lettre recommandée avec A.R. CONFIDENTIEL Le 12 février 2016 · lettre recommandée avec A.R. 500, avenue des États du Languedoc CS 70755 34064 MONTPELLIER CEDEX 2 T +33 4 67 20

Le Président lettre recommandée avec A.R.

500, avenue des États du Languedoc CS 70755 34064 MONTPELLIER CEDEX 2 T +33 4 67 20 73 00 [email protected] Site de Toulouse : 31, allée Jules Guesdes CS 38512 31685 TOULOUSE CEDEX 6 T +33 5 34 31 34 34

ROD2 - Alès Agglomération

CONFIDENTIEL Le 12 février 2016 Réf. : GRM / 16 / 247

Monsieur le Président, Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes sur la gestion de la communauté d’agglomération Alès Agglomération.

Depuis le 1er

janvier 2016, en application des dispositions du décret n° 20151199 du 30 septembre 2015 et de l’article L. 2121 du code des juridictions financières, les dossiers en cours de la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon sont transférés à la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées.

Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l’article L. 243-5, alinéa 4, du code des juridictions financières.

Ce rapport a un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à l’assemblée délibérante.

Il vous revient de communiquer ce rapport et la réponse jointe à votre assemblée délibérante. Conformément à la loi, l’ensemble doit :

faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée ;

être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;

donner lieu à débat.

En application des dispositions de l’article R. 241-18 du code précité, ce document peut être publié et communiqué aux tiers dès la tenue de la première réunion de l'assemblée délibérante suivant sa réception. À cet effet, je vous demande de me faire connaitre la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante en transmettant au greffe l’ordre du jour à l’adresse de courriel suivante : [email protected].

Ce rapport d'observations définitives sera également transmis par la juridiction aux maires des communes-membres de l’établissement immédiatement après la présentation qui en sera faite à l'organe délibérant de ce dernier. Ce document est présenté par le maire de chaque commune au plus proche conseil municipal et donne lieu à un débat.

Je vous prie de croire, Monsieur le Président, en l’assurance de ma considération distinguée.

Pour le Président empêché, la Présidente de la première section

Hélène MOTUEL-FABRE Monsieur Max ROUSTAN Président d’Alès Agglomération HÔTEL DE COMMUNAUTÉ 1642 Chemin de Trespeaux - BP 60249 30105 ALES CEDEX

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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées

Rapport d’observations définitives : CA Alès Agglomération (30)


Rapport d’observations définitives

n° GRM/16/247 du 12 février 2016

COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION « ALÈS AGGLOMÉRATION »

Exercices 2009 et suivants

S O M M A I R E

1. Présentation de la collectivité ............................................................................................... 5

1.1. Le périmètre territorial de l’agglomération ........................................................................ 5

1.2. Les compétences de l’agglomération .............................................................................. 8

2. Les effectifs de l’agglomération .......................................................................................... 11

2.1. L’évolution des effectifs au cours de la période 2010-2014 ............................................ 11

2.1.1. L’évolution des effectifs ...................................................................................... 11

2.1.2. Impact du développement de l’intercommunalité sur l’évolution des effectifs ..... 15

2.2. L’impact des contraintes normatives sur l’évolution des effectifs ................................... 17

2.2.1. La recherche de la sécurité juridique et la gestion des risques ........................... 17

2.2.2. L’impact du désengagement de l’État : l’exemple du service commun de l’application du droit des sols (ADS) ................................................................... 19

2.2.3. Influence des normes et règlements sur le secteur ressources humaines .......... 20

2.2.4. Les conséquences de la réforme des rythmes scolaires .................................... 21

2.3. La répartition des effectifs selon le temps de travail....................................................... 21

2.4. La répartition des effectifs par filières d’emplois ............................................................ 22

2.5. L’évolution des flux d’entrée et de sortie ........................................................................ 23

2.6. La politique de recrutement ........................................................................................... 24

2.6.1. La définition du besoin ....................................................................................... 24

2.6.2. La mise en œuvre du recrutement ..................................................................... 26

2.6.3. La prospective en matière de recrutement ......................................................... 27

2.7. La gestion des départs à la retraite ................................................................................ 28

2.8. L’externalisation des services ........................................................................................ 29

2.8.1. Le choix politique de la régie comme mode de gestion privilégié ....................... 29

2.8.2. Le cas unique du service externalisé de l’assainissement .................................. 30

2.8.3. Une externalisation limitée sous forme de marchés publics ............................... 31

2.8.4. Les associations chargées de missions de service public .................................. 31

2.9. Les mutualisations ......................................................................................................... 31

2.9.1. Une collectivité engagée de longue date dans une mutualisation interne ........... 31

2.9.2. Les mutualisations externes ............................................................................... 33

2.9.3. Exemples de mutualisation externe : le développement économique ................. 34

2.9.4. Exemples de mutualisation externe : le traitement des ordures ménagères ....... 34

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2.9.5. Exemples de mutualisation externe : les aménagements structurants ............... 35

2.9.6. Exemples de mutualisation externe : les transports............................................ 36

2.9.7. Exemples de mutualisation externe : le syndicat mixte du pays des Cévennes .. 36

2.9.8. Le schéma de mutualisation ............................................................................... 37

2.10. Les effectifs : conclusion et perspectives à partir de 2015 ............................................. 37

3. La gestion du temps de travail ............................................................................................ 40

3.1. L’organisation du temps de travail ................................................................................. 40

3.1.1. La durée du temps de travail .............................................................................. 40

3.1.2. Les congés ........................................................................................................ 41

3.1.3. Les heures supplémentaires .............................................................................. 44

3.2. L’absentéisme ............................................................................................................... 45

3.2.1. La mesure de l’absentéisme .............................................................................. 45

3.2.2. Le poids déterminant de l’absentéisme médical ................................................. 49

3.2.3. Les autorisations spéciales d’absence (ASA) ..................................................... 52

3.2.4. Le coût de l’absentéisme.................................................................................... 53

3.2.5. La lutte contre l’absentéisme .............................................................................. 54

4. La gestion des ressources humaines ................................................................................. 55

4.1. Le rapport annuel sur l’état de la collectivité (REC) et le bilan social ............................. 55

4.2. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ............................. 56

4.3. La gestion des carrières ................................................................................................ 58

4.3.1. L’avancement de grade ...................................................................................... 58

4.3.2. L’avancement d’échelon .................................................................................... 59

4.3.3. Analyse et conclusion sur l’avancement ............................................................. 60

5. Le régime indemnitaire et la NBI ......................................................................................... 60

5.1. Le régime indemnitaire .................................................................................................. 60

5.2. Les avantages acquis .................................................................................................... 62

5.3. La nouvelle bonification indiciaire (NBI) ......................................................................... 63

5.4. Conclusion sur le régime indemnitaire, les avantages acquis et la NBI.......................... 63

6. L’action sociale .................................................................................................................... 65

ANNEXES ..................................................................................................................................... 66

GLOSSAIRE ................................................................................................................................. 81

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SYNTHÈSE Dans le Gard, le schéma départemental de coopération intercommunale arrêté par le

préfet le 23 décembre 2011 a créé 6 ensembles intercommunaux nouveaux (dont deux communautés d’agglomération) par la fusion de 18 EPCI et leur extension à 20 communes supplémentaires.

C’est dans ce cadre que la communauté d'agglomération du Grand Alès en Cévennes

(CAGAC), représentant 16 communes et 75 000 habitants, a été remplacée, le 1er janvier 2013, par Alès Agglomération, résultat de la fusion de l’ancienne agglomération avec 3 communautés de communes et 5 communes isolées, créant un nouvel ensemble intercommunal de 50 communes et plus de 100 000 habitants.

L’agglomération alésienne a plus que doublé ses effectifs avec le transfert de

nombreux agents en provenance de collectivités aux compétences, moyens et pratiques hétérogènes. Ceci nécessite de :

parfaire l’intégration des agents issus des autres collectivités sans créer de doublons ou de sureffectifs ;

régler les questions de l’harmonisation des temps de travail, des congés et du régime indemnitaire sans obérer le budget, tout en maintenant la qualité de service ;

utiliser au mieux le potentiel humain en luttant contre l’absentéisme, en menant jusqu’au bout la logique des parcours professionnels et en anticipant les besoins au moyen d’outils de GPEC qui restent à finaliser ;

atténuer les effets du vieillissement de la pyramide des âges, accentués par la réforme des retraites, qui pèse sur l’absentéisme autant que sur le GVT ;

contrôler l’évolution des dépenses liées à la masse salariale. L’agglomération alésienne a initié une démarche de mutualisation des ressources et

moyens, dès 2006, selon une méthode collaborative. Le modèle de mutualisation ascendante (de la ville-centre vers l’agglomération) est

cependant en train d’évoluer et l’agglomération, poursuivant sa montée en puissance, a créé ses premiers services communs. Elle se positionne comme prestataire de services ou partenaire vis-à-vis d’autres collectivités, et ce jusqu’au département et la région, dans le cadre de mutualisations externes.

Dans un contexte de forte pression sur les budgets locaux avec la diminution des

dotations de l’État, le personnel, qui représente environ la moitié des dépenses de fonctionnement, devient un enjeu majeur. Une gestion performante des effectifs et une mutualisation approfondie sont des réponses pertinentes à cette conjoncture défavorable.

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RECOMMANDATIONS

1. Poursuivre l’intégration communautaire en identifiant les éventuels doublons nés du regroupement, au 1er janvier 2013, des personnels issus des quatre anciens EPCI en privilégiant la création de services communs ou mutualisés. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

2. Procéder à une évaluation chiffrée de l’impact du relèvement de l’âge de départ en retraite sur la politique de recrutement et le volume des effectifs. Recommandation sans objet.

3. Procéder à la fusion du guide des procédures de recrutement et de la charte de mobilité en un seul document de référence approuvé par le conseil communautaire. Recommandation partiellement mise en œuvre : commencement d’exécution.

4. Donner au service prévention, santé et qualité de vie au travail le statut juridique, prévu à l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, d’un service commun. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

5. Intégrer au schéma de mutualisation des scenarii exploratoires en faveur de solutions descendantes, telles que, notamment, services communs, partages de biens, groupements de commande, ententes, service de remplacement et plateformes de mutualisation de ressources. Recommandation partiellement mise en œuvre : commencement d’exécution.

6. Instaurer un règlement intérieur inspiré du modèle proposé par le ministère de l’intérieur et des collectivités locales, afin d’établir un cadre commun pour les recrutements et l’emploi des ATSEM. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

7. Prendre une délibération fixant un régime du temps de travail et des droits à congés conforme aux dispositions légales. Recommandation non mise en œuvre.

8. Délibérer pour harmoniser le régime des autorisations spéciales d’absence applicable aux agents, en s’inspirant des circulaires relatives à la fonction publique d’État. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

9. Mettre en place, au cours de la présente mandature, un régime indemnitaire simplifié applicable à l’ensemble du personnel de l’agglomération après, le cas échéant, une période transitoire d’harmonisation. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

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Aux termes de l’article L. 211-8 du code des juridictions financières « l'examen de la

gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations ».

Dans ce cadre, la chambre régionale des comptes a examiné la gestion de la

communauté d’agglomération « Alès Agglomération » à compter de l’exercice 2009 et a délibéré en séance plénière sur le présent rapport d’observations définitives le 2 décembre 2015.

Ce document demeure, à ce stade de la procédure, confidentiel. Ce contrôle s’inscrit dans l’enquête nationale « gestion locale de la fonction publique

territoriale », thème opérationnel du rapport public thématique 2016 de la Cour des comptes sur l’état des finances publiques locales.

À ce titre, le présent rapport d’observations sera communiqué à la formation inter-

juridictions (FIJ) qui pilote cette enquête. Les extraits que cette dernière pourrait décider d’en tirer pour alimenter ses propres travaux feront l’objet dans ce cas d’une procédure contradictoire spécifique avec Alès Agglomération.

1. PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE

1.1. Le périmètre territorial de l’agglomération La communauté de communes du Grand Alès en Cévennes, premier établissement

public de coopération intercommunale (EPCI) du bassin alésien, a été créée le 28 décembre 1992. Les conditions requises par la loi étant remplies (ensemble de plus de 50 000 habitants

autour d'une commune-centre d’au moins 15 000 habitants), l’EPCI a été transformé en communauté d’agglomération du Grand Alès en Cévennes (CAGAC), par arrêté préfectoral du 16 décembre 1999.

À partir des sept communes qui la composaient à l’origine, la CAGAC s’est, par la

suite, étendue à neuf nouveaux membres (deux en janvier 2000 et sept en janvier 2002). Relevant la forme en papillon centré sur la ville-centre que présentait l’agglomération

du fait de deux encoches territoriales au nord (communauté de communes du pays Grand’Combien) et au sud (communauté de communes Autour d’Anduze), la chambre avait, dans son précédent rapport, souligné l’enjeu que représentait, pour l’avenir, l’intégration de ces communautés au Grand Alès.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a

défini le cadre d’un mouvement général de fusion des intercommunalités. Son article 60-III, notamment, a donné aux préfets un rôle moteur dans cette restructuration.

Dans le Gard, le schéma départemental de coopération intercommunale arrêté par le

préfet le 23 décembre 2011 a créé 6 ensembles intercommunaux nouveaux (dont deux communautés d’agglomération) par la fusion de 18 EPCI et leur extension à 20 communes supplémentaires.

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C’est dans ce cadre que la CAGAC, représentant 16 communes et 75 000 habitants, a

été remplacée, le 1er janvier 2013, par Alès Agglomération. La fusion de l’ancienne agglomération avec 3 communautés de communes et 5

communes issues d’autres EPCI, a produit un ensemble de 50 communes et plus de 100 000 habitants.

La communauté de communes Autour d’Anduze figure au nombre des nouvelles

composantes de l’agglomération, mais non celle du pays Grand’Combien. Si l’« encoche nord » demeure donc (représentée pour l’essentiel par la commune de

Cendras, limitrophe d’Alès), l’agglomération alésienne a gagné en cohérence territoriale, en particulier en s’étendant de façon homogène aux deux communautés de communes voisines de l’ex-Grand Alès à l’est (celle du Mont Bouquet et celle de la région de Vézenobres).

Pour autant, cette extension n’a pas eu pour conséquence de rendre limitrophes les

deux plus importants établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) du Gard, Alès Agglomération et Nîmes Métropole.

Carte d’Alès Agglomération

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Selon la base nationale de données sur l’intercommunalité BANATIC1, Alès Agglomération occupe la position suivante au niveau régional (données au 1er octobre 2015) :

Selon la population :

Département Nom de l'EPCI (métropoles, CA et CC) Population

1 34 - Hérault Montpellier Méditerranée Métropole 441 136

2 66 - Pyrénées-Orientales Perpignan Méditerranée CA (PMCA) 263 901

3 30 - Gard CA de Nîmes Métropole 245 222

4 11 - Aude CA Le Grand Narbonne 126 689

5 34 - Hérault CA de Béziers-Méditerranée 113 514

6 11 - Aude CA Carcassonne Agglo 107 584

7 30 - Gard CA Alès Agglomération 102 011

8 34 - Hérault CA du Bassin de Thau 97 736

9 34 - Hérault CA Hérault-Méditerranée 72 294

10 30 - Gard CA du Gard Rhodanien 70 288

Selon le nombre de communes-membres :

Département Nom de l'EPCI (Métropoles, CA et CC) Membres

1 11 - Aude CA Carcassonne Agglo 73

2 11 - Aude CC Pyrénées audoises 64

3 11 - Aude CC du Limouxin 54

4 11 - Aude CC Région Lézignanaise, Corbières et Minervois 52

5 30 - Gard CA Alès Agglomération 50

6 66 - Pyrénées-Orientales CC Conflent-Canigó 47

7 11 - Aude CC Castelnaudary Lauragais Audois 43

8 30 - Gard CA du Gard Rhodanien 42

9 11 - Aude CA Le Grand Narbonne 39

10 11 - Aude CC Piège Lauragais Malepère 38

1 www.banatic.interieur.gouv.fr

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Selon le nombre de compétences exercées :

Département Nom de l'EPCI (CA et CC) Nb compétences

1 66 - Pyrénées-Orientales Perpignan Méditerranée CA (PMCA) 56

2 34 - Hérault Montpellier Méditerranée Métropole 51

3 30 - Gard CA Alès Agglomération 47

4 11 - Aude CA Carcassonne Agglo 39

5 34 - Hérault CA du Pays de l'Or 38

6 34 - Hérault CA de Béziers-Méditerranée 37

7 34 - Hérault Grand Orb CC en Languedoc 33

8 34 - Hérault CA Hérault-Méditerranée 32

34 - Hérault CC Lodévois et Larzac 32

10 34 - Hérault CA du Bassin de Thau 31

30 - Gard CA du Gard Rhodanien 31

34 - Hérault CC du Grand Pic Saint-Loup 31

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRé), du 7 août

2015, porte à 15 000 habitants (sous réserve de dérogations prévues pour les zones de montagne et/ou à faible densité), le seuil démographique que doivent atteindre les EPCI.

Une telle évolution ne sera pas sans conséquences pour l’agglomération alésienne :

avec des populations allant de 4 200 à 14 000 habitants environ, quatre des sept communautés de communes gardoises limitrophes se situent en deçà du seuil de 15 000 habitants (cf. la carte présentée en annexe 1).

Si certaines de ces collectivités pourraient bénéficier d’une des dérogations prévues

par la loi, la question d’une intégration dans Alès Agglomération pourrait se poser pour plusieurs d’entre elles, entraînant l’intercommunalité alésienne dans un nouveau processus de fusion-intégration dès 2017.

Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a confirmé

cette évolution, en signalant que le préfet du Gard proposait désormais, dans le schéma départemental de coopération intercommunale, une fusion entre Alès Agglomération et trois communautés de communes.

1.2. Les compétences de l’agglomération Telles qu’elles ressortent de l’article 7 de l’arrêté préfectoral du 11 octobre 2012, les

compétences d’Alès Agglomération sont les suivantes : Compétences obligatoires

Détenues par la communauté d’agglomération du Grand Alès en Cévennes :

développement économique,

aménagement de l’espace communautaire,

équilibre social de l’habitat,

politique de la ville.

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Détenues par les communautés de communes du Mont Bouquet, Autour d’Anduze et de la région de Vézénobres :

aménagement de l’espace,

actions de développement économique. Compétences optionnelles


assainissement,

création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire,

protection et mise en valeur de l’environnement,

collecte, traitement et valorisation des DMA,

construction et gestion des déchèteries,

lutte contre la pollution de l’air,

lutte contre les nuisances sonores,

construction, aménagement et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire.

Détenues par les communautés de communes Autour d’Anduze, du Mont Bouquet et de la région de Vézénobres :

protection et mise en valeur de l’environnement,

collecte et traitement des DMA, gestion des déchèteries,

gestion des cours d’eau et protection contre les inondations,

tout ou partie de l’assainissement,

création, aménagement et entretien de la voirie communautaire,

aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs,

politique du logement social. Compétences facultatives2


enseignement et formation,

petite enfance, enfance, jeunesse,

tourisme,

étude pour la production et la distribution d’eau potable,

incendie et sécurité,

travaux et urbanisme,

nouvelles technologies et réseaux à haut débit,

confection et livraison de repas pour la restauration scolaire,

développement d’une démarche territoriale de santé publique.

Détenues par les communautés de communes Autour d’Anduze, du Mont Bouquet et de la région de Vézénobres :

réseau d’assistantes maternelles,

petite enfance,

lutte contre les incendies et organisation des secours,

2 Les compétences qui ne figurent ni dans la liste des compétences obligatoires ni dans celle des compétences optionnelles telles que définies par la loi, sont qualifiées de compétences facultatives.

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fonctionnement de l’enseignement public écoles primaires et maternelles,

gestion des structures à caractère social destinées aux personnes âgées ou handicapées,

animations culturelles et sportives,

création et fonctionnement d’un réseau de bibliothèques intercommunales,

entretien des sentiers ruraux et de grande randonnée,

entretien du réseau d’éclairage public,

participation aux travaux d’électrification,

construction et gestion des bâtiments à usage de services publics,

participation à la gestion d’un office de tourisme intercommunal,

école des sports,

école de musique,

fourrière animale. L’intégralité des compétences dont étaient titulaires les quatre EPCI fusionnés a donc

été transférée, au 1er janvier 2013 à Alès Agglomération. Du fait des différences qui existaient entre ces quatre EPCI, ces compétences

s’exercent, dans un premier temps, de façon différenciée, sur le territoire de chacun des EPCI fusionnés. Cependant, la loi prévoit, et l’arrêté préfectoral rappelle, qu’elles ont, sauf décision contraire, vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la nouvelle intercommunalité.

En ce qui concerne les compétences obligatoires ou optionnelles, lorsque leur exercice

est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d’agglomération, dans un délai de deux ans à compter de la fusion, pour être applicable sur la totalité du territoire.

Les compétences facultatives peuvent, elles, être restituées aux communes dans un

délai de deux ans à compter de la date d’effet de l’arrêté de fusion, par délibération de l'organe délibérant.

À ce stade, on ne peut observer que quelques rares cas de restitution de compétences

mineures aux communes-membres, comme par exemple l’entretien des ruisseaux aux communes de l’ex-communauté de communes du Mont Bouquet.

Depuis sa création, Alès Agglomération s’est vue transférer, au 1er janvier 2015, la

compétence éducation. Même si elle appelle, dans le temps, un effort d’homogénéisation, l’expansion

territoriale et démographique, ainsi que l’étendue des compétences ainsi transférées, qui se conjuguent avec l’augmentation de l’assiette fiscale dont bénéficie la communauté, ont conforté la position d’Alès Agglomération dans le peloton de tête des intercommunalités les plus intégrées de France.

L’accroissement du périmètre et des flux financiers à partir de 2012 est significatif de

l’intégration croissante du territoire et de la montée en puissance de l’agglomération (cf. annexe 2). À titre d’illustration, si l’on considère l’indicateur de l’état d’avancement de

l’intercommunalité que constitue le coefficient d’intégration fiscale, Alès Agglomération présente un taux de près de 55 % en 2013, à comparer aux 33,7 % de la moyenne nationale des communautés d’agglomération pour la même année.

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La même analyse prévaut en termes d’intégration-concentration des territoires si l’on

rapporte la taille de l’agglomération au nombre de communes et d’habitants qu’elle représente. Ainsi, en combinant les populations légales INSEE au 1er janvier 2015 et les chiffres présentés le 24 avril 2014 par les universités des maires et des présidents de communautés de France, on peut estimer les données comparatives 2014 comme suit:

Population Communes EPCI Hab./EPCI C

es/EPCI

France * 62 600 000 36 614 2 145 29 184 17

Gard 742 441 353 19 39 076 19

Alès 101 000 50 1 101 000 50

* Métropole + OM

2. LES EFFECTIFS DE L’AGGLOMERATION

2.1. L’évolution des effectifs au cours de la période 2010-2014

2.1.1. L’évolution des effectifs Les effectifs permanents par catégories statutaires au 31 décembre des exercices

2010 à 2014 sont présentés sous forme de tableaux en annexe 3. Ont été exclus les disponibilités, les détachements, les saisonniers et les congés parentaux.

2.1.1.1. Évolution quantitative des effectifs Entre 2010 et 2014, les effectifs totaux ont plus que doublé, passant de 348 à 754, soit

une augmentation de 406 agents pour 358 équivalents temps-plein (ETP).

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2010 2011 2012 2013 2014

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La rupture entre les deux premiers exercices, où les effectifs augmentaient faiblement3, et les trois dernières années est particulièrement marquée : + 2,6 % entre 2010 et 2011 ; + 111,2 % entre 2011 et 2014.

Selon la collectivité, quatre facteurs expliquent cet accroissement exceptionnel, qui a

commencé dès 2012, pour environ la moitié des effectifs supplémentaires, la seconde moitié rejoignant les rangs de l’EPCI en 2013 :

- le transfert, au 1er décembre 2012, de 163 agents de la ville d'Alès qui accomplissaient déjà leur mission dans le cadre de compétences dévolues à l’agglomération, sous la forme de mises à disposition de services ;

- le changement d’échelle de l’agglomération au 1er janvier 2013, multipliant par trois le nombre des communes-membres et augmentant d’un tiers la population couverte. Cette évolution a également suscité la fusion de quatre EPCI, lesquels ont mécaniquement additionné leurs effectifs. L’augmentation, nette du personnel de l’ancien Grand Alès, des effectifs est de + 166 agents ;

- le renforcement de certains services, destiné à homogénéiser l’offre de services et l’exercice des compétences dans les différentes composantes de l’agglomération nouvellement constituée. Les 30 agents supplémentaires ajoutés aux effectifs dans ce but se répartissent comme suit :

création d'une cellule web : communication et préparation de la mise en œuvre de la politique numérique issue du projet de territoire (6 agents au 31 décembre 2014),

réorganisation du service de médecine préventive sous la forme d'un service commun (4 agents au 31 décembre 2014),

ouverture d'une nouvelle structure petite enfance en 2014 (les Papillons Bleus, 16 agents au 31 décembre 2014),

intégration d'agents en préfiguration de l'ouverture du musée des Vallées Cévenoles (2 agents au 31 décembre 2014),

création d'un service « très haut débit » (2 agents au 31 décembre 2014) ;

- le renforcement de certains services de soutien (directions ressources4 et fonctions support des directions opérationnelles), du fait de l’extension du territoire (51 agents).

Le mouvement d’intégration croissante et de montée en puissance des effectifs de

l’agglomération s’est poursuivi au-delà de la période 2010-2014 : au 1er janvier 2015, les statuts d'Alès Agglomération ont été modifiés afin de prendre en compte l’évolution de la législation applicable à l’éducation, qui est devenue une compétence communautaire entraînant le transfert de 140 agents : les effectifs physiques de l’agglomération alésienne ont ainsi été multipliés par plus de 2,5 en cinq ans.

3 Cette observation vaut également pour la période précédant le contrôle. Dans son précédent rapport, la chambre relevait notamment un effectif de 344 agents au 31 décembre 2006, comparable aux 348 de fin 2010 et 357 de fin 2011.

4 Telles que la politique de la ville, les moyens généraux, l'administration générale et les ressources humaines.

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2.1.1.2. Structure par catégories statutaires La comparaison entre l’agglomération d’Alès et la moyenne nationale des collectivités

de même statut telle que présentée dans la dernière synthèse nationale des bilans sociaux disponible, s’établissait, fin 2014, comme suit :

Catégorie A Catégorie B Catégorie C

CA Alès 8,3 % 23,5 % 67,8 %

CA et SAN* 17,8 % 20,8 % 60,3 %

* Syndicat d’agglomération nouvelle

À fins de comparabilité, les données présentées concernent l’exercice 2011, soit le

plus récent pour lequel des données nationales sont actuellement disponibles (la synthèse nationale a été publiée en juillet 2014).

La pyramide statutaire de l’agglomération d’Alès (alors Grand Alès en Cévennes)

présente les caractéristiques d’un recrutement influencé par l’action d’intervention sociale classique que l’on observe dans les bassins qui traversent ou ont traversé des difficultés économiques, avec une base plus large et un sommet plus étroit que la moyenne.

Le doublement des effectifs observé fin 2014 augmente encore cette spécificité. En

effet, il a particulièrement bénéficié à la catégorie C avec une augmentation de 142,6 % entre 2011 et 2014.

Il est également à noter qu’en ce qui concerne la catégorie A, l'ensemble des emplois

de direction est mutualisé avec la ville-centre. Les postes de directeur général adjoint (DGA), notamment, sont donc des postes à temps non complet pour ce qui concerne l’agglomération, ce qui, en termes d’analyse en équivalents temps-plein (ETP), diminue encore le taux d’encadrement réel assis sur cette catégorie.

2.1.1.3. Les effectifs par pôles de compétences Les services qui ont, sur la période, le plus bénéficié de l’accroissement des effectifs

sont ceux des pôles éducation-enfance-jeunesse (70 %) et temps libre (14 %), avec respectivement 70 % et 14 %, soit au total 341 des 406 nouveaux agents d'Alès Agglomération.

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Les autres pôles de compétences ont peu évolué, ainsi qu’en témoigne le tableau suivant :

2.1.1.4. Les effectifs sous l’angle du lien au service L’augmentation quantitative des effectifs s’est accompagnée d’une modification de la

répartition entre titulaires et non titulaires. Alors qu’en 2010, 60,6 % du personnel était composé de titulaires, leur proportion atteignait 70,6 % quatre ans plus tard.

Cette évolution est en partie due aux transferts liés à la création de la nouvelle

communauté. En effet, sur les 406 agents supplémentaires que l’agglomération enregistrait fin 2014, 321 (soit 79 % d’entre eux) étaient des titulaires.

De plus, au cours de la période 2010-2014, les agents initialement recrutés dans un

cadre contractuel et pouvant se prévaloir d’une bonne évaluation professionnelle ont été nommés stagiaires, après un tutorat de quatre ans.

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Une étude publiée le 13 janvier 20155 par l’observatoire du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) établissait la proportion des titulaires au sein des intercommunalités d’agglomération (communautés d’agglomération, communautés urbaines et syndicats d’agglomération nouvelle) à 81 % au 1er janvier 20106, taux identique à celui constaté dans la même source pour 2004.

Même s’il convient de relativiser ce chiffre, du fait de l’impact de la proportion encore

plus importante de titulaires dans les communautés urbaines7, le taux communautaire alésien était, à la fin de ce même exercice 2010, bien inférieur (60,6 %), probablement du fait du nombre important de contrats aidés, auxquels les collectivités étaient alors incitées à recourir pour lutter contre le chômage8.

Cet écart était tel que, malgré l’important accroissement de la proportion de titulaires

constaté entre 2010 et 2014 (+ 10 points), l’agglomération alésienne demeure aujourd’hui en deçà de la moyenne nationale des agglomérations.

C’est en tout état de cause le cas si on compare les chiffres de la communauté

d’agglomération avec ceux de l’ensemble de la fonction publique territoriale qui affichait en 2013 un taux de 77 % de titulaires (rapport annuel de la DGAFP, chiffres clés 2013).

Compte-tenu de l’importance des non titulaires au sein d’Alès Agglomération et de

l’intégration massive et récente d’agents issus de diverses collectivités aux pratiques nécessairement hétérogènes, l’agglomération devra veiller à s’inscrire dans le cadre de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, qui limite les possibilités de recours à des agents non titulaires.

2.1.2. Impact du développement de l’intercommunalité sur l’évolution des

effectifs Les quatre facteurs identifiés ci-avant comme expliquant le doublement des effectifs

d’Alès Agglomération entre 2010 et 2014 découlent directement de l’intégration croissante que connait ce territoire.

Prise en charge directe, par l’agglomération, de ses compétences Une des spécificités du bloc agglomération-ville centre alésien résidait dans une

politique de prestations croisées sur une base conventionnelle. Le 1er décembre 2012, comme évoqué supra, les agents de la ville d'Alès qui

exerçaient la totalité de leurs missions dans le cadre de compétences relevant de la CAGAC ont été transférés à l'EPCI.

Ce transfert a concerné 163 agents et a mis fin aux conventions de mise à disposition

de services qui encadraient leur position jusqu’alors :

éducation : 92 agents,

animation jeunesse : 26 agents,

5 Étude disponible sur www.cnfpt.fr, 199 intercommunalités d’agglomération interrogées, 79 % de taux de réponse.

6 Pour 18 % de non titulaires et 1 % de contrats aidés.

7 85 %, selon la synthèse nationale des bilans sociaux publiée le 17 juillet 2014 par le CNFPT.

8 Cf. notamment la circulaire DGEFP n° 2008/17 du 30 octobre 2008 / Instruction DGEFP nº 2009-10 du 30 mars 2009 relative au plan de relance des contrats aidés et la circulaire DGEFP nº 2009-32 du 16 juillet 2009 relative à la programmation des contrats aidés pour le second semestre 2009.

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médiathèque : 23 agents,

musées (Pierre André Benoît et musée archéologique du Colombier) : 19 agents,

mine témoin : 3 agents. Extension du périmètre communautaire Le 1er janvier 2013, la création d'Alès Agglomération a entraîné l'intégration immédiate

de 166 agents. Ces agents étaient essentiellement affectés aux structures petite enfance et collecte des ordures ménagères :

533 agents pour l’ex-communauté d’agglomération du Grand Alès en Cévennes9 ;

110 agents pour l’ex-communauté de communes de la région de Vézénobres ;

54 agents pour l’ex-communauté de communes Autour d’Alès

2 agents pour l’ex-communauté de communes du Mont Bouquet. Le tableau ci-dessous met en perspective le nombre d'agents transférés et la masse

salariale rattachée pour l'année 2013 :

Masse salariale 2013 (en euros)

Nombre d'agents transférés

CC AUTOUR D'ANDUZE 1 353 956 54

CC REGION DE VÉZÉNOBRES 2 114 915 110

CC MONT BOUQUET 39 791 2

CA DU GRAND ALES 16 230 546 549

TOTAL ANNÉE 2013 19 739 207 715

L’évolution corrélative de la masse salariale de l’agglomération s’établit, pour la

période 2010-2014, comme suit :

Année 2010 2011 2012 2013 2014

Effectif au 31/12 348 357 543 715 754

Masse salariale en euros 10 843 504 11 241 231 12 251 513 21 178 676 22 506 298

Le doublement des effectifs en 2012-2013 a logiquement provoqué une augmentation

comparable de la masse salariale. La collectivité fait valoir cependant que, selon une étude réalisée par la fédération

régionale du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) du Languedoc-Roussillon sur l'évolution de la masse salariale consolidée des 22 EPCI les plus importants de la région entre 2007 et 201310, l’agglomération d’Alès affiche, en chiffres consolidés (communauté d’agglomération + communes-membres), une progression de 6 % en euros courants et une diminution de 21 % en euros constants, soit les meilleurs résultats de l’échantillon.

9 Soit les 543 au 31 décembre 2012 présentés au tableau en annexe II.1, moins huit fins de contrat et deux départs à la retraite.

10 L’étude prend en compte les charges de personnel, telles qu’extraites du site internet de la direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur, pour les 22 EPCI (10 CA et 12 CC) les plus importants en terme de population fin 2013.

Les charges de personnel de l’exercice 2007 et de l’exercice 2013 sont comparées pour l’EPCI, les communes qui le composent, et pour l’ensemble consolidé, en euros courants et en euros constants (c’est-à-dire en neutralisant l’inflation).

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L’agglomération a cependant pu créer des doublons ou des situations de sureffectifs, qu’il conviendra d’identifier pour ajuster le dispositif de l’offre de services, en engageant une réflexion sur l’organisation des services et la répartition des moyens pour mieux maîtriser les dépenses de personnel.

Recommandation

1. Poursuivre l’intégration communautaire en identifiant les éventuels doublons nés du regroupement, au 1er janvier 2013, des personnels issus des quatre anciens EPCI en privilégiant la création de services communs ou mutualisés. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

L’ordonnateur a fait valoir que la mise en place, dans ses services, d’une gestion

prévisionnelle des emplois et des compétences a déjà permis de proposer une organisation mutualisée évitant les doublons.

Il a toutefois détaillé les différentes évolutions prévues dans l’organisation et la gestion

des ressources humaines intercommunales11 et souligné qu’elles promouvront une organisation encore plus pertinente.

La chambre prend acte de ces évolutions programmées, qui concourent à la mise en

œuvre de sa recommandation.

2.2. L’impact des contraintes normatives sur l’évolution des effectifs Interrogée, la collectivité a fait valoir que « ces dernières années de nombreuses

contraintes extérieures ont conduit les collectivités à élargir leurs équipes à la fois en nombre et en expertise. La production réglementaire constante a créé une complexité et une insécurité juridique auxquelles la collectivité ne peut faire face – sauf à renoncer à être actrice de son développement – que par le renforcement de certains de ses services ressources ».

De nombreux exemples ont été présentés pour appuyer cette position, que l’on peut

classer selon les rubriques suivantes :

2.2.1. La recherche de la sécurité juridique et la gestion des risques La sécurité juridique Deux secteurs aux exigences particulières ont été identifiés :

- la commande publique, du fait de la technicité requise par la transposition des réglementations communautaires et par le suivi de règles souvent évolutives ou imprécises, en particulier pour ce qui concerne la mise en place des procédures et la rédaction des contrats ;

- l’urbanisme, du fait des conséquences du « Grenelle de l’environnement » et de la nouvelle réglementation en matière de concertation pour les opérations d’aménagement (loi ALUR12, article 170 modifiant l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, notamment).

11

Actualisation des fiches de postes, prospective via le comité d’orientation des ressources humaines, mise en œuvre du futur schéma de mutualisation et, dès 2016, transfert des directions ressources de la ville d’Alès vers l’agglomération.

12 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

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Compte-tenu de ces contraintes, l’agglomération d’Alès précise avoir été amenée à renforcer ses services support, notamment la direction assistance juridique avec le recrutement d’agents disposant de profils spécifiques.

La gestion des risques majeurs L’agglomération souligne l’accroissement des obligations des collectivités locales, en

particulier des communes, sous l’influence des catastrophes et incidents vécus ces dernières années (notamment la tempête Xynthia en février-mars 201013, les incidents connus, plus récemment, par certaines installations industrielles ou nucléaires, ou concernant plus directement Alès, les inondations de 2011 et 2014), sans que soient pris en compte les moyens réels à leur disposition.

La conséquence en a été la multiplication de divers plans communaux de sauvegarde

et de gestion des risques majeurs, notamment le PPI14 du barrage de Sainte Cécile d’Andorge (approuvé en avril 2013), le PPRT15 des usines Rhodia et Axens à Salindres (janvier 2012), le plan particulier de mise en sécurité (PPMS) dans les équipements scolaires. S’y sont ajoutées la gestion du risque inondation (PPRI des gardons d’Alès) et celle du risque minier.

L’EPCI a fait valoir que la spécificité de ces travaux de planification et les enjeux en

termes de responsabilité ont conduit les collectivités à créer des équipes dédiées à ces missions (en ce qui concerne l’agglomération, un service de gestion des risques majeurs de deux personnes).

La chambre rappelle cependant que, si la conjoncture a pu augmenter les exigences

vis-à-vis des élus locaux, il ne s’agit pas d’une contrainte liée à l’évolution récente des normes, en tout cas en ce qui concerne les plans cités.

Par exemple, les PPRT ont été institués suite à la catastrophe de l’usine AZF de

Toulouse de 2001 par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Les PPI quant à eux ont été inscrits dans la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

Cela étant, il est exact que des dispositions législatives et réglementaires nouvelles

sont venues, sur la base de l’article 125-2 du code de l’environnement, imposer aux élus une obligation d’information préventive des populations exposées à des risques majeurs, avec notamment comme corolaire la réalisation d’un document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM) ou encore un plan communal de sauvegarde (PCS).

Autres risques La collectivité a fait mention des évolutions de la réglementation en matière de

prévention des risques professionnels, soulignant la nécessité de recruter des agents capables de porter cette démarche : ont été cités les exemples d’une psychologue du travail, venue compléter l’équipe médicale de santé au travail et d’un ACFI (agent chargé des fonctions d’inspection) pour

13

La conjonction de vents violents et de fortes marées avait provoqué une montée des eaux exceptionnelle et des inondations dévastatrices causant la mort de 59 personnes et près de 2 Md€ de dommages en France, principalement en Charente-Maritime, en Vendée et dans les Côtes-d'Armor. Une polémique de grande ampleur s’était ensuivie, mettant en cause plusieurs maires. Le maire de la Faute-sur-mer (29 morts) a été condamné à quatre ans de prison ferme, en première instance le 12 décembre 2014.

14 Plan particulier d’intervention.

15 Plan de prévention des risques technologiques.

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satisfaire à l’obligation réglementaire d’organiser un dispositif d’inspection dans le domaine de l’hygiène et de la sécurité du travail.

De même, elle a mentionné les conséquences de l’obligation qui lui est faite de mettre

en œuvre une autosurveillance des systèmes d’assainissement (notamment le suivi et le contrôle des micro-polluants).

Cette exigence figure à l’article R. 224-15 du code général des collectivités territoriales.

Son impact du point de vue des effectifs n’a cependant été chiffré qu’au travers de l’estimation, à hauteur d’1/4 d’ETP, de la charge représentée par l’évolution du RPQS, rapport (annuel) sur le prix et la qualité du service.

2.2.2. L’impact du désengagement de l’État : l’exemple du service commun de

l’application du droit des sols (ADS) Une des conséquences de la loi ALUR du 24 mars 2014 est le retrait partiel de l’État,

au travers des DDTM (directions départementales des territoires et de la mer), du domaine dit de l’ADS ou application du droit des sols.

En pratique, l’article L. 422-8 du code de l’urbanisme limite, au 1er juillet 2015, la mise à

disposition gratuite des services de la DDTM pour l’instruction des autorisations d’urbanisme qui bénéficiait jusqu’alors à un grand nombre de communes.

Anticipée par Alès Agglomération, cette évolution normative a conduit à la production

d’un rapport en date du 18 novembre 2014. Il en analyse les conséquences locales, notamment le fait que la loi prive désormais des services de la DDTM 44 communes de l’agglomération sur 50.

En réponse à ce désengagement, le rapport propose la création d’un service commun,

solution adoptée au final par la collectivité. Ce service commun sera composé de cinq personnes pour traiter entre 2 500 et 3 000 autorisations d’urbanisme toutes demandes confondues.

Cet effectif a été calculé à partir du ratio de 1 ETP pour 350 EPC (équivalent permis de

construire). Ces derniers sont estimés sur la base d’une pondération de chaque acte, dans laquelle l’instruction d’un permis de construire vaut 1 et, par exemple, un permis d’aménager vaut 1,2 ou une déclaration préalable vaut 0,7.

Sur ces bases, l’effectif prévu de cinq agents couvre les besoins en instructeurs

calculés par le groupe de travail de l’agglomération pour les exercices 2009 à 2013, soit une moyenne de 4,5.

Le coût du service a été évalué à 209 728,79 € de coûts directs (masse salariale et

logiciel) et 89 835,59 € de coûts indirects (masse salariale et dépenses engagées par les directions ressources mutualisées pour le soutien du service commun), pour un total d’un peu moins de 300 k€ annuels.

La participation des communes adhérentes a été calculée sur la base d’une part fixe

de 0,50 € par habitant de chaque commune adhérente et sur une part variable de 197,60 € par EPC.

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L’agglomération a également décidé de créer un montant plafond pour chaque acte passé, soit 250 € pour les communes appartenant à l’intercommunalité et 300 € pour les communes extérieures adhérentes au service.

Conformément à l’article L. 5211-56 du CGCT, et afin de porter les flux financiers

suscités par cette activité, l’agglomération a créé un budget annexe dont l’ordonnateur a précisé qu’il ne concernait que les communes adhérentes au service, mais extérieures à l’agglomération.

La chambre observe que, pour donner sa pleine signification à ce budget annexe, il

conviendrait d’y porter la totalité des charges et des produits relatifs à son objet. L’activité s’appuie par ailleurs sur des conventions de prestations de service.

2.2.3. Influence des normes et règlements sur le secteur ressources humaines Impact de la réforme des retraites La réforme des retraites, initiée depuis 2010, et le relèvement de l'âge légal de départ

qui en découle, qui concerne, selon l’agglomération, plus de la moitié de ses agents, ont des conséquences financières sur la collectivité et sa politique de recrutement, sans pour autant qu’elle ait pu constater une baisse dans les besoins.

Elle justifie cette situation par l’effet de l’âge sur les aptitudes nécessitées par certaines

missions, en particulier celles qui exigent des efforts physiques, comme la collecte des ordures ménagères ou le travail dans les crèches. Elle est ainsi amenée à maintenir dans l'emploi des personnels qui ne sont plus aptes à exercer leurs missions, a pour obligation de les reclasser et doit procéder à des recrutements pour les remplacer.

La chambre observe cependant que le reclassement devrait économiser des

recrutements dans les services qui en bénéficient, sauf à considérer que l’employabilité des personnels concernés ne satisfait pas aux exigences des postes d’accueil.

En l’absence d’une évaluation plus précise, l’effet du relèvement de l’âge légal du

départ en retraite sur les effectifs communaux reste sujet à interrogation. S’il concerne effectivement à terme une proportion aussi importante du personnel de la collectivité, une étude d’impact serait opportune.

Recommandation

2. Procéder à une évaluation chiffrée de l’impact du relèvement de l’âge de départ en retraite sur la politique de recrutement et le volume des effectifs. Recommandation sans objet.

Eu égard à l’impossibilité, soulignée par l’ordonnateur, de prévoir, à ce stade, de façon

suffisamment fiable l’âge auquel un agent décidera de faire valoir ses droits à la retraite, la chambre retire sa recommandation.

Elle encourage cependant la collectivité à rechercher les voies et moyens d’une

estimation propre à nourrir l’analyse prospective de ses besoins en personnel.

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Normes en matière de formation et de qualification L’agglomération a souligné les contraintes normatives croissantes en matière de

formation et de qualification du personnel, au travers de l’exemple des agents chargés d’encadrer les activités physiques et sportives (réformes du système des diplômes et brevets sportifs).

La chambre observe néanmoins que cette évolution, avérée et qui touche tous les

domaines d’activité des collectivités publiques, est qualitative et n’a qu’un impact incertain sur le volume des effectifs.

2.2.4. Les conséquences de la réforme des rythmes scolaires La réforme des rythmes scolaires a été mise en œuvre le 1er septembre 2014 par la

quasi-totalité des communes-membres de l’agglomération. Seule la commune d’Anduze s’y était engagée à compter du 1er septembre 2013.

Au 1er septembre 2014, sur 39 communes avec école, 37 avaient choisi d'appliquer le

décret du 24 janvier 2013 (dit décret Peillon) et deux avaient choisi d'appliquer le décret du 7 mai 2014 (dit décret Hamon) à titre expérimental.

En la matière, chaque commune-membre a pris indépendamment sa décision et défini

ses mesures d’accompagnement. En effet, cette réforme concerne la compétence éducation, qui n’a été transférée à Alès Agglomération qu'au 1er janvier 2015. Ce sont donc les communes qui en étaient gestionnaires en 2013-2014.

Dès lors, si les effectifs communautaires ont bien été abondés le 1er janvier 2015 de

140 agents, il ne s’agit pas de la conséquence d’une politique de l’agglomération mais celle du transfert de compétence décidé alors.

2.3. La répartition des effectifs selon le temps de travail Les tableaux correspondants, en effectifs physiques et en équivalent temps-plein, sont

présentés en annexe 4 du présent rapport. Les agents à temps partiel se retrouvent essentiellement dans le secteur petite

enfance, ainsi que dans les filières médico-sociales, animation et technique. Les agents à temps non complet recensés fin 2014 proviennent très majoritairement

des services éducation (périscolaire) des collectivités fusionnées avec l’agglomération au 1er janvier 2013. 71 agents travaillant dans ce secteur et sous ce statut ont notamment été intégrés à cette occasion.

En ce qui les concerne, la réforme des rythmes scolaires a, sur l'année 2014-2015, eu

un impact non sur leurs effectifs mais sur leur temps de travail moyen, la collectivité ayant fait le choix de recourir à des heures complémentaires plutôt qu’à des recrutements16.

Dans cette optique, la mobilité interne étant le moyen prioritaire choisi par

l’agglomération pour combler les besoins des services, priorité est donnée aux agents, en place

16

Face à la principale difficulté pesant sur le périscolaire (disposer de nombreux agents sur les mêmes plages horaires, elles-mêmes discontinues dans la journée), la collectivité vise, ainsi, à ne pas s’engager prématurément de façon trop pérenne.

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notamment à temps non complet. Cette politique vise à leur offrir un meilleur niveau de rémunération et à éviter le cumul d’emplois dispersés pour préserver la souplesse nécessaire dans les secteurs petite enfance et éducation.

Au regard de la structure des effectifs, les filières concentrant la grande majorité des

agents à temps partiel ou non complet sont aussi celles qui ont le plus bénéficié de l’augmentation des effectifs constatée entre 2010 et 2014.

Si le temps partiel demeure, malgré cette progression, relativement marginal (6 % des

effectifs), la proportion du personnel à temps non complet a, elle, fortement augmenté entre 2010 (8,3 %) et 2014 (22,2 %).

Fin 2014, le personnel de l’agglomération travaille en moyenne globale 91,3 % d’un

temps complet par personne physique. Ce taux est comparable, quoique légèrement supérieur, à la moyenne nationale de 90,9 % relevée, pour la fonction publique territoriale, par la loi de finances pour 2014 (annexe portant rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations). Signe de la forte proportion d’agents à temps non complet intégrés ou recrutés par la collectivité à partir de 2012, le taux à fin 2011 était de 95,5 %.

2.4. La répartition des effectifs par filières d’emplois

2010 2011 2012 2013 2014

Évolution 2010/2014

Administrative 72 73 94 112 117 45

Technique 168 170 232 326 315 147

Culturelle 27 34 55 73 74 47

Sportive 15 13 18 16 16 1

Médico-sociale 29 33 36 51 60 31

Sociale 10 9 30 48 54 44

Police municipale 2 2 2 2 3 1

Incendie et secours 0 0 0 0 0 0

Animation 25 23 76 87 115 90

Total 348 357 543 715 754 406

Les filières les plus concernées par l'évolution des effectifs sont :

- la filière technique avec une augmentation de 147 agents (soit près d’un doublement) ;

- la filière animation avec une augmentation de 90 agents (soit près du quadruple des effectifs 2010) ;

- les filières culturelle, administrative et sociale avec des augmentations d’environ 45 agents chacune, mais une évolution proportionnelle différente (entre un multiplicateur de 4 pour le social et de 1,6 pour l’administratif) ;

- la filière médico-sociale avec une augmentation de 31 agents (doublement). Les autres filières sont restées stables ou n’ont connu qu’une évolution marginale. La répartition par filière des augmentations d’effectifs s'explique principalement par les

transferts de personnel de décembre 2012 et janvier 2013, liés à la création d’Alès Agglomération. Pour la filière culturelle, il s’agit du personnel des musées et de la médiathèque. Les filières

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technique, sociale, médico-sociale et animation ont été abondées du personnel dédié au secteur de la petite enfance. La filière technique, enfin, a bénéficié de l’extension du territoire au regard des fonctions de collecte des ordures ménagères et d'assainissement.

2.5. L’évolution des flux d’entrée et de sortie

Flux de sortie

2011 2012 2013 2014 Var.

2010/2014

Départ à la retraite 6 4 10 10 4

Mutation 1 7 11 2 1

Disponibilité, congé parental 1 2 12 7 6

Départ en détachement 0 0 0 2 2

Fin de détachement 0 0 0 0 1

Démission 2 3 10 6 4

Fin de contrat 35 48 65 73 38

Décès 0 1 0 2 2

Licenciement 0 0 0 0 0

Transfert 0 533 0 0 0

Total sorties 45 598 108 102 57

Flux d’entrée

2011 2012 2013 2014 Var.

2010/2014

Concours 1 0 1 0 -1

Recrutement direct 1 0 0 1 0 0

Recrutement de contractuels 39 70 80 108 69

Mutation 9 7 3 9 0

Réintégration 2 2 0 7 3 1

Détachement 1 1 0 1 0

Recrutement emplois aidés 2 10 22 20 18

Transfert 0 163 699 0 0

Total entrées 54 251 813 142 88

2011 2012 2013 2014 Var.

2010/2014

Solde entrées - sorties = évolution des effectifs au 31 décembre

9 -347 705 39 30

Solde hors transferts au 31/12/12 9 186 172 39 30 1 Les recrutements directs sans concours permettent l’accès aux premiers grades des corps de la catégorie C

(adjoint administratif, adjoint technique, adjoint d’animation, etc.). 2 Réintégration après mise en disponibilité, détachement ou congé parental.

Ces données appellent les commentaires suivants : Une des caractéristiques de la politique des ressources humaines de l’agglomération

transparaît dans ce tableau : si l’on neutralise les transferts, qui relèvent d’une entrée conjoncturelle quoique massive, les flux les plus importants concernent les contractuels.

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En effet, Alès Agglomération a une stratégie de recrutement essentiellement tournée

vers des agents non titulaires de droit public ou privé et argue que cela lui permet une plus grande flexibilité et une intégration progressive des agents contractuels, en fonction de leur valeur et de l'évolution des besoins et des contraintes extérieures.

Le solde entrées-sorties de cette catégorie, systématiquement positif sur la période

2010-2014, permet de confirmer l’effectivité de cette politique. Elle doit cependant s’inscrire dans les limites de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 qui dispose que le recours à des titulaires est la règle et l’emploi de contractuels, l’exception, laquelle doit être justifiée au regard des conditions posées par le cadre législatif.

Les recrutements directs sur concours ou par intégration directe sont exceptionnels. Ils

concernent des emplois très spécifiques comme un conservateur des bibliothèques en 2013. À l'occasion du départ d'un agent, la collectivité analyse l'intérêt de recruter un nouvel

agent poste pour poste, au regard des besoins du service tels qu’ils ressortent du projet de territoire adopté en 2013 et des compétences demandées.

Il en résulte soit une redéfinition de l'organisation du service et une modification du

poste au travers notamment de la rédaction d’une nouvelle fiche de poste ou, le cas échéant, la création d'un nouveau poste. Ce dernier, s'il est validé par l'autorité territoriale en opportunité et en autorisation budgétaire, est d'abord ouvert en interne avant de faire l'objet d'un recrutement externe.

La chambre rappelle que cette politique doit cependant s’inscrire dans le cadre légal17,

qui pose pour principe la publicité immédiate, dès vacance, pour tous les emplois permanents créés ou devenus vacants qui sont pourvus en application du statut de la fonction publique territoriale.

L’ordonnateur a fait valoir que la nouvelle organisation des processus RH prévoit la

généralisation de la déclaration de vacances. La chambre prend acte de cet engagement de se conformer aux prescriptions légales Par ailleurs, les saisonniers et vacataires, catégories non prises en compte dans les

tableaux précédents, constituent, pour Alès Agglomération, une source de recrutement marginale, qui ne concerne pour l’essentiel que les trois piscines d’été de la collectivité (St-Jean-du-Gard, Salindres, Alès) et les ALSH (activités de loisirs sans hébergement).

2.6. La politique de recrutement

2.6.1. La définition du besoin La politique de recrutement n'a pas fait l’objet d’une formalisation spécifique.

17

Loi du 26 janvier 1984, article 41 tel que modifié par la loi du 12 mars 2012 relative à l’emploi précaire dans la fonction publique : « Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade. /…/ ».

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Cependant, et conformément à la loi, des délibérations sont prises pour toute ouverture de poste contractuel ou sur dispositif spécifique (CAE, EA18, apprentissage, contrats d'engagement éducatif...), le tableau des effectifs est présenté en conseil communautaire lors du vote du budget et de l'adoption du compte administratif.

En cas de suppression de poste, le comité technique en est informé. La collectivité souligne que les orientations prioritaires arrêtées dans le projet de

territoire de 2013 offrent, au travers de cinq axes de développement, un guide pour les recrutements à venir et cite l’exemple du recrutement d'une chargée de mission pour mettre en œuvre les orientations de l’agglomération dans le domaine agricole.

La chambre observe néanmoins que ledit projet de territoire, aussi bien conçu soit-il

(en particulier la partie consacrée au diagnostic territorial), demeure un outil stratégique et une déclaration d’intention politique. Même le chapitre 6.1 « les moyens », où sont abordés les projets de création de services, n’en fait qu’une présentation générale sans évaluer, même sommairement, les besoins en personnel correspondants.

L’ordonnateur a précisé que les évolutions prévues dans les compétences du comité

d’orientation des RH19 visent à fournir un support concret pour l’évaluation des besoins en personnel.

Cela étant, le projet de territoire est désormais intégré dans le processus d’autorisation

des recrutements mis en place par la collectivité. En effet, les besoins en personnel des services, qui sont présentés annuellement,

doivent être motivés par les responsables de pôles et services par rapport à la mise en œuvre des axes prioritaires de ce document.

Ces besoins sont recensés par pôle et direction dans le cadre de la préparation

budgétaire et centralisés à la direction des ressources humaines qui, en plus de son rôle de conseil et d’accompagnement, étudie les alternatives au recrutement (réorganisation de service, mobilité interne...).

Après examen des différentes solutions, les besoins sont consolidés pour être

présentés à l'autorité territoriale, appuyés de l'argumentaire des responsables concernés. Les propositions de création ou de suppression de postes font l'objet d'un débat à

l’occasion de la préparation du budget, et plus particulièrement pour la recherche des moyens adaptés à la mise en œuvre du projet de territoire (une commission d’élus est chargée du suivi et de l’évaluation de ce document).

L’ensemble de ce processus de définition du besoin est décrit dans un guide de

procédures, document de référence édité par le service « conseil et développement des compétences ».

18

Contrats aidés : contrat d’accompagnement dans l’emploi et emplois d’avenir. 19

Création d’un dialogue de gestion « ressources humaines » en CORH, avec fixation d’objectifs de masse salariale mais également définition de taux de travailleurs handicapés, de postes adaptés aux reclassements, etc.

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2.6.2. La mise en œuvre du recrutement La réalisation des recrutements qui ont été validés au terme de la procédure décrite ci-

avant, dépend des possibilités budgétaires. Les besoins ponctuels, tels que le remplacement des agents en maladie de courte

durée, font quant à eux l'objet d'un appel à la solidarité entre pôles et directions pour trouver une solution temporaire en interne.

Comme cela a été évoqué supra, dans les secteurs où la proportion d’agents à temps

non complet est importante, tels que le pôle enfance et jeunesse, et plus particulièrement le scolaire et le périscolaire, la collectivité a recours à des heures complémentaires pour pallier les absences temporaires.

Les besoins exprimés par les services sont couverts en priorité par la mobilité interne,

ainsi que le prévoit la charte de mobilité rédigée en 2012 afin d’encadrer les parcours professionnels. Cette charte doit être modifiée pour y intégrer les évolutions plus récentes du domaine, notamment le comité d'orientation en matière de ressources humaines.

Cette mise à jour pourrait être l’occasion de la fusionner avec le guide des procédures,

seul document de référence soumis à l’approbation de l’assemblée délibérante après avis du comité technique.

Recommandation

3. Procéder à la fusion du guide des procédures de recrutement et de la charte de mobilité en un seul document de référence approuvé par le conseil communautaire. Recommandation partiellement mise en œuvre : commencement d’exécution.

L’ordonnateur a souscrit à la recommandation et précisé que la procédure de fusion

était en cours, le document de référence unique devant être soumis à l’approbation du conseil d’agglomération de décembre 2015.

La chambre prend acte de la mise en œuvre prochaine de sa recommandation. Autre indice de la priorité donnée à la mobilité interne, le secteur recrutement a été

ramené à 1,5 poste contre 2,5 postes pour le secteur mobilité dans l'organisation du service « emploi et développement des compétences » et un poste de formateur interne a été créé.

Les souhaits de mobilité sont en particulier recensés lors de l'entretien professionnel,

mais une procédure spécifique permet au personnel de les faire connaître tout au long de l'année. Par ailleurs, le médecin du travail intervient régulièrement pour susciter les mobilités rendues nécessaires pour motif médical et anticiper le repositionnement correspondant.

Les agents en démarche de mobilité bénéficient d'un suivi individualisé en interne

selon la procédure suivante :

demande de mobilité (à l'initiative de l'agent lors de l'entretien professionnel, ou via le formulaire de demande, à l'initiative du responsable de service et/ou de la médecine de prévention) ;

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l'agent est invité à un entretien de mobilité au cours duquel l'ensemble de ses expériences, dans et hors de la collectivité, est examiné. Cet entretien est formalisé au travers d’une fiche « entretien mobilité » ;

un accompagnement individuel est ensuite proposé à l'agent, comme par exemple une formation individuelle à l'outil informatique ou une immersion dans différents services pour valider un projet professionnel. Un service « passerelle » a ainsi été créé pour permettre aux agents de faire des périodes d'essai dans différents services avant de valider une affectation, et de garantir au mieux l'adéquation de l'agent à son nouveau poste de travail ;

l'ensemble des dossiers mobilité est examiné lors de la réunion mensuelle du comité d'orientation RH, créé en 2015 avec une double vocation : examiner trimestriellement les évolutions des grands indicateurs du personnel (effectifs, masse salariale, absentéisme, etc.) pour piloter les ressources humaines de façon partagée. Le comité se réunit tous les mois sur le thème spécifique de la mobilité. Au cours de ces rencontres, les fiches issues des entretiens de mobilité sont présentées aux directeurs, complétées par les éléments consignés dans les entretiens professionnels. Le comité retient alors un panel de plusieurs agents pour un poste à pourvoir, en fonction des éléments examinés et des profils de poste vacants ;

le responsable du service d’accueil reçoit ensuite les agents présélectionnés avec le responsable mobilité. À l'issue de ces entretiens, une proposition d'affectation est soumise à l'autorité territoriale.

Certains postes ne peuvent cependant pas être pourvus par mobilité interne : c’est le

cas notamment des postes nécessitant une formation spécifique, une technicité particulière ou impliquant une forte pénibilité.

Ces emplois sont donc destinés à être pourvus par des recrutements extérieurs pour

lesquels la procédure est également fixée dans le guide de procédures mentionné supra et n’appelle pas d’observation particulière.

La publicité externe est prévue (centre de gestion / centre national de la fonction

publique territoriale, Pôle Emploi, Mission locale jeune, presse spécialisée) et le reste du processus est classique : collationnement des CV, avis du directeur concerné, grille d’évaluation, entretien de recrutement, tests de compétence, rapport d’aide à la décision, arbitrage final, information des candidats.

2.6.3. La prospective en matière de recrutement Malgré le développement, depuis 2009, d’une démarche de gestion prévisionnelle des

emplois et des compétences (GPEC) qui sera étudiée plus en détail infra, la prospective n'est pas encore une réalité dans la gestion des ressources humaines d’Alès Agglomération.

Il n’existe notamment pas de schéma ou de plan pluriannuel de recrutement, ce qui

s’explique en partie par la priorité donnée à une satisfaction des besoins en interne. La collectivité a cependant prévu d'organiser des groupes de travail dans ce but. Le

premier, dédié à l'identification des postes sensibles, devait commencer ses travaux en octobre 2015 après une révision du référentiel métiers.

Il aurait notamment pour mission d’identifier les postes nécessitant une surveillance

accrue du fait de leur pénibilité, leur haut degré de technicité, leur potentielle disparition ou croissance, les évolutions technologiques et réglementaires.

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Un deuxième groupe est prévu en 2016. Intitulé « observatoire des métiers », il aura

pour mission d’analyser les évolutions prévisibles sur les différents métiers. La chambre observe que ces deux groupes de travail travailleront de fait plus sur une

étude de l’existant que sur de véritables outils de prévision et encourage la collectivité à engager une véritable démarche de gestion prospective du recrutement.

2.7. La gestion des départs à la retraite Le remplacement des départs à la retraite, non systématique, est traité selon une

procédure similaire à celle utilisée en cas de vacance de poste. Le besoin est ainsi examiné sous l’angle de plusieurs questions : le besoin existe-t-il

toujours ? Est-il identique ? Quelles sont les compétences nécessaires ? Existent-elles en interne ?

Au vu de cette analyse, différentes alternatives sont présentées à l'autorité :

- réorganisation du service au travers de l'adaptation des fiches de poste,

- définition d'une nouvelle fiche de poste,

- appel à la mobilité en envisageant un plan de formation individualisé,

- et, en dernier recours, recrutement extérieur. À titre d’illustration, le départ à la retraite d'un administrateur hors classe en 2010 a

donné lieu à une réflexion globale sur l'organisation du secteur où il travaillait. Cet agent était chargé, dans le cadre de la mutualisation, de coordonner l'ensemble de

l'administration et des assemblées des syndicats intercommunaux liés à l’agglomération. Cette réflexion a abouti à la création d'un service des assemblées, mutualisé au sein

de l'organisation et qui gère l'ensemble des assemblées (ville d'Alès, Alès Agglomération et syndicats intercommunaux) en liaison avec les directeurs concernés.

Un autre exemple de ce type de réflexion, qui concerne le secteur de la voirie, est

donné infra, au chapitre consacré à l’externalisation des services (§ 2.8). En matière de prévision des flux de départs à la retraite potentiels, Alès Agglomération

dispose d’une base de données qui lui permet de connaître le nombre d'agents qui atteindront 62 à 67 ans au cours des années à venir.

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En ce qui concerne les exercices 2015 à 2017, la base donne les résultats suivants :

Age / Année

2015 2016 2017

62 ans 11 17 19

63 ans 6 11 17

64 ans 5 5 11

65 ans 2 5 5

66 ans 2 5 7

67 ans 2 2

TOTAL 24 40 59 Source : collectivité. Pour chaque année figurent les agents atteignant l’âge mentionné en première colonne. Un agent de 62 ans en 2015 sera ainsi compté dans les chiffres 2016 pour l’âge de 63 ans, et de 2016 pour l’âge de 64 ans.

Les prévisions de départs, et donc de besoins de remplacement, qui peuvent être

tirées de cet outil ne sont cependant plus aussi fiables qu’auparavant du fait du relèvement de l’âge légal de départ en retraite et de l’allongement de la durée de cotisation pour avoir droit à une pension à taux plein.

L’agglomération constate à cet égard un nombre de plus en plus élevé de demandes

de report de départ à la retraite au-delà de 65 ans. En effet, certains agents, le plus souvent féminins, ont commencé à travailler tardivement et ne peuvent bénéficier d'une pension complète à 65 ans.

2.8. L’externalisation des services

2.8.1. Le choix politique de la régie comme mode de gestion privilégié Alès Agglomération a fait le choix de privilégier la gestion en régie des services

considérée par les élus comme plus efficace pour la mise en œuvre des politiques publiques et facilitant la mutualisation et les économies d'échelle qui en découlent.

Le choix entre gestion directe ou externalisée se fait, selon la collectivité, à partir d’une

analyse du rapport coût / service rendu et, dans ce cadre, même si ce n'est pas toujours explicite, les charges de personnel seraient prises en compte.

L’agglomération a ainsi réalisé, début 2015, une analyse sur le secteur « voirie

signalisation, goudronnage et maçonnerie » suite au départ à la retraite d'un grand nombre d'agents.

L’étude, chiffrée et documentée, établit un bilan coût / service rendu de l’activité du

service. Les coûts intègrent la masse salariale, le coût des matériaux et matériels utilisés, un prorata du loyer du bâtiment occupé (location) et les frais généraux (coût du support forfaitisé à 10 % des autres charges). La production a été valorisée de façon crédible, sur la base de prix unitaires à l’intervention ou au mètre carré.

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Au vu des résultats, la collectivité a décidé de maintenir le service en régie complète en faisant valoir la technicité des agents restants et le coût supplémentaire qu’entraînerait une externalisation.

La chambre observe cependant que l’étude ne présente pas d’évaluation du prix du

service s’il était confié à un prestataire privé. La démarche demeure de ce fait incomplète et sujette à des biais importants.

L’ordonnateur a précisé que le choix de la régie s’était fait, entre autres, avec la

comparaison d’une évaluation du prix des services équivalents confiés à un prestataire privé, et que ce dernier n’apparaissait pas comme le moins disant, notamment au regard des interventions d’urgence la nuit et les week-ends.

La chambre suggère de documenter à l’avenir ces études comparatives entre coût en

régie et coût externalisé.

2.8.2. Le cas unique du service externalisé de l’assainissement Alès Agglomération n’a externalisé, sous forme de délégation de service public, qu’un

seul service, l’assainissement collectif. Cette compétence, dévolue à l’agglomération à partir du 1er janvier 2001, était dès

l’origine externalisée, avec cinq contrats d’affermage et, pour les communes non couvertes par ces délégations de service public, un marché public pour l’entretien et le fonctionnement des réseaux d’assainissement et des stations d’épuration.

À l’approche de l’échéance de ces différents contrats, il est apparu que l’EPCI ne

disposait pas du personnel qualifié nécessaire pour exploiter le service assainissement, notamment avec l’entrée en service d’une nouvelle station d'épuration intercommunale d'une capacité de 90 000 équivalents-habitants et l'accroissement des exigences normatives, en particulier la gestion des boues.

La reprise en régie du service supposait la reprise du personnel des délégataires, sans

qu’Alès Agglomération soit en mesure de les intégrer et de les encadrer efficacement. Enfin, la collectivité était dépourvue des matériels requis pour gérer ce service et de la

capacité d'investissement que leur achat requérait. Au surplus, la totalité des communes de l'agglomération a, par le passé, choisi une

gestion déléguée : l'exécutif communautaire n'a pas souhaité revenir sur ces choix. Le propos était surtout de donner au dispositif une forme juridique plus homogène que les multiples contrats préexistants et, à terme, d’aboutir à une tarification unique sur l'ensemble du territoire. Cette tarification unique n’est cependant pas encore réalisée mais constitue un objectif pour les années 2016-2018.

Le choix d’une gestion déléguée s’est donc imposé. Entre affermage, concession, gérance, et régie intéressée, l’agglomération a choisi la

première option :

la régie intéressée n'a pas été retenue car c’est la collectivité qui y assume le risque d’exploitation ;

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la concession a été écartée car l’EPCI était propriétaire d'ouvrages d'assainissement en bon état qui ne nécessitaient pas les investissements justifiant le régime concessif ;

l'affermage a été préféré à la gérance au motif que le fermier a une obligation de résultats, là où le gérant n'a qu'une obligation de moyens.

2.8.3. Une externalisation limitée sous forme de marchés publics Seuls quelques marchés conclus par l’agglomération pour 2014 sont susceptibles, de

par leur caractère global et la nature des travaux concernés, d’être qualifiés d’externalisations :

- l’entretien et la réparation des véhicules du service « collecte ordures ménagères » (319 169 € TTC) ;

- le nettoyage des locaux et des vitres en hauteur (505 875,53 € TTC) ;

- la maintenance préventive, corrective et évolutive des appareils de levage des bâtiments20 (12 913,21 €) ;

- l’entretien des espaces verts du pôle mécanique Alès Cévennes (9 900 € TTC).

2.8.4. Les associations chargées de missions de service public Les 11 associations recevant d’Alès Agglomération une subvention supérieure à

75 000 € par an et dont l’activité peut constituer un transfert de la masse salariale sont présentées en annexe 5.

En 2014, le montant total de ces subventions s’établit à 2 663 934 €, soit l’équivalent

de 10 % de la masse salariale de la même année.

2.9. Les mutualisations

2.9.1. Une collectivité engagée de longue date dans une mutualisation interne Mise en place dès 2006 au sein du bloc communal alésien, la mutualisation s’est

traduite dans les faits par une organisation en sept pôles de politiques publiques (éducation-enfance-jeunesse, environnement urbain, infrastructures, citoyenneté, solidarités, développement du territoire, temps libre) et neuf directions ressources (ressources humaines, ressources financières, moyens généraux, assistance juridique, patrimoine immobilier, communication, politique de la ville, conseil en gestion, développement durable), avec l’objectif de mettre en commun les moyens.

Cette organisation repose pour l’essentiel sur des conventions de mutualisation qui

définissent à la fois le périmètre d’intervention et la répartition des moyens, des contributions et des responsabilités.

Toutefois, la totalité de la structure de direction est commune à la ville d’Alès et à

l’agglomération. Comme l’observait la chambre dans son précédent rapport, la stabilité de l’exécutif dans le temps (20 ans, pour la mairie d’Alès, 15 pour l’agglomération), en la personne de

20

Cette hermétique expression désigne les ascenseurs, monte-charges et monte-plats.

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l’élu placé à la tête de toutes les structures participant de la mutualisation21, a sans nul doute été un facteur facilitant la mise en œuvre d’une intégration aussi avancée.

Cette analyse est corroborée, au plan national, par les constats opérés au travers

d’une récente étude (« Panorama et enjeux de la mutualisation entre communes et communautés », Etude AdCF22- Mairie-conseils23 - ADGCF24, janvier 2015) : « 22 % des communautés de communes qui ont pour président le maire de la ville-centre sont à l’origine de 49 % des services fonctionnels mutualisés par les communautés de communes. De même, 68 % des communautés à caractère urbain qui ont pour président le maire de la ville-centre sont à l’origine de 77 % des services fonctionnels mutualisés par des communautés à caractère urbain ».

À ce jour, seules les directions financières de la ville d'Alès et d'Alès Agglomération

font exception à la règle de la mutualisation. La chambre observe que cette spécificité garantit une tenue des comptes respectant

les règles de séparation, de transparence et d’autonomie qui s’imposent, en l’absence de réglementation autorisant un compte unique entre deux collectivités juridiquement distinctes.

Les structures mutuelles dédiées ainsi créées n'ont en général aucune ressource

propre, mais reposent sur des mises à disposition de services dont les personnels sont, dans leur quasi-totalité, fournis par la ville d’Alès dans un modèle de mutualisation dite « ascendante ».

La collectivité considère que cette mutualisation à base de mises à disposition permet

de s’émanciper de la logique autoprotectrice de stratification et de sanctuarisation (voire de résistance au changement) que l’on observe fréquemment dans les services pérennes.

En sus de celles qui existaient déjà, les conventions du 11 octobre et du 29 novembre

2010 ont encadré des mises à disposition pour divers segments de politiques publiques : éducation enfance jeunesse, patrimoine, temps libre, environnement urbain, citoyenneté, moyens généraux, développement du territoire.

Le bilan 2011-2014 de ces mises à disposition, tant en termes d’effectifs que de masse

salariale, figure en annexe 6 du présent rapport. Malgré la prégnance du modèle ascendant qui place la ville-centre en position de

prestataire multifonctions de la mutualisation communautaire interne, il existe cependant des cas de mutualisation descendante, sous la forme de services communs (régis par l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales25), réalisés ou en projet avancé :

Le service de médecine préventive, créé par la ville d’Alès en février 2010, a été

transféré à l’agglomération le 1er janvier 2011 et remplit ses missions au profit de celle-ci, du CCAS d’Alès et de cinq autres communes-membres.

21

M. ROUSTAN est actuellement à la fois maire d’Alès, président d’Alès Agglomération, président du syndicat mixte Pays Cévennes, président du pôle métropolitain Alès-Nîmes, président du comité d’orientation stratégique et de surveillance de l’agence de développement Alès Myriapolis, président du conseil d'administration de la SAEM Alès, président du conseil d'administration de la SPL Alès Cévennes, président du SMTBA (syndicat mixte des transports du bassin d’Alès), président des syndicats de gestion des ordures ménagères SITOM et SMIRITOM.

22 Assemblée des communautés de France.

23 Groupe Caisse des Dépôts.

24 Association des directeurs généraux des communautés de France.

25 Article créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, article 66 récemment modifié et complété par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, article 67.

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Son action s’inscrit dans le cadre légal dessiné par le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale.

Le service est pluridisciplinaire, avec un médecin, un psychologue et une infirmière

pour le secteur « santé », ainsi qu’un agent de prévention et un ACFI (agent chargé de la fonction d’inspection, déjà évoqué supra) pour le secteur « prévention des risques professionnels ».

Malgré ces caractéristiques, le service, dont les prestations au profit de ses adhérents

ont été évaluées à environ 100 k€ annuels, n’est cependant pas encore un service commun d’un point de vue juridique.

Recommandation

4. Donner au service prévention, santé et qualité de vie au travail le statut juridique, prévu à l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, d’un service commun. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

L’ordonnateur a souscrit à la recommandation de la chambre et précisé que le principe

de la création du nouveau service commun serait proposé à l’avis du comité technique et à la délibération du conseil communautaire en 2016, pour une création effective en 2017.

La démarche exposée par l’ordonnateur s’articule autour d’une fiche d’impact qui

décrira les effets de la création du service commun sur l’organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis des agents.

Après avis du comité technique, cette fiche, ainsi que les accords conclus, seront

annexés à une convention, laquelle prévoira notamment les modalités de transfert de personnel et de financement du service.

La chambre prend acte de l’engagement ainsi pris par la collectivité. Le service commun d’instruction des autorisations d’urbanisme (ADS) Ce service, dont la création a déjà été examinée au point 2.2.2 supra, repose, pour une

part prépondérante de ses moyens, sur la mise à disposition de ceux que la ville d’Alès consacrait jusqu’alors, pour son compte, à cette mission (trois agents et leur matériel).

2.9.2. Les mutualisations externes Au-delà de la mutualisation organique qui lui est propre, l’agglomération semble jouer

un rôle moteur dans une dynamique qui s’étend, au-delà du territoire communautaire, à des communes et EPCI extérieurs, aux syndicats et au département sur la base d’orientations stratégiques et d’objectifs communs.

C’est notamment le cas dans le domaine du développement économique, du

traitement des ordures ménagères, de l’aménagement structurant et des transports en commun. Dans ces domaines, la mutualisation extracommunautaire, ou externe, s’appuie sur

l’implication de partenaires extérieurs au sein de satellites de formes juridiques diverses

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(syndicats, société publique locale, société d’économie mixte, agence), dont la direction est quasi-systématiquement assurée par un même acteur, le président de l’agglomération et maire d’Alès.

Enfin, d’autres compétences sont portées par le syndicat mixte du pays des Cévennes,

dont l’objet est de mettre en œuvre de façon mutualisée des politiques publiques dépassant le cadre de la seule agglomération.

2.9.3. Exemples de mutualisation externe : le développement économique Le bassin alésien est le premier bassin industriel du Languedoc-Roussillon. Cette

particularité, ainsi que la nécessaire poursuite des efforts en faveur de la recherche d’une prospérité nouvelle, a incité l’agglomération à inscrire le développement économique dans son projet de territoire.

Dans ce domaine, Alès Agglomération exerce sa compétence de développement

économique avec ses propres services (service développement économique), ou des structures externalisées et mutualisées.

Ainsi, les missions de développement économique se répartissent entre :

- le service de développement économique, en tant qu’observatoire ainsi que pour la recherche foncière et le marketing économique ;

- la société d’aménagement d’économie mixte (SAEM) d’Alès ;

- la société publique locale (SPL) Alès Cévennes, pour l'étude et la réalisation de zones d'activités ou de locaux industriels, sous mandat de la collectivité ;

- l'agence de développement Alès Myriapolis, guichet unique pour l'accueil d'entreprises, l'analyse et l'accompagnement de projets.

La SPL et l'agence de développement constituent à la fois des structures

d'externalisation d'une politique publique et des outils de mutualisation impliquant des collectivités n’appartenant pas à la seule agglomération :

- les actionnaires de la SPL sont la ville d'Alès, Alès Agglomération et le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) des Fumades (station thermale) ;

- au-delà de l’agglomération, l’agence Alès Myriapolis regroupe, sous forme associative, quatre communautés de communes, la chambre de commerce et d’industrie d’Alès et la région, des partenaires technologiques (dont l’école des mines d’Alès) et techniques (tels que Synersud ou le pays Cévennes).

2.9.4. Exemples de mutualisation externe : le traitement des ordures ménagères La compétence « ordures ménagères » s’appuie pour l’essentiel sur deux syndicats,

tous deux présidés par le maire d’Alès, président de l’agglomération :

- le syndicat mixte intercommunal de réalisation des installations du traitement des ordures ménagères (SMIRITOM, 12 M€ de budget annuel) qui associe l’agglomération et trois communautés de communes avec pour objet le traitement des ordures ménagères à l'échelle du nord du département ;

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- le syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères (SITOM d’Alès, 350 k€ de budget annuel), qui regroupait au 31 janvier 2014 l’agglomération et la communauté de communes Vivre en Cévennes pour la gestion de deux sites de dépôt.

2.9.5. Exemples de mutualisation externe : les aménagements structurants Lors de son contrôle précédent, la chambre avait relevé que le bassin alésien

demeurait enclavé, diagnostic partagé par la collectivité. Cette dernière a en conséquence recherché une meilleure collaboration entre les agglomérations alésienne et nîmoise26, ce qui a conduit à un rapprochement entre les deux principaux pôles urbains gardois.

Ce rapprochement s’est matérialisé, dès 2007, sous la forme d’une association

chargée de faire émerger un projet commun pour le développement des agglomérations de Nîmes et d’Alès.

En donnant naissance aux pôles métropolitains, l’article 20 de la loi du 16 décembre

2010 de réforme des collectivités territoriales a procuré à cette démarche un cadre juridique adapté.

C’est sous cette forme d’association d’EPCI27 que les deux collectivités ont, sur la base

d’un protocole d’accord en date du 18 novembre 2011, créé le 31 décembre 2012 un ensemble de 350 000 habitants (près de 70 % de la population gardoise), doté de compétences d’études, de définition de stratégie et d’impulsion dans le domaine des transports, de l’urbanisme, de la coopération économique, de l’enseignement supérieur et de la recherche, de l’adduction d’eau et de haut débit numérique.

Au 3 juin 2015, le pôle métropolitain Nîmes-Alès était la seule structure de ce type qui

fonctionnait effectivement dans le sud de la France28. Il est à l'origine des réalisations ou des études structurantes suivantes :

- dorsale très haut débit (fibre optique) permettant la connexion des boucles THD de Nîmes et d’Alès ;

- contrat d'axe, visant à structurer les transports et l'urbanisme entre les deux villes ;

- programme urbain intégré visant une mise en cohérence des actions ;

- étude pour l'amenée d'eau depuis le Rhône jusqu'à Alès (Aqua Régordane) ;

- étude pour le contournement de l'agglomération nîmoise. Ces initiatives doivent être prolongées, en 2015, par l'élaboration d'un projet de

territoire, qui associe les élus des deux communautés. Parallèlement, les présidents des agglomérations de Nîmes, Alès et Montpellier ont

annoncé le 26 août 2014 leur intention de former un pôle métropolitain destiné à regrouper à terme les principales intercommunalités du Gard et de l’Hérault. Les trois agglomérations totalisent à elles seules plus de 750 000 habitants.

26 Les deux villes-centre, Nîmes et Alès, ne sont séparées que de 40 kilomètres, sans barrière géographique naturelle.

27 Les pôles métropolitains sont des établissements publics qui peuvent être créés, au moyen de délibérations concordantes, par des EPCI à fiscalité propre. Au moins l’un d’entre eux doit compter plus de 150 000 habitants et l’ensemble ainsi formé, plus de 300 000 habitants.

28 http://www.poles-metropolitains.fr/cartographie-des-poles

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2.9.6. Exemples de mutualisation externe : les transports L’autorité organisatrice des transports (AOT) dans le bassin de vie d’Alès est le

syndicat mixte des transports du bassin d’Alès (SMTBA), présidé par le président de l’agglomération.

Ce syndicat a été créé en 2006 par la CAGAC et le conseil général du Gard. Il

regroupait à sa création 61 communes pour une population desservie de 137 500 habitants. Aujourd’hui, le SMTBA compte 77 communes adhérentes (50 relevant d’Alès

Agglomération et 27 communes situées à sa périphérie) et 146 200 habitants. Le périmètre d’intervention du réseau NTECC (Nouveaux Transports En Commun

Cévenols) dépasse le cadre du seul syndicat, puisqu’outre ses 77 communes-membres, il en dessert actuellement, par convention avec le conseil général du Gard, 9 autres.

Son pilotage politique est assuré par un comité syndical paritaire entre Alès

Agglomération et le département du Gard et présidé par le président d’Alès Agglomération. Il est exploité dans le cadre d’une délégation de service public (DSP) couvrant Alès et

sa première couronne périphérique (21 communes), 8 marchés sectoriels (desservant principalement 39 communes) et d’une DSP « périphérique » desservant principalement 15 communes du secteur sud-est du bassin.

Le réseau NTECC met en œuvre 151 véhicules parcourant 2,1 millions de kilomètres

commerciaux et transportant 2,1 millions de voyageurs par an. Par convention signée entre le département et l’agglomération, le réseau NTECC est couplé avec le réseau de transport départemental EDGARD (lignes pénétrantes, prise en charge réciproque des scolaires bénéficiant de la gratuité).

Le SMTBA illustre la mutualisation multiforme dans laquelle investit Alès

Agglomération. En effet, au-delà de la mise en commun des moyens à l’échelle supra communautaire

garante d’une taille critique suffisante, le syndicat s’appuie sur des moyens en personnels également largement mutualisés :

- sur le plan administratif et du support, il bénéficie de l’appui de l’agglomération dans le cadre d’une convention de mise à disposition des services mutualisés suivants : services techniques, administration générale, direction financière et bureau des marchés ;

- deux agents sont mis à disposition du SMTBA par Alès Agglomération pour le suivi de la comptabilité et la gestion du mobilier urbain ;

- enfin, la gestion technique du SMTBA est pilotée par un comité technique regroupant des techniciens du Gard et d’Alès Agglomération.

2.9.7. Exemples de mutualisation externe : le syndicat mixte du pays des

Cévennes Le syndicat mixte du pays des Cévennes a été créé en 2003 pour mettre en œuvre des

politiques publiques dépassant le cadre de la communauté d'agglomération, telles que

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l'élaboration du schéma de cohérence territorial (SCOT), les actions de développement du tourisme, la création d'un réseau haut débit hertzien en zone blanche, la gestion et le contrôle des assainissements non collectifs (SPANC) ou la gestion de la plateforme locale d'initiative pour l'emploi. Il constitue un espace de mutualisation à l'échelle de 118 communes du Gard, de la Lozère et de l'Ardèche.

2.9.8. Le schéma de mutualisation L’article L. 5211-39-1 du CGCT dispose qu’« afin d’assurer une meilleure organisation

des services, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes-membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement ».

Le premier renouvellement général des conseils municipaux depuis l’entrée en vigueur

de la loi étant intervenu en mars 2014, la première édition de ces schémas devrait être produite avant le 31 décembre 2015 (article 74 de la loi NOTRé du 7 août 2015).

Dans ce cadre, le schéma de mutualisation d’Alès Agglomération est, à la date du

présent rapport, encore en cours de réalisation. La démarche est coordonnée par un comité de suivi (cadres de l’agglomération) et un

comité de pilotage (les maires et leurs directeurs de service). Elle s’articule autour de deux phases de concertation :

- un état des lieux de la mutualisation existante (inventaire, questionnaire de satisfaction par politique publique et par service ressource adressé à toutes les communes, bilan financier et juridique des conventions existantes). Reposant sur deux assemblées, l’une politique (maires), l’autre fonctionnelle (directeurs généraux et secrétaires de mairie, encadrement de l’agglomération), lesquelles se réunissent chaque mois. Cette phase doit donner lieu à un rapport ;

- la définition des évolutions à apporter au dispositif existant, sur la base des souhaits de mutualisation émis par les communes, appuyés par un échéancier pluriannuel et la mesure de l'impact sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement.

2.10. Les effectifs : conclusion et perspectives à partir de 2015 L’évolution récente des effectifs de l’agglomération d’Alès est très largement due à

l’extension de son périmètre début 2013, et au fait que les ressources humaines du bloc intercommunal alésien sont depuis près de dix ans organisées dans une logique de mutualisation.

À titre de comparaison, l’agglomération alésienne se situe bien au-delà des moyennes

nationales de 4,4 services fonctionnels mutualisés avec la ville-centre et 1,7 avec plusieurs communes, relevées par l’étude « panorama et enjeux de la mutualisation entre communes et communautés » (AdCF - Mairie-conseils - ADGCF, janvier 2015) déjà citée supra.

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Au-delà des économies directes réalisées, notamment en unifiant les structures de direction, cette mise en commun quasi systématique des ressources de l’ensemble des collectivités et établissements locaux du bassin – et au-delà – autour de pôles de politiques publiques n’a pas été étrangère à la stabilité des effectifs globaux constatée au début de la période : le bloc ville-centre + agglomération s’est ainsi maintenu de 2010 à 2012, en deçà de la borne des 1 200 agents (hors CCAS).

Cet effectif total se répartissait entre environ 1/3 pour l’agglomération et 2/3 pour la

ville d’Alès en 2010 et 2011, avant de commencer à converger dès 2012, année des premiers transferts en vue de la création d’Alès Agglomération au 1er janvier 2013.

Si les deux collectivités les plus importantes du bassin disposent aujourd’hui d’effectifs

comparables en volume, pour un total fin 2014 d’environ 1 400 agents (1 635 en incluant le CCAS), l’avantage est désormais à l’agglomération.

Source : Lettre d’information aux agents, le « quatre pages » statistique, 2015

Cette inversion du poids respectif des deux partenaires principaux de

l’intercommunalité est due à la création de la nouvelle communauté, qui a entraîné la fin, par transfert des personnels concernés, d’une partie des conventions de mise à disposition ascendantes de la ville vers l’agglomération.

La collectivité fait valoir qu’elle explore toutes les pistes et opportunités autour

notamment de l’organisation du temps de travail et de la mobilité interne. Le comité d'orientation ressources humaines, déjà évoqué, a ainsi été créé pour

impliquer l’ensemble des directeurs dans la construction d’une stratégie des ressources humaines et concevoir des outils prospectifs dans des domaines tels que le pilotage de la masse salariale, le recours aux heures supplémentaires, l'organisation du temps de travail mais aussi le développement des compétences au travers de la formation, la mobilité et la limitation du recours au recrutement.

En 2014, un processus de « prise de conscience et de mobilisation » a été engagé,

pour trouver en interne des solutions face à la baisse annoncée des dotations de l’État. La

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démarche, qui visait dans un premier temps les cadres dirigeants d'Alès Agglomération, a été étendue en 2015 aux 150 encadrants de la collectivité.

Cette démarche collective de concertation est accompagnée par une opération de

communication et d’information interne. En parallèle, les élus d'Alès Agglomération bénéficient d’une formation, sous forme de séminaires thématiques portant sur les enjeux et les contraintes à venir.

L’ordonnateur a précisé que cette démarche a produit, à ce jour et après divers

séminaires, de travail, 617 propositions. Formulées par les agents, ces propositions sont actuellement à l’étude dans des groupes de travail composés d’agents et de cadres de la collectivité, avant décision de l’autorité territoriale.

Dans un contexte de pression budgétaire, la mutualisation représente plus que jamais

un enjeu majeur pour l’agglomération alésienne comme pour tous les EPCI. Du reste, les enjeux financiers que représente la mise en commun optimisée des moyens au meilleur coût sont au cœur de l’acte III de la décentralisation actuellement présenté devant le Parlement : les lois ou projets de lois qui en composent l’armature incitent fortement à la mutualisation et au renforcement des intercommunalités. Ce double objectif favorisera nécessairement la mutualisation de type descendant. À titre d’illustration, l’article 35 du projet de loi de développement des solidarités territoriales prévoit de supprimer les dispositions du code général des collectivités territoriales29 qui autorisent la mutualisation ascendante.

L’exposé des motifs de cet article (il « vise à renforcer l’intégration communautaire en

supprimant les possibilités de mutualisation ascendante ») en témoigne. Même si cette loi est, depuis le 10 avril 2013, en première lecture devant le Sénat, et

n’a donc pas encore été votée, cette orientation revêt une importance stratégique pour une collectivité telle qu’Alès Agglomération, dont l’essentiel du dispositif de mutualisation est de type ascendant.

Recommandation

5. Intégrer au schéma de mutualisation des scenarii exploratoires en faveur de solutions descendantes, telles que, notamment, services communs, partages de biens, groupements de commande, ententes, service de remplacement et plateformes de mutualisation de ressources. Recommandation partiellement mise en œuvre : commencement d’exécution.

À cet égard, le schéma de mutualisation actuellement en cours d’adoption par les

communes-membres de l’agglomération d’Alès contient 42 actions, définies, priorisées et programmées de 2016 à 2020 lors de réunions de groupes de travail le 15 septembre 2015.

Ces actions sont autant de projets de développement de la mutualisation à l’échelle de

l’EPCI, et ils sont suffisamment diversifiés pour que la chambre considère que sa recommandation a bénéficié d’un commencement de mise en œuvre.

29

Il s’agit du sixième alinéa du I, et le II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, qui portent les dispositions qui autorisent une commune à conserver tout ou partie des services concernés par un transfert partiel de compétences vers l’EPCI dont elle est membre, lesquels services sont mis à la disposition de l’intercommunalité tout en demeurant rattachés à la commune.

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3. LA GESTION DU TEMPS DE TRAVAIL

3.1. L’organisation du temps de travail

3.1.1. La durée du temps de travail La durée du temps de travail des services d'Alès Agglomération a été fixée à 35

heures hebdomadaires par délibération du 7 octobre 1999, anticipant ainsi sur les mesures d’aménagement et de réduction du temps de travail portées par les lois de 1998 et 2000 dites « lois Aubry » :

les services administratifs fonctionnent en horaires variables du lundi au vendredi sur des plages horaires fixes de 9h00 à 11h15 et de 14h00 à 16h15, le reste de la journée relève de plages mobiles ;

le service de collecte des ordures ménagères fonctionne en journée continue, du lundi au samedi, de 6h00 à 12h00 ;

les services exerçant des activités à destination du public (centre nautique, médiathèque, musées, animations jeunesse...), ouverts les week-ends et jours fériés, sont régis selon un roulement adapté, propre à chaque service.

Les ATSEM (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles) sont les seuls

agents de la collectivité dont le temps de travail est annualisé (depuis le 1er janvier 2013). Sur la période scolaire, ils exercent leurs fonctions « d'assistance au personnel enseignant pour la réception, l'animation et l'hygiène des très jeunes enfants ainsi que la préparation et la mise en état de propreté des locaux et du matériel /…/ » (décret n° 92-850 modifié du 28 août 1992 portant statut particulier des ATSEM) selon des horaires hebdomadaires, propres à chaque commune, distinguant le mercredi des autres jours ouvrés.

Le cas de ces agents est symptomatique des difficultés rencontrées par

l’agglomération quand elle est confrontée à la mise en œuvre d’une contrainte normative extérieure (en l’espèce, la réforme des rythmes scolaires) applicable à une compétence à laquelle elle est partie prenante sans l’exercer en totalité et que les pratiques, les priorités et les attentes diffèrent sur le terrain.

Les travaux conduits pour mener à bien la réforme sur un territoire comptant près de

80 écoles, ont fait apparaître de nombreuses disparités :

- des budgets alloués allant, par enfant, du simple au quintuple en fonction des communes (de 50 à 250 €) ;

- des effectifs en ATSEM différemment répartis d’une commune à l’autre, voire d’une école à l’autre (de 0,8 jusqu’à 2 ATSEM par classe) sans qu’une règle commune ne détermine les critères applicables ;

- des pratiques conduisant les ATSEM à effectuer du travail normalement dévolu aux enseignants (comme par exemple la surveillance des siestes) ;

- un taux de réponse médiocre (50 % seulement) des communes aux demandes d’information et de formulation de desiderata faites par l’agglomération pour préparer la mise en œuvre de la réforme ;

- d’autres disparités : niveau de qualification du personnel, coût des repas dans les cantines (2,80 à 5 €), existence de régies ou pas, communes seules ou en syndicat intercommunal pour le regroupement scolaire (SIRS), transport scolaire.

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Dans un premier temps, l’agglomération a ajusté à la marge les postes (- 5,5 sur la ville

d’Alès, + 2 sur le reste du territoire), défini des horaires différenciés selon les communes et les moyens disponibles, et lancé un programme de professionnalisation des agents sous la forme d’un accompagnement vers l’obtention du CAP petite enfance, diplôme devenu obligatoire pour les ATSEM.

Le transfert de la compétence éducation, pleine et entière, à l’agglomération au

1er janvier 2015 devrait faciliter une homogénéisation plus poussée, gage d’équité et de contrôle des dépenses.

À cet égard, la chambre recommande de mettre en place un règlement intérieur des

ATSEM30 à l’échelle de l’agglomération, dans lequel seraient arrêtées en toute transparence les règles communautaires, notamment, dans le silence de la réglementation, en ce qui concerne les effectifs d’ATSEM par classe.

Recommandation

6. Instaurer un règlement intérieur inspiré du modèle proposé par le ministère de l’intérieur et des collectivités locales, afin d’établir un cadre commun pour les recrutements et l’emploi des ATSEM. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

L’ordonnateur a fait état de la préparation d’une charte des ATSEM, qui constituera la

base d’un règlement intérieur qui devrait être présenté devant le comité technique avant la fin de l’année 2016.

La chambre prend acte de cet engagement, qui répond à sa recommandation.

3.1.2. Les congés Depuis la fusion de 2013, les droits à congés ont été maintenus à l’identique : les

agents des différentes composantes de l’agglomération sont ainsi toujours régis, pour leurs droits à congés, par les règles arrêtées par leurs anciennes collectivités.

L’agglomération rapporte qu’elle explore les voies d’une harmonisation, tout en

relevant la double contrainte qui pèse, selon elle, sur une telle démarche : un alignement par le haut sur la situation la plus favorable entrainerait, notamment, le recrutement de trois ETP supplémentaires, ainsi que des dysfonctionnements dans les services (notamment dans le secteur de la petite enfance) et une harmonisation sur la base des 25 jours réglementaires par an se ferait au détriment des agents.

En effet, les régimes des congés accordés aux agents des composantes de

l’agglomération s’écartent des normes légales : ils correspondent tous à une durée annuelle de travail nettement inférieure aux 1 607 heures légales.

30

Un modèle indicatif, semble-il conçu par le ministère de l’intérieur et des collectivités locales, est disponible sur internet.

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* au 1

er janvier 2013

(1) CC « Autour d’Anduze » et « région de Vézénobres » (2) Selon le calcul suivant : 365 jours - repos hebdomadaire - congés annuels - jours fériés - congés exceptionnels (3) = durée hebdomadaire / 5 jours

Même en considérant que les deux jours de fractionnement (pourtant conditionnels)

permettent d’afficher un nombre de jours de congés de 27, les 5 jours supplémentaires ne peuvent être que des jours ARTT.

Or, l’agglomération a, dès 1999, opté par délibération pour un régime de 35 heures de

travail hebdomadaire, normalement exclusif de toute allocation de jours ARTT. Il en est de même pour les jours exceptionnels accordés dans le passé par les

ordonnateurs des différentes composantes de l’actuelle agglomération et qui perdurent aujourd’hui : de un (ex-CAGAC : il s’agit du pont de l’Ascension, date à laquelle se déroule la féria d’Alès) à trois voire quatre dans les autres composantes fusionnées, ces jours ne sont prévus par aucun texte et n’ont d’exceptionnels que le nom, puisqu’ils sont systématiquement accordés d’année en année.

Cette pratique, même si elle est très largement répandue, doit donc être remise en

cause. Si une harmonisation est nécessaire à des fins d’équité entre agents relevant

désormais de la même collectivité et, souvent, des mêmes services, cette démarche ne saurait se concevoir que dans le respect des exigences de la loi.

En la matière, si l’agglomération décidait du maintien et, plus encore, de la

généralisation des 32 jours de congés jusqu’ici accordés aux seuls agents issus de l’ex-CAGAC, elle devrait obligatoirement justifier les 5 jours ARTT supplémentaires, par exemple par un accroissement à due concurrence du temps de travail hebdomadaire.

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Le bilan des jours de congés, ventilés par motif, accordés par la collectivité en 2014 s’établit comme suit :

Ce tableau fait apparaître des « congés supplémentaires cadres », mis en place par la

collectivité en 1999. Équivalant à quatre jours d’ARTT, ces jours ont été accordés aux cadres en compensation de la disponibilité et du travail supplémentaire exigés d’eux, notamment du fait de l’unification des structures de direction de la ville et de l’agglomération.

Cette mesure a perduré depuis lors. La chambre observe que les exigences et contraintes qui découlent du statut de cadre

ont plutôt vocation à être compensées par la voie de la rémunération, en particulier dans son volet indemnitaire.

En tout état de cause, ces quatre jours de congés supplémentaires ne sont, quant à

eux, fondés sur aucune base légale ou règlementaire. Recommandation

7. Prendre une délibération fixant un régime du temps de travail et des droits à congés conforme aux dispositions légales. Recommandation non mise en œuvre.

L’ordonnateur a fait savoir qu’une concertation avec les représentants du personnel

serait lancée sur cette question en 2016. Il a cependant évoqué la difficulté inhérente aux régimes de travail très spécifiques de certains secteurs d’activité31 et le fait que, selon lui, les droits à congés des agents de la ville d’Alès restent très inférieurs à la moyenne des collectivités de la strate.

Compte-tenu de ces réserves, la chambre prend acte de la concertation annoncée

mais considère que sa recommandation reste à mettre en œuvre. Bien que très minoritaires en volume, les jours de congés tirés des comptes épargne-

temps figurent également dans le tableau des congés accordés en 2014. Le compte épargne-temps a été mis en place dans l’agglomération le 1er janvier 2011.

Son régime ne présente pas de particularité notable si ce n’est le choix qui a été fait de ne pas monétiser les jours CET : seule leur « consommation » sous forme de congés est ainsi prévue.

31

Comme par exemple l’enseignement artistique, qui fonctionne sur des modalités de congés calquées sur celles de l’éducation nationale.

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Au 8 juin 2015, l’inventaire des comptes épargne-temps ouverts par les agents de l’agglomération se présentait comme suit :

STATUT Nombre d'agents Nombre de jours CET

Titulaires 275 2 915

Non titulaires 33 311

TOTAL 308 3 226

Le CET ne connait donc, au bout de quatre années d’existence au sein de la

collectivité, qu’un succès tout relatif : environ la moitié des titulaires et, singulièrement, moins de 15 % des non titulaires en ont ouvert un, soit au total moins de la moitié des ayants-droit.

Le nombre moyen de jours qui y sont accumulés est en revanche comparable : un peu

plus de dix jours par agent pour les titulaires et un peu moins de dix jours pour les non titulaires.

3.1.3. Les heures supplémentaires Le bilan en volume et en coût des heures supplémentaires payées de 2011 à 2014, par

service, figure en annexe 7 du présent rapport. Si la récupération demeure la règle, ainsi qu’en témoigne le tableau supra (1 610 jours

en 2014), les heures supplémentaires sont rémunérées dans certains secteurs, notamment le service des ordures ménagères et la police intercommunale, respectivement pour 40 % et 18 % du coût enregistré.

Avec un total de près de 85 000 € en 2014, le coût des heures supplémentaires est

une composante marginale (0,38 %) de la masse salariale de l’agglomération, qui s’élève à 22,5 M€ pour le même exercice.

Leur répartition par pôle et par direction s’établissait en 2014 comme suit :

Pôle / Direction Montant en euros Pourcentage

DG 2 060 2,43 %

Assistance juridique 334 0,39 %

Communication 4 354 5,13 %

Moyens généraux 4 053 4,77 %

Patrimoine 288 0,34 %

Citoyenneté 15 527 18,29 %

Développement du territoire 8 956 10,55 %

Éducation enfance jeunesse 631 0,74 %

Environnement urbain 45 952 54,14 %

Infrastructures et déplacements 1 789 2,11 %

Temps libre 929 1,09 %

TOTAL 84 874 100,00 %

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3.2. L’absentéisme

3.2.1. La mesure de l’absentéisme La ventilation des jours d’absence de 2011 à 2014, telle qu’extraite du système

d’information des ressources humaines (SIRH) de l’agglomération, est présentée en annexe 8 du présent rapport.

Sous forme graphique, elle se présente, en jours totaux d’absence, comme suit :

Source : Collectivité, Dossier GPEC, février 2015

Nota : les « maladies compressibles » désignent en fait les maladies ordinaires, et les « maladies incompressibles » recouvrent l’absentéisme médical de longue durée.

La chambre appelle à la prudence quant aux analyses qui pourraient être faites à la

seule lecture des données qui ressortent du tableau et du graphique : En premier lieu, l’effectif ETP et, donc, le taux global d’absentéisme tels que

présentés dans le tableau de l’annexe 8 pour 2012 doivent être, afin d’éviter les doubles comptes, corrigés des 163 agents transférés de l’ex-CAGAC vers la nouvelle agglomération cette année-là. Le total effectif ETP réel s’établit dès lors à 363 et le taux d’absentéisme tel que présenté en annexe 8 à 5,79 % pour 2012.

En deuxième lieu, il convient de noter que les taux d’absentéisme qui figurent au

tableau de l’annexe 8, sont calculés selon la formule :

Taux global d'absentéisme32 = Total jours d'absence × 100

Nombre de jours calendaires × ETP

En effet, le logiciel SIRH de la collectivité ne calcule le nombre de jours d'absence que

par jour calendaire. L’item « nombre de jours calendaires » du tableau en annexe 8 est donc calculé selon la formule : Total des effectifs en ETP x 365.

32

Ce qui correspond de fait au mode de calcul du taux d’absentéisme qu’utilise la Direction générale de l’offre de soins.

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L’agglomération souligne toutefois que ses services sont actifs, en tout ou partie, 365 jours par an.

Or, même s’il n’y a pas de norme nationale commune aux secteurs privé et public, de

calcul des taux d’absentéisme33, le taux d’absentéisme doit permettre de mesurer les pertes de capacité de travail dues aux absences.

Dans cette optique, l’utilisation de l’année calendaire pour calculer la capacité de

travail nominale d’une collectivité locale telle que l’agglomération alésienne, où les services assurant une mission de permanence ou d’alerte 365 jours par an sont l’exception, n’est pas adaptée.

Dès lors, sur la base des données fournies par la collectivité et afin de fournir des

chiffres compatibles avec le mode de calcul retenu pour l’enquête nationale, la chambre a procédé à un calcul évaluatif du taux d’absentéisme selon deux autres méthodes (tout en gardant l’approche des effectifs en équivalent temps-plein) :

Sur la base du nombre de jours travaillés théoriques Pour l’exercice 2011, et sur la base d’un nombre de jours travaillés théoriques (JT), le

taux d’absentéisme s’établit comme suit :

365 jours travaillés - 11 jours fériés légaux - 101 jours de week-end => nets des 4 jours fériés tombant un samedi ou un dimanche. - 25 jours de congés réglementaires => le jour exceptionnel accordé par le président à tous les agents ne

peut en toute hypothèse pas être compté dans la capacité de travail nominale disponible.

- 0 jour ARTT => l’agglomération ayant opté, dès 1999, pour une semaine de travail de 35 heures, il ne peut y avoir de jours ARTT.

Soit : JT = nombre de jours travaillés théoriques 2011 par agent de l’agglomération : 228. EF = effectif total 2011 en ETP : 341,01. JT x EF = CTN capacité nominale de travail en jours travaillés : 77 750,28. AB = nombres de jours d’absence relevés en 2011 : 6 783,3 (toutes causes et tous

agents confondus, y compris les 528 jours de formation). Taux d’absentéisme = (AB/CTN) x 100 = 8,72 %.

33

Pour l’essentiel le débat porte sur le choix des données à retenir pour le calcul du taux d’absentéisme : effectifs physiques ou équivalents temps-pleins ? Jours ouvrés ou année calendaire ? Quelles absences doivent-elles être considérées ? Quid des différences de régimes de travail ?

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Sur la totalité de la période, les taux d’absentéisme ainsi recalculés sur la base du nombre de jours travaillés théoriques s’établissent comme suit :

2011 2012 2013 2014

Taux d’absentéisme 8,72 % 9,15 % 9,66 % 11,52 %

Seuls les 25 jours de congés normalement accordés aux agents d’une collectivité

ayant opté pour un régime hebdomadaire de 35 heures (comme c’est le cas de l’agglomération) ont été pris comme référence, en faisant abstraction de l’abondement éventuel des 2 jours de fractionnement.

Sur la base du nombre de jours ouvrés La chambre a procédé au calcul du taux d’absentéisme sur la base, cette fois, du

nombre de jours ouvrés (total jours année calendaire - jours fériés et week-ends), ce qui neutralise les questions relatives aux jours de congés sus-évoquées et donne les résultats suivants :

2011 2012 2013 2014

Jours ouvrés 253 253 251 251

Taux d’absentéisme 7,86 % 8,24 % 8,69 % 10,37 %

Quelle que soit la méthode de calcul retenue, le constat est le même : les taux

d’absentéisme constatés ne semblent pas excessivement élevés mais suivent une courbe haussière constante que la collectivité se doit de combattre.

En troisième lieu, les pourcentages d’évolution du nombre de jours d’absence entre

2011 et 2014, tous supérieurs à 100 % sauf pour les accidents du travail (+ 57,58 %), sont à relativiser à l’aune de la progression en volume des effectifs entre ces deux mêmes années, soit + 101,84 %.

En effet, même si la corrélation ne saurait être totale, en particulier sur un échantillon

statistique aussi réduit, le doublement des effectifs en ETP lors de la création d’Alès Agglomération a néanmoins nécessairement eu un impact proportionnellement comparable sur l’évolution du nombre brut des absences enregistrées.

Afin d’éviter cet écueil, il a donc été nécessaire de rapporter le volume des absences

constatées aux effectifs en ETP des agents, obtenant ainsi le nombre moyen de jours d’absence par agent et de mesurer de la sorte une évolution de l’absentéisme nette de l’accroissement des effectifs.

À noter également que les jours de formation, dont le SIRH de l’agglomération ne

restitue que le chiffre global par an sans distinction du statut, ont été intégrés au calcul ci-après, alors qu’ils ne sont pas comptabilisés dans le total des jours d’absence du tableau en annexe 8 (et qu’ils ne le sont donc pas non plus dans celui des taux d’absentéisme de la même annexe).

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Effectifs en ETP 2011 2014

T NT Tot T NT Tot

ETP 223,05 117,96 341,01 496,3 191,99 688,29

Jours d'absence enregistrés 2011

2014

T NT Tot

T NT Tot

Maladie, dont : 4 061 837 4 898

12 008 2 217,5 14 225,5

maladie ordinaire 3 215 583 3 798

9 040 2 121 11 161

LM/MLD et grave maladie 223 0 223

1683 0 1683

accident du travail 623 254 877

1285 97 1382

Maternité, paternité, adoption 667 213 880

1624 314 1938

Ex. droit syndical, conflits sociaux 33,3 0,5 33,8

100,2 0 100,2

Formation 528

702

Autres (ASA) 291,5 152 443,5

747,8 211,5 959,3

TOTAL JOURS D'ABSENCE 5 052,8 1 202,5 6 783,3

14 480 2 743 17 925

Soit par ETP 2011 2014

T NT Tot T NT Tot

Maladie, dont : 18,2 7,1 14,4 24,2 11,6 20,7

maladie ordinaire 14,4 4,9 11,1 18,2 11,0 16,2

LM/MLD et grave maladie 1,0 0,0 0,7 3,4 0,0 2,4

accident du travail 2,8 2,2 2,6 2,6 0,5 2,0

Maternité, paternité, adoption 3,0 1,8 2,6 3,3 1,6 2,8

Ex. droit syndical, conflits sociaux 0,1 0,0 0,1 0,2 0,0 0,1

Formation 1,5 1,0

Autres (ASA) 1,3 1,3 1,3 1,5 1,1 1,4

TOTAL JOURS D'ABSENCE 22,7 10,2 19,9 29,2 14,3 26,0

Sur ces bases, le nombre moyen d’absences par agent équivalent temps-plein a

évolué, entre 2011 et 2014 comme suit :

Variation 2011/2014 2011/2014

T NT Tot

Maladie, dont : 32,9 % 62,8 % 43,9 %

maladie ordinaire 26,4 % 123,5 % 45,6 %

LM/MLD et grave maladie 239,2 % 26,7 %

accident du travail -7,3 % -76,5 % -21,9 %

Maternité, paternité, adoption 9,4 % -9,4 % 9,1 %

Ex. droit syndical, conflits sociaux 35,2 % 46,9 %

Formation -34,1 %

Autres (ASA) 15,3 % -14,5 % 7,2 %

TOTAL JOURS D'ABSENCE 28,8 % 40,2 % 30,9 %

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3.2.2. Le poids déterminant de l’absentéisme médical Les chiffres relevés ci-avant démontrent un accroissement important du nombre moyen

de jours d’absence par agent. Ce dérapage est pour l’essentiel dû à l’évolution défavorable des absences pour

maladie, et en particulier pour les maladies ordinaires, lesquelles représentent respectivement en 2014 près de 80 % et plus de 60 % du total des jours d’absence enregistrés.

On constate également un très fort accroissement des absences pour longue maladie

(au sens large, ce terme recouvrant plusieurs positions administratives et statutaires différentes). Il convient néanmoins de relativiser les évolutions constatées sur ce type d’absentéisme compte-tenu des faibles effectifs concernés, à la moindre variation du nombre des agents affectés.

La collectivité explique la dégradation continue des chiffres de l’absentéisme pour

raison médicale à partir des facteurs suivants : - Le vieillissement de la pyramide des âges, accru par la réforme des retraites : la DRH

traite de plus en plus de demandes de report de départ à la retraite au-delà de l'âge légal et a constaté en quatre ans une augmentation de deux ans de l'âge moyen de départ.

Les pyramides des âges comparatives de la France métropolitaine, de la fonction

publique territoriale et de l’agglomération, respectivement mesurées en 2013, 2010 et 2014, tirées du dossier GPEC réalisé par la collectivité en février 2015, se présentent comme suit :

Données nationales (Ined, mars 2014)

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Données fonction publique territoriale (INSEE, siasp 2010)

(Nota : Les parties les plus foncées correspondent aux non titulaires, les plus claires aux titulaires)

Données Alès Agglomération

- Ce vieillissement, conjugué à la pénibilité ou aux contraintes spécifiques à certaines

fonctions, est un facteur d’accroissement de l’absentéisme, en particulier en ce qui concerne les longues maladies.

- Le secteur « petite enfance », qui supporte environ 30 % de l’absentéisme total, est

fortement féminisé et présente un âge moyen assez peu élevé, ce qui explique que près de la

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moitié des congés pour maternité se situent dans ce secteur. D’autre part, la collectivité souligne que le contact avec de jeunes enfants est, au cours des premières années de travail, vecteur d'absences pour maladie ordinaire liées à des épidémies (gastro-entérites, grippes, infections ORL...).

- Le secteur « éducation », qui supporte plus de 20 % de l’absentéisme total, a été

transféré à l’agglomération à partir de fin 2012. L’agent type de ce secteur est une femme de plus de 50 ans ayant souvent démarré son activité tardivement et devant de fait terminer sa carrière à 65 ans ou plus. En 2013, cette population représentait 25,71 % des congés de longue maladie et 40,76 % en 2014, ceci malgré une réflexion globale menée dès 2010 pour améliorer les conditions de travail de ce public qui s’est traduite par une annualisation du temps de travail ainsi que la fourniture d'équipements adaptés.

- Dans le secteur « collecte des ordures ménagères », qui supporte plus de 15 % de

l'absentéisme total, le métier de ripeur est physiquement très pénible, avec une amplitude hebdomadaire importante (6 jours sur 7) et un travail en extérieur par tous les temps. À partir de 2013, les congés longue maladie y ont fortement augmenté du fait d'agents atteignant un âge proche de la retraite. Néanmoins, il convient de relever que la part de ce secteur dans l’absentéisme global était de plus de 20 % en 2011 et qu’il a bénéficié d’un programme particulier destiné à sensibiliser les agents aux risques de leur métier et aux bonnes pratiques à mettre en œuvre. De plus, en 2015, l’amplitude hebdomadaire y sera réduite à 5 jours sur 7.

- Le pôle « temps libre » représente un peu plus de 10 % de l'absentéisme global. Cet

absentéisme est principalement dû à l'intégration du personnel des musées en décembre 2012. Ceux-ci sont en majorité des agents en reclassement médical, avec d'importants problèmes de santé.

- De manière plus générale, le personnel transféré lors de l’extension du territoire de

l’agglomération et suite aux transferts de compétences, relève des secteurs où le taux d'absentéisme est supérieur à la moyenne (écoles, musées, crèches) et ce personnel n’a pas encore intégré la culture de la prévention mise en œuvre depuis de nombreuses années au sein de l’agglomération.

Or, c’est pourtant cette politique de prévention qui semble avoir permis la seule

évolution positive constatée34, à savoir la diminution de 21,9 % des jours moyens d’absence par agent dus aux accidents de travail. Bien qu’elle s’applique à un volume de jours d’absence trop réduit pour apporter une compensation significative à l’évolution défavorable de l’absentéisme global, cette amélioration témoigne néanmoins du succès de la politique de prévention menée par l’agglomération, en particulier si l’on considère que les agents incorporés à la collectivité en 2013 n'avaient pas cette culture de prévention, ce qui a pu atténuer ces bons résultats.

Enfin, et à titre de remarque incidente, on n’observe pas, dans les statistiques

communautaires alésiennes, l’effet de compression des arrêts maladie que la mise en place de la journée de carence35 est réputée avoir eu en 2012 et 2013 : le nombre moyen de jours d’absence pour maladie ordinaire par agent ETP a continué de progresser entre 2011 et 2012, passant de 11,1 à 13,436, pour se stabiliser à 13,2 jours en 2013.

34

La diminution du nombre de jours de formation par agent n’étant certainement pas à ranger dans la catégorie des évolutions positives.

35 Le premier jour d’un congé maladie n'était plus compensé par l'assurance-maladie. Cette mesure a été abrogée en 2014.

36 L’effectif ETP ici pris en compte est de 363, afin de neutraliser les transferts de l’ex-CAGAC et d’éviter un double compte.

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3.2.3. Les autorisations spéciales d’absence (ASA) La loi statutaire de 1984 dispose qu’en fonction de la situation personnelle des agents,

des autorisations spéciales d’absence, non décomptées sur les droits statutaires à congés, peuvent leur être accordées.

Qu’elles soient considérées comme de droit, notamment lors d’événements familiaux

(article 59 de la loi du 26 janvier 1984), ou dépendantes du pouvoir discrétionnaire de l’autorité territoriale, ces autorisations d’absence ne sont délivrées que sous réserve des nécessités de service.

Cette forme de congés supplémentaires ne repose cependant que sur des mentions,

souvent imprécises, dans la loi : aucun décret n’est jamais venu en préciser la nature et la durée. Les modalités pratiques de la mise en œuvre des autorisations d’absence reposent

donc sur la volonté politique locale, laquelle doit se manifester, a minima, par une délibération. Les droits à autorisations d'absence n'ont pas été harmonisés depuis la fusion et les

transferts de personnel de 2013 et leur cadre actuel se caractérise par la coexistence persistante de trois régimes distincts, applicables aux agents d’Alès Agglomération en fonction de leur collectivité d’origine :

- une note de service n° 2011-04 du 14 février 2011, pour les agents de la ville d’Alès, du CCAS et de l’agglomération (alors encore CAGAC) ;

- un arrêté en date du 1er septembre 1999 du président de la communauté de communes Autour d’Anduze et une délibération complémentaire du 30 juin 2009 ;

- des tableaux, portant la marque du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Gard et aux références incertaines (dont une délibération d’un syndicat de communes non identifié du 6 juin 1973), qui semblent constituer le régime applicable aux agents issus de l’ex-communauté de communes de la région de Vézénobres.

Les trois sources textuelles sont ainsi de nature, d’actualité et de valeur juridique

hétérogènes. Il en est de même pour l’étendue des droits qu’ils confèrent, qui vont d’un minimum (pour la communauté de communes Autour d’Anduze, seules les ASA pour raisons familiales sont prévues) à un dispositif à large spectre (CAGAC).

Compte-tenu de la diversité des situations faites à des agents relevant désormais de la

même collectivité, la chambre invite celle-ci à procéder à une harmonisation du régime des autorisations d’absences. La fragilité juridique du dispositif de l’ex-CC de la région de Vézénobres, le caractère restrictif de celui de l’ex-CC Autour d’Anduze et leur ancienneté militent en faveur d’un régime inspiré du dispositif de l’ex-CAGAC.

Il est en effet détaillé au travers de la note de service de 2011 et offre, sous réserve

des nécessités de service, des possibilités étendues aux agents, lesquelles vont cependant parfois au-delà de ce qui est prévu par les textes ou observé dans la pratique, comme par exemple :

l’ASA « pour convenance personnelle » (1 jour par an, sur justificatif, pour traiter d'une affaire juridique personnelle) ;

les 12 jours maximum autorisés pour garde d’enfant malade, sans les conditions normalement requises pour ce doublement des 6 jours habituels (agent en situation monoparentale, conjoint fonctionnaire ou au chômage, etc.) ;

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3 jours d’ASA pour mariage d’un beau-fils / belle-fille (au sens d’enfants issus d’un premier mariage du conjoint de l’agent) et 1 jour pour celui d’un beau-père / belle-mère, oncle / tante, neveu / nièce. La même libéralité est observée en ce qui concerne les décès.

Des ASA sont également prévues pour les formations et interventions liées à une

activité de sapeur-pompier volontaire et la délibération couvre également les décharges liées à l’activité syndicale ou aux mandats électifs, de même qu’elle récapitule, au-delà des ASA stricto sensu, les jours fériés et arrête le « jour du maire » (congé exceptionnel le vendredi de l’Ascension). En revanche, aucune ASA n’est accordée pour les fêtes religieuses arméniennes, bouddhistes, juives, musulmanes ou orthodoxes.

Au demeurant, la libéralité du régime des ASA applicable, à ce jour, aux agents de l’ex-

CAGAC n’a pas entraîné de dérive notable : fin 2012, dernière année d’existence de cette collectivité, chaque agent ETP avait en moyenne consommé une seule journée d’ASA.

Ce chiffre est néanmoins en augmentation constante : il s’élevait à environ 1,5 jour

d’ASA par agent ETP fin 2014. Recommandation

8. Délibérer pour harmoniser le régime des autorisations spéciales d’absence applicable aux agents, en s’inspirant des circulaires relatives à la fonction publique d’État. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

L’ordonnateur a souligné que la collectivité a déjà procédé à une révision intégrale des

autorisations d’absence en 2010 avec la volonté d’harmoniser les pratiques entre la ville d’Alès et l’agglomération. Dans le cadre de la nouvelle entité intercommunale, l’ordonnateur s’est engagé à réaliser une mise à jour des ASA dès 2016, en concertation avec les organisations syndicales et sur la base d’une analyse juridique de chaque autorisation.

La chambre prend acte de cet engagement.

3.2.4. Le coût de l’absentéisme Alès Agglomération évalue le coût annuel direct de l’absentéisme dû aux accidents de

travail et maladies professionnelles dans le bilan annuel qu’elle établit des frais de soins et des cotisations AT/MP (accidents du travail / maladies professionnelles) versées à la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT, ex-CRAM).

De plus, depuis 2015, l'absentéisme est présenté par type, par pôle et direction aux

réunions du comité d'orientation RH. Il est systématiquement ramené en ETP, présentation jugée plus parlante pour l'encadrement.

Ainsi, pour l'année 2014, l'absentéisme médical (qui est la cause de plus de 70 % des

absences totales) a représenté selon les évaluations de la collectivité, 44,28 agents ETP (voir le tableau de l’absentéisme médical par service en annexe 9), soit 6,40 % des effectifs ETP, alors qu’il s’élevait à 15,83 agents ETP en 2011.

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En ventilant ces 44 ETP consommés par l'absentéisme médical en 2014 selon la répartition par catégorie et les coûts moyens chargés tels que présentés en annexe 10 du présent rapport, on obtient :

Catégorie Part dans les 44 ETP Coût moyen annuel

par ETP

Coût total annuel des 44 ETP obérés par

l’absentéisme

A 3 57 793 176 741

B 7 38 933 264 853

C 34 29 604 1 010 645

44 1 452 239

Il convient de souligner que cette estimation repose sur un calcul de l’absentéisme

fondé sur l’année calendaire et que, comme exposé ci-avant, le taux d’absentéisme réel est assurément supérieur. Ces 44 ETP sont donc à considérer comme une borne basse du coût réel en ETP de l’absentéisme.

La collectivité souligne toutefois que ce chiffre a provoqué une prise de conscience de

la nécessité de poursuivre la politique de prévention et de repenser l'organisation du travail pour limiter l'absentéisme.

3.2.5. La lutte contre l’absentéisme Dans son action contre l’absentéisme, la collectivité s’appuie en priorité sur la

prévention. Elle souligne que ce travail est d’ailleurs reconnu puisque la caisse nationale de

retraite des agents des collectivités locales a souhaité participer au projet « Prévention et amélioration des conditions de travail - DEFI 2010-2013 », lancé par le service de prévention des risques professionnels créé en 2002, en finançant certaines des actions entreprises.

Il s’agit d’un projet collaboratif qui vise à impliquer toutes les catégories d’agents autour

de dix thèmes (élaboration d’un règlement intérieur ; insertion et maintien dans l'emploi des personnes handicapées ; ergonomie et poste informatique ; indicateurs et tableaux de bord de santé et sécurité au travail (SST) ; identification et réduction des risques psycho-sociaux ; plan de formation triennal « santé, sécurité au travail » ; élaboration d’une charte vestimentaire « protection individuelle » ; aménagement des lieux de travail ; information sur les risques chimiques ; accident et prévention.

Plusieurs autres projets de la collectivité, inscrits dans la démarche « Bien-être et

qualité de vie au travail » visent à contribuer à la prévention de l'absentéisme :

la mise en place d'horaires aménagés pendant les périodes de canicule,

le recrutement d'un psychologue dédié à la collectivité, disponible pour tous les agents,

la fourniture de mobilier de meilleure qualité pour favoriser les bonnes postures,

l'effort de climatisation des locaux pour améliorer le confort de travail,

la formation handicap.

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La collectivité estime par ailleurs que certains autres projets ont des conséquences

indirectes favorables :

le PCET (plan climat énergie territorial) et le PDE (plan de déplacements entreprise) contiennent des mesures en faveur du covoiturage et de l'aménagement des horaires, donc en faveur d'une meilleure conciliation de la vie professionnelle avec la vie familiale ;

l'enquête déplacements menée auprès du personnel a conduit à la mise en place d'un pool de 20 vélos, ce qui favorise l'effort physique.

Alès Agglomération n’utilise cependant pas l’outil dissuasif que pourrait constituer un

régime de carence pour absentéisme, à l'exception de l’application des règles statutaires pour les congés de longue maladie, longue durée et temps partiels thérapeutiques.

La collectivité a cependant mis en place une mesure de coercition avec la modulation,

pour partie, de la prime de fin d'année (PFA, étudiée infra) en fonction de l'absentéisme. Enfin, le recours au contrôle médical n'a pas été systématisé mais est réalisé à la

demande des directeurs de pôle quand ils identifient une situation comme douteuse. La collectivité n’a pas fait connaître le nombre de contrôles ainsi diligentés, non plus que la part des absences contrôlées par ce moyen. Elle considère cependant que ces contrôles sont peu effectifs. Elle souligne à cet égard que les médecins procédant à ces contrôles ne se déplacent pas au domicile de l'agent, et le convoquent de plus souvent tardivement. Elle relève également qu’elle n’a pas d’exemple d’un médecin contrôleur allant à l'encontre de la durée (et donc, a fortiori, de la justification) d’un arrêt décidé par un de ses confrères.

4. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

4.1. Le rapport annuel sur l’état de la collectivité (REC) et le bilan social Au cours de la période 2010-2014 et conformément à la réglementation, le REC a été

produit par l’agglomération en 2011 et 2013. Pour les deux exercices, il se présente sous la forme des tableaux normés habituels, lesquels sont servis de manière exhaustive.

Des non-concordances et des chiffres erronés ont été relevés sur l’exemplaire 2011,

ce que la collectivité a justifié par un dysfonctionnement dans l’extraction des données à partir du système d’information ressources humaines (SIRH).

Cet exercice est d’évidence plus destiné, pour l’agglomération, à satisfaire ses

obligations réglementaires qu’à constituer un outil de gestion des ressources humaines : les REC ne sont pas exploités par la collectivité en vue de la prise de décision, celle-ci disposant de tableaux de bord et autres outils, selon elle plus adaptés à son organisation particulière.

La direction des ressources humaines a réalisé en novembre 2011 un « bilan social »

dont les éléments constitutifs sont comparables à l’approche des REC, tout en étant plus intuitifs du fait de leur présentation graphique. Plaquette assez réduite (17 pages), ce bilan social souffre cependant de l’absence de commentaires écrits et constitue donc plus un support d’information générale qu’un outil d’analyse.

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Depuis 2008 et la mise en place d'une démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), la direction des ressources humaines produit en tant que de besoin des études sectorielles ou ponctuelles sur l'état des effectifs, telles que le dossier présenté à l'autorité territoriale en février 2015.

Beaucoup plus substantiel que le bilan social de novembre 2011, ce dossier portait

« proposition de mise en œuvre d’une démarche globale de GPEC ». En 57 pages d’analyses problématisées et illustrées de données statistiques graphiques, ce document réalise une revue des effectifs (évolution en volume par statut, filière, catégorie, âge et métiers, absentéisme, situation médicale, carrière et rémunération) avant de proposer, outre l’historique des actions déjà menées à bien, un plan d’action pour la mise en place d’une démarche GPEC.

Témoignant du niveau de maturité atteint par la GRH collaborative qui prévaut, telle

qu’elle est présentée supra, au sein de la collectivité (implication collective, en particulier des directeurs), ce dossier est exemplaire de ce que doit être un support d’aide à la décision.

4.2. La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) La démarche GPEC a été initiée au sein de l’agglomération en 2008 avec comme

objectif principal la connaissance des effectifs de l'organisation mutualisée.

Phase 1 : Conception des outils (fiches de postes, référentiels métiers, activités, compétences).

2008-2009 : organisation de la fonction GPEC / mise en place d'outils

révision du format des fiches de poste pour y intégrer la dimension compétence ;

création d'un référentiel métiers ;

création d'un référentiel compétences encore basique compte-tenu de l’absence d’outils de traitement à l’époque ;

organisation d'un séminaire des directeurs pour partager ces descriptifs.

Limites et difficultés rencontrées : avec une seule présentation aux directeurs, l'appropriation des outils et, partant, l’implication du management, n’ont pas été effectives. Faible perception de l’intérêt pratique de la démarche par les opérationnels.

2009-2012 : fiches de postes

Incitation à la rédaction des fiches de poste

Limites : mal comprises, rubriques mal identifiées, référentiels métiers / compétences non partagés. Incompréhension de la nécessité de formaliser pour disposer d’un véritable outil de management par les compétences et identifier les aires de mobilité au travers de descriptions d'activités / compétences homogènes.

Études ciblées sur le secteur de l'enfance, entretiens avec les agents concernés et formulation de préconisations

Limites : pas de suites immédiates aux préconisations.

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Avantages : croiser les analyses entre les différents niveaux hiérarchiques (de la direction aux agents de terrain) ; a permis de cerner les problématiques rencontrées à tous les niveaux et d'amorcer une démarche participative de propositions.

Phase 2 : Les entretiens professionnels 2011-2015

groupes de travail pour déterminer le contenu des entretiens professionnels ;

formation des évaluateurs ;

information préalable des agents évalués ;

création en interne d’un logiciel de gestion des fiches de poste et des entretiens permettant le recueil automatisé des souhaits de formation et de mobilité ;

saisie des fiches de postes dans le logiciel dédié avant le lancement de la campagne d'entretiens ;

mise en œuvre de l'entretien professionnel. Limites : temps d’appropriation long ; conviction à emporter, face aux réticences ou

doutes des évaluateurs confrontés à la formalisation, vécue comme une contrainte ; manque d'homogénéité dans les descriptions activités / compétences.

Avantages : meilleure connaissance des écarts entre les compétences attendues sur

chaque poste de travail et les compétences réellement détenues par les agents (aide à la politique de formation), avancée vers la définition de compétences transversales, ainsi que de parcours professionnels et d’aires de mobilité cohérents.

Phase 3 : En cours de lancement Cette phase a comme objectif le partage plus large des outils GPEC, une

rationalisation des référentiels pour les rendre plus efficaces. Des groupes de travail sont à nouveau créés, ouverts à tous les niveaux d'encadrement.

En parallèle, des études spécifiques sont menées pour améliorer le service rendu :

annualisation du temps de travail et programme de professionnalisation, notamment par validation des acquis professionnels, pour les ATSEM ; mutualisation des effectifs intervenant autour de l'enfance en particulier pour l'encadrement des temps périscolaires ; modification des missions de la direction conseil en gestion, devenue direction conseil en gestion et en organisation, chargée notamment de réaliser des audits internes de services.

La DRH constate aujourd’hui une meilleure appropriation des fiches de poste et de

l'entretien professionnel, même si des progrès doivent encore être accomplis pour faire de ces outils de véritables instruments de prospective et de gestion.

La chambre observe que l’absence, à ce stade, d’un dispositif complet et effectif de

GPEC, alors que la démarche a été lancée en 2008, est préjudiciable pour une collectivité de l’envergure d’Alès Agglomération.

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4.3. La gestion des carrières

4.3.1. L’avancement de grade Le ratio d’avancement d’Alès Agglomération a été arrêté par délibération du 27 juin

2013 à 100 % pour l'ensemble des grades, ce qui laisse à la collectivité la possibilité de promouvoir de zéro à la totalité des proposables.

Toutefois, les avancements de grade se font en pratique sur des critères liés aux

résultats de l’évaluation professionnelle et aux responsabilités effectivement assumées dans l'organisation. Ils sont toujours liés à une fiche de poste correspondant au grade d'avancement (concept de parcours professionnel) et dépendent, conformément à la réglementation, de la disponibilité du poste budgétaire correspondant.

Cette sélectivité revendiquée par la collectivité en matière de promotion, est avérée,

ainsi qu’en témoignent les taux réels de promotion au grade supérieur relevés pour les exercices 2010 à 2014 :

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Les totaux et le taux de promotion pour 2013 et 2014 s’établissent comme suit :

Année Promouvables Promus Taux de promotion

2013 62 22 35,48 %

2014 72 38 52,78 %

Il en ressort que si la sélectivité dans les décisions de promotion de grade demeure

effective, on observe cependant une évolution significative du taux de promotion à la hausse entre 2012 (21,43 %) et 2014 (52,78 %).

Par ailleurs, l’agglomération n’a pas mis en place de mesure particulière pour limiter

l'obtention rapprochée d’avancements de grade successifs pour un même agent. La collectivité signale toutefois que cette réflexion est engagée.

4.3.2. L’avancement d’échelon L’avancement d’échelon des agents pour l’année 2014 est présenté en annexe 11 du

présent rapport. Il en ressort que 90 % des avancements sont opérés à la durée minimum prévue par les textes. De plus, dans les 10 % d’agents qui ont gagné un échelon à la durée maximum en 2014, figurent des cas d’automaticité prévus par les statuts (stage initial ou détachement pour stage).

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La collectivité souligne cependant que, depuis quelques années, avec l'organisation en pôles de politiques publiques et le partage de la fonction ressources humaines, chaque avancement d'échelon est soumis à l'avis du directeur concerné.

La chambre rappelle toutefois qu’entre durée minimale et maximale, une modulation en

fonction de la valeur professionnelle est possible et constitue potentiellement un levier de motivation pour les agents, un moyen pour l’encadrement de récompenser la performance et l’investissement et, enfin, un outil de pilotage de la masse salariale.

4.3.3. Analyse et conclusion sur l’avancement La chambre appelle l’attention de la collectivité sur le fait que la structure de sa

pyramide des âges et l’âge moyen élevé de ses agents (42,7 ans en 2014) induisent mécaniquement une forte pression sur la masse salariale.

Cet effet « ancienneté »37 est encore accentué par la pratique quasi systématique de

l’avancement d’échelon à la durée minimale. Dans ce contexte, la diminution de la sélectivité constatée entre 2012 et 2014 pour les

avancements de grade est un facteur supplémentaire d’alourdissement du glissement vieillesse-technicité (GVT) et, partant, des charges de personnel.

Dans un contexte budgétaire déprimé du fait de la diminution des dotations étatiques,

la chambre invite donc l’agglomération à contrôler l’évolution des indicateurs relatifs à l’avancement, afin d’en maîtriser l’impact sur sa masse salariale.

5. LE REGIME INDEMNITAIRE ET LA NBI

5.1. Le régime indemnitaire Le montant en euros des indemnités et primes versées en 2014, ainsi que le nombre

d’agents bénéficiaires sont présentés en annexe 12 du présent rapport. La notation ayant été remplacée en 2009 par l'entretien professionnel, déjà évoqué

supra, c’est lui qui constitue désormais la référence pour la définition du niveau des primes et indemnités allouées.

37

Aussi connu sous le nom de « glissement vieillesse-technicité » (GVT).

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L’enveloppe consacrée au régime indemnitaire s’est accrue de façon importante, au cours de la période 2011-2014 :

Enveloppe régime indemnitaire par année

2011 Montant brut 659 397 €

Nombre d'agents 453

2012 Montant brut 689 613 €

Nombre d'agents 616

2013 Montant brut 1 090 586 €

Nombre d'agents 787

2014 Montant brut 1 123 171 €

Nombre d'agents 763

Évolution 2011-2014 (en valeur absolue) Montant brut 463 775 €

Nombre d'agents 310

Évolution 2011-2014 (en pourcentage) Montant brut 70,33 %

Nombre d'agents 63,43 % Source : Collectivité, validée à partir des documents comptables

Toutefois, là encore, l’accroissement observé, de 463 775 € (+ 70,33 %) entre 2011 et

2014, a pour cause essentielle les différents transferts et fusions que la collectivité a vécus au cours de la période. Cette augmentation brute de 70,33 % de l’enveloppe doit donc être examinée en neutralisant l’effet de l’augmentation de nombre des bénéficiaires, soit + 63,43 %.

La progression constatée n’en demeure pas moins significative, même si elle résulte

majoritairement de mesures réglementaires nationales telles, par exemple, que l’instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR).

Cette dernière, qui a été mise en place par délibération de décembre 2012, a

représenté en 2014 un peu moins de 50 k€ annuels, soit le 6ème rang des dépenses indemnitaires (le 3ème, si on lui adjoint la PFR des administrateurs territoriaux). Elle concerne peu de cadres (7), et se compose, conformément à la réglementation, de deux parts :

Une part liée aux fonctions, qui tient compte des critères suivants :

responsabilités,

niveau d'expertise,

sujétions spéciales liées aux fonctions exercées,

niveau d'encadrement avec une répartition en fonction du nombre d'agents à encadrer.

Les coefficients applicables à cette part ont été votés par niveau de métier (directeur

général, directeur, responsable de service, responsable d'unité, chargé de mission), comme défini dans le référentiel des métiers.

Une part liée aux résultats, qui tient compte des éléments suivants :

l'efficacité dans l'emploi et la réalisation des objectifs,

les compétences professionnelles et techniques,

l'implication de l'agent dans sa mission,

les qualités relationnelles,

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la capacité d'encadrement ou à exercer des fonctions d'un niveau supérieur. Ces primes et indemnités reposent pour l’essentiel sur une délibération du 13 mai 2004

destinée, à l’époque, à aligner le régime indemnitaire du personnel de la CAGAC sur celui de la ville d’Alès.

La délibération de 2004 a été ponctuellement complétée depuis par plusieurs

décisions :

prime de fonctions et de résultats des administrateurs territoriaux (délibération du 11 février 2010),

prime de service et de rendement (PSR, délibération du 13 décembre 2012),

prime de fonctions et de résultats (PFR, délibération du 13 décembre 2012),

indemnité spécifique de service (ISS, délibération du 13 décembre 2012),

indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS, délibération du 27 juin 2013).

Le dispositif qui en découle est particulièrement complexe, avec 30 primes et

indemnités différentes38 versées en 2014, dont certaines ne bénéficiaient qu’à un seul agent. Cette diversité s’explique par l’intégration dans le personnel de l’agglomération, en particulier au cours de la période 2012-2013, d’agents relevant de filières dotées d’un régime indemnitaire spécifique (filières médicale et culturelle, notamment).

Ce régime indemnitaire n’est, de plus, pas applicable à l’ensemble du personnel d’Alès

Agglomération : les régimes indemnitaires des agents provenant des différentes collectivités fusionnées en 2013 n’ont pas été harmonisés. Il est vrai qu’une telle harmonisation comportait le risque fort d’un très couteux alignement « par le haut », identifié par l’agglomération comme budgétairement insupportable.

Cette situation n’est toutefois pas satisfaisante :

- les services de la paye doivent assurer le décompte de régimes indemnitaires différents, fondés sur des bases hétérogènes ;

- des agents de statut identique, travaillant dans les mêmes services, bénéficient de régimes indemnitaires différents, ce qui peut entraîner à terme des difficultés relationnelles, un frein à la motivation et des problèmes de gestion.

Cette problématique s’étend aux avantages acquis au sens de l’article 111 de la loi

statutaire n° 84-53 du 26 janvier 1984.

5.2. Les avantages acquis Ils se résument, pour les agents de l’ex-CAGAC, à une prime de fin d’année, versée au

titre des avantages collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi statutaire n° 84-53 du 26 janvier 1984.

Le bénéfice de cette prime a été maintenu à ces agents, et à eux seuls, lors de la

fusion-transfert à Alès Agglomération, par délibération du 24 avril 2014.

38

Les primes et indemnités versées en 2014 du fait de la tenue d’élections, telles que l’indemnité de mise sous plis, ne sont pas comprises dans ce total.

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Cette prime dépend, pour son montant, de quatre critères évalués par le management :

- le volume des absences pour maladie ordinaire ;

- l’assiduité (respect des horaires et des délais) ;

- le comportement (efficacité, qualités relationnelles, motivation) ;

- la satisfaction du contrat d’objectifs (implication, aptitudes générales). Son montant individuel était compris, en 2014, entre 224 € et 1 120 € (proratisé selon

que le temps de travail de l’agent est complet, non complet ou partiel), pour une enveloppe globale maximum budgétée à hauteur de 463 648 € et 385 754 € bruts effectivement versés.

5.3. La nouvelle bonification indiciaire (NBI) Au 31 décembre 2014, les caractéristiques de la NBI versée aux agents d’Alès

Agglomération se résument comme suit :

Effectif réel hors vacataires 754

Effectif réel titulaires 532

Nombre d’agents bénéficiaires de la NBI 185

% d’agents bénéficiaires / effectif des titulaires 34,77 %

Nombre de points de NBI attribués pour le mois de décembre 2014 3 125

Dépense annuelle 2014 123 689 € bruts

% dépense annuelle 2014 de la NBI rapportée à la masse salariale 0,51 %

À la différence du régime indemnitaire, la NBI, qui est, elle, attachée aux fonctions,

bénéficie à l’ensemble des agents sans restriction relative à la collectivité d’origine. Cette rémunération accessoire, distincte du régime indemnitaire, concerne un nombre

de bénéficiaires qui a presque sextuplé en huit ans : 39 agents touchaient la NBI fin 2006, pour 72 en 2010 et 185 aujourd’hui.

Même en tenant compte de l’augmentation des fonctions d’accueil, cette évolution est

trop importante pour trouver sa justification dans le seul effet mécanique d’accroissement des bénéficiaires dû au doublement des effectifs de l’agglomération au cours de la même période, du fait des transferts de compétences et des fusions.

5.4. Conclusion sur le régime indemnitaire, les avantages acquis et la NBI À l’identique de l’avancement, examiné supra, le versement des éléments accessoires

de la rémunération (régime indemnitaire, avantages acquis et NBI), est un enjeu majeur du contrôle de l’évolution de la masse salariale.

Ces trois secteurs de charges de personnel ont représenté, en 2014, une dépense de

1 632 614 €, soit 7,25 % de la masse salariale de l’agglomération. Ils appellent les observations et recommandations suivantes :

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Une harmonisation des régimes indemnitaires doit être réalisée, ne serait-ce, au-delà des légitimes considérations d’équité, que pour garantir la sécurité juridique du dispositif. En effet, le système le plus robuste, celui de l’ex-CAGAC, repose sur une délibération ancienne qui n’est plus en adéquation avec les textes en vigueur. Le risque d’un alignement « par le haut » et ses conséquences financières pourrait être atténué par la définition d’un régime indemnitaire de compromis, supportable par la collectivité et applicable à tout agent nouvellement recruté, les « anciens » se voyant offert un droit d’option. Les anciens régimes pourraient être parallèlement cristallisés, c’est-à-dire ne plus bénéficier de revalorisations autres que celles imposées par la loi, afin de rendre progressivement plus avantageux le nouveau régime et inciter ainsi à l’activation du droit d’option.

Recommandation

9. Mettre en place, au cours de la présente mandature, un régime indemnitaire simplifié applicable à l’ensemble du personnel de l’agglomération après, le cas échéant, une période transitoire d’harmonisation. Recommandation partiellement mise en œuvre : engagement à faire.

La conception d’un nouveau régime indemnitaire pourrait être l’occasion de remettre à plat les avantages acquis ; il apparaît en effet que les agents issus des anciennes communautés de communes fusionnées bénéficiaient d’un 13ème mois non justifiable comme avantage collectivement acquis. Alès Agglomération ne saurait laisser perdurer de telles pratiques. En ce qui concerne la prime de fin d’année (PFA), elle ne saurait être revalorisée au-delà de son indexation sur le taux d’inflation et il conviendrait que sa nature d’avantage collectivement acquis soit fondée sur une délibération précédant l’entrée en vigueur de la loi statutaire de 1984. En effet, la délibération de 2014 ne vise, comme référence la plus ancienne, qu’une délibération du 13 octobre 1993.

Enfin, l’augmentation constante et rapide du nombre des bénéficiaires de la NBI ne peut être justifiée par le seul accroissement des effectifs de l’agglomération. Elle est due, au moins en partie, à une interprétation libérale des critères, notamment issus des décrets de 2006, permettant d’ouvrir un poste à cette bonification. La collectivité devra veiller à ne pas laisser les postes ainsi « abondés » se multiplier.

L’ordonnateur a souhaité rappeler que la collectivité a, en 2013, mené un travail

d’actualisation du régime indemnitaire, mais qu’en raison de l’impact financier engendré par une telle refonte au regard de l’extension de l’agglomération et des transferts de personnel afférents, sa mise en œuvre avait été suspendue le temps qu’une étude globale soit menée.

Il a souligné que l’objectif poursuivi est d’établir un régime indemnitaire qui repose sur

des critères identiques pour l’agglomération et la ville d’Alès. Il a enfin fait valoir qu’une délibération tenant compte de l’harmonisation des différents

régimes serait proposée au vote de l’assemblée délibérante avant la fin de la mandature. La chambre prend acte de cet engagement, qui manifeste une volonté concordante

avec sa recommandation.

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6. L’ACTION SOCIALE

En 2014, le budget annuel affecté à l'action sociale est de 234 069 €, soit 1,04 % de la

masse salariale, répartis entre :

la subvention (188 300 € et 0,84 % de la masse salariale) au comité des œuvres sociales d'Alès (COS) à qui l’agglomération confie, dans un cadre conventionnel mis à jour chaque année, la gestion de son action sociale. Deux agents de la ville d'Alès sont mis à disposition du COS par convention. Leur rémunération fait l'objet d'un remboursement du COS à la ville d'Alès. Aucun agent d'Alès Agglomération, n'est affecté à cette politique ;

l'aide à la mutuelle (45 769 € et 0,20 % de la masse salariale). En effet, conformément aux possibilités ouvertes par le décret 2011-1474 du 8 novembre 2011 et la circulaire n° RDFB1220789C du 25 mai 2012, la communauté d'Alès Agglomération a, par délibération du 12 décembre 2013, décidé de participer financièrement, à compter du 1er janvier 2014, à la protection sociale complémentaire des agents, et de verser une participation mensuelle forfaitaire aux agents ayant souscrit une garantie complémentaire santé par un organisme labellisé.

En 2014, 286 agents d'Alès Agglomération ont bénéficié d'une aide à la mutuelle. Dépenses d’action sociale et montant moyen par agent

2011 2012 2013 2014

Dépenses d’action sociale (M€) et montant moyen par agent (€)

Montant / agent Montant / agent Montant / agent Montant / agent

Subventions aux « œuvres sociales » à destination du personnel

75 000 205,5 75 000 197,4* 183 600 256,8 188 300 243,1

Prestations servies directement par la collectivité

0 0 0 0 0 0 0

Protection sociale complémentaire 0 0 0 0 0 0 45 769 160**

Chèques-déjeuner 0 0 0 0 0 0 0

Total action sociale 75 000 205,5 75 000 197,4 183 600 256,8 234 069 310,43

* Le calcul a été fait en retranchant les 163 agents transférés au 1er décembre 2012 : ils ont bénéficié du COS pour l'employeur ville d'Alès.

** Le calcul moyen a été fait uniquement pour les agents en bénéficiant. Attention, certains agents n'en ont bénéficié que sur une partie de l'année.

La participation financière à la protection sociale complémentaire des agents

s'échelonne en fonction de la rémunération mensuelle brute de ces derniers selon le barème suivant :

Rémunération mensuelle brute de l'agent

Participation mensuelle nette de l'employeur

Inférieur à 1 800 € 15 euros par agent

Entre 1 800 € et 2 400 € 10 euros par agent

Entre 2 401 € et 3 000 € 5 euros par agent

Supérieure à 3 000 € Pas de participation

Délibéré à la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon le 2 décembre 2015.

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ANNEXES

Annexe 1 : Carte intercommunale centrée sur Alès Agglomération, au 1er janvier 2014 .................................................. 67

Annexe 2 : Flux financiers principaux de la section de fonctionnement de 2010 à 2014 ................................................... 68

Annexe 3 : Répartition des effectifs permanents au 31 décembre, selon le statut et la catégorie hiérarchique ................ 70

Annexe 4 : Répartition des effectifs permanents au 31 décembre selon le temps de travail et la catégorie hiérarchique ....................................................................................................................................................................... 71

Annexe 5 : Associations recevant des subventions > 75 k€ et dont l’activité principale est assimilable à un service public ................................................................................................................................................................................. 73

Annexe 6 : Impact du processus de mutualisation sur les effectifs .................................................................................... 74

Annexe 7 : Bilan des heures supplémentaires de 2011 à 2014 ......................................................................................... 75

Annexe 8 : Ventilation des jours d’absence de 2011 à 2014 ............................................................................................. 76

Annexe 9 : Absentéisme médical par pôle et direction ...................................................................................................... 77

Annexe 10 : Estimation du coût moyen chargé d’un ETP par catégorie pour 2014 ........................................................... 78

Annexe 11 : Avancement d’échelon par cadre d’emploi pour 2014 ................................................................................... 79

Annexe 12 : Primes et indemnités versées en 2014 .......................................................................................................... 80

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Annexe 1 : Carte intercommunale centrée sur Alès Agglomération, au 1er

janvier 2014

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Annexe 2 : Flux financiers principaux de la section de fonctionnement de 2010 à 2014

Les charges de personnel

en € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Rémunération principale 4 198 916 4 220 327 4 412 742 4 969 407 9 230 193 9 877 217 18,7 %

+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 659 402 674 229 700 202 792 234 1 217 079 1 258 872 13,8 %

+ Autres indemnités 151 651 160 529 170 938 198 150 363 651 372 763 19,7 %

= Rémunérations du personnel titulaire (a) 5 009 969 5 055 085 5 283 882 5 959 791 10 810 924 11 508 852 18,1 %

en % des rémunérations du personnel* 68,2 % 65,7 % 66,5 % 69,7 % 74,0 % 74,3 %

Rémunération principale 2 052 273 1 988 580 2 083 220 2 162 486 3 107 149 3 150 035 8,9 %

+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 203 630 261 343 299 774 276 686 362 252 343 761 11,0 %

+ Autres indemnités 0 0 0 0 0 0

= Rémunérations du personnel non titulaire (b) 2 255 904 2 249 923 2 382 994 2 439 173 3 469 401 3 493 796 9,1 %

en % des rémunérations du personnel* 30,7 % 29,2 % 30,0 % 28,5 % 23,7 % 22,5 %

Autres rémunérations (c) 79 331 390 073 283 870 157 644 331 748 495 541 44,3 %

= Rémunérations du personnel hors atténuations de charges (a+b+c)

7 345 204 7 695 081 7 950 747 8 556 608 14 612 073 15 498 190 16,1 %

Atténuations de charges 719 580 1 090 039 911 080 728 049 1 053 232 892 478 4,4 %

= Rémunérations du personnel 6 625 624 6 605 042 7 039 667 7 828 559 13 558 840 14 605 712 17,1 %

* Hors atténuations de charges

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Les ressources fiscales

2009 2010 2011 2012 2013 2014 Var.

annuelle moyenne

Impôts locaux 18 936 184 19 548 095 19 953 192 20 586 626 26 427 641 26 734 652 7,14 %

- Restitution et reversements sur impôts locaux (hors péréquation)

2 437 984 1 879 686 1 890 562 2 006 413 2 082 862 2 581 028 1,15 %

= Impôts locaux nets des restitutions 16 498 200 17 668 409 18 062 630 18 580 213 24 344 779 24 153 624 7,92 %

Dont à partir de 2012 :

Taxes foncières et d'habitation 0 0 0 14 833 827 19 504 010 20 723 394 N.C.

+ Cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) 0 0 0 4 140 419 4 931 470 4 047 858 N.C.

+ Taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) 0 0 0 1 282 069 1 493 451 1 477 650 N.C.

+ Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) 0 0 0 322 908 435 783 477 138 N.C.

+ Autres impôts locaux ou assimilés 0 19 493 721 7 314 7 403 62 927 8 612 N.C.

+ Taxes sur activités de service et domaine 8 061 389 8 451 734 8 699 978 9 045 676 10 306 703 10 518 816 5,47 %

+ Taxes sur activités industrielles 0 0 0 0 0 0

+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation 0 0 0 0 0 0

+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre onéreux, DMTO) 2 307 245 0 0 0 0

= Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 24 561 896 26 120 389 26 762 608 27 625 889 34 651 482 34 672 440 7,14 %

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Annexe 3 : Répartition des effectifs permanents au 31 décembre, selon le statut et la catégorie hiérarchique

2010 2011 2012 2013 2014 Évolution

Catégories A B C T A B C T A B C T A B C T A B C T A B C T

Titulaires 16 45 150 211 17 48 168 233 19 58 312 389 31 68 405 504 28 74 430 532 12 29 280 321

Non titulaires 13 30 94 137 14 36 74 124 17 39 98 154 21 52 138 211 21 44 157 222 8 14 63 85

dont emplois de direction

4 4 4 4 5 5 5 5 4 4 0 0

dont collab. de cabinet

1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 -1 -1

Emplois de droit privé (EA, CAE,

Apprentis...) 32 32 8 8 13 13 31 31 40 40 8 8

Nombre total des agents

29 75 244 348 31 84 242 357 36 97 410 543 52 120 543 715 49 118 587 754 20 43 343 406

A : personnel de catégorie A

B : personnel de catégorie B

C : personnel de catégorie C

T : total toutes catégories

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Annexe 4 : Répartition des effectifs permanents au 31 décembre selon le temps de travail et la catégorie hiérarchique

En effectifs physiques

2010 2011 2012 2013 2014 Évolution

Catégories A B C T A B C T A B C T A B C T A B C T A B C T

Temps plein 15 61 213 289 18 67 221 306 23 81 349 453 35 97 411 543 35 97 449 581 20 36 236 292

Temps partiel 5 8 17 30 5 9 18 32 3 8 35 46 6 9 42 57 5 11 38 54 0 3 21 24

Temps non complet

9 6 14 29 6 8 5 19 10 8 26 44 11 14 90 115 9 10 100 119 0 4 86 90


29 75 244 348 29 84 244 357 36 97 410 543 52 120 543 715 49 118 587 754 20 43 343 406

A : personnel de catégorie A

B : personnel de catégorie B

C : personnel de catégorie C

T : total toutes catégories

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En équivalent temps-plein

2010 2011 2012

Catégories A B C T A B C T A B C T

Temps plein 15 61 213 289 18 67 221 306 23 81 349 453

Temps partiel 3,5 6,5 13 23 3,7 7,4 13,8 24,9 2,4 6,5 27,7 36,6

Temps non complet

4,55 3,46 10,33 18,34 3,15 3,67 3,29 10,11 4,88 4,12 12,04 21,04


23,05 70,96 236,33 330,34 24,85 78,07 238,09 341,01 30,28 91,62 388,74 510,64

2013 2014 Evolution 2010-2014

Catégories A B C T A B C T A B C T

Temps plein 35 97 411 543 35 97 449 581 20 36 236 292

Temps partiel 5 6,9 32,7 44,6 4,2 8,5 29,06 41,76 0,7 2 13,06 18,76

Temps non complet

5,76 8,29 49,09 63,14 4,58 5,89 55,06 65,53 0,03 2,43 44,73 47,19


45,76 112,79 492,79 650,74 43,78 111,39 533,12 688,29 20,73 40,43 296,79 357,95

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Annexe 5 : Associations recevant des subventions > 75 k€ et dont l’activité principale est assimilable à un service public

Associations Secteur 2010 2011 2012 2013 2014

Centre d'accueil Les Blacous

Accueil petite enfance 360 000 € 382 810 € 384 810 € 384 810 € 384 810 €

Les Marmousets Accueil petite enfance 156 002 € 160 683 € 160 683 € 165 448 € 160 683 €

L'île aux enfants Accueil petite enfance 86 000 € 86 000 €

Mission locale d'insertion

Actions en faveur des jeunes non scolarisés

92 000 € 92 000 € 114 000 € 130 750 € 135 250 €

Maison de l'emploi Aide à l'Insertion 153 281 € 150 000 € 183 000 € 183 000 € 160 000 €

RESEDA Réseau santé 106 000 € 106 000 € 109 000 € 107 000 € 107 000 €

Cratère Développement culturel 955 000 € 975 000 € 993 000 € 980 000 € 1 030 609 €

Comité des œuvres sociales d'Alès

Actions en faveur du personnel

75 000 € 75 000 € 75 000 € 183 600 € 188 300 €

La Cour des Miracles Enfance-jeunesse 105 757 € 100 757 € 107 757 € 105 757 € 106 757 €

Alès Myriapolis Économie 171 170 € 175 895 € 178 330 € 227 869 € 221 525 €

OT St Jean du Gard Tourisme 69 000 € 65 000 € 83 000 € 83 000 € 83 000 €

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Annexe 6 : Impact du processus de mutualisation sur les effectifs

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Annexe 7 : Bilan des heures supplémentaires de 2011 à 2014

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Annexe 8 : Ventilation des jours d’absence de 2011 à 2014

Tit : titulaires ; NT : non titulaires ; T : total. NB : le taux global d’absentéisme doit être, pour 2012, corrigé des 163 agents transférés de l’ex-CAGAC vers la nouvelle agglomération afin d’éviter les doubles comptes. Cette neutralisation amène le total effectif ETP réel à 363 et le taux d’absentéisme à 5,79 %.

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Annexe 9 : Absentéisme médical par pôle et direction

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Annexe 10 : Estimation du coût moyen chargé d’un ETP par catégorie pour 2014

Catégorie Nb d'agents

(*) ETP (A)

Coût mensuel

total chargé (B)

Coût moyen mensuel

chargé par ETP (B/A)

Coût moyen annuel

chargé par ETP

A 49 44 211 909 4 816 57 793

B 109 102 330 928 3 244 38 933

C 547 498 1 228 559 2 467 29 604

(*) Ont été exclus pour le calcul, les saisonniers, le personnel horaire, les disponibilités d'office et les contrats aidés.

Nota : Les résultats ici retenus sont fondés sur des chiffres arrondis. Les résultats en termes de coûts moyens chargés par ETP diffèrent donc légèrement de ceux produits par la collectivité, laquelle a procédé selon des chiffres à plusieurs décimales.

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Annexe 11 : Avancement d’échelon par cadre d’emploi pour 2014

CADRE D'EMPLOI Avancement à la durée maximum

Avancement à la durée minimum

Total

Adjoints administratifs territoriaux 3 24 27

Adjoints du patrimoine territoriaux 0 7 7

Adjoints techniques territoriaux 10 93 103

Adjoints territoriaux d'animation 5 24 29

Agents de maîtrise territoriaux 6 6

ATSEM 14 14

Animateurs territoriaux 2 2

Assist. territ. conserv. patrimoine & bibl. 1 1

Assistants territ. enseignt artistique 5 5

Attachés territ. de conserv. du patrim. 1 1

Attachés territoriaux 1 4 5

Auxiliaires de puériculture territ. 2 9 11

Auxiliaires de soins territoriaux 2 2

Éducateurs territ. de jeunes enfants 1 6 7

Éducateurs territoriaux des APS 4 4

Emplois fonctionnels techniques 1 1

Gardes-champêtres 2 2

Infirmiers territ. en soins généraux 3 3

Ingénieurs territoriaux 2 2

Opérateurs territ. des APS 1 1

Puéricultrices territoriales 1 1

Rédacteurs territoriaux 1 6 7

Technicien territoriaux 1 4 5

Total 24 222 246

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Annexe 12 : Primes et indemnités versées en 2014

RÉGIME INDEMNITAIRE PAR PRIME Montant (en euros bruts) Nombre d'agents

bénéficiaires

IAT 339 294 337

IEM 186 978 85

IFCE (1) 246 1

IFTS 104 431 28

INDEMNITÉ DE SUIVI (2) 31 281 31

INDEMNITÉ FORFAITAIRE SUJ & TRX SUPP 14 605 4

INDEMNITE HORAIRE ENSEIGNEMENT OCCASION 2 720 1

INDEMNITÉ HORAIRE TRAVAIL INTENSIF DE NUIT 4 362 16

INDEMNITÉ MISE SOUS PLIS (1) 537 2

INDEMNITÉ RESP DIR ETAB ART. (2) 995 1

INDEMNITÉ SCIENTIFIQUE CONSERV PAT. (3) 4 803 1

INDEMNITÉ SPEC CONSERVATEUR BIBLIO (4) 1 201 1

INDEMNITÉ SPÉCIFIQUE DE SERVICE 116 132 21

INDEMNITÉ SPEC MÉDECIN 5 576 1

INDEMNITÉ SUJ DIR. ETAB. ART. (2) 1 361 1

INDEMNITÉ SUJÉTIONS SPÉCIALES 9 714 5

INDEMNITÉ SUJ SPEC MÉDECIN 7 320 1

INDEMNITÉ TECHNICITÉ MÉDECIN 6 258 2

INDEMNITÉ TRAVAIL DIMANCHE 131 2

INDEMNITÉ TX DANG & INSAL 8 238 59

PFR 47 375 7

PRIME DE DÉTACHEMENT (5) 10 108 2

PRIME DE SERVICE 55 554 48

PRIME DE SERVICE ET RENDEMENT 34 003 20

PRIME ENCADREMENT 581 1

PRIME FONCTION RÉSULTAT ADMINISTRATEUR 87 994 3

PRIME FORF. AUX SOINS 947 6

PRIME RESPONSABILITÉ 13 923 4

PRIME SPÉCIALE DE SUJÉTION AUX PUER 7 796 5

PRIME SPÉCIFIQUE 1 110 3

PRIME SPÉCIFIQUE INFIRMIÈRE 5 431 6

PRIME TECHNIQUE FORF. PERS. BIBLIO 2 647 2

RÉGIE 9 517 56

TOTAL 1 123 171 763

(1) Indemnités conjoncturelles, liées aux élections de 2014 (2) École de musique (3) Musées (4) Médiathèque (5) Emplois fonctionnels (décret n°88-631 du 6 mai 1988)

IAT : Indemnité d’administration et de technicité IEM : Indemnité d’exercice des missions IFCE : Indemnité forfaitaire complémentaire pour élections IFTS : Indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires PFR : Prime de fonctions et de résultats

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GLOSSAIRE

ARTT aménagement et réduction du temps de travail ASA autorisation spéciale d’absence ATSEM agent territorial spécialisé des écoles maternelles CA communauté d’agglomération CAGAC communauté d’agglomération du grand Alès en Cévennes CAP certificat d’aptitude professionnelle CC communauté de communes CCAS centre communal d'action sociale CET compte épargne-temps CGCT code général des collectivités territoriales COS comité des œuvres sociales CRAM caisse régionale d’assurance maladie CV curriculum vitae DG direction générale DGAFP direction générale de l'administration et de la fonction publique DGEFP délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle DMA déchets ménagers et assimilés EPCI établissement public de coopération intercommunale ETP équivalent temps-plein FPT fonction publique territoriale GPEC gestion prévisionnelle des emplois et des compétences GVT glissement vieillesse technicité INSEE Institut national de la statistique et des études économiques k€ kilo € = millier d’euros LM longue maladie M€ million d’euros MLD maladie longue durée NT non titulaire OPH office public de l’habitat ORL oto-rhino-laryngologie OT office de tourisme SAEM société d’aménagement d’économie mixte SIRH système d’information des ressources humaines SITOM syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères SMIRITOM Syndicat mixte de réalisation des installations et de traitement des ordures ménagères SPL société publique locale T titulaire TTC toutes taxes comprises

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Réponses aux observations définitives en application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières

1 réponse enregistrée : - Réponse du 29 janvier 2016 de Monsieur Max ROUSTAN, président d’Alès Agglomération.

Article L. 243-5 du code des juridictions financières, 4ème alinéa : « Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs ».

Documents

lettre recommandée avec A.R. CONFIDENTIEL Le 12 février 2016 · lettre recommandée avec A.R. 500, avenue des États du Languedoc CS 70755 34064 MONTPELLIER CEDEX 2 T +33 4 67 20