Peut-on fermer le Canal de Suez ?

RAYMOND GUIBAL DOCTEUR EN DROIT.

DIPLOMÉ DE L'ÉCOLE DES SCIENCES POLITIQUES. LICENCIÉ ÈS LETTRES.

PEUT-ON FERMER LE

CANAL DE SUEZ ? PRÉFACE DE M. J. BARDOUX

MEMBRE DE L'INSTITUT DE FRANCE

PARIS EDITIONS A. PEDONE

LIBRAIRIE DE LA COUR D'APPEL ET DE L'ORDRE DES AVOCATS

13, rue Soufflot, 13 1937

PREFACE

L'histoire reconnaîtra que la guerre Italo-Abyssine marque un tournant dans l'évolution politique de la pres- qu'île Européenne. Elle clôt une période. Elle en ouvre une autre. Des traités croulent. Des sécurités craquent. Des forces fléchissent. D'autres surgissent. L'instabilité est évidente. L'horizon est obscur. Toute prévision devient impossible.

Aussi convient-il d'étudier, scientifiquement et impar- tialement, tous les problèmes, diplomatiques et juridiques, qu'a posés cet événement capital.

Parmi ces problèmes, il en est un particulièrement grave, dont les termes ont été discutés et qui conserve toute son actualité.

Comme l'ont affirmé à maintes reprises les partisans des sanctions contre l'Italie, coupable d'avoir violé à la fois le Pacte de Genève, le Pacte Briand-Kellogg, le Traité tripartite de 1906, les engagements moraux pris par les Lettres Italo-Britanniques de 1925 et Franco-Italiennes de janvier 1935, l'article 20 du Covenant permettait-il d'abro- ger la Convention signée à Constantinople, le 29 octobre 1888 ? Son article 1 garantit, que « le Canal maritime de Suez sera toujours libre et ouvert, en temps de guerre comme en temps de paix, à tout navire de commerce ou de guerre, sans distinction de pavillon. Le Canal ne sera ja- mais assujetti à l'exercice du droit de blocus ».

M. Guibal répond, en juriste et en historien. La Con- vention de 1888, solennellement reconnue par les Traités de paix, en 1919, ne pouvait pas être abrogée. En consé- quence, la Société des Nations n'avait pas le droit de faire

figurer la fermeture du Canal au nombre des mesures de contrainte prévues par l'article 16 du Pacte.

Il apparaît donc, qu'en présence de la volonté du Duce de réaliser l'hypothèque Italienne sur l'Ethiopie, volonté qui aurait dû être prévue et pouvait être comprise, les Nations Impériales de l'Occident n'avdient le choix, qu'en- tre deux politiques et deux solutions. Ou bien empêcher cette réalisation, au prix d'une guerre, qui pouvait être générale et serait certainement coûteuse : mais il fallait, à l'avance, préparer l'opinion à ces sacrifices, disposer en Europe d'alliés, débarquer en France une armée, avoir des stocks de munitions. Aucune de ces conditions n'était et ne pouvait être remplie. Ou bien accepter cette réali- sation. Et, en échange des facilités assurées sur le Nil, à Djibouti et surtout à Genève, obtenir que cette incorpo- ration de la tiare d'Abyssinie dans la Couronne de Rome soit effectuée dans le cadre du Traité de 1906 et sous le voile d'un mandat de Genève. Mais la transaction, pour laquelle des pensées parlementaires avaient une naturelle inclinaison, celle des sanctions tardives, échelonnées et inefficaces, étaient la pire des solutions : elle accumulait les inconvénients, sans avoir aucun des avantages des deux premières, qui gardaient, du moins, le mérite d'une logique ferme et claire.

Jacques BARDOUX. Membre de l'Institut de France.

, Paris, février 1937.

AVANT-PROPOS

Le conflit Italo-Abyssin et le Canal de Suez.

Il pourra paraître téméraire, ou tout au moins pré- somptueux, de vouloir faire une nouvelle étude sur le Canal de Suez. Après le remarquable ouvrage de M. J. Charles Roux, ancien Vice-Président du Conseil d'Admi- nistration du Canal de Suez, qui forme une savante ency- clopédie de l'histoire du percement de l'Isthme, de la création et du rôle de la Compagnie Universelle du Ca- nal de Suez jusqu'à la fin du siècle dernier, de nombreux ouvrages ont été consacrés à l'étude du Canal de Suez, et ont exalté les mérites de la réalisation grandiose de Fer- dinand de Lesseps.

Dans le domaine historique, commercial et écono- mique, tout a été dit, et l'on ne voit pas ce qu'une nou- velle étude pourrait y apporter de nouveau. Mais depuis la guerre, les règles du Droit international ont évolué, se sont transformées sous les auspices de la Société des Na- tions, et tout en restant réglementé par la Convention de Constantinople de 1888, le Statut du Canal s'est cependant trouvé indirectement soumis à ce courant nouveau d'es- prit international.

Le Conflit italo-abyssin a remis à l'ordre du jour la question du Statut international du Canal. Dès le début de 1935, les troupes italiennes ont commencé à rejoindre l'Erythrée et la Somalie; et M. Mussolini pouvait répondre

à l'étonnement que lui signifiaient les Anglais en mai-juin 1935, que depuis plusieurs mois, les services de contrôle et de statistique de la Compagnie du Canal avaient pu éva- luer navire par navire, homme par homme, et mitrail- leuse par mitrailleuse, l'importance des forces et du ma- tériel militaire qu'il dirigeait vers l'Abyssinie.

Revenant de sa première stupéfaction, l'Angleterre son- geait alors à fermer le Canal. Les Débats de la Chambre des Communes du 7 juin 1935, en posaient clairement le problème comme un avertissement amical à l'audace de l'expédition italienne. De curieuses hypothèses étaient même envisagées : un bâtiment pouvait accidentellement couler à l'entrée du Canal, ou même durant sa traversée, et obstruer ainsi temporairement la navigation.

Plusieurs hommes d'Etat importants ou auteurs de Droit international, envisageaient la possibilité de cette mesure du « Suez Canal Closing ». L'esprit sanctionniste, soutenaient-ils, devait trouver là une première et normale application; aussi la mobilisation de la Home Fleet en Méditerranée fut-elle considérée par d'aucuns, comme une menace de fermeture du Canal. Le Ministre des Af- faires Etrangères britannique n'allait-il pas jusqu'à dé- clarer que sans le refus que lui avait opposé la France de s'associer à une telle mesure, l'Angleterre en eut immé- diatement assuré l'exécution. C'était en effet, un des points, et non des plus négligeables pour n'être pas des plus pré- cis, des négociations diplomatiques engagées fin septembre 1935 entre Sir Samuel Hoare et M. Pierre Laval, sur l'éven- tualité d'une assistance militaire accordée par la France à la flotte britannique, et sur la possibilité pour les croi- seurs et cuirassés anglais de mouiller dans les ports fran- çais de la Méditerranée.

La puissance de l'aviation de bombardement italienne, l'apparition soudaine de plusieurs centaines de M. A. S. (légers esquifs lance-torpilles, dont la dénomination abré- gée a été empruntée au « Memento audere semper » de Gabriele d'Annunzio) constituèrent la réponse de Musso- lini aux visées britanniques. Le 4 octobre au matin, Sir Eric Drummond, Ambassadeur de Grande-Bretagne à Rome, était reçu au Palais de Venise et, à la suite de cet entretien des plus importants, tout danger immédiat sem- blait écarté.

Le problème est et reste encore posé : la fermeture du Canal de Suez serait-elle possible et internationalement licite ? L'article 16 du Pacte de la Société des Nations peut-il jouer en cette matière et trouver là une applica- tion régulière ? La Convention de Constantinople n'est- elle plus en vigueur et se trouve-t-elle abrogée par le Co- venant ? Peut-on fermer le Canal de Suez ? C'est la ques- tion que cette modeste étude se propose d'examiner sans avoir la pensée prétentieuse de pouvoir lui apporter une solution précise.

Nous nous proposons seulement d'analyser les divers principes relatifs au régime du Canal qui ont amené la conclusion de la Convention de 1888, et d'essayer de voir s'il existe une antinomie, une contradiction entre le Sta- tut de Suez, tel qu'il existe encore, et les normes interna- tionales qu'a consacrées le Droit d'après-guerre et dont la Société des Nations est le garant indiscuté. Nous serons heureux si nous pouvons à la lueur de ces données, envi- sager la confrontation des thèses en présence, et en déga- ger des conclusions conformes au respect du principe de l'internationalisation, à l'esprit international nouveau et au bien de la Communauté Internationale.

INTRODUCTION

Le problème de la fermeture éventuelle du Canal de Suez s'est posé en septembre 1935, à l'occasion du Conflit italo-abyssin. Ce n'est pas la première fois que cette ques- tion fait l'objet d'une étude, et si elle avait été résolue dans le sens de l'affirmative, on pourrait même dire que ce ne serait pas la première fois que le Canal aurait été fermé.

Bien avant la construction par de Lesseps du Canal Maritime actuel, le Canal, qui existait cependant, fut fermé par deux fois : tout au début de l'ère chrétienne et de fa- çon naturelle, puisque le Canal fluvial indirect qui joi- gnait le Nil à la Mer Rouge par le Lac Timsah fut obstrué et se combla de lui-même, par suite du manque d'entre- tin; rétabli par l'Empereur Adrien, il fut ensuite amélioré et aménagé par les conquérants arabes au VIII siècle. En 775, le Khalife El-Mansour, pour barrer la route à un dan- gereux prétendant, combla à nouveau le Canal; cette date marqua le terme du destin du Canal fluvial des deux Mers.

Il est curieux de constater que c'est à la France que revient la gloire d'avoir réalisé cette œuvre gigantesque et grandiose, que c'est elle qui, en 1915, la sauva de la ruine et de l'attaque turque, et que c'est une autre Puis- sance qui prétend s'arroger le monopole de la défense et de la surveillance de la navigation dans le Canal de Suez. Mr. John Lemoine, de l'Académie Française, tradui- sait ce sentiment par une boutade spirituelle en 1884 :

« l'Egypte a été perdue pour la France le jour où l'homme qu'on a appelé le Grand Français a fait le Canal de Suez. Les Anglais avaient toujours combattu de toutes leurs forces cette célèbre entreprise. Lord Palmerston, l'incar- nation du chauvinisme anglais, l'avait raillée de toutes façons. Il avait envoyé en Egypte des commissions d'in- génieurs, y compris Stephenson, qui avaient déclaré le projet impraticable. L'énergie, la persévérance, l'obstina- tion, la rage indomptable de Lesseps, triomphèrent de cette opposition. Mais le jour où le Canal fut ouvert, l'An- gleterre se dit : « il doit être à moi ».

Et, au milieu de l'année 1935, certains milieux britan- niques demandaient la fermeture du Canal aux navires de guerre italiens se rendant en Erythrée, en se réclamant des obligations imposées par le Pacte de la Société des Na- tions, notamment l'article 16 dont la combinaison avec l'article 20 aboutirait à l'abrogation de la Convention de Constantinople sur le libre usage du Canal de Suez.

Nous examinerons donc successivement le Statut inter- national du Canal en trois parties différentes :

Première partie : Le Statut du Canal jusqu'au Pacte de la Société des Nations, afin d'être à même de connaître les bases statutaires qui pourraient se trouver en opposi- tion avec les termes du Pacte de 1919 ou faire l'objet d'in- compatibilités.

Deuxième partie : Peut-on fermer le Canal de Suez ? ou l'étude de la confrontation des thèses en présence : la thèse anglo-américaine sur la possibilité de la fermeture, la thèse franco-germano-italienne soutenant le point de vue opposé, et la thèse intermédiaire de M. Le Fur con-

ciliant la Convention de 1888 et le Pacte dans l'esprit in- ternational évolué postérieur à la guerre.

Troisième partie : Qui pourrait fermer le Canal de Suez, si cette mesure était reconnu juridiquement appli- cable, et quelle solution on pourrait trouver dans l'étude de la situation de l'Egypte, de ses relations actuelles avec la Grande-Bretagne, et de l'application au Canal de Suez des règles de Droit international qui émanent du sein de la Société des Nations.

PREMIERE PARTIE

LE STATUT CONVENTIONNEL

DU CANAL

« Lorsque le canal aura été ouvert pendant 12 ans, vous verrez que sa conservation sera con- sidérée comme aussi essentielle à la vie commer- ciale de l'Europe que la poste à bon marché, les chemins de fer et le télégraphe électrique ».

SMITH DE GOSFORTH (1868).

CHAPITRE PREMIER

Historique du percement de l'isthme de Suez.

L'étude du Statut du Canal de Suez depuis la date de son inauguration officielle et de sa mise en service effec- tif jusqu'à la nouvelle période de droit international, dont la fondation de la S. D. N. marque le point de départ ne saurait se comprendre sans un bref rappel historique des projets successifs prévoyant la création du premier Canal maritime mondial.

Sans avoir la prétention de nous livrer à un historique complet du percement de l'isthme de Suez — travail qui a déjà été fait et qui alourdirait inutilement notre étude — l'unité de notre plan nécessite cependant un rappel très succint des diverses tentatives effectuées. Nous nous efforcerons de les grouper chronologiquement et selon leur caractère, et nous verrons ainsi comment cette idée an- cienne de joindre les deux mers et de réaliser le « trait d'union » par l'Egypte a constamment changé d'espèce avec les diverses périodes envisagées.

SECTION I. — JUSQU'AU FIRMAN DE CONCESSION DE 1854.

1°) Sous l'antiquité. Les historiens ne sont pas d'ac- cord sur le point de savoir à qui revient le mérite d'avoir,

pour la première fois, relié la Vallée du Nil à la Mer Rouge. Selon Pline et Strabon, cette idée aurait été réa- lisée par Sésostris au 14e siècle avant J.-C. Hérodote l'at- t r i b u e à N i c a o II, R o i d ' E g y p t e à l a fin d u 7e s ièc le a v a n t

J . -C. Il s e m b l e q u ' o n p u i s s e s ' e n t e n i r à l ' i n s c r i p t i o n d u

t e m p l e d e K a r n a c q u i p r é c i s e q u e Se t i 1 P h a r a o n d u p r e -

m i e r E m p i r e , f u t l ' a u t e u r d e l a p r e m i è r e « c o u p u r e ».

Ce c a n a l , a p r è s a v o i r é t é a b a n d o n n é , f u t r e p r i s p a r

D a r i u s 1 p u i s p a r P t o l é m é e II P h i l a d e l p h e , m a i s le s a b l e c o m b l a ces t r a n c h é e s .

S o u s les R o m a i n s , T r a j a n , p u i s A d r i e n , e s s a i e n t , m a i s

s a n s p l u s d e succè s d e r é a l i s e r l ' œ u v r e des P h a r a o n s .

2°) L ' é p o q u e d e l a c o n q u ê t e a r a b e .

I l f a u t a r r i v e r j u s u ' a u k h a l i f a t d ' O m a r - I b - e l - K a h a t t a b

p o u r v o i r r e p r e n d r e les t r a v a u x d u c u r a g e ; m a i s e n 1675,

l e k h a l i f e A b o u - D j a a f a r - E l - M a n s o u r v i t s a s u z e r a i n e t é

m e n a c é e p a r u n d a n g e r e u x p r é t e n d a n t d e sa f a m i l l e , le

P a c h a d e M é d i n e . P o u r c o n s e r v e r s o n i n d é p e n d a n c e et lu i

b a r r e r l a r o u t e d e s a r é s i d e n c e , E l M a n s o u r fit c o m b l e r

ce c a n a l q u i d e v a i t r e l i e r d i r e c t e m e n t M é d i n e à la M e r

R o u g e .

Ces d i v e r s e s t e n t a t i v e s , e n d e h o r s d e l e u r n o n r é u s -

s i te , p r é s e n t a i e n t d e u x s o r t e s d e c a r a c t è r e : e l les n e r é -

p o n d a i e n t q u ' à d e s b e s o i n s r e s t r e i n t s d e c o m m e r c e loca l ,

s a n s v i s e r à r é a l i s e r l a c o n s t r u c t i o n d ' u n e a r t è r e c o m m e r -

c i a l e m o n d i a l e ; e l les e m p r u n t a i e n t , d ' a u t r e p a r t , u n i t i -

n é r a i r e r é d u i t d o n t l e s e u l b u t é t a i t d e j o i n d r e l e N i l à l a

M e r R o u g e 1

3°) L e s p r o j e t s a n t é r i e u r s à d e Les seps .

(1) Cf. J.-Charles Roux. « Le Canal de Suez », Paris 1901 et YEGHEN, « Le Canal de Suez et la Réglementation internationale des Canaux interocéaniques ». Thèse Dijon, 1929.

Ce n'est que lorsque l'esprit des croisades, en évoluant et en se déformant, eut amené à découvrir l'Asie et l'Afri- que et après l'époque des grandes découvertes, que l'attrait du commerce des épioes avec l'Orient se fit nettement sentir. Dès lors, l'Egypte apparut aux Européens comme le trait d'union des trois continents du vieux monde, le nœud des routes qui « parties des lointaines et fabuleuses régions de l'Orient et des Tropiques, convergaient vers les grandes métropoles occidentales pour conquérir le mo- nopole des relations commerciales avec les Indes et l'Orient »

La lutte allait alors se circonscrire entre le Royaume- Uni et la France. La France, voulant essayer de rétablir l'équilibre que lAngleterre avait détruit à son profit par la découverte de la route du Cap, chercha à réaliser par le bassin méditerranéen la route économique la plus courte vers les Indes. Colbert, en 1664, rédige un mémoire; Leib- nitz soumet une étude à l'approbation de Louis XIV. Au XVIII siècle, d'Argenson, puis Voltaire 2 n'arrivent pas à convaincre le Gouvernement français qu'il nous faut « dé- velopper le commerce par le creusement d'un canal en Egypte ».

Le Baron de Tott, ambassadeur de France en Turquie, s'efforce de convaincre son Gouvernement et celui de la Porte, mais la mort de Mustapha II l'empêche de mener à bien le projet.

Bonaparte devait être vite séduit par un projet aussi colossal; « pour conquérir le monde, il faut tenir l'Egypte », disait-il. Aussi le programme de son expédition en Egypte prévoyait-il l'exécution du projet de percement de l'isthme

(1) HUSNY, « Le Canal de Suez et la Politique égyptienne, page 12. (2) Cf. VOLTAIRE, « Essais sur les Mœurs », Chapitre CXLII.

de Suez, comme l'atteste un arrêté du Directoire du 12 avril 1798, qui l'encourageait à « faire couper l'isthme de Suez et à prendre toutes les mesures pour assurer la libre et exclusive possession de la Mer Rouge à la Répu- blique Française ». Une équipe d'ingénieurs amenés en Egypte, se mit à l'œuvre. Mais une fois de plus, le projet resta lettre morte.

La Grande-Bretagne, craignant Méhémet-Ali, dont les sympathies semblaient aller à la France, applique alors à l'Egypte sa politique traditionnelle de bascule et s'ef- force de semer le désaccord entre le Khédive et le Sultan. En 1814, elle se fait céder Malte et, en 1839, occupe Aden. Entre temps, la P. and O. (Peninsular and Oriental) s'est organisée. Ainsi la Grande-Bretagne tenait les clés de la Mer Rouge et, comprenant l'importance de la route de Suez, s'efforce de rendre sa position invincible.

Les Saint-Simoniens trouvant un champ d'application à leurs principes d'économie libérale, adoptent et font leur, en le parachevant, ce projet qui devait donner au monde un nouvel essor économique. Le Père Enfantin réintéresse vivement l'opinion française au projet; il ne réussit cependant pas à convertir Mohamed Ali à ses idées. Aussi, après l'échec ultérieur de Lambert, polytechnicien avide de grands travaux, puis d'une compagnie hollan- daise en 1881, l'œuvre du percement de l'Isthme semblait- elle véritablement vouée à l'insuccès.

SECTION II. — L'ŒUVRE DE FERDINAND DE LESSEPS.

Enfin, Lesseps vint et reprit à son compte, sans se laisser décourager, l'œuvre gigantesque qui, à travers les

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