arbitraire. Le chercheur désireux de voir comment s'organise un territoire sous l'effet des nombreux liens noués entre ses composantes élémentaires va simplement chercher à mettre en évidence un maximum de zones sous contrainte de cohérence. Secondairement, il devra préciser la position de certaines frontières de façon à minimiser les mouvements entre zones ou bien les seules sorties des territoires disputés.

Le principal inconvénient de la méthode est la difficulté de la procédure. La distance est grande en effet de la coupe aux lèvres. Si la règle d'appartenance est facile à vérifier, il n'en va pas de même des deux autres et, sur la base d'un corpus de données, l'on pourrait imaginer un concours entre chercheurs pour savoir qui parviendra à maximiser le mieux le nombre de zones en minimisant les flux entre zones. Une variante non conservée du programme permettait d'explorer localement la totalité des façons qu'un paquet de communes pouvait avoir de se répartir entre plusieurs zones existantes pour application de la troisième règle. A chaque fois étaient dénombrés les flux entre zones et l'on choisissais avec certitude la solution la meilleure. Dans la version actuelle à la programmation simplifiée, un algorithme rapide permet d'arriver assez directement à une solution généralement optimale.

Un autre inconvénient de la méthode fut sa longue limitation à 2700 communes, 1350 si l'on travaillait « avec diagonale », c'est-à-dire en prenant en compte les non migrants. Pour traiter la France entière, il fallait fort laborieusement rétablir la cohérence du découpage sur les lignes de suture et rechercher si de nouvelles zones ne pouvaient pas être mises en évidence à cette occasion. Aujourd'hui, il est devenu possible de travailler sur la France entière. De plus, l'on peut distinguer dans chaque zone un "noyau dur" et une "périphérique molle". La périphérie molle est composée des communes qui, sans nuire à la cohérence du noyau dur, semblent susceptibles de pouvoir basculer vers d'autres zones.

Zonage 69

2. Le déroulement du zonage

Il faut suivre une application concrète pour voir comment la recherche d'un nombre maximal de zones sous contrainte de cohérence peut amener les communes d'un vaste territoire à se regrouper autour d'un certain nombre de pôles non définis a priori. Relativement simple en ses débuts, la procédure devient de plus en plus complexe dès lors que l'on' s'éloigne des pôles importants, découvrant une sorte de « feutre » aux liens sans directions privilégiées.

En un premier temps, toute commune A attirée à plus de 50 % par une commune B est déclarée suivre cette dernière (cohérence oblige). Ceci règle le sort de A. La commune B de son côté peut aussi obtenir statut de pôle. Par agrégations successives, la pelote constituée autour de B peut grossir en effet de façon telle que la commune B soit elle-même attirée à plus de 50 % par sa pelote. La commune B est alors déclarée nouveau pôle, et le noyau formé de B et de sa pelote nouvelle zone (maximum de zones oblige). D'autres communes pourront encore rejoindre cette zone.

La présence de plusieurs zones distinctes en concurrence va rapidement permettre d'échapper à l'exigence d'un seuil d'attraction de 50 %. Les affectations pourront être en effet prononcées à la majorité relative. Ainsi, une commune A ayant un flux de 10 vers une zone B, un flux de 6 vers une zone C, un flux de 5 vers une zone D et un flux de 3 vers des communes non affectées pourra être affectée sans hésitation à la zone B. La zone C ne saurait l'emporter (cohérence oblige).

Parmi les communes demeurant non affectées à un moment donné, certaines hésitent entre les zones déjà mises en évidence, d'autres semblent encore disponibles pour entrer dans la composition de zones supplémentaires. Ce résidu de communes non affectées sera réduit par des voies plus ou moins détournées. Une commune A par exemple hésite entre les seules affectations B et C. Si dans chacune de ces deux hypothèses une tierce commune reçoit une même affectation, celle-ci pourra être tenue pour acquise. De même, l'on peut avoir dans le résidu une commune B qui, en raison d'une pelote insuffisante, n'arrive pas à accéder au statut de pôle. Si l'hypothèse que B est un pôle animant une zone distincte déclenche des affectations justifiant l'hypothèse faite, celle-ci sera tenue comme vérifiée (maximum de zones oblige). Des jeux d'hypothèses plus complexes peuvent être proposés. Enfin, conformément à la troisième règle, certaines affectations peuvent être prononcées uniquement pour minimiser les liens de zone à zone.

Les directions régionales de l'Insee disposent de plusieurs découpages issus de Zonage. Ainsi, 2 198 zones de petite chalandise ont été obtenues en France entière en partant d'une liste de 62 services relevés dans l'inventaire communal de 1988. L'on a supposé une sortie par service et par habitant en cas d'absence du service dans la commune, d'où un nombre d'entrées considérable dans les communes équipées. Il s'agit d'un zonage « échanges sans diagonale ». Un zonage « sorties avec diagonale » appliqué à


ces mêmes 62 services découpe la France en quelque 9 000 zones assez souvent monocommunales, en particulier autour des villes, sur le littoral, et dans les régions où les communes rurales sont suffisamment vastes pour avoir gardé leur vitalité.

Les directions régionales disposent également d'un zonage en bassins d'emploi obtenu à partir des seules sorties de migrants alternants c'est-à-dire sans considération des actifs travaillant sur place. La carte obtenue est très apparentée à celle des arrondisse-ments, les deux tiers des préfectures et sous-préfectures animant un bassin distinct. Parmi les 33 villes animant une bassin de plus de 40 000 habitants dépourvu de sous-préfecture, citons Roubaix, distingué de Lille, Louviers, Les Herbiers et Fréjus. Il s'agit d'un zonage « sorties sans diagonale ».

Un zonage « sorties avec diagonale » a été effectué pour la Bretagne et le Midi-Pyrénées en ajoutant aux migrants alternants les non migrants. Toute commune arrivant en première position comme lieu de travail de ses résidents est susceptible de former une zone monocommunale. Les communes rurales éloignées des villes sont pratiquement toutes dans ce cas. Autour des villes au contraire, les communes perdent les unes après les autres leur autonomie d'emploi. Trois cartes ci-après montrent pour Brest le développement de ce phénomène. La chute d'un chef-lieu de canton entraîne celle de tout un pan de territoire à chaque fois. Notons que les communes ainsi captées ont nécessairement moins de 50 % de leurs actifs travaillant dans la commune. La carte obtenue est proche de celle des aires urbaines construites en retenant un seuil d' attrac-tivité de 40 %.

Zonage 71

La région brestoise vue à travers les migrations alternantes (logiciel Zonage)

Une faible modification en trente ans de la taille du bassin d'emploi

accompagnée d'une rapide expansion des aires proprement urbaines

Zonages sans la diagonale

Un zonage établi à partir des seules sorties de migrants sans la diagonale des non migrants regroupe les communes en de vastes zones assez stables de dimension souvent proche de celle de l'arrondissement.

Zonages avec la diagonale

Un zonage établi en tenant compte des non migrants permet à de nombreuses commu-nes rurales de constituer des zones distinctes et illustre la perte progressive d'autono-mie des communes autour des villes.


BIBLIOGRAPHIE SUR LES OUTILS DE ZONAGE

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C. Terrier (1978) : « La réalité des pays lorrains d'après les déplacements domicile-travail en 1975 » - Économie Lorraine n° 32 - Janvier 1978 .

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C. Terrier (1980) : « Mirabelle » - Courrier des Statistiques n° 73 - Janvier 1980.

B. Sinou (1980) : « L'algorithme de classification dans Mirabelle », papier présenté au séminaire d'analyse des données de l'IRIA, Mars 1980.

C. Terrier (1980) : « Les structures de l'espace français par les migrations alternantes » in Hommes et Terres du Nord - hors série 1981 (tome 1), actes du colloque « migrations internes et externes en Europe Occidentale » - Lille 16-18 Octobre 1980.

Zonage 73

B. Sinou (1980) : « Construire des zonages adaptés aux problèmes étudiés - Premier bilan de l'utilisation de Mirabelle »in Hommes et Terres du Nord - hors série 1981 (tome 1) actes du colloque « migrations internes et externes en Europe Occidentale » - Lille 16-18 Octobre 1980.

Pour une analyse comparée des deux méthodes de zonages : Michel Gollac (1979) : « Les bassins d'emploi d'après l'analyse des déplacements domicile-travail », lnsee-Relais Statistiques de l'Économie Picarde - Hors série 1979.

Pour un tour d'horizon des travaux de zonage à l'Insee : C. Terrier (1989) : Zones d'influence des villes, les méthodes d'analyse (introduction aux travaux menés à l'Insee), Naples 10,11 Nov. 1989 - Séminaire « Regional Sciences Studies ».


4. L'UTILISATION DES ZONAGES

4.1. Quelques pièges à éviter

4.2. L'impact économique et social des zonages

4.1. QUELQUES PIÈGES À ÉVITER Jean-Pierre Le Gléau

Insee

L'utilisation des zonages n'est pas réservée aux spécialistes. Pourtant, un certain nombre de contresens sont possibles si l'on utilise sans précautions cet outil statistique.

Les pièges les plus courants - dans lesquels il arrive que même les spécialistes tombent parfois - sont les suivants.

1. Deux zones portent le même nom

Il est relativement rare que deux zones portent le même nom au même moment, mais cela arrive. Il s'agit alors bien souvent d'une insuffisance de spécification. Par exemple, si on se pose la question de savoir quelle est la deuxième ville la plus peuplée de France, on aura deux réponses selon que l'on prend comme référence la commune (et c'est alors Marseille avec 800 000 habitants qui l'emporte sur Lyon et ses 415 000 habitants) ou l'agglomération (l'ordre s' inverse avec 1 262 000 habitants à Lyon contre 1 231 000 à Marseille). L'ambiguïté vient du fait que sous le même nom de ville on peut comprendre la simple collectivité territoriale (on parle effectivement de la Ville de Lyon ou de la Ville de Marseille), ou bien l'ensemble de l'unité urbaine telle qu'elle est définie par l'Insee à l'occasion de chaque recensement de la population (et il est vrai que le mot de ville est souvent employé dans ce cas à la place de celui - moins parlant - d'unité urbaine s ). Il faut donc préciser à chaque fois si l'on compare les unités administratives (par exemple si l'objet de l'étude est l'activité des services municipaux ou les budgets des communes) ou les périmètres urbanisés (si l'on s'intéresse au poids économique ou à la concentration de l'emploi). Le mieux est d'employer le mot le plus précis : commune dans un cas et unité urbaine dans l'autre.

Mais il est beaucoup plus fréquent que deux zonages ayant des contours différents portent le même nom à des dates différentes. L'exemple le plus immédiat est celui de

1. Il est vrai aussi que, parmi les unités urbaines, celles qui sont constituées d'une seule commune sont officiellement dénommées "villes isolées" et figurent dans les publications de l'Insee sous l'appellation de "ville". Évidemment, dans ce cas, il n'y a pas de différence entre la commune et l'unité urbaine associée, mais cela peut inciter à utiliser le terme de "ville" même quand l'unité urbaine est multicommunale.

Quelques pièges à éviter 77

la France elle-même, dont le périmètre (et en, s'en tenant seulement à sa partie métropolitaine) a varié au cours du temps : annexion de Nice et de la Savoie, perte puis récupération de l'Alsace et de la Moselle, sans compter quelques rectifications mineures des frontières à l'issue de la seconde guerre mondiale2. Au passage, on remarquera que cette modification du territoire national a également entraîné une modification du ressort territorial de certains départements, sans que leur nom change (exemples du Var et de la Moselle).

Un exemple plus subtil de changement de périmètre avec un nom inchangé est fourni par la révision, déjà mentionnée, de la définition des unités urbaines à l'occasion de chaque recensement de la population. D'un recensement à l'autre, des unités urbaines peuvent s'étendre, du fait de constructions nouvelles, jusqu'à inclure des communes auparavant rurales. La nouvelle définition de l'unité urbaine comprend alors des communes qui appartenaient déjà à l'ancienne partie urbaine3 auxquelles s'adjoignent quelques communes qui étaient jusqu'alors rurales. Cette différence est à prendre en compte si l'on examine par exemple l'évolution de la population entre deux recense-ments. Imaginons par exemple une unité urbaine qui comptait 10 000 habitants au recensement de 1982 et qui, dans le même périmètre, en compte 11 000 au recensement de 1990. De plus, cette unité urbaine s'agrandit en s'étendant sur des communes qui étaient rurales en 1982 : elles comptaient à l'époque 2 000 habitants, et 4 000 en 1990. L'évolution de la population de l'unité urbaine en question peut se résumer dans le tableau suivant :

Date Définition 1982 Définition 1990

1982 10 000 hab. 12 000 hab.

1990 11 000 hab. 15 000 hab.

Selon le point de vue que l'on adopte, on pourra dire que la population de l'unité urbaine considérée a augmenté de 50 % (si l'on retient, à chaque recensement, la limite courante, donc variable dans le temps), de 10 % (en conservant l'ancienne définition) ou de 25 % (dans le périmètre actuel). Ces affirmations n'ont évidemment pas le même sens et traduisent des points de vue très différents. L'habitude est de privilégier un périmètre constant correspondant à la définition la plus récente (ici, l'augmentation de 25 %, de 12 000 à 15 000 habitants), niais les autres points de vue sont envisageables et peuvent

2. Aujourd'hui encore, le terme de "France" désigne un territoire dont le périmètre peut être défini de plusieurs manières : il peut s'agir du seul territoire métropolitain (jusqu'en 1975 les publications du recensement pour ce territoire portaient le nom malheureux de "France entière" ; cette inexactitude a été corrigée à partir du recensement de 1982 avec l'appellation correcte "France métropolitaine") ; il peut s'agir aussi du territoire économique de la France au sens de l'Union européenne, auquel cas il inclut également les départements d'outre-mer ; il peut s'agir enfin de la République Française dans son ensemble qui comprend alors en outre les territoires d'outre-nier et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. 3. La définition de l'unité urbaine étant essentiellement fondée sur le critère de la continuité du bâti, il est relativement rare qu'une unité urbaine multicommunale "perde" une commune d'un recensement à l'autre. Cela ne saurait toutefois être totalement exclu.

78


s'avérer pertinents dans certaines circonstances. Il faut dans tous les cas bien préciser la définition que l'on retient pour éviter les contresens. Cette difficulté, qui constitue effectivement un piège, peut par ailleurs se transformer en outil d'analyse : dans l'exemple ci-dessus, on pourra par exemple dire que l'unité urbaine considérée a crû de 5 000 habitants, dont 1 000 par croissance interne et 4 000 par extension territoriale. Ce même raisonnement peut s'appliquer à l'étude de l'ensemble de la population urbaine de la France : de 1982 à 1990, celle-ci a augmenté de 2 millions d'habitants, dont 1,2 million dans son périmètre de 1982 et 800 000 par glissement de communes anciennement rurales dans la catégorie des communes urbaines. La même attention doit évidemment être portée aux définitions pour toute étude faisant intervenir des observations sur des unités urbaines entre deux dates (solde migratoire, évolution de l'emploi, etc.).

Il existe des cas de figure encore plus complexes où la croissance territoriale de l'unité urbaine se fait non seulement par débordement sur le monde rural, mais aussi par capture d'une autre unité urbaine. Ainsi, l'unité urbaine de Marseille, évoquée plus haut, a-t-elle, par disparition de la solution de continuité qui la séparait d'elle, absorbé en 1990 celle d'Aix-en-Provence. La croissance de ce qui s'appelle "unité urbaine de Marseille" entre 1982 et 1990 est-elle ainsi due :

- à la croissance propre des communes qui constituaient l'unité urbaine de Marseille en 1982 ;

- à l'extension du territoire bâti sur des communes rurales, qui se trouvent du même coup "urbanisées" ;

- à la "capture" de l'ancienne unité urbaine d'Aix-en-Provence qui perd son autonomie par rapport à celle de Marseille.

Enfin, le cas de figure le plus fréquent dans lequel une zone change de périmètre sans changer de nom, concerne les communes elles-mêmes. Il n'est pas rare en effet que des communes échangent entre elles des parcelles ; celles-ci sont parfois inhabitées, mais il arrive aussi qu'elles le soient, auquel cas cet échange a des incidences démographi-ques4. Pour autant, les communes ne changent pas de nom. Certes, dans la plupart des cas, ces incidences démographiques sont de faible importance : aucune commune ne se prêterait volontiers à une opération d'échange dans laquelle elle perdrait un nombre substantiel d'habitants (...et les revenus qui y sont attachés, par exemple la DGF-Dotation globale de fonctionnement). Mais il convient néanmoins de rester attentif au cas où l'impact ne serait pas tout-à-fait négligeable.

La même situation se produit, de façon moins fréquente, mais avec un impact démo-graphique en général beaucoup plus sensible dans le cas de fusions (voire rétablisse-ments) de communes. En général, cette opération s'accompagne d'un changement de

4. Même dans le cas où l'échange concerne des parcelles inhabitées, il a quand même une incidence indirecte sur certains indicateurs démographiques, comme la densité de population.


nom (en cas de fusion de petites communes, chaque commune participante souhaite souvent voir son nom rappelé dans celui de la commune issue de la fusion). Mais il arrive aussi, par exemple lorsqu'une grosse commune absorbe une commune beaucoup plus petite, que le nom reste inchangé. Les comparaisons temporelles risquent alors d'être faussées si l'on n'y prend pas garde. Ainsi, en 1989, en Mayenne, la commune de Bazouges (2 800 habitants) a fusionné avec celle de Château-Gontier, qui a gardé son nom. Les résultats des recensements de 1982 et 1990 pour la commune de Château-Gontier ne peuvent donc pas être comparés sans un minimum de précautions.

2. Des zones non comparables

Il ne suffit pas d'observer la même variable, avec les mêmes définitions, dans deux zones différentes, pour arriver à des résultats comparables ; encore faut-il que les périmètres retenus comme cadres à ces observations ne donnent pas à celles-ci des significations divergentes voire contradictoires.

Le Produit Intérieur Brut (PIB) par habitant n'a ainsi pas du tout le même sens selon que la zone sur laquelle il est calculé est très imperméable ou au contraire très ouverte aux flux de déplacements domicile / travail. Dans le premier cas, la valeur des biens et services mesurée par le PIB aura de fait été produite par les habitants de cette zone ; alors que dans le second cas, les personnes ayant concouru à cette production ne sont plus nécessairement ceux qui résident dans la zone : la division de la valeur du PIB par le nombre de résidents devient alors un calcul assez artificiel. Prenons comme illustra-tion de ce propos deux ensembles ayant à peu près la même population totale (2 200 000 hab.) : la région Languedoc-Roussillon et la ville de Paris. Dans la première, il y a à peu près identité ( à ...% près) entre la population active occupée résidant dans la région et l'emploi dans cette région ; dans la seconde c'est évidemment loin d'être le cas : le nombre des actifs venant de l'extérieur de la ville travailler à Paris est non seulement très élevé (... personnes en 1990), mais encore largement supérieur à celui des actifs faisant le trajet inverse (...personnes). Cette anomalie se trouve poussée à son comble dans certains cas : étant tenue par le respect d'un zonage reconnu par tous les États-membres, la commission européenne calcule le PIB par habitant pour toutes les zones dites de niveau NUTS2 (les régions pour la France). Cette quantité est notamment calculée pour une région hollandaise (le Flevoland, c'est à dire la région des polders), dont une part importante de la population active travaille à l'extérieur (notamment à Amsterdam, toute proche). Le nombre d'habitants, par lequel on divise le PIB de cette région, n'a donc que peu de chose à voir avec le nombre de ceux qui ont effectivement contribué au PIB régional. Du coup, cette région se trouve avoir un PIB par habitant anormalement bas, qui la situe à peu près au niveau de la Sardaigne, derrière la moyenne irlandaise ou espagnole... Une situation inverse se rencontre pour les Lànder allemands constitués d'une seule ville (Brême, Hambourg, Berlin) et dont le PIB par habitant se trouve surestimé.


De ces constatations, on peut tirer la règle suivante : lorsque l'on compare les observa-tions d'une même variable faites dans deux zones, il est important de s'assurer que les zones en question présentent vis-à-vis de cette variable une relative homogénéité. Ainsi, pour éviter les inconvénients décrits ci-dessus, on évite en général de comparer des zones exclusivement urbaines (ou périurbaines) à des zones associant villes et campa-gnes. Il existe en effet, un certain nombre de flux entre les villes et leur environnement (proche ou plus lointain) qui font que le sens de certaines variables n'est pas le même selon que ces flux sont internes à la zone observée (cas de l'association ville / campa-gne) ou constituent des échanges avec l'extérieur (cas des zones exclusivement urbaines -Hambourg- ou périurbaines -Flevoland). Lorsque le zonage est donné a priori (c'est le cas pour celui qu'utilise Eurostat), on ne peut qu'être vigilant au moment de l'interprétation des variables observées.

D' une manière générale, la comparaison entre zones des flux d'entrée et de sortie est un exercice assez délicat. Regardons par exemple ce qui se passe pour les migrations (changement de domicile) entre deux recensements. Certaines de ces migrations sont à très courte distance (changement de logement dans la même commune), d'autres ont une portée un peu plus longue (desserrement des villes vers la couronne périurbaine, exode rural vers une ville attractive), d'autres enfin correspondent à des déplacements importants (changement de région, voire de pays). Il est clair que, selon sa finesse, un zonage prendra en compte certains déplacements mais en occultera d'autres qui lui resteront internes. Les taux d' immigration, d'émigration et même de solde migratoire n'ont pas la même interprétation selon qu'on les calcule au niveau communal, dépar-temental ou régional.

3. Des variables non comparables

Il arrive aussi que, par nature, certaines variables soient non comparables d'un zonage à un autre. C'est notamment le cas des mesures de concentration et de dispersion. On lit parfois, par exemple, que "80 % de la population française vit sur 20 % du territoire" ; cette phrase n'a, à proprement parler, aucun sens. Ou plus précisément, elle n'en a que par référence à un découpage donné du territoire. Plus le découpage est fin, plus l'impression de concentration est importante. Hervé Le Bras fait le commentaire suivant' :

"Si l'on coupe la France en deux morceaux par une ligne nord-sud, la moitié la plus peuplée contiendra 55 % de la population environ. Si on la coupe en régions, la moitié du territoire occupée par les plus densément peuplées comprendra 70 % de la popula-tion. En. procédant de même avec les départements en mettant d'un côté les plus peuplés, on regroupera 81 % de la population. Avec les communes, ce serait 93 %. Si, à l'extrême, le territoire était divisé en carrés de 10cm de côté, 57 millions de ces carrés

5. H. Le Bras, planète au village (1993), Éditions de l'aube

Quelques piéges à éviter 81

contiendraient chacun un individu, et tous les autres, soit 55 mille milliards seraient vides. 100 % de la population se trouveraient donc dans la moitié la plus dense du territoire. Quelle est alors la bonne mesure de la concentration : 55 % des personnes sur la moitié la plus peuplée, ou 93, ou 100 % ?"

Cette relation entre la finesse du maillage et la valeur de l'indicateur de concentration s'apparente à. celle que décrit Benoît Mandelbrot6 dans son approche de la mesure de la longueur de courbes ayant une dimension fractale non entière : le résultat de cette mesure est fonction du "pas" de l'instrument de mesure. Ce lien entre la finesse du maillage et la valeur de l'indice de concentration empêche de pouvoir faire des comparaisons directes dans deux territoires différents. La question "La population est-elle plus concentrée en France qu'en Allemagne ?" est chargée d'autant d'ambiguï-té que la question "Les côtes du nord de la Bretagne sont-elles plus longues que celles du sud ?". Si l'on retient le maillage régional, l'existence, déjà mentionnée, de Lânder réduits à une simple ville mènera probablement à la conclusion que la population est plus concentrée en Allemagne qu'en France. Si au contraire on adopte un maillage municipal, l'extrême fragmentation des communes en France conduira selon toute vraisemblance à la conclusion inverse.

Par contre, lorsque le zonage est fixé, il est légitime de comparer (par des indicateurs simples ou à l'aide d'une courbe de Lorenz) les degrés de concentration d'une (ou de plusieurs) variable(s) à des instants différents. On peut dire, par exemple, qu'entre les recensements de 1982 et de 1990, dans le cadre du maillage communal, la population française ne s'est guère concentrée ; mais que l'emploi, dont la concentration était déjà plus forte que celle de la population en 1982, a encore accru celle-ci en 19907 .

4. Correspondance code / zone

Depuis longtemps le repérage des unités territoriales se fait au moyen de codes chiffrés. Cette tendance s'est évidemment renforcée avec l'utilisation généralisée de l'informa-tique pour le traitement des fichiers. Parmi les codes les plus connus figure sans aucun doute le numéro du département, popularisé par son usage pour l'immatriculation des véhicules et qui figure en tête du code postal. Bien connu également est le code commune, utilisé dans le numéro d'identification au registre national des personnes physiques. En fait pratiquement tous les zonages sont associés à un système de numérotation de ses différents éléments (unités urbaines, aires urbaines, zone d'emploi, États...).

Dans la plupart des travaux statistiques, réalisés à partir de fichiers informatiques, les zones étudiées (notamment les communes) sont repérées par leur numéro de code. Avec

6. B. Mandelbrot, Les objets fractals (1975), Flammarion 7. A. Jacquot, Les frictions spatiales entre la population et l'emploi, Insee, Document interne H930.

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le numéro de code, risquent de se poser des problèmes comparables à ceux que l'on a déjà passé en revue à propos des noms de zones.

En effet, un même code peut désigner au cours du temps deux entités différentes. Cela se produit par exemple pour les communes lors des cas déjà cités d'échanges de parcelles ou même de fusion ; en cas de fusion la nouvelle commune résultante reprend le numéro de code de l'une des communes fusionnées. Pour les unités urbaines, le risque d'erreur est également très fort puisqu'elles sont renumérotées à l'occasion de chaque recensement8: deux unités urbaines différentes peuvent donc très bien avoir le même numéro de code à deux recensements successifs. Cela en dehors du fait déjà évoqué que la "même" unité urbaine (c'est-à-dire portant le même nom...) peut avoir un périmètre variable dans le temps.

La date de validité des codes doit aussi faire l'objet d'une grande attention. Certains fichiers (produits par l'Insee ou par d'autres organismes) comportent des codes com-mune avec indication d'une date de référence. L'expérience montre que ces codes ne correspondent pas toujours exactement avec la situation officielle à cette date, telle qu'elle figure dans le code officiel géographique.

Enfin, un autre piège réside dans des fichiers dits "communaux", et qui contiennent parfois un enregistrement pour chacun des arrondissements de Paris, Lyon ou Marseille. On risque dans ce cas de chercher en vain la commune de Paris ou, croyant l'avoir trouvée, de retenir des données ne concernant qu'un seul arrondissement. Certains fichiers (la BDCOM de l'Insee notamment) visent à valoriser au mieux l'information disponible et, du coup, réservent un traitement différent à Paris (éclaté par arrondisse-ment) et à Lyon et Marseille (traitées comme des communes entières).

8. Chaque unité urbaine se voit attribuer un code à cinq chiffres. Les deux premiers chiffres identifient le département (00 pour les unités urbaines interdépartementales). Le troisième chiffre correspond à la tranche de taille de l'unité urbaine (I pour moins de 5 000 habitants,..., 8 pour l'agglomération de Paris). Les deux derniers chiffres du code constituent un numéro d'ordre à l'intérieur de chacune des classes, dans l'ordre croissant de la population de l'unité urbaine.


4.2. L'IMPACT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DES ZONAGES

Loeiz Laurent Insee

Zones d'intervention, zones d'action des ministères, circonscriptions électorales, res-sorts des collectivités régionales et locales, et même zones d'études à intention pure-ment descriptive affectent quotidiennement notre vie économique, sociale et culturelle. Il n'est pas de zonage innocent.

Zones d'intervention et d'action

À voir les prouesses des élus de tous bords pour parvenir à classer des vallées en zones de montagne ou des terres à betterave en zones franches urbaines, nul ne peut ignorer que les zonages d'intervention ont des effets économiques et sociaux. Ils introduisent sciemment des discriminations positives et ne couvrent volontairement qu'une partie du territoire.

Peut-on en dire autant des zonages d'action des ministères ? Couvrant l'ensemble du territoire et inspirés par une doctrine égalitaire explicite, ils méritent a priori une présomption d'innocence. Il y a cependant loin de la coupe aux lèvres. Ainsi, la petite taille des secteurs sanitaires dans la Basse-Normandie ou le Vaucluse a pu conduire à une multiplication des équipements coûteuse et pas forcément compatible avec la qualité des soins. Proches du Centre Hospitalier Universitaire de Limoges, les habitants de Rochechouart ont pu souffrir quelque temps d'avoir leur propre secteur sanitaire, dépourvu de grands chirurgiens. Logique de soins et logique d'aménagement du territoire n'appellent pas le même découpage. Ainsi encore, une révision de la carte judiciaire amenant la suppression des tribunaux d'instance dans les sous-préfectures ou anciennes sous-préfectures et la résurgence des juges de paix dans les cantons ne serait pas sans effets économiques et sociaux, accentuant la polarisation sur les chefs-lieux de département. La façon dont les districts scolaires, les centres des impôts ou les agences locales pour l'emploi peuvent se heurter aux frontières départementales n'est pas non plus sans effets. Tous les établissements scolaires n'offrent pas la même qualité d'enseignement et les contrôles des centres des impôts ne reviennent pas partout au même rythme.

L'impact économique et social des zonages 85

Circonscriptions électorales et collectivités territoriales

Le dessin des circonscriptions électorales n'est certes pas innocent. Choisir une circons-cription départementale pour les élections régionales vise à renforcer la légitimité des départements à l'occasion de la constitution des régions. De même, refuser d'élire les députés européens dans de grandes régions peut répondre chez certains au désir d'empêcher l'apparition en province de véritables métropoles régionales. A l'intérieur du département, le dessin des cantons urbains ou des circonscriptions législatives régulièrement ajoutés à l'occasion des recensements est savamment étudié pour ne pas pénaliser les majorités en place.

Commune, Intercommunal hé, Département, Région, Etat, cinq niveaux territoriaux ont en France pouvoir de lever l'impôt, un C.I.D.R.E. lourd à certains estomacs... Cet empilement incontrôlé de structures territoriales pèse en défaveur de la France dans la compétition économique internationale. Si intercommunal ités et régions ont été expli-citement mises en place pour leurs effets économiques et sociaux, communes, dépar-tements et Etat se sont voulus à l'origine constructions purement politiques. Or leurs effets économiques et sociaux n'en sont pas moins considérables. Le cas du département est typique. Rapporteur du projet de découpage départemental auprès de l'Assemblée constituante, l'avocat normand Thouret avait appris par coeur dans sa jeunesse les trois volumes des Pandectes de Justinien, célèbre compilateur du droit romain. Il en réchappa après 18 mois de lit, mais, pénétré de juridisme, il croyait sincèrement en la neutralité du département : « Qu'importe à quelle division du royaume on soit attaché, disait-il, puisque les lois, les impôts et les règles d'administration vont être les mêmes dans toutes les parties du royaume, les avantages politiques et civils étant parfaitement égaux dans toutes. » Pourtant, aucune division du territoire dans l'histoire de France n'a eu autant d'effets économiques et sociaux. Affolant le Comité de division du territoire par leur nombre, les milliers de lettres reçues de Province sur le découpage des départements ou le choix des chefs-lieux témoignent, même chez les hommes de loi, de la claire perception de cet impact.

« Avec ce plan, ont prophétisé les députés du Gévaudan, Paris sera tout et la province rien. » Face à une capitale déjà qualifiée de « colossale », l'émiettement de la province en 81 départements, jointe à une longue interdiction de se syndiquer, a constitué un frein puissant à l'émergence de métropoles provinciales susceptibles de faire ombre à Paris. Six villes de province suffisaient en 1789 pour équilibrer l'agglomérat parisien. Il en faut 17 aujourd'hui. Entre 1982 et 1990, l'agglomération parisienne a gagné bien plus d'habitants que les 21 autres capitales régionales réunies : 385 000 contre 295 000. Appelés à animer une province décapitée de ses Etats et de ses parlements, les effectifs des administrations centrales ont plus que décuplé en quatre ans : 600 agents en 1789, 7 000 en 1794 en incluant le Comité de Salut Public et la Commission des Subsistances. L'on en compte 120 000 aujourd'hui.


Pas plus que les départements, les trop nombreuses régions partageant la province ne sont aptes à y provoquer l'émergence de véritables métropoles équilibrant Paris. Pour ce motif, les responsables régionaux ont été discrètement encouragés par les lois Joxe-Marchand de 1992 et Pasqua de 1995 à composer de vastes ententes interrégio-nales. Convenablement menée, une telle institution pourrait effectivement favoriser l'apparition de véritables métropoles venant soulager Paris d'une charge excessive.

Une seconde conséquence du découpage départemental est le privilège de croissance accordé aux chefs-lieux. La Révolution a cru prévenir cet effet dans 35 départements en instituant des chefs-lieux tournants. Ce système aboli non sans résistances en 1791 perdura jusqu'en 1794 en Ariège, Cantal, Gard, Jura et Haute-Saône. Bien des chefs-lieux de districts se résoudront difficilement à ne pas correspondre directement avec Paris. Vaine résistance. Depuis deux siècles, et de façon à peu près continue, les villes chefs-lieux de département ont vu leur croissance privilégiée aux dépens des autres villes. Sur les 96 arrondissements de métropole dotés d'une préfecture, 73 ont enregistré entre 1968 et 1990 une croissance égale ou supérieure à celle de leur département. Sur les 222 arrondissements dotés seulement d'une sous-préfecture, 146 ont par contre connu une croissance plus faible que celle de leur département. A population identique, on peut vérifier à chaque recensement que les préfectures sont généralement plus attirantes, en terme de balance migratoire, que les sous-préfectures.

Ces effets démographiques ne sont point les seuls. Si tant de réformes économiques et sociales en ce pays ont du mal à prendre corps, c'est en grande partie par manque d'espaces pertinents. Il en va ainsi pour les finances locales. Si la taxe professionnelle demeure en France une ressource financière des communes, c'est qu'il n'existe pas entre cet espace et celui du département de niveau territorial cohérent susceptible de lever cet impôt. Les communautés de communes ne couvrent pas tout le territoire et certaines n'atteignent pas mille habitants. Le bon territoire devrait probablement avoir la dimension du bassin d'emploi. De même, si l'on ne peut tenir compte de la situation financière des ménages dans le calcul de leur taxe d'habitation, c'est certes parce que l'imposition diversifiée des revenus est de la compétence de l'Etat, mais c'est aussi parce que la petite taille des communes en peuple certaines de riches et d'autres de pauvres. Ajuster l'impôt dans cet échelon trop petit aurait pour effet d'inciter les contribuables riches à fuir les communes pauvres où ils seraient davantage imposés que dans les communes riches.

Zonages descriptifs

Souvent utilisés pour établir ou justifier les zonages d' intervention, les zonages d'études ne sont pas non plus innocents. Déjà, le choix d'un indicateur et la façon de le traiter a son importance ; rapporter le chômage à la population active totale ou à la seule population salariée, rapporter la population à la superficie totale ou à la superficie hors

L'impact économique et social des zonages 87

forêts, glaciers et plans d'eau, ne va pas donner la même image du territoire. Mais le choix du zonage lui même en a tout autant. S'intéresser aux cantons ruraux fragiles en écartant les petites villes animatrices du territoire équivaut à vouloir faire avancer un train en se désintéressant de sa locomotive. « Avant d'opérer le malade, on a commencé par lui retirer le coeur et les poumons. » a-t-on pu entendre à ce propos dans une direction départementale de l'agriculture. Un bon zonage et de bonnes variables aideront à mettre au point de bonnes politiques. Travailler par bassins d'emploi entiers pour étudier la fragilité du territoire permet d'isoler des variables difficile à mobiliser au niveau cantonal, taux de bacheliers scientifiques, exode des jeunes, salaire moyen, prix des terres, autant de variables pourtant essentielles à considérer.


5. ILLUSTRATIONS INTERNATIONALES

5.1. Les niveaux géographiques de la Suisse

5.2. Les zonages en Allemagne

5.3. La géographie du recensement aux États-Unis

5.4. La NUTS, Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques

5.5. Le système de découpage territorial de l'OCDE Un outil d'analyse spatiale comparée

5.1. LES NIVEAUX GÉOGRAPHIQUES DE LA SUISSE

Martin Schuler École polytechnique fédérale, Lausanne

1. Introduction

La présentation du « découpage » territorial de la Suisse se fait en deux parties. La première insiste sur quelques aspects historiques des cantons et des communes, c'est-à-dire les niveaux institutionnels régionaux et locaux du pays. Elle essaie de faire comprendre la grande importance que ces niveaux jouent dans le contexte fédéraliste et les faibles modifications territoriales qu'ils ont subies jusqu'ici. Vu les inégalités assez fortes entre ces unités et leurs contours très peu compatibles avec des considéra-tions fonctionnelles, de multiples régionalisations alternatives ont connu le jour sans pour autant pouvoir acquérir une importance politique.

La seconde partie de cet article établit un bref bilan de ces découpages alternatifs, en montrant le contexte dans lequel ils ont été créés et leurs implications actuelles. En synthèse, quelques tendances actuelles du processus de régionalisation seront esquissées.

2. L'histoire du maillage institutionnel de la Confédération

Le fédéralisme est une donnée intrinsèque de la structure politique de la Suisse : selon la Constitution, la Confédération helvétique est composée d'"Etats", c'est-à-dire de cantons, auxquels reviennent en principe toutes les tâches politiques qui ne sont pas expressément réservées au niveau supérieur. Basée sur le principe de la subsidiarité, cette conception du domaine public se retrouve au niveau local, puisque les communes occupent dans la plupart des cantons une place considérable. L'équilibre entre les trois niveaux peut être illustré par la part des dépenses des collectivités publiques qui traduit depuis des décennies une stabilité relative de 30 % environ pour la Confédération, de 40 % pour les cantons et de 30 % pour les communes.

Les niveaux géographiques de la Suisse 91

Le poids très fort des niveaux infranationaux n'est pourtant pas le seul trait du fédéralisme suisse. Celui-ci se caractérise également par une grande inégalité de ses unités territoriales - autant par rapport à leur taille que par leurs structures socio-éco-nomiques et culturelles - et par une forte stabilité institutionnelle.

Un bref survol historique permet de saisir les éléments-clés de la période dite de l' "Ancien Régime", c'est-à-dire de la Confédération d'avant 1798, l'année de l'occu-pation française. Durant presque trois siècles, la confédération était composée de treize cantons. Auparavant, au cours des 14e et 15e siècles, partant du noyau initial des trois cantons de la "Suisse primitive", la Confédération s'était agrandie régulièrement à travers des alliances. En plus, la Confédération comptait de nombreux alliés qui avaient des statut différents (p.ex. les villes de Genève et de Mulhouse ou les vallées des Grisons) et des baillages, gérés en commun par plusieurs cantons (p.ex. le Tessin ou la Thurgovie), voire par un seul (p.ex. le pays de Vaud occupé par Berne). Les treize cantons renvoyaient à deux clivages fondamentaux, partiellement entrecroisés : les cantons étaient divisés en sept cantons dits urbains et six ruraux (cette distinction était tout autant économique que politique, les premiers étant gouvernés par une élite urbaine, les autres par des assemblées populaires) et en quatre et demi cantons protestants et sept et demi catholiques (plus un canton mixte). Le clivage linguistique, par contre, n'intervenait pas encore à l'époque, puisque Fribourg était le seul canton dont la population était majoritairement non-alémanique.

Le bouleversement issu de l'occupation napoléonienne fut radical. Malgré sa brièveté, la "République helvétique" (1798-1803) a profondément modifié les structures institu-tionnelles en abolissant les baillages et en créant de nouveaux cantons. Les prérogatives des élites aristocratiques furent abolies et les structures communales homogénéisées. En effet, les communes politiques ont remplacé les anciennes paroisses et les commu-nautés locales. Le principe de l'égalité des territoires et des hommes a été réalisé "grâce" à une forte réduction des compétences politiques au niveau local. Lors de la "Médiation" (1803) et suite au Traité de Vienne (période de la "Restauration"), la structure territoriale de la Suisse a subi à nouveau quelques modifications (six nouveau cantons en 1803 et trois autres en 1815). Au niveau local, dans la plupart des cantons un dualisme territorial et social a été créé. Ainsi, les institutions communales ont été dédoublées au niveau des villages et des hameaux dans de nombreux cantons (d'ailleurs, depuis 1990, le canton de Thurgovie est en train de supprimer son dualisme communal qui a survécu jusqu'à nos jours). Au niveau social, le dédoublement communal a amené la distinction entre « communes politiques », c'est-à-dire celles des habitants, et « communes bourgeoisia-les », à savoir les personnes ayant droit à l'utilisation exclusive de certains biens communaux (pâturages, forêts). L'acquisition de la bourgeoisie, qui traditionnellement était réservée aux vieilles familles, est devenue possible. Aujourd'hui, elle suit des procédés similaires à la naturalisation d'un étranger.

Pourtant, la période napoléonienne a instauré définitivement le principe des cantons égaux et l'existence des communes politiques composées par le corps électoral de ses


habitants. Ces acquis sont aujourd'hui considérés parmi les changements les plus importants de cette phase.

Depuis 1815, seules deux modifications majeures du tissu cantonal ont eu lieu : la scission des deux Bâle en 1832 (Bâle-Ville et Bâle-Campagne) et la séparation du Canton du Jura de celui de Berne en 1978. Globalement, la structure cantonale est ainsi restée inchangée malgré de fortes inégalités (Zurich : 1,2 millions d'habitants, Appen-zell Rh.-Int. : 14 000 habitants ; Grisons : 7 100 km2, Bâle-Ville : 37 km2). Le maillage communal a subi de nombreuses modifications au début du 19e siècle mais, depuis 1850, l'année du premier recensement suisse de la population, jusqu'en 1990, leur nombre est resté relativement stable (faible diminution de 3 205 à 3 021 unités avec 66 séparations et 250 fusions). Malgré trois périodes de fusions plus nombreuses (1880-1900 et 1960-1970 dans les régions rurales; 1893-1931 dans les agglomérations urbaines), la structure cantonale et communale est restée jusqu'ici l'une des plus stables d'Europe.

Un troisième niveau institutionnel date également de la période napoléonienne. Les districts, qui existent dans 18 cantons, sont pourtant restés de simples arrondissements de l'administration cantonale et souvent des cercles électoraux. Ni leur nombre (actuel-lement 184), ni leur étendue n'ont connu de changements notables depuis 1850.

3. Les découpages non-institutionnels

Les cantons et les communes ont pu préserver de fortes compétences politiques. Des élections et des votations populaires fréquentes ont également contribué à forger une référence identitaire à ces espaces. Pourtant, leur découpage très inégal et parfois très "arbitraire" (il existe par exemple non moins de 22 enclaves cantonales et une centaine au niveau des communes) les rend peu propices à la gestion de nombreux problèmes politiques, à l'organisation spatiale des entreprises et des associations (grands distribu-teurs, organisations culturelles et sportives, aires des journaux, etc.), mais également à la comparaison statistique et à l'analyse scientifique.

Au cours du temps, et notamment depuis les années 60, de multiples découpages spatiaux ont vu le jour. Les raisons, les acteurs et les approches impliqués ont été très divers, l'utilisation et l'implication de ces unités fortement inégales. Certaines de ces structures ont été introduites à partir du niveau local, d'autres, par contre, correspondent à des découpages du pays en sous-unités. En plus, on peut observer une certaine oscillation entre des régionalisations aux niveaux micro- et macrorégionaux.

La tendance à la création d'unités territoriales plus grandes s'avère très nette depuis quelques années, qui franchissent désormais les frontières nationales pour devenir transfrontalières. Les frontières nationales divisent plusieurs régions urbaines, notam-


ment celles de Genève et de Bâle. Le réseau urbain du Tessin se situe à peine à une heure du coeur de la métropole milanaise. Des flux très importants de pendulaires quotidiens traversent ces frontières; en effet, la Suisse accueille à elle seule la moitié des frontaliers que comptent les pays de l'Europe occidentale (environ 180 000 person-nes en 1992).

Ce survol rapide des formes de découpages en Suisse s'appuie sur une publication récente de l'Office fédéral de la statistique (Schuler, 1994). Celle-ci distingue l'espace de la politique régionale des régions d' analyse. Dans chaque groupe, quatre découpages sont décrits.

3.1. Les espaces de la politique régionale

Les régions d'aménagement du territoire

Les régions d'aménagement du territoire sont des zones de planification créées sous l'autorité des cantons afin de maîtriser des tâches supracommunales. Les premières unités remontent aux alentours de 1950, mais la plupart d'entre elles ont été créées dans les années 60 et 70 ; depuis 1979, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire a amené une certaine homogénéisation ; pourtant, les 138 unités ne couvrent pas tout à fait l'ensemble du territoire national. Ces régions se trouvent désormais en concurrence avec une multitude d'associations communales parallèles exerçant des fonctions spé-cifiques.

Les régions LIM

Les régions LIM (Loi sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne, datant de 1974) s'étendent aux zones situées dans les Alpes et la chaîne du Jura et souffrant d'une situation économique défavorable. Les 54 microrégions, con-çues selon un concept fonctionnel de petits pôles de développement, concernent 68 % du territoire national avec 23 % de sa population. La politique de développement envers les régions de montagne a contribué à combler leur retard en équipements; son orientation actuelle est davantage liée aux problèmes du marché de l'emploi.

Les régions économiquement menacées

La crise industrielle de 1974/76 a touché très fortement les régions mono-industrielles périphériques et notamment l'horlogerie de l'arc jurassien. Désignées dans un arrêté fédéral de 1978, les ''régions économiquement menacées" sont définies comme zones dans lesquelles la Confédération peut apporter un soutien financier aux entreprises


existantes ou en vue de la création de nouveaux emplois. L'orientation de cette politique ainsi que le périmètre d'application ont été fortement modifiés en 1996.

Les régions transfrontalières

Depuis 1970, le Conseil de l'Europe promeut la coopération internationale en matière d'aménagement des espaces transfrontaliers. De son côté, l'Assemblée des Régions d'Europe fut créée en 1985. En raison d'étroites relations d'interdépendance, la Suisse est largement tributaire d'une coordination avec ses voisins, surtout depuis la levée progressive des barrières douanières entre les pays de l'Union européenne et le refus suisse de l'adhésion à l'Espace Economique Européen en 1992. Les acteurs de la collaboration transfrontalière sont essentiellement les cantons. Actuellement, les can-tons suisses sont partenaires dans de nombreuses régions : Regio Basiliensis (création en 1963), Comité régional franco-genevois (1972), Internationale Bodenseekonferenz (1972), Arbeitsgemeinschaft Alpenlânder (1973), Deutsch-Schweizerische Rau-mordnungskommission (1973), Commission intergouvernementale franco-germano-suisse (1975), Communauté de travail des régions et cantons des Alpes occidentales (1982), Communauté du travail du Jura (1985), Conseil du Léman (1987), Conseil Valais-Vallée d'Aoste du Grand Saint-Bernard (1990), Bodenseerat (1991), Gruppo di lavoro « Regione insubrica » (1995) et « Regio del Sempione » (1995).

3.2. Les régions analytiques

Ce second groupe contient des approches régionales qui n'ont pas de liens directs avec des mesures politiques, bien que des impacts indirects (et futurs) ne soient pas du tout exclus. Agglomérations et régions-MS sont d'abord des outils scientifiques, alors que les régions linguistiques n'ont aucune base institutionnelle malgré leur importance politique. Quant aux régions définies à l'échelle supracantonale — un niveau qui correspond à de petites unités dans d'autres pays européens - elles deviennent de plus en plus une réalité économique et commencent à trouver une correspondance statistique et de discours politique.

Les régions supracantonales (le système NUTS)

Les impératifs économiques et organisationnels attribuent de plus en plus d'importance au niveau macro-régional. Les « concordats » entre plusieurs voire tous les cantons (accords portant sur un thème) et les « conférences intergouvernementales » témoi-gnent de cette nécessité. Le regroupement régional de cantons avance dans bien des domaines, sans pour autant avoir abouti à des accords limitant sensiblement les compétences cantonales.


La Suisse n'est, pour l'instant, pas impliquée dans la régionalisation développée par Eurostat. En vue de l'accord sur l'EEE, une proposition de régionalisation à des fins statistiques a été élaborée. Conformément aux logiques du concept NUTS, ces régions sont formées de regroupements de cantons (qui, eux, correspondraient politiquement plutôt au niveau NUTS II voire I, mais au niveau III du point de vue taille et surface). Cette régionalisation en sept unités a fait l'objet de deux consultations auprès des cantons et sera officielle à partir de 1998. Elle comprend les régions suivantes : Région lémanique (GE, VD, VS), Espace Mittelland (BE, FR, SO, NE, JU), Suisse du Nord-Ouest (BS, BL, AG), Zurich (ZH), Suisse orientale (GL, SH, AR, AI, SG, GR, TG), Tessin (TI) et Suisse centrale (LU, UR, SZ, OW, NW, ZG).

Les régions linguistiques

Les régions linguistiques sont des entités territoriales définies selon le concept de la majorité (relative) par rapport à la population dans chaque commune. Les quatre régions de langue allemande, française, italienne et romanche comptent respectivement 70 %, 23 %, 6 % et 1 % de la population résidante en Suisse. Si l'on fait abstraction de l'aire fortement rétrécie du romanche dans les Grisons, les limites entre les quatre régions sont restées très stables au cours des dernières décennies (voire siècles).

Les régions MS

La régionalisation des 106 unités "mobilité spatiale" a été créée à des fins d'analyse. Il s'agit en fait d'une reprise des régions LIM dans les Alpes et le Jura et d'une extension de ce concept microrégional et fonctionnel aux parties du Plateau, en se basant partiellement sur le découpage selon les régions d'aménagement du territoire. Ces unités servent essentiellement aux comparaisons statistiques et à la planification sectorielle.

Les agglomérations

La première définition des espaces urbains en Suisse remonte à 1930; le critère de la contiguïté du bâti était prépondérant. A la suite du recensement de 1980, une nouvelle formule a été développée, selon laquelle une commune est rattachée à une aggloméra-tion urbaine si elle remplit au moins trois critères sur cinq (seuil de pendularité, critère de densité, part du premier secteur, évolution de la population, contiguïté du bâti). Selon l'application de la formule (légèrement modifiée), la Suisse comptait, en 1990, 48 agglomérations et 9 villes isolées englobant 69 % de la population du pays.


Autres approches

À des fins d'observation spatiales, d'autres approches territoriales présentent une certaine importance. D'une part, il s'agit de typologies au niveau régional (districts, régions-MS) ou communal, élaborées selon des concepts centre-périphérie. D'autre part, des unités infra-communales entrent de plus en plus dans la statistique nationale, tels que les quartiers des grandes villes ou des secteurs de recensement qui comptent en moyenne 200 habitants. Le géocodage des recensements retient, en principe, les coordonnées métriques de chaque bâtiment. Pourtant, les restrictions en matière de protection de données limitent très fortement leur utilisation.

L'inventaire de tous les types de régionalisations, et notamment des multiples associa-tions intercommunales, n'a pas encore été réalisé en Suisse. Par contre, il est prévu de publier une liste des régions existantes au niveau macro-régional en vigueur dans les différents services de la Confédération, des organismes économiques, culturels et semi-publics.

4. Synthèse

L'inadéquation entre espaces politico-administratifs et espaces fonctionnels est un phénomène face auquel les solutions peuvent être de natures différentes, mais jamais définitives. Le fédéralisme suisse est parvenu à conserver des structures institutionnel-les plus ou moins stables sur une très longue période et ceci malgré une forte variabilité des territoires et des découpages hérités des aléas historiques.

Les exigences technocratiques ont conduit, notamment depuis les années 60, à la création de régionalisations à des fins de politique sectorielle. Ces unités n'ont pas obtenu de statut politique et démocratique.

Les diverses régionalisations décrites se réfèrent au niveau micro-régional, c'est-à-dire à des unités plus petites que les cantons (qui apparaissent eux aussi de taille restreinte dans un contexte de comparaison internationale). Les processus à l'uvre favorisent pourtant des regroupements à l'échelle supra-cantonale. Dans ce cas, les approches « technocratiques » de régionalisation risquent d'avoir des impacts politiques d'une plus grande portée : la création d'unités territoriales au niveau macro-régional et parfois transfrontalier touche à la fois l'enjeu démocratique, la souveraineté cantonale et l'équilibre fédéraliste.


BIBLIOGRAPHIE

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Conseil fédéral, Rapport sur la coopération transfrontalière et la participation des cantons à la politique étrangère, Berne, 7 mars 1994.

Germann Raimund E. et Katja Weis, Les administrations cantonales : une vue comparative, Haupt, Berne, 1995.

Joye Dominique, Thomas Busset Martin Schuler, « Clivages et différenciations géographiques de la Suisse », in : Hugger Paul, Les Suisses, Modes de vie, Traditions, Mentalités, Payot, Lausanne, 1992, p.661-676.

Leresche Jean-Philippe et René Levy (eds.), La Suisse et la coopération transfron-talière : repli ou redéploiement, Seismo, Zurich, 1995.

Office fédéral de l'aménagement du territoire, Vue d'ensemble des activités à incidence spatiale de la Confédération, Berne (mise à jour annuelle).

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Office fédéral de la statistique, Évolution de la population 1850-1990, Berne, 1992.

Schuler Martin et Dominique Joye, Les niveaux géographiques de la Suisse, Office fédéral de la statistique, Berne, 1994.

Société suisse d'études pour l'Organisation de l'Espace et la Politique Régionale (OEPR), À l'heure de l'Europe de 1993 : Propositions pour une approche stratégique de la politique régionale en Suisse, Peter Lang, Berne, 1992.


5.2. LES ZONAGES EN ALLEMAGNE Sabine Kiihler

Office fédéral de la statistique, Wiesbaden

La présentation des statistiques régionales allemandes fait une distinction entre les zonages administratifs et non-administratifs. Les grandes lignes de l'état actuel des principaux zonages, notamment dans le contexte des réformes territoriales intervenues récemment dans les nouveaux Lânder, sont retracées ci-après. Nous présentons ensuite le classement communal utilisé actuellement par la statistique officielle.

1. Les zonages administratifs

Il existe quatre niveaux de hiérarchie administrative dans la plupart des 16 Lânder fédéraux : les circonscriptions régionales de Land (Regierungsbezirk), les Kreise (villes constituant un Kreis et Kreise ruraux), les groupements de communes (associations communales, syndicats intercommunaux, etc.) et les communes.

Le nombre de ces divisions territoriales a évolué dans le temps. Sur l'ancien territoire fédéral, des réformes affectant les Kreise et les communes sont intervenues surtout au cours des années 70. Des réformes territoriales globales ont affecté les nouveaux ',ander ces dernières années. La réforme territoriale concernant les Kreise est intervenue en 1992 et 1994. La réforme territoriale des communes est d'ores et déjà achevée dans les trois nouveaux Lânder de Brandebourg, Mecklembourg-Poméranie occidentale et Saxe. Aucune réforme communale n'est encore intervenue en Thuringe. Enfin, si aucune réforme territoriale communale n'est prévue au plan juridique en Saxe-Anhalt, les syndicats de communes volontaires sont tout de même possibles.

Le tableau n°1 présente l'état actuel du découpage administratif ainsi que les chiffres de superficie et de population en République fédérale d'Allemagne au 1 er janvier 1996. II en ressort que l'on dénombre actuellement 14 600 communes environ, 440 Kreise et 32 circonscriptions régionales, ces dernières relevant de 8 Lander. Le découpage admi-nistratif en Lânder et en circonscriptions régionales de la République fédérale est reproduit sur la carte ci-contre.

Les zonages en Allemagne 99

BRANDENBURG

Magdeburg

Magdeburg *

Postdam

N

Kôln

Koblenz

Meinz RHEIN:PFALZ

Trier

République fédérale d'Allemagne Linder et circonsriptions régionales

situation au 1.1.1996

Kiel SCHLESWIG-HOLSTEI

Schwerin *

MECKLENBURG-VORPOMMER HA

Lüneburg Weser-Ems 7

NIEDERSACHSEKL Hannover ..

* Hannover 1

Düsselcli;ifi-ç /

1\1013DRHEIN1,WESPHALEN Münster Detmold

raunschweig

Düsseldorf,: Amsberg Kassel

Giessen '- HESSEN

---Darmstadt Wiesbade

SACHSENÀNHALT Dessau

Leipzig D

SACHSENresden *

Dres hemnitz

Halle

* Erfurt

THÜRINGEN

Oberfranken Unterfranken

RLAN

Saarb *cken * heinhessen-P Iz

Mittelfrankem,/ Oberpfalz

Stuttgart

Karlsruhe * Stuttgart Niederbayem

Schwaben BADEN-WI)RTEMBERG

Freiburg \ Tübingen

* München

Oberbayem

* ville capitale de Land


dU8V

Uld

111/

ua

SA

VU

O2

gd7

Land Circons- triplions

régionales

Kreise Groupements de communes

Communes Superficie en km,

Population totale

Total Villes constituant un

Kreis

Kreise ruraux

08 Bade-VVudemberg 4 44 9 35 272 1 111 35 752,50 10 319 367 09 Bavière 7 96 25 71 325 2 056 70 550.87 11 993 484 11 Berlin 1 1 1 890,82 3 471 418 12 Brandebourg 18 4 14 158 1 696 29 478,73 2 542 042 04 Brême 2 2 2 404,23 679 757 02 Hambourg 1 1 . - 1 755,20 1 707 901 06 Hesse 3 26 5 21 .. 426 21 114,45 6 009 913 13 Mecklembourg-Poméranie occidentale 18 6 12 122 1 079 23 170,34 1 823 084 03 Basse-Saxe 4 47 9 38 142 1 032 47 610,55 7 780 422 05 Rhénanie-du-Nord-Westphalie 5 54 23 31 396 34 077,70 17 893 045 07 Rhénanie-Palatinat 3 36 12 24 163 2 305 19 846,50 3 977 919 10 Sarre 6 6 52 2 570,15 1 084 370 14 Saxe 3 29 7 22 . 860 18 412,66 4 566 603 15 Saxe-Anhalt 3 24 3 21 191 1 299 20 445,99 2 738 928 01 Schleswig-Holstein 15 4 11 119 1 131 15 770,50 2 725 461 16 Thuringe - 22 5 17 129 1 179 16 171,12 2 503 785

Allemagne 32 439 116 323 1 621 14 626 357 022,31 81 817 499

2. Les zonages non-administratifs

Outre les zonages administratifs, les zonages non-administratifs constituent eux aussi une base de travail importante pour l'aménagement du territoire, la recherche et la politique. Aussi une série de zonages non-administratifs a-t-elle été constituée dans divers buts aux niveaux fédéral et régional, regroupant essentiellement des divisions administratives, telles que les communes ou les Kreise (cf. tableau n°2).

Tableau 2

Zonages régionaux

Zonages régionaux

I Zonages

administratifs Zonages (p.ex. : Kreis, commune) non-administratifs

I I Zonages ne couvrant

Zonages couvrant pas tout le territoire tout le territoire (p.ex. : zones à haute

densité de population)

Frontières définies Classification fonctionnellement spatiale

(zones d'aménagement du (typologie territoriale, territoire, bassins d'emploi, typologie de communes)

zones d'échange)

Parmi les zonages non-administratifs, le zonage du territoire fédéral aux fins de l'aménagement du territoire et de la politique visant à rapprocher les niveaux de vie revêt une importance particulière. À ce propos, il convient de citer notamment les régions d'aménagement, inspirées des régions-programmes des Lauder, ainsi que les bassins d'emploi. Ces deux structures sont fondées sur les Kreise.

Ce qu'on appelle les "typologies territoriales", à l'instar de celles établies pour les régions, les Kreise et les communes en fonction de leur degré d'urbanisation par l'Office fédéral de recherche sur la géographie appliquée et l'aménagement du territoire (BfLR), constituent une forme particulière de zonages non-administratifs. Leurs élé-ments de base sont constitués par des divisions administratives, comme des parties de communes, des communes ou des Kreise, ou des zonages non-administratifs (régions

1. Cf. à ce propos Gôrmar W./Irmen E.: "Nichtadministrative Gebietsgliederungen und -Kategorien fûr die Regionalstatistik. Die siedlungstrukturelle Gebietstypisierung der BfLR" ("Structures territoriales non-admi-nistratives de la statistique régionale. La typologie territoriale selon la structure d'agglomération du BfLR"), Raumordnung, volume 6, 1996, p. 387 sqq.


d'aménagement, bassins d'emploi). Le territoire fédéral se trouve ainsi entièrement couvert par cette classification.

En raison des réformes territoriales accomplies dans les nouveaux Lânder et de modifications structurelles sur l'ancien territoire fédéral, de nombreux zonages non-administratifs ont été refondus récemment. Les principaux zonages sont désormais en place dans les nouveaux Lénder et à Berlin-Est-. Les typologies selon le degré d'urbanisation du BtLR sont toujours en cours de révision. Le tableau n°3 récapitule les zonages non-administratifs importants pour la statistique fédérale.

Les informations concernant les trois premières lignes du tableau n°3 proviennent du BfLR, et pour les autres lignes, du Statistisches Bundesamt. Sauf pour les zones à haute densité, ces zonages sont disponibles sur des bases de données.

Tableau 3

Principaux zonages non-administratifs

Zonage non-administratif

Nombre d'unités

Circonscriptions administratives de base

Bassins d'emploi (au 01/01/96) 225 Kreis

Régions d'aménagement (juin 1996) 97

Kreis

Zones à haute densité (décembre 1991) 45

commune

Zones économiques rurales (octobre 1996)

65 commune

Circonscriptions d'échange et 101 circonscriptions

zones d'échange (janvier 1996)

d'échange ; 27 zones d'échange

Kreis

Zones touristiques (1995) 136 y compris les villes-états commune

3. La nomenclature régionale : "L'annuaire officiel des communes"

La nomenclature régionale officielle, qui paraît chaque année, sert de base à l'organi-sation régionale des statistiques officielles. Cette nomenclature identifie systématique-ment et dans l'ordre alphabétique toutes les municipalités, ainsi que les villes constituant un Kreis et les Kreise ruraux de la République fédérale d'Allemagne, à l'aide

2. Cf. notamment à ce propos Briltken. F./Janich. : "Neubegrenzung der Raumordnungregionen" ("Redé- coupage des régions d'aménagement"). Mitteilungen und I nfonnationen der BtLR, n°3, 1996, p.4 sqq. 3. Cf. Office fédéral de la statistique (Bd.) : "Amtliche Schlüsselnummern und Bevdlkerungsdaten der Gemeinden und Venvaltungsbezirke in der Bundesrepublik Deutschland, Ausgabe 1995" (Codification officielle et statistiques démographiques des communes et circonscriptions administratives en république fédérale d'Allemagne, édition 1995"), Wiesbaden. 1995.

Les zonages en Allemagne 103

d'un code à 8 chiffres. Cette nomenclature régionale est actualisée en permanence en fonction des modifications administratives, et elle est publiée accompagnée de statis-tiques de superficie et de population3.

Cette publication comporte par ailleurs des cartes, présentant les frontières administra-tives des Ldnder, ainsi que des chiffres relatifs aux communes, aux villes constituant un Kreis et aux Kreise ruraux, classés par ordre d'importance démographique, de superficie et de densité démographique. Un chapitre spécial est consacré aux dix communes et aux vingt Kreise respectivement les plus et les moins importants.

Toutes les données recensées dans cet annuaire des communes peuvent également être obtenues auprès de l'Office fédéral de la statistique sur bande magnétique ou disquette au format ASCII, sous le titre "GV 100". Quatre jeux sont proposés, en l'occurrence une édition annuelle et une édition trimestrielle présentées respectivement en deux variantes (divisions territoriales administratives et non-administratives).

En complément à la publication imprimée, le GV 100 propose également le classement codifié d'autres divisions administratives (directions régionales des postes, circonscrip-tions judiciaires, directions générales des impôts, directions régionales de l'emploi et circonscriptions électorales). Il est ainsi possible de replacer chaque commune dans chacune de ces divisions. L'annuaire électronique renferme également la codification de divisions territoriales non-administratives (régions d'aménagement, régions à haute densité de population, typologie des Kreise en fonction de leur degré d'urbanisa-tion, etc.).


5a3® LA GÉOGRAPHIE DU RECENSEMENT AUX ÉTATS—UNIS*

Pour réaliser et diffuser le recensement, le Bureau of the Census détermine les frontières des entités légales/administratives et statistiques, prépare les cartes correspondantes, assigne à toutes les adresses leur localisation géographique correcte et effectue d'autres opérations de masse liées à la géographie. On trouvera ci-dessous les principales catégories d'entités géographiques pour lesquelles le recensement de 1990 fournit des données, en soulignant les changements significatifs survenus depuis celui de 1980.

La plupart des produits du recensement proposent des ensembles prédéfinis de données sur des entités géographiques standard, conçues pour satisfaire les besoins de la majorité des utilisateurs de données. Cependant il est possible de produire des tableaux sur mesure. Dans la présentation qui suit, les types d'entités géographiques sont divisées en deux catégories : entités géographiques légales/administratives et entités géographi-ques statistiques.

1. Entités géographiques légales/administratives

Les entités géographiques définies administrativement ou légalement pour lesquelles le Bureau du Recensement publie des données du recensement de 1990 sont les suivantes :

États-Unis, États, le District de Columbia, Porto Rico, les Îles Vierges des États-Unis et les Zones Isolées du Pacifique (Pacific Outlying Areas) - Les zones isolées sont : Samoa Américaine, Guam, le Commonwealth des Îles Mariannes du Nord et la République de Palau. Le recensement de 1980 incluait l'Union des îles du Pacifique dont Palau et les Îles Mariannes du Nord faisaient partie.

* Source : Bureau of the Census ; traduction : Guy-Fache.

La géographie du recensement aux États-Unis 105

Les Comtés (Counties) - On publie également des données sur les équivalents statisti-ques des comtés, à savoir : les paroisses en Louisiane ; les communes et les zones du recensement en Alaska ; les villes indépendantes au Maryland, Missouri, Nevada et en Virginie ; la partie correspondant au Parc National de Yellowstone au Montana ; les "municipios" à Porto Rico ; les îles individuelles aux Îles Vierges des États-Unis ; et une variété d'entités dans les zones isolées. Le District de Columbia et Guam n'ont pas d'unités administratives correspondantes ; ces entités servent donc aussi d'équivalent statistique des comtés. Au recensement de 1990, on dénombrait 3 248 comtés ou zones statistiquement équivalentes contre 3 231 au recensement de 1980.

Les Subdivisions des comtés (County Subdivisions) - Les 30 386 subdivisions civiles (Minor civil divisions : MCD) sont des entités définies légalement au niveau du sous-comté, telles que les petites villes, les arrondissements et les districts. Dans 21 États, quelques unes des localités agglomérées (voire toutes) ne font pas partie d'un MCD et elles sont traitées comme les équivalents statistiques des MCD. Pour le recensement de 1990, on trouve des MCD dans 28 États (contre 29 en 1980), Porto Rico et les zones isolées. Dans plusieurs États, les MCD ont subi des changements qui ont affecté leurs nombre, nom et frontière. De plus le recensement fournit des données pour des subdivisions de MCD (sous-MCD appelés subbarrios) à Porto Rico.

Localités agglomérées (Incorporated Places) - Ces unités administratives sont délimi-tées conformément aux lois de chaque État. On les connaît sous les noms de grandes villes, petites villes (à l'exclusion des États de la Nouvelle Angleterre, New York et le Wisconsin où le Bureau du Recensement traite les petites villes comme des MCD), communes (à l'exclusion de l'Alaska et de New York où le Bureau du Recensement traite les communes comme des comtés et des MCD, respectivement) et villages. Nombre de localités agglomérées ont subi des changements (regroupement, dégroupe-ment, fusion, annexion ou séparation) qui ont affecté leurs nombre, nom et frontière depuis le recensement de 1980. Le recensement de 1990 comprenait 19 365 localités agglomérées contre 19 176 du recensement de 1980. Le Bureau du Recensement identifie quelques localités agglomérées comme des extensions de grandes villes si elles contiennent un territoire substantiel dont la densité de population s'élève à moins de 100 personnes au mille carré ; le territoire de basse densité et ses populations sont définies comme des zones rurales. Dans les recensements précédents, les extensions de grandes villes étaient identifiées seulement dans les zones urbanisées.

Villes regroupées (Consolidated Cities) - Pour le recensement de 1990, le Bureau de Recensement a reconnu six grandes villes qui ont regroupé leurs fonctions administra-tives avec un comté ou un MCD mais qui continuent à contenir des localités agglomé-rées administrativement actives. Ce sont Milford, CT ; Jacksonville, FL ; Columbus, GA ; Indianapolis, IN ; Butte-Silver Bow, MT ; et Nashville-Davidson, TN.

Réserves indiennes/Territoires unis (American lndian Reservations/Trust Lands) - Le Bureau du Recensement reconnaît 311 réserves fédérales et réserves d'États pour le


recensement de 1990 y compris 3 zones administrées en commun que le Bureau du Recensement traite comme des réserves. Les frontières des réserves peuvent couper des frontières d'État, de comté, de subdivision de comté et de localités, de même que des frontières d'entités statistiques. Les territoires unis reconnus par le Bureau du Recen-sement sont des zones possédant des frontières spécifiques hors d'une réserve, identi-fiées par le Bureau des Affaires Indiennes et considérées comme des terres communes pour les Indiens

Alaska Native Regional Corporations (ANRC) - Ces 13 entités collectives ont été créées par le "Alaska Native Claims Settlement Act" pour commercer ou avoir des activités sans but lucratif avec et pour les indigènes de l'Alaska.

Circonscriptions électorales du Congrès (Congressional Districts : CD) - Le nombre de CD demeure égal à 435. Après chaque recensement décennal, les responsables de l'État et les cours dessinent de nouvelles frontières de CD pour les États qui ont deux ou plusieurs Représentants, ce qui a pour but de refléter les changements dans la population d'un État.

Circonscriptions électorales (Voting Districts) - Un total de 147 266 circonscriptions électorales a été identifié pour le recensement de 1990 par les administrations d'État pour les élections. Elles comprennent des districts électoraux, des divisions électorales, des districts législatifs et des circonscriptions électorales. Pour le recensement de 1980, les circonscriptions électorales étaient appelées divisions électorales.

Codes postaux (ZIP Codes) - Ils sont établis par le Service Postal des États-Unis pour faciliter la distribution du courrier. Le Service Postal change parfois ses codes et fréquemment leur couverture géographique pour mieux satisfaire aux besoins de la distribution du courrier. Le Bureau du Recensement publie des statistiques limitées en résumant les données pour les codes postaux des résidents.

2. Entités géographiques statistiques

Les données du recensement de 1990 sont présentées pour les catégories suivantes d'entités géographiques, développées à l'origine par le Bureau du Recensement pour des motifs statistiques :

Régions et Divisions - Les États Unis sont divisés en quatre régions dans le but de présenter les données du recensement : Nord-Est, Sud, Midwest et Ouest. (En 1980, la région du Midwest était appelé la Région Centrale Nord). Chaque région est divisée en deux ou trois divisions pour un total de neuf divisions.


Aires métropolitaines (Metropolitan Areas : MA) - Ces zones sont définies par le Bureau de la Gestion et du Budget (Office of Management and Budget : OMB) par référence à un ensemble de critères. Pour répondre aux besoins de divers groupes d'utilisateurs, la nomenclature prévoit trois types de zones : les aires métropolitaines statistiques (Metropolitan Statistical Areas : MSA), les aires métropolitaines statisti-ques regroupées (Consolidated Metropolitan Statistical Areas : CMSA) et les aires statistiques métropolitaines élémentaires (Primary Metropolitan Statistical Area : PMSA). Collectivement, ces trois types d'aires sont désignés comme "aires métropo-litaines" (MA).

Les MA sont définies comme des regroupements de comtés entiers, sauf dans les six États de la Nouvelle Angleterre où les grandes villes et les petites villes sont utilisées. Les MA doivent contenir une ville d'au moins 50 000 habitants ou une zone urbanisée définie par le Bureau du Recensement ; dans ce dernier cas, la MA doit contenir au moins 100 000 personnes (75 000 en Nouvelle Angleterre). L'OMB a aussi créé des aires métropolitaines dans les comtés de Nouvelle Angleterre (New England County Metropolitan Area : NECMA) pour avoir des aires métropolitaines basées sur les comtés en Nouvelle Angleterre, mais les données du recensement de 1990 ne sont pas fournies pour les NECMA.

Une MSA dont la population est supérieure à 1 million d'habitants peut être divisée en aires élémentaires appelées PMSA. Une PMSA est composée de un ou plusieurs comtés (grandes villes et petites villes en Nouvelle Angleterre) qui manifestent, à l'aide de critères spécifiques, des liens économiques et sociaux internes forts, indépendamment des liens vers d'autres parties de la MSA. Une MSA est rebaptisée "CMSA" si l'OMB y a créé des PMSA. Chaque MSA et CMSA a un ou plusieurs noyaux appelés "villes centres".

Jusqu'au 30 juin 1983, les MA étaient dénommées "aires statistiques métropolitaines standards" (Standard Metropolitan Statistical Areas : SMSA) et "aires statistiques métropolitaines regroupées" (Standard Consolidated Statistical Areas : SCSA). Le recensement de 1980 dénombrait 323 SMSA et 17 SCSA. Après le changement de définition en 1983, il y avait 257 MSA et 23 CMSA qui contenaient 78 PMSA. Depuis le 30 juin 1990, il y a 268 MSA et 21 CMSA contenant 73 PMSA. L'OMB redéfinira ces aires fin 1992 en se fondant sur les données du recensement de 1990.

Aires urbanisées ( rbanized Areas : UA) - Une UA comprend une ou plusieurs localités et le territoire adjacent densément peuplé (frange urbaine) qui ensemble contiennent un minimum de 50 000 personnes. La frange urbaine consiste en général en un territoire contigu ayant une densité de population d'au moins 1 000 personnes par mille carré, mais peut aussi contenir, sous les mêmes conditions de peuplement, des territoires qui se trouvent à moins d'un certain nombre de milles de la frontière du coeur de l'UA.


Une ou plusieurs localités centrales jouent le rôle de centres dominants dans chaque UA. À la différence du recensement de 1980, une UA peut avoir plus de trois localités centrales, à savoir chaque localité qui est une ville centre d'une aire métropolitaine et se trouve à l'intérieur de l'UA. Si l'UA ne contient pas une ville centre d'aire métropolitaine, la localité centrale est déterminée par la taille de la population. Le terme "localité centrale" est une nouveauté du recensement de 1990, destinée en premier lieu à éviter la confusion avec la "ville centre" des MA.

Une UA est généralement plus petite que la MA à laquelle elle est associée, parce que les UA excluent le territoire rural ainsi que toutes les localités urbaines qui sont séparées de manière significative de l'UA par du territoire rural. Quelques UA s'étendent au-delà des limites de la MA et un petit nombre d'UA comprennent un territoire urbanisé dans deux ou plusieurs MA adjacentes. Quelques MA contiennent aussi tout ou partie de deux ou plusieurs UA. Quelques UA ne font pas partie d'aucune MA. Il y avait 373 UA au recensement de 1980 et 405 au recensement de 1990.

Aires statistiques des villages indigènes de l'Alaska (Alaska Native Village Statistical Areas : ANVSA) - Ces aires n'ayant pas de frontières légales, le Bureau du Recensement a créé 217 ANVSA (contre 209 ANV du recensement de 1980) en coopération avec les responsables de chaque Collectivité Régionale des Indigènes de l'Alaska. Les ANVSA remplacent les Villages Indigènes de l'Alaska (ANV) du recensement de 1980. Elles ne traversent pas les frontières d'ANRC.

Aires statistiques de juridiction tribale (Tribal Juridiction Statistical Areas : TJSA) -Le Bureau du Recensement a permis aux responsables de tribus de l'Oklahoma reconnues au niveau fédéral qui n'ont pas de réserves établies légalement, de définir des TJSA pour la publication des données. Il y a 17 TJSA, y compris deux aires qui se recouvrent réclamées par deux ensembles d'officiels tribaux. Ces entités remplacent les Aires historiques de l'Oklahoma utilisées dans le recensement de 1980.

Aires statistiques tribales désignées (Tribal Designated Statistical Areas TDSA) - Les responsables de tribus reconnues au niveau fédéral et par les États (sauf l'Oklahoma) qui n'ont pas des réserves établies légalement ont défini des TDSA contenant les populations Indiennes sur lesquelles ils ont juridiction. Il y a 19 TDSA. Ces entités établies pour la publication des données sont nouvelles pour le recensement de 1990.

Sous-aires du recensement (Census subareas) - Ces subdivisions des communes et aires du recensement (équivalents des comtés) en Alaska ont été dessinées par l'État de l'Alaska en coopération avec le Bureau du Recensement.

Division du comté pour le recensement (Census County Divisions : CCD) - Ces subdivisions des comtés ont été établies par le Bureau du Recensement en coopération avec des officiels des États et les officiels locaux, dans 22 États qui n'ont pas de MCD ou pour lesquels les MCD ne sont pas adaptées à la présentation des statistiques au


niveau du sous-comté. Pour le recensement de 1990, les CCD remplacent les MCD au Nevada. Depuis 1980, il y a eu assez peu de changements dans les nombre, nom et frontière des CCD existants. Il y a 5 581 CCD au recensement de 1990, contre 5 512 au recensement de 1980.

Territoires inorganisés (Unorganized Territories : UT) - Dans neuf États dans lesquels le Bureau du.Recensement reconnaît les MCD comme subdivisions du comté pour la présentation des données du recensement décennal, un UT est une partie d'un comté qui n'est pas incluse dans une MCD, ni dans une localité agglomérée. Le Bureau du Recensement considère chaque morceau de territoire inorganisé comme une ou plu-sieurs subdivisions du comté, pour la présentation des données ; on donne alors à chaque UT un nom unique. Il y a 282 UT au recensement de 1990 ; le recensement de 1980 a fourni des données pour 274 UT.

Localités désignées pour le recensement (Census Designated Places : CDP) - Ces aires statistiques sont conçues pour identifier des concentrations significatives de population qui ne sont pas des localités agglomérées mais ont des caractéristiques similaires à celles des localités agglomérées, telles qu'une identité communautaire et une forte densité de population. À Porto Rico, on désigne les CDP sous le nom de zonas urbanas et comunidades (ces derniers étaient appelés aldeas en 1980). Pour le recensement de 1980, une CDP devait regrouper au moins 5 000 habitants si elle était située dans une zone urbanisée avec une ville centre d'au moins 50 000 habitants, et 1 000 habitants dans la plupart des autres parties du pays. Pour le recensement de 1990, la taille minimum pour une CDP était portée à 2 500 habitants si la CDP était située à l'intérieur d'une zone urbanisée de 1980 (sauf à Hawaii et à Porto Rico). Ailleurs, les villages doivent avoir au moins 1 000 habitants pour qu'on les appelle CDP avec les exceptions suivantes : pour Hawaii et les zones éloignées : minimum de 300 habitants ; en Alaska : minimum de 25 habitants ; dans les Réserves Indiennes : minimum de 250 habitants et pour les zonas urbanas de Porto Rico ou pour la capitale d'une zone isolée : pas de minimum. Les CDP du recensement de 1990 ont été arrêtés en utilisant des comptages locaux postcensitaires, pas les chiffres finals ; ainsi, dans la liste, quelques CDP peuvent compter moins que le minimum de population. Des changements dans la distribution de population, de nouvelles prises en comptes et des modifications dans les frontières de localités agglomérées affectent les nombre, nom et frontière des CDP. Le nombre de CDP s'est accru, passant de 3 733 en 1980 à 4 423 en 1990.

District de recensement (Census Tracts) - Les districts de recensement sont des petites aires avec des frontières généralement stables, définies au sein de comtés ou d'entités statistiquement équivalentes, en général dans les aires métropolitaines ou autres comtés fortement peuplés. Ils sont définis par des comités locaux d'utilisateurs de données de façon à être relativement homogènes quant à leurs caractéristiques de population, au statut économique et aux conditions de vie, au moment où ils sont créés. Les districts de recensement sont en moyenne de 4 000 personnes mais leur nombre d'habitants se situe généralement entre 2 500 et 8 000 personnes. Les frontières des districts de


recensement sont établies avec l'idée qu'elles doivent demeurer fixes de telle sorte que des comparaisons statistiques puissent être faites d'un recensement à l'autre. Cepen-dant, des fusions, des éclatements et des révisions peuvent affecter leurs codes et leurs frontières. Le nombre de districts de recensement s'est accru, passant de 43 691 au recensement de 1980 à 50 690 au recensement de 1990.

Aires de numérotation des îlots (Block Numbering Areas : BNA) - Les BNA sont de petites subdivisions statistiques d'un comté. Elles sont utilisées pour regrouper et numéroter les îlots dans tous les comtés et entités statistiquement équivalentes sans districts de recensements. Les BNA sont définies par les agences de l'État et le Bureau du Recensement. Le recensement de 1990 comprend 11 586 BNA contre 3 423 au recensement de 1980.

Groupes d'îlots (Block Groups : BG) - Les BG sont des regroupements d'îlots du recensement à l'intérieur d'un district de recensement ou d'une BNA. Tous les îlots dans un BG ont le même premier chiffre dans leur numéro d'identification : par exemple le BG 4 contient tous les îlots numérotés de 401 à 499 dans un district de recensement ou une BNA. Le nombre de groupes d'îlots est de 229 192 au recensement de 1990 ; les données sont fournies cependant pour chacune des 360 000 fractions de BG éclatées par localité, MCD et autres territoires. Le pays entier et ses territoires ont été subdivisés en îlots pour la première fois pour le recensement de 1990 ; les BG recouvrent maintenant tout le territoire, remplaçant les districts d'agent recenseur (Enumeration Districts : ED) pour lesquels le Bureau du Recensement a présenté des données dans de nombreuses zones (principalement rurales) pour le recensement de 1980.

Îlots - Ce sont les plus petites unités géographiques pour lesquelles le Bureau du Recensement tabule des données. Pour le recensement de 1990, le Bureau du Recen-sement a numéroté les îlots dans tout le pays et ses territoires pour la première fois. De nombreux îlots du recensement de 1980 ont été révisés et numérotés pour que leurs frontières soient faciles à identifier (rues, cours d'eau et voies de chemin de fer...), ainsi que pour tenir compte des nouvelles formes des rues. Contrairement au recensement de 1980, les îlots ne sont pas éclatés entre entités géographiques ; ainsi un numéro d'îlot unique à trois chiffres (quelquefois avec un suffixe alphabétique) correspond à chaque entité. Par exemple, le recensement de 1980 fournissait des données pour les portions de l'îlot 101 situées dans une localité ou hors localité ; dans le recensement de 1990, il y a des données pour deux numéros d'îlots spécifiques : 101A dans la localité et 101B hors de la localité. Au recensement de 1980, les données ont été tabulées pour seulement 2,5 millions d'îlots ; dans les aires non numérotées en tant qu'îlots, l'ED, couvrant d'habitude une aire plus grande que l'îlot, était la plus petite zone pour laquelle le Bureau du Recensement produisait des tableaux.


Nation

Régions

Divisions

1I

États AI/ANA`

recensement BNA

Groupes / dl lots

Îlots

*American Indien/ Alaska Native area entities

Localités Comtés

MCD/ Districts de CCD

3. Relations hiérarchiques

Le Bureau du Recensement adopte une présentation hiérarchique des entités géogra-phiques pour présenter ses statistiques. Les entités figurant dans ces hiérarchies vont des îlots du recensement (la catégorie d'entité la plus petite et la plus nombreuse) jusqu'aux États Unis. Les relations entre les unités les plus courantes de la géographique du recensement et la manière dont elles se recouvrent sont illustrées dans la figure ci-dessous. Les États sont regroupés pour former des divisions et des régions ; ils sont subdivisés en comtés et en entités statistiquement équivalents qui sont à leur tour subdivisés en entités légales (subdivisions civiles ou MCD) et entités statistiques (divisions élémentaires du comté pour le recensement).

Dans de nombreux États, les localités agglomérées font partie des MCD où elles sont situées ; par exemple, un village dans un arrondissement dont il fait légalement partie. Dans quelques États, les localités agglomérées sont indépendantes des subdivisions de comté adjacentes et donc, le Bureau du Recensement les traite aussi comme équivalents statistiques de subdivisions de comté. Dans quelques États, on rencontre les deux cas de figure. Les CDP font toujours partie des subdivisions du comté dans lesquelles ils sont situés, et les localités dans les États à CCD font toujours partie des CCD. De nombreuses localités traversent les frontières de subdivision de comté et quelques unes traversent les frontières de comté, mais les localités ne traversent jamais les frontières d'État.


Dans les tableaux statistiques de la plupart des rapports et dans les bandes magnétiques résumées, les localités sont présentées par ordre alphabétique à l'intérieur du comté. Dans quelques séries sur bandes et dans quelques tableaux, la présentation est hiérar-chique. Par exemple, les parties de Columbia City, une localité agglomérée, se trouvent dans quatre MCD : l'arrondissement de Cedar, l'arrondissement de Columbia, l'arron-dissement de Missouri et l'arrondissement de Rocky Fork. Dans le rapport, des données sont fournies pour la partie de Columbia City qui se trouvent dans chaque MCD. Pour trouver la population totale de Columbia City (69 101) il faut ajouter 215, 29 871 et 39 015 ; ou regarder dans le tableau comparable avec les localités classées dans l'ordre alphabétique à l'intérieur de l'État.

La plupart des comtés dans les aires métropolitaines sont divisés en districts de recensement ; les comtés non métropolitains sont généralement divisés en aires de numérotation d'ïlots (BNA), mais les comtés fortement peuplés et quelques autres qui ont pris l'initiative de former un comité local ont aussi des districts de recensement. Les districts de recensement ainsi que les BNA sont divisés en groupes d'îlots (BG). Les frontières des districts de recensement et des BNA peuvent traverser des frontières de localité, de subdivisions de comté, ou d'autres frontières mais elles ne traversent jamais les frontières d'État ni de comté. La présentation des districts de recensement et des BNA varie, selon les données considérées. Dans quelques fichiers-tableaux sur bande, des tableaux séparés tiennent compte de toutes les frontières de niveau plus élevé ; par exemple, si un district de recensement (ou une BNA) tombe dans deux ou plusieurs MCD, les données résumées sont présentées pour chacune des parties du district du recensement (ou de la BNA) dans chaque MCD, ainsi que pour le district du recensement (ou la BNA) entier. Dans d'autres bandes et dans 1990 CPH-3 "Caracté-ristiques de la population et des logements pour les districts du recensement et les aires de numérotation d'îlots", les tableaux pour les districts du recensement (ou la BNA) qui les composent ne sont données que lorsque le district de recensement (ou la BNA) contient la partie d'une localité qui a une population de 10 000 habitants ou plus.

Les BG ne traversent jamais les frontières de district du recensement ou de BNA (et donc ne traversent jamais les frontières de comté) mais peuvent traverser les frontières d'autres entités. Les fichiers du recensement fournissent alors des données séparées pour chaque partie d'un BG qui s'étend sur plus d'une entité. Par exemple, les résumés statistiques isolent les parties composantes d'un BG lorsqu'il est éclaté entre plusieurs aires Indiennes/Indigènes de l'Alaska, subdivisions de comtés, ou localités.

Au bas de la hiérarchie, les îlots du recensement sont numérotés uniquement à l'intérieur de chaque district du recensement ou BNA et sont regroupés pour former des BG.

Les entités géographiques peuvent être subdivisées en catégories "urbaine" et "rurale". Cette classification coupe à travers d'autres hiérarchies ; par exemple, il y a générale-ment à la fois des territoires ruraux et urbains à l'intérieur des aires métropolitaines et

La géographie du recensement aux Etats-Unis 1 13

non métropolitaines. Le mot "urbain" s'applique à tout territoire, population ou habi-tations dans les aires urbanisées et dans les localités non-UA de 2 500 personnes ou plus ; cependant cela exclut les personnes vivant dans les parties rurales des "extensions de villes" - un concept que le Bureau du Recensement a appliqué non seulement aux localités à l'intérieur des UA, mais, pour la première fois, à d'autres localités agglomé-rées qui contenaient de grandes aires de territoire à habitat dispersé.

Les territoires, la population ou les habitations non classées comme urbaines constituent le "rural". La population rurale et les habitations sont subdivisées en "fermes rurales" et "rural hors fermes". Les "fermes rurales" incluent tous les ménages ruraux et les habitations situés sur des fermes ayant vendu pour $ 1 000 ou plus de produits agricoles en 1989 ; la population et les habitations rurales restantes sont appelées "rural hors fermes".

4. Fixation des frontières des entités géographiques

Les autorités de l'État et les autorités locales fixent les frontières pour la plupart des aires légales et administratives. Pour tabuler les données du recensement de 1990, le Bureau du Recensement a adopté les frontières légalement en vigueur au l er janvier 1990, telles qu'elles ont été fournies par les États et les responsables locaux en réponse à l'enquête annuelle du Bureau du Recensement sur les frontières et territoires annexes. Le Bureau de la Gestion et du Budget (OMB) établit les MSA, CMSA et PMSA. Le Bureau du Recensement énonce les lignes directrices utilisées pour la fixation des frontières de la plupart des autres entités statistiques, bien qu'il prenne en compte les recommandations et les informations fournies par les États et les responsables locaux sur des critères et des lignes directrices spécifiques. Les aires urbanisées, toutefois, sont dessinées par le Bureau du Recensement en appliquant strictement les critères des UA aux comptages du recensement ; il n'y a pas d'intervention locale dans leur tracé.

Les comités des aires statistiques du recensement (Census Statistical Areas Committees : CSAC) sont importants dans la détermination du périmètre des aires statistiques locales. Leurs membres incluent notamment des représentants des agences administratives de la ville et du comté, des conseils tribaux, des chambres de com-merce, des conseils administratifs, des associations de quartier, des universités, des groupes de citoyens, des journaux et des entreprises locales. Chaque comité connaît bien ses communautés, leurs interrelations et d'autres éléments nécessaires pour choisir les frontières les mieux adaptées. En suivant les instructions du Bureau du Recense-ment, les CSAC recommandent les révisions à apporter aux frontières existantes et aident à identifier et à tracer les frontières pour les entités statistiques nouvellement créées, spécialement les districts du recensement, les BG et les CDP.

1 14 lnsee Méthodes n°83

Dans les aires sans CSAC, le Bureau du Recensement désigne une agence de l'État -en général le Centre des Données de l'État - pour coordonner la participation au Programme d'Aires de Numérotation d'îlots pour dessiner les BNA et les BG. Pour les réserves d'Indiens d'au moins 1000 habitants, les administrations tribales ont été dotées de la possibilité de dessiner les BNA et les BG. Les officiels de l'État et les officiels tribaux se sont vu offrir la possibilité de dessiner les CDP.

5. Comparabilité dans le temps des entités géographiques

Les utilisateurs de données comparant les données du recensement de 1990 avec les données des recensements précédents ont besoin de connaître les changements de frontières. Les frontières d'État et de comté changent rarement mais les frontières de pratiquement toutes les autres entités légales et statistiques peuvent changer au cours des décennies. De tels changements de frontières peuvent affecter la possibilité pour l'utilisateur de données de faire des comparaisons précises de données d'un recense-ment à l'autre.

Pendant les années quatre-vingt - ainsi que pour toutes les décennies récentes presque la moitié des localités agglomérées ont subi des changements de frontières et de nombreux CDP ont été redéfinis. Bien que les MCD soient censés moins changer, les annexions par des localités adjacentes, les fusions et les dissolutions affectent leurs frontières dans quelques États. Les utilisateurs de données traitant de statistique pour un comté particulier, une subdivision de comté, une localité ou des aires d'Indiens/In-digènes de l'Alaska peuvent se référer aux Notes utilisateurs publiées dans le 1990 CPH-2, "Dénombrement de la population et des habitations" de chaque État, pour savoir si des changements de frontières ou autres se sont produits entre les recensements de 1980 et 1990.

Les districts de recensement sont définis dans un but général de comparabilité de recensement à recensement, mais quelques divisions, combinaisons et ajustements de frontières sont faits pour chaque recensement. De plus, pour le recensement de 1990, quelques très petits districts de recensement ont été créés pendant la collecte des données. De tels districts, suffixés .80 jusqu'à .98 peuvent être regroupés avec un district de recensement adjacent pour la comparaison et l'analyse des données. De même, les districts de recensement qui étaient précédemment "imbriqués" pour coïn-cider avec des MCD ou des localités pourraient très bien ne plus l'être pour le recensement de 1990. Les comparaisons de frontières entre les districts de recensement de 1980 et 1990 peuvent être faites en utilisant les enregistrements de types 1 et 3 du fichier TIGER/Line du recensement de 1990 ou le fichier "Comparaison des districts du recensement/TIGER".

La géographie du recensement aux États-Unis 1 15

Les aires métropolitaines sont redéfinies après chaque recensement décennal et des aires nouvelles peuvent être créées entre les recensements en s'appuyant sur des estimations de population officielles du Bureau du Recensement et sur des recensements complé-mentaires. L'OMB a créé neuf nouvelles MSA depuis qu'il a redéfini les MA en 1983 : Naples, FL ; Santa Fe, NM ; Cheyenne, WY ; Jackson, TN ; Rapid City, SD ; Merced, CA ; Decatur, AL ; Jamestown-Dunkink, NY et Yuma, AZ. Deux MSA ont gagné un comté additionnel et une a gagné une partie de comté. Une nouvelle ville centre a été désignée dans huit MSA.

116

lnsee Méthodes n°83

5.4. LA NUTS, NOMENCLATURE DES UNITÉS TERRITORIALES STATISTIQUES

Gilles Decand Eurostat

Principes

La nomenclature NUTS a été créée et s'est développée dans le respect des principes suivants.

La NUTS privilégie les découpages institutionnels

Il est d'usage de distinguer entre deux types de découpage :

- les régions normatives ou administratives sont l'expression d'une volonté politique ; leurs limites sont fixées en fonction des tâches attribuées aux collectivités territoriales et du volume de population semblant correspondre à une utilisation économiquement optimale des dispositifs nécessaires à l'accomplissement de ces tâches ; parfois entrent également en jeu des éléments historiques qui poussent à un accord sur l'autonomie et le maintien de collectivités territoriales déterminées ;

- les régions analytiques ou fonctionnelles sont définies en fonction de besoins d'ana-lyse ; elles regroupent des zones élémentaires suivant des critères géographiques (par exemple, l'altitude ou la nature des sols) ou suivant des critères économiques et sociaux (par exemple, l'homogénéité, la complémentarité ou la polarisation des économies régionales).

D'un point de vue statistique, ces deux types de découpage présentent des avantages et des inconvénients. Les régions normatives ont le plus souvent une existence "légale" dans la pratique administrative du pays concerné. Elles sont clairement définies, le plus souvent connues de tous et jouissent d'un certaines stabilité. Elles sont le lieu où s'exerce une partie de l'autorité publique, notamment en ce qui concerne la politique régionale. À ce titre, les régions normatives ou administratives sont généralement

La Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques 117

reconnues dans les systèmes statistiques nationaux comme niveaux de collecte, de traitement et de diffusion de l'information.

Cependant, les raisons administratives et historiques ayant conduit à la définition de ces régions varient beaucoup d'un pays à l'autre. De ce fait leur comparabilité interna-tionale est difficile à assurer, même en termes de superficie ou de population.

Comme leur nom l'indique, les régions analytiques ou fonctionnelles présentent surtout des avantages pour l'analyse économique.

Certains découpages (bassins d'emploi, zones urbaines, zones d'attraction d'infrastruc-tures,...) sont déjà définis et utilisés dans quelques pays. Une application harmonisée des règles de définition de ces régions assurerait leur comparabilité internationale, et le découpage lui-même (la carte) en dehors de toutes informations statistiques supplé-mentaires, est déjà une information intéressante. Malheureusement, il existe autant de découpages potentiels que de sujets d'analyse.

Pour des raisons pratiques de disponibilités des données statistiques et de mise en oeuvre des politiques régionales, la nomenclature NUTS est basée essentiellement sur les découpages institutionnels en vigueur dans les États membres (critère normatif).

La NUTS privilégie les unités géographiques à caractère général

Comme on l'a vu, des unités géographiques spécifiques à certains champs d'action peuvent être définies (bassins miniers, bassins d'emploi, zones de trafic ferroviaire, zones agraires, zones urbaines,...) et utilisées dans certains États membres. Ces unités sont exclues de la NUTS, au profit d'unités géographiques à caractère général.

La NUTS est une nomenclature hiérarchique

- les niveaux régionaux (1 à 3)

La nomenclature NUTS subdivise chaque État membre en un nombre entier de régions de niveau NUTS 1, chacune de celles-ci étant subdivisée à son tour en un nombre entier de régions de niveau NUTS 2, elles-mêmes subdivisées en un nombre entier de régions de niveau NUTS 3. Or, si l'on exclut le niveau local (communes), la structure administrative des États membres repose en général sur deux niveaux régionaux principaux (Lânder et Kreise en Allemagne, régions et départements en France, Comu-


nidades autonomas et provincias en Espagne, standard regions et counties au Royaume-Uni, regioni et provincie en Italie...).

Le souci de délimiter, à chaque niveau de la NUTS, des territoires aussi comparables que possible en termes de dimension économique, implique donc la détermination pour chaque État membre d'un niveau régional supplémentaire par rapport aux 2 niveaux principaux mentionnés ci-avant. Ce niveau supplémentaire correspond dès lors à une structure administrative moins importante voire inexistante, et se situe suivant les États membres à l'un ou l'autre des 3 niveaux de la NUTS : au niveau NUTS I pour la France, l'Italie, la Grèce ou l'Espagne, au niveau NUTS 2 pour l'Allemagne ou le Royaume-Uni, au niveau NUTS 3 pour la Belgique...

- les niveaux locaux (4 et 5)

Jusqu'au début des années 90, la NUTS n'était constituée que de ces trois niveaux régionaux. Cependant, les politiques communautaires peuvent également s'appliquer à des zones non compatibles avec la NUTS. C'est le cas depuis longtemps en agriculture avec les actions en faveur des zones de montagne ou des zones agricoles défavorisées ; c'est le cas plus récemment dans d'autres domaines (zones littorales, zones urbaines). Pour faire face aux demandes d'informations statistiques liées à la définition, à la mise en place et au suivi de ces politiques, et plus généralement pour répondre aux besoins croissants d'informations au niveau local, Eurostat a été amené à prendre des initiatives visant à mettre en place un système d'information infra régional. La première étape de ce projet a consisté en l'établissement d'une nomenclature communautaire des unités locales, compatible avec la NUTS.

Deux niveaux supplémentaires ont été définis dans le respect des principes de la NUTS, mais seul le dernier, le plus fin (niveau 5) a été fixé pour tous les États membres. Il correspond le plus souvent à la notion de "commune".

Utilisation de la NUTS

Les statistiques régionales

La NUTS sert de référence pour la collecte, le développement, l'harmonisation et la diffusion des statistiques régionales communautaires.

Au cours des années 1970, la NUTS s'est progressivement substituée aux découpages spécifiques en vigueur dans les différents domaines statistiques (régions agricoles, régions de transport,...), et c'est en référence à la NUTS que se sont développés les


comptes économiques régionaux, les statistiques sociales au niveau régional, les statistiques régionales sur l'agriculture et les autres statistiques régionales.

L'analyse socio-économique des régions

La NUTS, qui établit une correspondance entre les régions en termes de dimension fournit en même temps 3 niveaux d'analyse.

Le rapport périodique sur la situation et l'évolution socio-économiques des régions de la Communauté, que la Commission doit établir tous les 3 ans en application de l'article 8 du règlement (CEE) N° 4254/88 du Conseil concernant le Fonds Européen de développement, a jusqu' ici été principalement établi au niveau NUTS 2.

La définition des politiques régionales de l'Union

Dans le cadre de l'éligibilité aux fonds structurels, les régions en retard de développe-ment (objectif n° I) ont été identifiées au niveau NUTS 2 en application du règlement CEE n° 2081/93, art. 8.1. Il en va de même pour l'objectif 6 (régions à très faible densité de population), créé au moment de l'adhésion de la Suède et la Finlande.

Les zones industrielles en déclin (objectif 2) ont quant à elles été définies principale-ment par référence au niveau NUTS 3, en application de l'article 9.2 du même règlement.

Dans le cadre de la politique de concurrence, c'est également la région de niveau NUTS 3 qui est utilisée comme unité territoriale de base pour délimiter les zones pouvant bénéficier d'aides nationales à finalité régionale.

L'information géographique

De plus en plus, l'analyse et la présentation des statistiques régionales et locales font appel aux systèmes d'information géographique.

La Commission a développé depuis plusieurs années un tel système (GISCO) et Eurostat en assure la gestion depuis 1990. Le lien entre ce système et nos bases de données de statistiques régionales (REGIO) et locales (SIRE) est assuré par la NUTS. En particulier, GISCO contient et gère sous forme digitalisée les limites de toutes les zones géographiques reprises dans la NUTS, du niveau I au niveau 5.


Ce lien permet de fournir une présentation cartographique de l'information statistique régionale et locale, et de mettre à la disposition des utilisateurs des cartes présentant, par exemple, les zones éligibles aux différents objectifs régionaux des fonds structurels. Plus généralement, il permet de mettre à la disposition des services concernés de la Commission des éléments d'analyse spatiale facilitant la définition, la gestion et le suivi des politiques communautaires (politique régionale, des transports, de l'environne-ment...) dont ils sont responsables.

Caractéristiques principales de la NUTS en 1996

La nomenclature NUTS actuelle subdivise le territoire économique de l'Union euro-péenne en 77 régions de niveau NUTS I, 206 régions de niveau NUTS 2, 1031 régions de niveau NUTS 3. Au niveau local, le niveau NUTS 4 n'est défini que pour les pays suivants : Finlande, Grèce, Irlande, Luxembourg, Portugal, Royaume-Uni. Le niveau NUTS 5 est composé de 98 433 communes ou équivalent.

Malgré le souci de situer à un même niveau de la NUTS des régions de dimension comparable, il subsiste à chaque niveau des régions très différentes par leur superficie, leur population, leur poids économique ou leurs compétences administratives. Cette hétérogénéité observée au niveau communautaire n'est d'ailleurs souvent que le reflet de celle existant au sein des États membres.

En termes de superficie, les régions les plus étendues se situent en Suède et en Finlande :

- Manner-Suomi (Finlande continentale) au niveau NUTS 1 avec 336 600 km2 ;

- Ôvre Norrland (SE) : 154 310 km2, Pohjois-Suomi (FI) : 136 070 km2 au niveau NUTS 2 ;

- Lappi (FI2 : 98 940 km2, Norrbottens lân (SE) : 98 910 km2, Vâsterbottens Iân (SE) 55 400 km z au niveau NUTS 3.

En termes de population également, les régions sont d'importance très inégale :

- au niveau NUTS 1, le South-East britannique et Nordrhein-Westfalen sont les régions les plus peuplées, avec chacune 17 millions d'habitants; par contre Àland (25 000 habitants) est la moins peuplée des régions NUTS 1.

- au niveau NUTS 2, l'Île-de-France et la Lombardia comptent respectivement 10 et 9 millions d'habitants, tandis que 16 régions (la plupart périphériques ou insulaires) en comptent moins de 300 000: Àland, Burgenland, Flevoland, Guyane, Ceuta y Melilla, Valle d'Aosta, Luxembourg belge, La Rioja, Corse, Açores, Madeira, Highlands and Islands ainsi que 4 régions grecques.


- au niveau NUTS 3, Greater London, Berlin, les provinces espagnoles de Madrid et Barcelona, les provinces italiennes de Milano, Roma et Napoli, ainsi que le nomos grec d' Attiki comptent plus de 3 millions d'habitants, alors qu'en Allemagne, en Belgique, en Autriche, en Finlande et en Grèce, plusieurs régions NUIS 3 ont une population inférieure à 50 000 habitants.

Le tableau 1 ci-après présente les moyennes et valeurs extrêmes des superficies et populations régionales, pour les trois premiers niveaux de la NUTS pour chaque État membre et pour l'Union européenne dans son ensemble.

Tableau 1

Superficie des régions (1000 krn2)

NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3

Moyenne Min Max Moyenne Min Max Moyenne Min Max B 10,2 0,2 16,8 3,4 2,40 4,4 0,7 0,10 2 DK 43,1 43,1 43,1 43,1 43,10 43,1 2,9 0,10 6,2 D 22,3 0,4 70,6 8,9 0,40 29,5 0,7 0,03 2,9 GR 33 3,8 56,8 10,2 2,31 19,1 2,6 0,33 5,4 E 72,1 7,2 215 28 0,03 94,2 9,7 0,01 21,7 F 70,36 12 145,6 24,4 1,10 83,9 6,3 0,11 83,9 IRL 68,9 68,9 68,9 68,9 68,90 68,9 7,7 3,32 12,2 I 27,4 13,6 44,4 15,1 3,30 25,7 3,2 0,21 7,5 L 2,6 2,6 2,6 2,6 2,60 2,6 2,6 2,60 2,6 NL 10,3 7,3 11,9 3,4 1,40 5,7 1 0,13 3,4 A 28 23,6 34,4 9,3 0,41 19,2 2,4 0,41 4,6 P 30,7 0,8 88,9 13,1 0,80 27 3,1 0,80 8,6 FIN 169,1 1,6 336,6 56,4 1,55 136,1 17,8 1,55 98,6 s 410,9 410,9 410,9 51,4 6,50 154,3 17,1 2,90 98,9 UK 22 7,3 77,1 6,9 0,70 30,6 3,7 0,38 25,3

EUR 15 68,1 0,2 410,9 23,0 0,03 154,3 5,4 0,01 98,9

Population des régions au 1.1.1992 (1000)

NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3

Moyenne Min Max Moyenne Min Max Moyenne Min Max B 3 348 951 5 810 1 116 236 2 258 234 38 951 DK 5 171 5 171 5 171 5 171 5 171 5 171 335 45 608 D, 5 039 684 17 595 2 015 492 5 273 148 17 3 456 GR 2 578 1 004 3 540 793 195 3 540 202 21 3 540 E, 5 584 1 502 10 502 2 171 127 6 984 752 56 4 910 F, 6 546 1 539 10 862 2 266 134 10 862 589 73 2 540 IRL 3 549 3 549 3 549 3 549 3 549 3 549 444 195 1 371 I 5 169 1 584 8 868 2 843 117 8 868 599 92 3 923 L 393 393 393 393 393 393 393 393 393 NL 3 796 1 605 7 117 1 265 238 3 284 380 55 1 292 A 2 638 1 750 3 336 879 273 1 570 226 21 1 570 P 3 286 238 9 366 1 408 238 3 479 329 50 1 832 FIN 2 527 25 5 030 842 25 1 787 266 25 1 278 S 8 668 8 668 8 668 1 084 397 1 728 361 57 1 662 UK 5 273 2 089 17 703 1 657 278 6 905 892 72 6 905

EUR 15 4 238 25 17 703 1 830 25 10 862 410 17 6 905


Perspectives

La NUTS, telle que définie et publiée en 1995 après l'adhésion de l'Autriche, la Finlande et la Suède, ne devrait pas subir de modification importante à court terme. Toutefois, s'agissant comme on l'a vu d'une nomenclature basée sur les limites administratives en vigueur dans les États membres, elle devra s'adapter aux éventuelles modifications officielles intervenant dans ce domaine. Ce pourrait être le cas par exemple au Royaume-Uni avec la création des "Government Offices of the Regions".

Par ailleurs, la NUTS est une nomenclature communautaire. Elle ne concerne donc par définition que les États membres de l'Union européenne. Cependant, la perspective des élargissements qui pourraient intervenir au cours des prochaines années entraîne d'ores et déjà une demande d'information statistique de la part des services de la Commission en charge de la gestion des politiques communautaires, notamment pour estimer les effets potentiels de ces élargissements sur ces politiques. C'est en particulier le cas pour la politique régionale.

Ceci amènera vraisemblablement Eurostat à définir dans un proche avenir un décou-page géographique régional des pays candidats à l'adhésion, condition préalable à la mise en place d'une collecte d'informations statistiques régionales. Même si un tel découpage ne sera probablement pas dans un premier temps intégré à la NUTS, nomenclature communautaire définie au moment des négociations d'adhésion, il sera évidemment établi en conformité avec les principes généraux exposés précédemment.

Enfin, il conviendra de s'interroger sur les conséquences que le développement des besoins en matière de référence géographique pourraient avoir sur la NUTS. En effet, de plus en plus, la présentation et l'analyse de l'information statistique collectée par le biais d'enquêtes, de recensements ou de registres administratifs, demandent une réfé-renciation géographique des unités statistiques observées, qu'il s'agisse des personnes, des ménages, des logements ou des entreprises. La NUTS devrait avoir pour vocation de jouer le rôle de standard pour cette référenciation et contribuer ainsi à une meilleure intégration des données statistiques et des informations géographiques.


NUTS 1 NUTS 2 RUTS 3 RUTS 4 NUTS 5

BE Régions 3 Provinces 11 Arrondissements 43 Communes 589 DK - 1 Amler 15 Kommuner 276 DE Lander 16 Regierungsbezirke 38 Kreise 445 Gemeinden 16 176 GR Groups of development

regions 4 Development regions 13 Nomoi 51 Eparchies 150 Demoi/Koinotiles 5 921

ES Agrupacion de comunidades

7 Comunidades autonomas

17 Provincial 50 Municipios 8 077

autonomes + Ceuta y Mellila 1 -1- Ceuta y Mellite 2 FR ZEAT 8 Régions 22 Départements 96 Communes 36 664

-i- DOM 1 + DOM 4 + DOM 4 IE 1 Regional Authority

Regions 8 Counties/County

boroughs 34 DEDs/Wards 3 445

IT Gruppi di regioni 11 Regioni 20 Provincie 103 Comuni 8 100 LU 1 - 1 1 Cantons 12 Communes 118 NL Landsdelen 4 Provincies 12 COROP regios 40 Gemeenten 672 AT Gruppen von 3 Bundestander 9 Gruppen von 35 Gemeinden 2 351

Bundestandern Politischen Bezirken PT Continente 1 Comissaoes de 5 Grupos de Concelhos 30 Concelhos - minicipios 305 Freguesias 4 208

+ Regioes autonomes 2 coordenaçae regional + Regioes autonomas 2

FI Manner - Suomi/ 2 Suuralueet 6 Maakunnat 19 Seutukunnat 88 Kunnal 455 'Ahvenanmaa

SE Riksomréden 8 Lân 24 Komrnuner 286 UK Standard regions 1 t Groups of couches 35 Cour-dies/Local

authority regions 65 Districts 485 Wards/Communities

Localities 11 095

EUR 15 77 206 1 031 1 074 98 433

Les totaux nationaux d'un niveau prennent en compte les unités de niveau supérieur taisant partie de ce niveau (ex Belgique 10 provinces + 1 unité considérée comme NUTS 2 : Rég. Bruxelles-Cap/Brussels Htdst.gewest).

"Source : Eurostat (1995) : Régions - Nomenclature des unités territoriales statistiques NUTS, mars 1995",

Rou

saP0

111?M

l das

ul

GL1437,10LFF

Union Européenne Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques

NUTS (Mars 1995)

A/ NUTS niveau 1

•• • NUTS niveau 2

Source: Offico Stalistique dea CommnauldsEropbernes. Eurostat-E4 Cartographie et gaecn dinformatoes eographiquos: GSco -07/se

D msnneuouE

eurostat


126

Insee Méthodes 0083

5.5. LE SYSTÈME DE DÉCOUPAGE TERRITORIAL DE L'OCDE

Un outil d'analyse spatiale comparée Philippe Muheim

OCDE

La nécessité de favoriser la compréhension et la coopération intergouvernementale dans le domaine du développement territorial a poussé l'OCDE à élaborer un jeu d'indica-teurs comparables entre pays. Les travaux consistent à rassembler et fournir des informations statistiques concernant des territoires infra-nationaux et pouvant être interprétés au niveau international. Ils ont été initiés dans le cadre de l'analyse des politiques de développement rural. Les efforts entrepris dans le passé pour traiter du développement rural au niveau international se sont en effet heurtés à un manque d'informations quantifiées fiables, ce qui rend les comparaisons internationales quasi-ment impossibles, si ce n'est dans une forme très générale.

La mise au point d'indicateurs a nécessité un travail en trois phases: le découpage du territoire en entités géographiques appropriées, l'élaboration d'une définition des zones rurales/urbaines, et enfin la mobilisation de variables statistiques pertinentes, ration-nelles et disponibles. La présente note se concentre sur les deux premiers aspects qui concernent directement les zonages et qui sont des outils pour l'analyse des tendances spatiales et la mise en place de politiques territoriales spécifiques.

Avant de mettre au point sa propre méthode d'identification des zones rurales, l'OCDE a cherché à utiliser les définitions nationales et les résultats des études internationales sur les villes, mais a rapidement fait face à des difficultés insurmontables. Dans le premier cas, les critères et les définitions utilisées varient trop pour permettre toute comparaison et sont généralement établis de manière relative au reste du pays ( dans tous les pays les zones rurales représentent presque invariablement un quart à un tiers de la population nationale). La deuxième approche s'est révélée tout aussi infructueuse, non seulement parce qu'elle définit les zones rurales comme un espace résiduel, non-urbain, mais aussi parce qu'il n'existe pas de consensus au niveau international sur les seuils de taille des villes.

Pour établir des comparaisons internationales entre unités géographiques infra-natio-nales, les données doivent être recueillies et présentées sur la base d'une trame

Le système de découpage territorial de l'OCDE 127

territoriale harmonisée et de définitions comparables. Selon la finalité de l'analyse et le type de problème à résoudre, la trame doit être plus ou moins détaillée. Si par exemple, il s'agit d'étudier les quartiers urbains en difficultés, l'analyse doit utiliser des unités infra-municipales. Si au contraire il s'agit d'évaluer les politiques régionales dans le cadre d'une étude des grands déséquilibres d'un pays donné, un découpage en vastes unités territoriales est plus adapté.

Afin d'analyser les zones rurales et urbanisées dans un contexte international, une approche à deux niveaux, combinant données locales et régionales, a été poursuivie. Le système de découpage territorial de l'OCDE couvre toute l'étendue des territoires nationaux et pas uniquement leur partie rurale. Les critères de classification des zones sont simples et le plus neutre possible du point de vue des politiques. En particulier ils n'assimilent pas les zones rurales à des régions agricoles, pauvres ou d'exode (OCDE, 1994).

La distinction entre les deux niveaux de détail géographique est fondamentale à la compréhension de la classification des zones. Elle est nécessaire pour refléter correc-tement la complexité et la diversité des situations et des perspectives pour le dévelop-pement des zones rurales dans différents contextes régionaux et nationaux. Le Tableau 1 illustre le découpage territorial qui est réalisé de manière à intégrer une double perspective :

au niveau local, la trame territoriale est constituée d'unités administratives ou statistiques élémentaires, mais pas nécessairement les plus petites. Ces communau-tés peuvent être classées comme étant soit rurales, soit urbaines ;

au niveau régional, des unités administratives ou fonctionnelles plus vastes, comme les provinces ou les bassins d'emplois, sont employées. On peut caractériser ces régions comme étant plus ou moins rurales (urbaines).

Étant donné que le terme "rural" est un concept multi-sectoriel qui s'applique à la fois à des personnes et à des territoires, le critère de densité de la population (150 hab/km2, 500 dans le cas du Japon) a été retenu pour distinguer, au niveau local, les communautés rurales et urbaines. Au niveau régional, les entités géographiques ont été regroupées en trois catégories :

régions essentiellement rurales (plus de 50 % de leur population est rurale, telle que définie ci-dessus) ;

- régions intermédiaires (15-50 %) ;

régions essentiellement urbanisées (moins de 15 %).

Notons au passage qu'une définition fondée sur la densité des communautés locales a l'avantage (contrairement à une définition basée sur leur taille) de neutraliser certains


Tableau 1

Unités territoriales de base pour la collecte des données

Niveau local Nombre Niveau régional Nombre

Allemagne Kreise 543 Regierungsbezirke (modifiés) 47

Australie Statistical Local Areas 1348 Statistical Divisions 58

Autriche Gemeinden 2301 Regionen 77

Belgique Communes 589 Provinces 9(+2)

Canada Census Sub-Divisions 2628 Census Divisions 266

Danemark Kommuner 276 Aemter 15

Espagne Municipios 8066 Provincial + Ceuta y Melilla 52

Etats-Unis Counties 3097 Commuting Zones 765

Finlande Communes 461 Small Economic Regions 82

France Cantons 3647 DOM) Départements (sans les 96

Grèce Demoi 5939 Development Regions 13

Irlande DEDA/Vards 3440 Planning Regions 9

Islande Sveitarfélog 201 Kjordaemi 8

Italie Comuni 8097 Provincie 95

Japon Municipalités 3245 Préfectures 47

Luxembourg Communes 118 Pays 1

Mexique Municipios 1865 Régions de Programmation 209

Norvège Communes 439 Counties 19

Nouvelle-Zélande Area Units 1674 Regions 14

Pays-Bas Gemeenten 702 Provincies 12

Portugal Concelhos 305 Grupos de Concelhos 30

République Tchèque Communities 6234 Districts 77

Royaume-Uni Districts 485 Counties/Local Authority Regions 65

Suède Forsamlingar 2587 Lan 24

Suisse Communes 2915 Régions de Mobilité Spatiale 106

Turquie Districts 897 Provinces 76

Les données pour la Hongrie, la Pologne et la Corée ne sont pas disponibles

Source : Enquêtes de Données Territoriales de l'OCDE.

Le système de découpage territorial de l'OCDE

129

effets de distorsion provenant des différences de taille au sein de la trame elle-même. Par ailleurs, presque toutes les régions comprennent une partie rurale et une partie urbaine, bien que dans des proportions variables, et que le gradient de ruralité-urbani-sation permet d'introduire la notion d'intégration des zones dans l'économie nationale et mondiale. Il est enfin utile de rappeler qu'il s'agit plus d'une typologie des zones que d'un zonage à proprement parler, puisque les notions de contiguïté et de proximité ne sont pas prises explicitement en compte dans la définition.

Le Tableau 2 montre les parts de population rurale pour les pays de l'OCDE ainsi que la répartition actuelle au sein de leurs régions. Au niveau local, la proportion de population rurale varie entre un peu moins de 10 % aux Pays-Bas et en Belgique à plus de 60 % en Finlande et en Norvège. Pour la quasi-totalité des pays Membres, les résultats obtenus diffèrent de ceux fournit par les définitions nationales mais il s'agit toutefois de résultats pertinents dans le cadre de l'approche comparative de l'OCDE.

Au niveau régional, le tableau montre que, pour la zone OCDE dans son ensemble, plus du quart de la population, soit 240 millions de personnes, vit dans des régions essentiellement rurales, couvrant plus des 80 % de la superficie globale du territoire OCDE. A l'autre extrême, 345 millions d'habitants sont concentrés sur moins de 5 % de la superficie, dans les régions urbanisées. Le dernier tiers (275 millions) réside dans les régions intermédiaires qui sont, pou• l'essentiel, des zones rurales caractérisées par la présence d'une solide armature urbaine.

L'importance des différents types de régions varie sensiblement d'un pays à l'autre. Dans la plupart des pays scandinaves, la grande majorité de la population vit dans des régions essentiellement rurales. Ailleurs - en Belgique, en Allemagne, au Royaume-Uni, ou au Japon - c'est dans les régions urbanisées que la proportion de population est la plus forte. D'autres pays se caractérisent par une structure duale, avec des pourcen-tages de population importants aux deux extrémités (Canada, Grèce, Irlande, Portugal). En France, en Italie et en Espagne, la plus grande partie de la population réside dans les régions intermédiaires.

Un indicateur aussi simple que le mode peuplement se traduit dans les différentes façons dont les pays perçoivent les problèmes territoriaux et mènent leur politique de déve-loppement territorial. Il va toutefois de soi que l'analyse ne peut s'arrêter à la question démographique mais doit se prolonger entre autres dans l'étude des marchés régionaux du travail (voir OCDE, 1996). La variabilité spatiale des revenus, du bien-être social et de la qualité de l'environnement naturel et construit font également l'objet de travaux en cours.

I30 Insee Méthodes n°83

Tableau 2

Répartition de la population dans les pays de l'OCDE en 1990

Population dans les communautés

rurales1

Population par types de région2 +

Essentiellement Rurales Intermédiaires Essentiellement

Urbanisées

% de la population nationale % de la population nationale

Allemagne 21 8 26 66 Australie 30 23 22 55 Autriche 42 40 39 22 Belgique 9 2 18 80 Canada 40 33 23 44 Danemark 42 40 38 22 Espagne 30 17 46 37 Etats-Unis 44 36 34 30 Finlande 55 43 37 20 France 37 30 41 29 Grèce 37 42 24 34 Irlande 43 47 15 38 Islande 39 35 8 57 Italie 22 9 44 47 Japon 27 22 35 43 Luxembourg 30 - 100 - Mexique 49 46 19 35 Norvège 59 51 38 11 Nouvelle- Zélande 49 47 25 28 Pays-Bas 8 - 15 85 Portugal 36 35 22 43 République Tchèque 29 15 57 28 Royaume-Uni 13 1 27 72 Suède 43 49 32 19 Suisse 19 13 25 62 Turquie 59 58 30 12

OCDE 35 28 32 40

- Non applicable. Les données pour la Hongrie, la Pologne et la Corée ne sont pas disponibles.

1. Communautés locales ayant une densité de population inférieure à 150 habitants/km2, (500 habitants/km2 dans le cas du Japon). 2. Typologie fondée sur la proportion de la population régionale vivant dans des communautés rurales :

"Essentiellement Rurales", plus de 50 °A: "Intermédiaires", entre 15 et 50 %: "Essentiellement Urbanisées", moins de 15 %.

Source : Enquêtes de Données Territoriales de l'OCDE.

Le système de découpage territorial de l'OCDE 131

Bibliographie

(OCDE, 1994) : Créer des indicateurs ruraux pour étayer la politique territoriale.

(OCDE, 1996) : Indicateurs territoriaux de l'emploi - Le point sur le développement rural


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Le "4 pages' qui, chaque semaine, présente les analyses et les commentaires des experts de l'INSEE sur un thème de l'actualité économique et sociale. Abonnement (60 numéros) France : 530 FF Europe : 663 FF- Reste du monde : 827 FF

INSEE RESULTATS

Cette série présente les résultats détaillés des enquêtes et opéra-tions statistiques menées par l'INSEE. Elle s'articule en 5 thèmes :

Économie générale (20 numéros) France : 1 454 FF- Europe : 1 818 FF- Reste du monde : 2 075 FF

Démographie - Société (7 numéros) France : 509 FF- Europe : 636 FF - Reste du monde : 726 FF

Consommation -Modes de vie (10 numéros) France : 7213 FF -Europe : 910 FF- Reste du monde : 1 050 FF

Système productif (15 numéros) France :1 091 FF - Europe : 1 364 FF - Reste du monde : 1 557 FF

Emploi - Revenus (18 numéros) France : 1308 FF-Europe : 1 635 FF- Reste du inonde : 1 860 FF

Ensemble des 5 thèmes (70 numéros) France :5 090 FF-Europe : 6 363 FF- Reste du monde : 7259 FF

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TARIF 1999 LES PUBLICATIONS

COLLECTION SYSTÈME STATISTIQUE PUBLIC INSEE

RECUEIL D'ETUDES SOCIALES

Une sélection d'études sur l'actualité sociale les plus récemment publiées par différents organismes publics français d'études et de statistiques.

Abonnement I an (3 numéros) France 315 FF- Europe : 394 FF - Reste du monde 421 FF

SYNTHESES

Cette nouvelle collection présente des études et des enquêtes faites par les organismes du système statistique public.

Abonnement 1 an (6 numéros) France : 436 FF - Europe : 545 FF- Reste du monde : 623 FF

LA CONJ rNCTURE COLLECTION "INSEE CONJONCTURE"

INFORMATIONS RAPIDES

Série de 350 numéros par an, présentant dès leur disponibilité les derniers indices et les résultats les plus récents des enquêtes de conjoncture de l'INSEE.

Elle inclut les 105 numéros des °Principaux indicateurs-(chiffres essentiels de l'économie) qui peuvent faire l'objet d'un abonnement à part par courrier ou par télécopie.

Abonnement Principaux Indicateurs (105 numéros par an): . par télécopie : France :2000 FF- Europe : 2500 FF- Reste du monde :3 000 FF . par courrier : France : 830 FF- Europe: 1 038 FF - Reste du monde : 1 288 FF

Abonnement Informations Rapides (245 numéros par courrier) + les principaux Indicateurs par télécopie : France : 2 950 FF - Europe : 3 688 FF- Reste du monde : 4 563 FF

Abonnement à l'ensemble de la série par courrier : France:1 750 FF-Europe :2188 FF- Reste du monde :2 691 FF

TABLEAU DE BORD HEBDOMADAIRE

Un panorama complet et actualisé de la conjoncture économique française et internationale. Le supplément °Série longues ° donne des tableaux et des graphiques sur 25 ans.

Abonnement 1 an (50 numéros + 1 supplément Séries longues) France : 1 500 FF- Europe : 1 875 FF- Reste du monde : 2375 FF

NOTE DE CONJONCTURE

Trois notes de synthèse et un point de conjoncture pour suivre la situation et les perspectives à moyen terme de l'économie fran-çaise. Le supplément 'Séries longues' donne des tableaux et des graphiques sur 25 ans.

Abonnement 1 an (3 notes + 1 point + 1 supplément Séries longues) France : 210 FF - Europe : 263 FF - Reste du monde : 309 FF

CONJONCTURE IN FRANCE

Deux fois par an une synthèse de la conjoncture économique de la France rédigée en anglais.

Abonnement 1 an (2 numéros) France : 50 FF Europe : 63 FF - Reste du monde : 75 FF

NOTE DE CONJONCTURE INTERNATIONALE

DIRECTION DE LA PRÉVISION

Deux fois par an, un panorama de la conjoncture mondiale dressé par la Direction de la Prévision. En supplément, deux points de conjoncture internationale.

Abonnement 1 an (2 notes + 2 points) France : 155 FF- Europe : 194 FF - Reste du monde : 245 FF

ANTILLES-GUYANE Direction Inter-Régionale 41, rue Bébian BP 300 97158 POINTE-A-PITRE CEDEX Tél_: 0 590 21 47 07 GUADELOUPE Service Régional Rue Paul Lacavé, HP 96, 97102 BASSE-TERRE

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PAYS DE LA LOIRE 105, rue des Français Libres, HP 67401, 44274 NANTES CEDEX 02 Tel.: 02 40 41 79 80

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PROVENCE - ALPES - CÔTE D'AZUR 17, rue Menpenti, 13387 MARSEILLE CEDEX 10 Tél. : 04 91 17 59 50

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les spécificités, les forces, les faiblesses, 14 grands thèmes étudiés :

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N"83


L'empilement des découpages administratifs propres à chaque nation a des causes complexes. Aux logiques agrégatives venues d'en bas s'ajoutent des logiques de sectorisation venues d'en haut. D'autres zonages définissent des droits ou des obli-gations à respecter.

Après la loi sur l'administration du territoire de la République (1992) et la loi d'orientation sur l'aménagement et le développe-ment du territoire (1995), après le rapport de Jean Auroux, Ancien Ministre, sur la réforme des zonages et l'aménagement du territoire, un nouveau train de lois s'annonce pour 1999 avec pour objectif d'améliorer et de simplifier notre organisation.

Insistant sur les dimensions historique et théorique des zonages, et s'achevant par une partie proposant des illustrations interna-tionales, le présent volume de la collection Insee Méthodes apporte quelques clés pouvant aider à clarifier les enjeux et à opérer les simplifications annoncées.

ISSN 1142 - 3080 ISBN 2.11-066869-5 1MET083 décembre 1998 - Prix : 91 F 9 782110 668691

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LES ZONAGES - epsilon.insee.fr · Le peuplement humain de la terre a commencé par essaimage de groupes familiaux ... les vertus de la subordination ne doivent pas faire oublier