Politiques et pratiques des acquisitions opérationnelles ...idev.afdb.org/sites/default/files/documents/files... · les pairs évaluateurs figuraient Anjali Kumar du Groupe d’Evaluation

De l'expérience à la connaissance... De la connaissance à l'action... De l'action à l'impact

Évaluation indépendante du développementBanque africaine de développement

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Août 2014

Politiques et pratiques des acquisitions opérationnelles

de la Banque africaine de développement : une évaluation

indépendanteRésumé du rapport d'évaluation

Les différents produits qui servent à atteindre les trois objectifs de

l’évaluation indépendente

Évaluation thématique Évaluation groupée de projets

Évaluation de stratégie d’intégration

régionale

Validation et évaluation de projets

individuels (

secteur p

ublic)Évaluation d’impact

Validation et évaluation de projets

individuels (secteur prive)

Éval

uatio

n de

stra

tégi

e pa

r pay

s

Synthèse d’évaluation

Corporate Evaluation

Éval

uatio

n se

ctor

ielle

Évaluation institutionnelle

De l'expérience à la connaissance... De la connaissance à l'action... De l'action à l'impact


Politiques et pratiques des acquisitions opérationnelles

de la Banque africaine de développement : une évaluation

indépendanteRésumé du rapport d'évaluation

Août 2014

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

REMERCIEMENTS

Ce rapport, préparé par le Département de l’évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque africaine de développement, présente les conclusions et les recommandations de l’évaluation de l’efficience et de l’efficacité des politiques et pratiques des acquisitions opérationnelles de la Banque.

Cette évaluation a été effectuée par les équipes d’IDEV avec l’assistance de Centennial Group Holdings LLC des États-Unis. Sa gestion a été assurée par Madhusoodhanan Mampuzhasseril, Chargé d’évaluation principal, avec l’appui d’Akua Arthur-Kissi, Chargée d’évaluation. Samer Hachem, Chef de division sectoriel, IDEV2, en a assuré l’encadrement et la supervision. L’équipe de consultants a été dirigée par Donald A. Strombom et Anil Sood. Parmi les pairs évaluateurs figuraient Anjali Kumar du Groupe d’Evaluation Indépendante de la Banque mondiale (externe), Foday Turay, Chargé d’évaluation en chef, et Herimandimby Razafindramanana, Chargé d’évaluation en chef.

Le Groupe de référence de la présente évaluation a émis des commentaires perspicaces à différents stades de l’évaluation, notamment ceux relatifs au Document d’orientation, aux conclusions intérimaires et à la version préliminaire du rapport. Le Groupe de référence se composait d’Ashraf Hussain Ayad, Chargé de passation des marchés en chef, Ram Babu, Ingénieur électricien en chef, Belgacem Bensassi, Ingénieur en chef en hydraulique et assainissement, Mahib Cisse, Chargé d’investissement en chef, Abdourahmane Diaw, Chargé de programme pays en chef, Sergent Fabrice, Analyste de la santé en chef, Henrik Franklin, Chargé de contrôle de la qualité en chef, Samba Kamara, Chargé du programme pays, et Patience Kuruneri, membre du PECOD.

Je voudrais remercier l’équipe d’IDEV, l’équipe de consultants, le groupe de référence et les pairs évaluateurs pour leur contribution ainsi que pour l’excellent travail et les efforts qu’ils ont consacrés à la réalisation de cette évaluation. Je tiens par ailleurs à exprimer ma gratitude à nos collègues des bureaux nationaux du Cameroun, d’Éthiopie, du Liberia, du Maroc et du Mozambique, qui ont facilité les missions dans leurs pays respectifs, fait part de leurs points de vue et formulé des suggestions fort utiles qui ont guidé le rapport d’évaluation. J’aimerais en outre témoigner ma reconnaissance pour les contributions et les commentaires précieux reçus de nos collègues d’ORPF à différents stades de cette évaluation.

Je suis très reconnaissant de la contribution du personnel de la Banque et des parties prenantes externes qui ont généreusement répondu au questionnaire de l’enquête en ligne, laquelle a fourni une partie des données et des informations sur lesquelles repose l’évaluation.

Enfin, je voudrais exprimer ma profonde gratitude aux représentants des gouvernements du Cameroun, de l’Éthiopie, du Liberia, du Maroc et du Mozambique pour avoir pris la peine, malgré leur emploi du temps chargé, de rencontrer les membres de l’équipe d’évaluation et de donner leurs points de vue sur les questions clés d’évaluation.

Rakesh NangiaÉvaluateur général Évaluation indépendante du développement Banque africaine de développement

Pour toute question concernant le présent rapport, prière de s’adresser à Madhusoodhanan Mampuzhasseril, [email protected], ou à Samer Hachem, Chef de division sectoriel, [email protected].

Table des matièresRemerciements ii

Sigles et abréviations v

Résumé analytique 1

Réponse de la direction 7

Introduction 14

But, objectifs et portée 14

Limites 15

Aperçu de la passation des marchés en 2007-2013 17

Évolution de la politique 17

Structure et tendances des acquisitions 17

Performance en matière de passation des marchés : conclusions 27

Pilier I — politique 27

Pilier II — organisation et capacité 31

Pilier III — opérations 36

Pilier V — renforcement des capacités 50

Conclusions et recommandations 55

Annexes 59

Table des matièresListe des figuresFigure 1 Étapes relatives à la politique, à la stratégie et aux pratiques

de passation des marchés de la BAD 18Figure 2 Attributions de marchés (2003-2013) 19Figure 3 Part en valeur (%) des attributions de marchés des biens,

travaux et services de conseil 20Figure 4 Délai de passation des marchés par AOI (jours) 21Figure 5 Attributions de marchés par pays de fournisseur en 2013

Les 20 plus importantspar valeur (million de dollars) 22Figure 6 Part en valeur (%) des attributions régionales et non régionales de marchés 23

Liste des tableauxTableau 1 Délai écoulé pour l’acquisition des biens et les travaux par AOI et par AON 21Tableau 2 Pilier I — évaluation de la politique 30Tableau 3 Pilier II — évaluation de l’organisation 35Tableau 4 Problèmes courants constatés lors des études de cas 36Tableau 5 Pilier III — évaluation des opérations 44Tableau 6 Pilier IV — évaluation de la transparence et de l’intégrité 49Tableau 7 Pilier V — évaluation du renforcement des capacités 53

Listes des encadrésEncadré 1 Traitement d’un marché type des travaux de la BAD avec un ministère du Liberia 34Encadré 2 Choix des méthodes d’acquisition l’expérience du Cameroun 37Encadré 3 Mozambique — intégrité et auditLes perceptions

des types de corruption ( la Pourcentage de respondants) 47Encadré 4 Rôle des organisations de la société civile (OSC) 49Encadré 5 Renforcement des capacités — Éthiopie 51Encadré 6 nitiatives de la Banque en matière de réforme de la passation des marchés 52

vSigles et abréviations

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Sigles et abréviations

AOI Appel d’offres international

AON Appel d’offres national

ATR Agence temporaire de relocalisation

BAD Banque africaine de développement

BMD Banque multilatérale de développement

CAD Comité d’aide au développement (de l’OCDE)

CEP Cellule d’exécution de projet

DSP Document de stratégie pays

IACD Département de l’intégrité et de la lutte contre la corruption

IDEV Évaluation indépendante du développement (service de la BAD)

IEG Groupe indépendant d’évaluation (de la Banque mondiale)

IFI Institution financière internationale

MDP Matrice de délégation de pouvoirs

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques

ORPF Département des acquisitions et services fiduciaires

OSC Organisation de la société civile

PMR Pays membre régional

SGPM Système de gestion de la passation des marchés

UC Unité de compte

USAID Agence des États-Unis pour le développement international

USD Dollar des États-Unis

COMESA Marché commun de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique australe

DAO Document d'appel d'offres

F&C Politique de tolérance zéro en matière de fraude et corruption

PPP Partenariats public-privé

REP Rapport d'évaluation de projet

SGPM Système de gestion de la passation des marchés

USNA Utilisation de système national d'acquisition

Photo ©: M

adhusoodhanan Mam

puzhasseil

1Résumé analytique

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Introduction

Le service d’évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque africaine de développement a procédé à une évaluation de l’efficience et de l’efficacité de la performance en matière de passation des marchés dans les opérations de l’institution pour la période 2007-2013. L’évaluation visait à examiner la mesure dans laquelle: a) la performance de la Banque en matière d’acquisition était conforme à ses principes fiduciaires prescrits d’utilisation économique, efficiente et à bon escient de ses fonds, tout en empêchant la corruption; b) la Banque a efficacement aidé ses pays membres à mettre en place des systèmes nationaux d’acquisition solides et fonctionnant convenablement; et c) les politiques et procédures d’acquisition de la Banque contribuent aux programmes et objectifs globaux d’aide au développement et sont coordonnées avec ceux-ci.

Une enquête en ligne et des entrevues avec le personnel, les membres et les parties prenantes de la Banque, des visites dans cinq pays membres régionaux (PMR) : (Cameroun, Éthiopie, Liberia, Maroc et Mozambique) et des études théoriques des politiques, stratégies de passation de marchés et autres documents pertinents de la Banque et d’organisations de comparaison, ont servi de base à l’évaluation. Les informations ont été réunies et analysées selon cinq piliers du système d’acquisition, à savoir la politique, l’organisation, les opérations, la transparence et l’intégrité, et le renforcement des capacités. Les données sur la passation des marchés provenaient des systèmes d’information de la Banque, de rapports de supervision et d’achèvement de projet, de rapports annuels sur les d’acquisition et de

sources connexes. Les informations de toutes ces sources ont été prises en considération pour arriver à des notes1 pour chacun des piliers, sur la base de questions clés posées dans le rapport initial de l’évaluation2.

Conclusions

Les notes sommaires des cinq piliers d’évaluation sont les suivantes:

La politique est le domaine dont la perception a été la plus favorable, soit un résultat qui peut surprendre d’aucuns. Les diverses sources de données probantes indiquent que les règles de procédure de la Banque offrent un solide cadre de concurrence loyale et relativement exempte de corruption pour les marchés. Les entités acheteuses publiques et l’industrie privée les trouvent toutefois compliquées. En outre, elles ne tiennent pas compte de la dernière évolution des réflexions relatives à l’optimisation des ressources, à l’acquisition verte et au genre. La note globale du pilier « politique » est satisfaisante, mais cette évaluation est tempérée dans la pratique par la conclusion selon laquelle le niveau d’application de ces politiques n’atteint pas celui du cadre de la politique.

L’organisation et la capacité3 ont été jugées très favorablement pour la décentralisation et

Résumé analytique

Pilier d’évaluation Note globalePolitique Satisfaisant

Organisation Modérément satisfaisant

Opérations Modérément satisfaisant

Transparence et intégrité Modérément satisfaisant

Renforcement des capacités Modérément insatisfaisant

2Évaluation des Acquisitions : Évaluation de l’Efficience et de l’Efficacité des Politiques et Pratiques des Acquisitions Opérationnelles de la Banque Africaine de Développement ‑ Résumé du Rapport d'Évaluation

l’affectation des spécialistes en acquisition de la Banque dans les bureaux extérieurs où ils travaillent plus étroitement et mieux avec les entités acheteuses. Les avantages potentiels de ce changement n’ont pas encore été pleinement réalisés, en raison en partie du fait que tous les chefs de projet et les membres du personnel n’ont pas encore été déployés sur le terrain. Le problème qui est plus grave réside dans le fait que la matrice de délégation de pouvoirs (MDP) requiert un renvoi excessif des décisions au siège, et elle ne répartit pas les responsabilités de façon totalement claire. Des niveaux appropriés de pouvoir n’ont pas été délégués au personnel de l’acquisition des bureaux extérieurs. Les directeurs pays se voient confier des tâches qui devraient mieux incomber aux chefs de division sectorielle. Les chefs de projet ne sont pas toujours bien préparés à assumer leurs responsabilités d’acquisition de première ligne. Les spécialistes en acquisition sont si accaparés par la revue des opérations relatives aux contrats qu’ils disposent de peu de temps pour d’autres aspects importants, comme la planification de la passation des marchés des projets et la gestion de la mise en œuvre des contrats. L’organisation est jugée modérément satisfaisante.

Les règles de procédure de la Banque fonctionnent particulièrement bien dans les opérations des secteurs traditionnels de prêt en faveur des infrastructures: électricité, transports, eau et assainissement. Dans les secteurs comme l’éducation, la santé et les projets portant sur le développement communautaire, on éprouve plus de difficultés avec ces règles de procédure. L’évolution des pratiques et l’expérience limitée des opérations du secteur privé n’ont pas permis de tirer des conclusions au sujet de leur efficacité. Les organes d’exécution éprouvent beaucoup de difficultés face à l’inflexibilité qui caractérise l’application des règles de la Banque, à la complexité des processus de revue

et d’approbation, et aux longs retards qui se produisent. Au cœur de ces préoccupations, une influence majeure est exercée par le choix de la méthode de soumission — entre l’appel d’offres national et international — et par le recours à la revue préalable ou postérieure, qui dépendent l’un et l’autre de seuils fixés par la Banque. De même, les travaux d’amélioration des systèmes de gestion des acquisitions et d’établissement de rapports accusent du retard par rapport aux besoins. Globalement, le pilier « opérations » est jugé modérément satisfaisant.

La Banque est considérée comme un acteur solide dans la lutte contre la fraude et la corruption. Pour renforcer ses capacités dans ce domaine, elle a pris des mesures importantes dont la plupart sont toutefois trop récentes pour avoir eu un impact durant la période d’évaluation. S’il existe un problème dans le domaine de la transparence et de l’intégrité, c’est que le bilan de la Banque paraît trop positif et ne semble cohérent ni avec les impressions globales ni avec les incidents connus dans la région. Très peu de plaintes ont été reçues, les procédures d’enquête sont longues et les cas de violation ou les mesures passibles de sanctions ont rarement été signalés. Dans l’ensemble, la transparence et l’intégrité sont jugées modérément satisfaisantes, mais davantage d’éléments de preuve convaincants sont nécessaires pour appuyer les sauvegardes apparemment quasi parfaites contre la fraude et la corruption dans les opérations financées par la Banque.

Le renforcement des capacités d’acquisition dans les PMR est un domaine qui méritera un accent accru à l’avenir. La Banque a élaboré une stratégie4 ambitieuse de renforcement des capacités qui a prévu l’instauration de séminaires fiduciaires, une très bonne initiative, mais le manque de capacité institutionnelle sur place constitue un problème si répandu que beaucoup reste encore à faire. Les


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

initiatives de la Banque relatives aux réformes de l’acquisition au niveau national et régional n’ont donné que des résultats modestes. Les États fragiles ont des besoins particulièrement aigus qui ne sont pas satisfaits de façon efficace. La performance en matière de renforcement des capacités durant la période d’évaluation est jugée modérément insatisfaisante.

Le principal enseignement qui se dégage de l’évaluation est que la performance de la Banque en matière de mise en œuvre est nettement à la traîne par rapport à l’établissement de sa politique. Bon nombre des insuffisances relevées font l’objet de décisions et de mesures récentes qui sont en cours, mais n’ont pas encore eu le temps d’être intégralement mises en œuvre ou prises en compte dans les résultats. Il n’en reste pas moins, toutefois, que même si la plupart des aspects de la performance en matière d’acquisition ont été jugés au moins modérément satisfaisants, les résultats globaux sont bien en deçà des normes que la Banque doit fixer et respecter en tant que première institution de développement d’Afrique.

Le présent rapport d’évaluation couvre beaucoup d’aspects particuliers ayant trait à l’efficience et à l’efficacité de la performance: participation de l’industrie locale, échéanciers des processus, optimisation des ressources, etc. Une conclusion inéluctable s’impose relativement à l’importance de l’optimisation des ressources: la Banque et ses membres et parties prenantes doivent s’accorder de toute urgence sur les indicateurs qui sont nécessaires, et s’employer de concert à établir et à maintenir des bases de données fiables pour la mesure des résultats.

Recommandations

À la lumière des conclusions de l’analyse, il est recommandé que la Banque adopte les mesures

ci-après pour remédier aux insuffisances perçues et améliorer la performance future en matière de passation des marchés. Les mesures recommandées sont interdépendantes et doivent être mises en œuvre comme un ensemble intégré.

❙ Adapter les politiques pour tenir compte des dernières avancées en matière d’optimisation des ressources, de l’acquisition verte et des axes stratégiques de la Banque (inclusion et genre par exemple); autoriser de nouvelles méthodes qui sont appropriées pour la nature changeante des opérations.

❙ Réviser immédiatement la matrice de délégation des pouvoirs d’acquisition, pour donner aux bureaux extérieurs plus de pouvoirs avec une flexibilité appropriée, et définir des lignes hiérarchiques et de responsabilité plus claires; continuer à développer l’expertise du personnel de l’acquisition des bureaux extérieurs.

❙ Évoluer résolument vers une utilisation accrue de la revue postérieure des résultats de l’acquisition, en commençant par la mise en œuvre des nouveaux seuils de la Banque proposés pour l’AOI, et d’une revue préalable qui tient compte de l’expertise et de l’expérience croissante des entités acheteuses.

❙ Réorienter les ressources en personnel d’acquisition libérées par la modification des seuils et des pratiques de revue vers une participation accrue, en amont, à la conception et à la planification des projets pour améliorer l’état de préparation et la qualité des projets, et en aval, à l’aide en matière d’exécution des marchés et de renforcement des capacités.

❙ Rendre les systèmes d’information sur la passation des marchés plus sensibles aux besoins de gestion en temps réel des projets


et améliorer le partage de connaissances entre les spécialistes décentralisés de l’acquisition de la Banque ainsi qu’avec les entités acheteuses et les gouvernements.

❙ Utiliser plus largement les audits des acquisitions, effectués notamment par des auditeurs externes possédant des qualifications et une expérience appropriées qui sont assez différentes des exigences relatives à l’audit financier; les résultats de l’audit doivent faire l’objet d’une plus large diffusion auprès des parties concernées, et il convient d’y donner suite.

❙ Aider les PMR à satisfaire leurs besoins urgents de renforcement des capacités, en mettant en œuvre une stratégie bien définie de la Banque, en leur fournissant des ressources durables et en mettant au point des méthodes novatrices; associer les organisations nationales, le secteur privé et les organisations de la société civile (OSC) à ces initiatives de renforcement des capacités. La stratégie doit s’appuyer sur une connaissance de l’avantage comparatif et du créneau de la Banque, être intégrée dans les Documents de stratégie pays (DSP) et reposer sur la collaboration avec les partenaires au développement (Banque mondiale et USAID par exemple). Les fonds fiduciaires sont une source potentielle de financement du renforcement des capacités.

❙ Évoluer plus vigoureusement vers l’utilisation promise depuis longtemps des systèmes nationaux de passation des marchés, en concluant des accords en bonne et due forme avec les pays dont les systèmes sont acceptables et en apportant les changements

nécessaires aux procédures pour les projets en cours et nouveaux.

❙ S’accorder avec les pays membres et les parties prenantes sur des indicateurs appropriés qui permettront de mesurer judicieusement l’efficacité et l’efficience des acquisitions et l’optimisation des ressources. La Banque et les pays membres doivent créer et maintenir des bases de données, afin que les analyses puissent être effectuées régulièrement.

La mise en œuvre des recommandations ci-dessus requiert des actions audacieuses et résolues qui doivent être adoptées au rythme des mesures de renforcement des capacités des PMR et du personnel de la Banque. Ces recommandations conduiraient à un changement majeur au niveau du mode et des procédures des opérations de passation des marchés. Notamment, elles peuvent être mises en œuvre sans nécessiter de nouvelles approbations de politiques de base ou des révisions des sauvegardes financières, mais elles requièrent effectivement une façon différente de penser. Elles changeraient considérablement le mode d’utilisation du temps du personnel, de sorte à le rendre de loin plus efficace et à fournir une aide plus utile aux pays membres.

Aucune recommandation n’est émise au sujet des niveaux globaux de la dotation et du budget de l’acquisition, jusqu’à ce que les résultats de ces changements commencent à apparaître et que leurs effets sur la répartition du temps et des ressources soient évalués. On estime qu’il est assez probable que ces changements soient réalisés et les opérations améliorées grâce à une réorientation des efforts sans accroissement de l’effectif chargé de la passation des marchés.


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

7Réponse de la direction

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Réponse de la direction

La direction se félicite de l’évaluation sur l’efficience et l’efficacité des politiques et pratiques d’acquisitions opérationnelles de la Banque. La Direction partage les principales recommandations de la revue et s’emploie à respecter des normes fiduciaires élevées dans la mise en œuvre des initiatives financées par la Banque. De plus, la Direction reste déterminée à aider les emprunteurs dans l’optimisation des ressources et le renforcement des systèmes nationaux d’acquisition.

Introduction

Le Département de l’évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque africaine de développement a procédé à une évaluation de l’efficience et de l’efficacité de la performance en matière de passation des marchés dans les opérations de l’institution pour la période 2007-2013.

L’évaluation visait à examiner dans quelle mesure : a) la performance de la Banque en matière d’acquisition était conforme aux principes fiduciaires établis pour une utilisation économique, efficiente et à bon escient de ses fonds, et pour la prévention de la corruption ; b) la Banque a efficacement aidé ses pays membres à mettre en place des systèmes nationaux d’acquisition solides et fonctionnant convenablement ; et c) les politiques et procédures d’acquisition de la Banque contribuent aux programmes et objectifs globaux d’aide au développement et sont coordonnées avec ceux-ci.

La présente évaluation servira à guider la révision en cours de la politique, de la stratégie et des directives opérationnelles de l’institution en matière de passation des marchés, et à rendre compte des résultats de ses activités d’acquisition. Le cadre suivi par cette évaluation couvre cinq aspects (piliers) du système d’acquisition: i) Politique, ii) Organisation, iii) Opérations, iv)

Transparence et Intégrité, et v) Renforcement des capacités.

Un certain nombre de révisions détaillées des règles et procédures de la Banque ont eu lieu les années précédentes pour prendre en compte les nouveaux développements en matière d’acquisition et l’évolution du travail de la Banque. Il s’agit notamment de l’harmonisation avec les autres banques multilatérales de développement (BMD), la transparence accrue, l’utilisation de documents types d’appel d’offres (DAO) et des orientations spécifiques sur les différentes méthodes d’acquisition. L’adoption, par la Banque, d’une politique de tolérance zéro en matière de fraude et de corruption (F&C) a conduit à l’insertion d’une disposition dans les Règles régissant la politique F&C et servant de base à toute déclaration d’infraction aux règles d’acquisition, d’annulation de prêt et d'interdiction d’admissibilité aux marchés financés par la Banque pour les prestataires de services pendant un délai déterminé.

Le rôle croissant du secteur privé dans la fourniture de services publics d’infrastructure a nécessité d’inclure des dispositions pour les acquisitions dans le cadre de partenariats public-privé (PPP). La révision des Règles de mai 2008 incluait l’extension de la définition de F& C pour inclure des pratiques coercitives et collusoires et prévoyait une exigence pour des plans d’acquisition ainsi qu’une transparence accrue sous forme de


publication des attributions des contrats. Le Conseil d’Administration a approuvé les modifications les plus récentes en 2012, en tenant compte de l’accord d’application mutuelle des décisions d’exclusion, conclu avec d’autres BMD. Elle a aussi ajouté les pratiques obstructives aux dispositions de F&C.

En septembre 2013, pour que la Banque puisse répondre à l’évolution des besoins des Pays membres régionaux (PMR) et à l’évolution des tendances dans les acquisitions au niveau mondial, un examen global de sa politique d’acquisitions a été initié. L’objectif primordial de cette nouvelle politique d’acquisition sera d’appuyer l’efficacité de l’aide dans les PMR, dans un cadre de conformité fiduciaire acceptable. Pendant que la Banque modifie sa politique, elle s’emploiera aussi à renforcer l’exploitation efficiente de sa structure interne et de ses ressources afin que les normes de services internes soient respectées.

La nouvelle politique fera avancer le programme global de développement de la Banque, tout en garantissant la conformité avec sa charte et ses obligations fiduciaires. La Banque sera ainsi en position pour:

1. mieux adapter l’application de ses politiques aux capacités individuelles des PMR ;

2. adapter les approches transactionnelles en termes d’acquisition en s’assurant qu’elles soient en accord avec les exigences spécifiques nécessaires à garantir l’efficience et l’efficacité de chaque opération de la Banque ;

3. prendre en compte plus facilement de nouveaux concepts, approches et méthodes de passation de marchés, à mesure que ses activités opérationnelles changent et que des enseignements sont tirés au fil du temps ;

4. travailler plus efficacement et plus harmonieusement avec les partenaires

au développement au renforcement de l’harmonisation et de l’utilisation des règles d’acquisition, des procédures et des systèmes de gestion des contrats de l’emprunteur ;

5. développer des synergies entre des domaines tels que la gestion et la gouvernance du secteur public et la lutte contre la corruption ;

6. parvenir à un meilleur rapport coût-efficacité et apporter une plus grande valeur ajoutée dans l’utilisation des ressources, avec des gains en aval pour les PMR et le secteur privé.

La Direction apprécie les résultats de la revue indépendante, et approuve globalement les principales observations et recommandations de celle-ci. Certains aspects importants de la revue qui méritent un examen plus approfondi sont discutés ci-dessous:

Commentaires généraux et observation

On a pris note de l’enquête en ligne conduite par IDEV. En revanche, la participation du secteur privé ne représente que 9% des réponses reçues. Il aurait été souhaitable que leur participation soit plus élevée car leurs perspectives sont souvent différentes de celle du Gouvernement ou du personnel des cellules d’exécution de projet.

Les faiblesses dans les systèmes d’information ont été mentionnées et la Direction est d’accord sur le fait que l’absence de données de qualité, fiables et complètes, est un obstacle à une plus grande efficacité de la Banque.

L’évaluation a révélé que les appels d’offres internationaux (AOI) prennent environ 20% plus de temps que les appels d’offres nationaux (AON). Ceci n’est pas guère surprenant vu les publications accrues requises et les exigences de soumission. Il est à noter que la Banque accomplit mieux dans ce domaine que ses pairs (251 jours à la Banque contre 378 jours à la Banque Mondiale et 417 jours à la


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Banque Asiatique de Développement). Une baisse constante a été enregistrée au cours de la période revue, en raison des changements intervenus dans la politique d’acquisition et la professionnalisation du département des acquisitions ces dernières années.

Il a aussi été indiqué que la contribution des entreprises étrangères à l’économie locale et à l’emploi ne dépend pas du fait qu’elles soient des succursales ou des filiales d’entreprises étrangères, car ces firmes utilisent largement des ressources nationales. Ceci n’est pas nécessairement vrai. Dans plusieurs cas, les entreprises établissent des bureaux locaux mais la majorité du travail reste aux mains de la société mère.

Gestion du risque fiduciaire. La direction reconnait que la Banque effectue plus de revues préalables que de revues postérieures. Ceci s’explique par les capacités limitées au sein de la plupart des organes d’exécution et la réticence de plusieurs emprunteurs de finaliser le processus d’acquisition sans le contrôle préalable de la Banque. Il s’agit là également de l’une des principales raisons qui sous-tendent le fait qu’il y ait si peu de cas de mauvaise acquisition dans les transactions financées par la Banque Africaine de Développement.

L’évaluation relève qu’à travers la décentralisation, les responsabilités ont été déplacées vers des niveaux plus élevés; les décisions devant être approuvées par des chefs de division. Il doit être précisé que les décisions sont toujours approuvées par des chefs de division.

Pilier 1 : Politique

La Direction convient que la Politique d’acquisition actuelle a généralement bien servi la Banque, les PMR et les soumissionnaires pendant plusieurs années. Mais elle admet qu’il faut une politique plus agile et plus souple qui s’adapte au programme des réformes des PMR et réponde aux autres défis, y compris les Règles et Procédures de la Banque qui

sont à la fois trop longues, normatives, complexes et standardisées.

Concernant la préoccupation exprimée par certains fournisseurs de biens et services sur la nécessité, pour les bailleurs internationaux, d’harmoniser leurs politiques, il est indiqué que la politique actuelle est bien harmonisée avec celles des autres BMD. De plus, la Banque est en contact permanent avec les autres BMD afin de s’informer mutuellement des approches en termes d’acquisitions.

L’évaluation a indiqué que le soutien le plus ferme pour la politique actuelle provient d’organisations et de personnes qui travaillent dans les domaines d’interventions traditionnels de la Banque: agriculture, énergie, transport, eau et assainissement - secteurs qui impliquent des biens et services d’infrastructure pour lesquels les Règles ont été faites à l’origine. Toutefois, les secteurs sociaux tels que la santé, l’éducation et les projets dans lesquels des organisations communautaires sont responsables des acquisitions, ont rencontré quelques difficultés avec la politique actuelle. Même si cette tendance se confirme de manière générale, il convient de relever que même dans les secteurs traditionnels des infrastructures, les emprunteurs demandent avec insistance à la Banque de revoir la politique pour prendre en compte plus efficacement les problèmes qui sont identifiés.

Pilier 2 : Organisation

La Direction est d’avis qu’il faut renforcer les capacités du personnel en général et du personnel des acquisitions en particulier. A cet égard, la Banque a mis en place un plan complet de renforcement des capacités qui comprend une évaluation des compétences, des formations pour le personnel des acquisitions, une formation en ligne ainsi qu’une formation des formateurs. Le programme de renforcement des capacités inclura la gestion du changement et se focalisera aussi sur les changements de comportement du personnel de la Banque en ayant comme priorité


une pensée plus innovante tout au long du cycle de vie des projets. La Banque a finalisé une proposition financière visant l’obtention de fonds fiduciaires bilatéraux pour renforcer les ressources nécessaires aux programmes de renforcement des capacités qui doivent démarrer au dernier trimestre 2014.

Le programme d’accréditation pour le personnel de la Banque n’a pas été lancé en raison de l’absence de ressources (comme indiqué dans le rapport d’évaluation) mais aussi en raison d’un retour d’information mitigé de la part d’autres BMD qui avaient mis en place des programmes similaires.

La Direction s’est engagée à résoudre les problèmes découlant des lacunes de la matrice de délégation des pouvoirs (DAM). Elle a pris des mesures propres à encourager la coordination, simplifier les procédures de travail et promouvoir la gestion des connaissances. Une version actualisée de la matrice sera élaborée. Elle définira clairement les tâches et résoudra le problème du niveau de l’autorité prenant la décision. La révision de la Matrice devrait s’achever en mars 2015.

Pilier 3 : Opérations

L’efficacité des procédures de passation des marchés au titre des projets financés par la Banque s’améliore sans cesse et se traduit par la réduction des délais d’acquisitions de la Banque. À l'heure actuelle, les délais de traitement des contrats financés par la Banque et portant sur les appels d'offres internationaux sont plus courts que ceux de ses pairs. La direction reconnaît toutefois que des gains en efficacité sont possibles. En vertu de la nouvelle politique d’acquisition qui est proposée, la mise en place de seuils plus pratiques au niveau des pays, des secteurs et des projets contribueront à accélérer les acquisitions. L’utilisation accrue des systèmes nationaux de passation des marchés, la réduction prévue du recours aux Appels d'Offres Internationaux (AOI) ainsi que des revues à posteriori, devraient également contribuer, à

terme, à réduire les délais d’acquisitions. La direction estime cependant que les simples seuils monétaires pour l'examen préalable des contrats sont un dispositif insatisfaisant pour le risque et que d'autres facteurs doivent donc être pris en considération lors de la détermination de ces seuils.

La Direction reconnait que la gestion des contrats nécessite davantage d’attention. Cette exigence sera prise en compte dans la nouvelle politique qui s’appliquera à l’ensemble du cycle des acquisitions : de l’élaboration du projet à l’exécution des contrats, en passant par l’administration et le suivi, y compris la mesure de la performance et la mesure de la qualité et des résultats. Cependant, la pratique actuelle de la Banque « sans lien de dépendance » dans la gestion des processus d’acquisition qui sont gérés par les agences d’exécution et de mise en œuvre, sera conservée.

Comme indiqué dans le rapport d’évaluation, la politique actuelle permet l’utilisation du cout lié au cycle de vie (et prend donc en compte le prix initial, les opérations, la maintenance et les coûts d’élimination) et d’autres aspects en terme d’optimisation des ressources. La nouvelle politique s’appuie sur ces données et permettra, dans le cas de transactions complexes et à fort impact, de choisir le soumissionnaire retenu, non seulement sur la valeur nette de l’offre financière, mais aussi sur la base d’autres critères et considérations (environnementale, sociale, etc.) qui seront clairement identifiés. La nouvelle politique d’acquisitions se penchera également sur le coût de la prestation des services fiduciaires de la Banque. La Banque mènera aussi une étude visant à déterminer si les critères utilisés pour l’évaluation affectent de manière négative les coûts d’acquisitions. Certaines mesures prises récemment par l’union Européenne dans ce domaine pourraient être également adoptées par la Banque.

La direction reconnait que la Banque a la responsabilité de s’assurer que les plaintes légitimes des soumissionnaires sont résolues de


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

manière juste et rapide. A cet égard, une directive présidentielle révisée, indiquant la procédure détaillée pour la recevabilité, l'enregistrement et le traitement des plaintes de manière crédible et efficace, a récemment été publiée. Les termes de référence du Comité d'examen des procédures d’acquisition ont également été modifiés pour renforcer la transparence dans le processus de traitement des plaintes. La Banque envisage également de créer une adresse email spéciale que les soumissionnaires mécontents pourront utiliser pour le dépôt des plaintes.

La Direction est d’accord sur le fait qu’il y a une marge pour l’amélioration de la gestion des acquisitions dans les Etats fragiles. A cet égard, la Direction envisage plusieurs options, dont l’utilisation accrue des organisations du système des Nations Unies présents sur le terrain. La Banque finalise un accord qui doit permettre aux organisations du système des Nations Unies d’utiliser leurs propres règles et procédures d’acquisitions avec certaines restrictions. Le renforcement des capacités locales restera une composante à part entière de ce dispositif. Les autres options envisagées sont notamment une assistance technique plus fournie et plus pratique et l’utilisation en amont des méthodes simplifiées pour les acquisitions concernant les étapes de préparation de la mise en œuvre. Les détails seront fournis dans les documents relatifs à l’appui et à la mise en œuvre de la nouvelle politique d’acquisition.

Pilier 4 : Transparence & integrité

La Direction prend note de la nécessité de recourir davantage à des audits indépendants sur la passation des marchés.

La Direction reconnait que l’utilisation de la dématérialisation des acquisitions (e-procurement) pourrait réduire les possibilités de fraude et de corruption, accélérer les processus d’acquisition et accroitre la capacité institutionnelle.

La nouvelle politique d'acquisition encourage également les emprunteurs à moderniser constamment leurs systèmes de passation des marchés, y compris en intégrant des systèmes dématérialisés d’acquisition crédibles et sûrs.

Pilier 5 : Renforcement des capacités

La direction reconnaît que le renforcement des capacités dans les Pays membres régionaux (PMR) est une priorité absolue. Dans le contexte du nouveau cadre de passation des marchés, les initiatives de renforcement des capacités comprendront la professionnalisation de la fonction d'acquisition, ainsi que des plans d'action détaillés pour combler les lacunes institutionnelles et préserver l'intégrité des systèmes.

La Banque adoptera une stratégie basée sur: i) une approche progressive adaptée à chaque situation et circonstances nationales; ii) des programmes de réforme raisonnables/ réalisables; iii) des niveaux considérablement accrus et des moyens plus efficaces pour fournir l’assistance technique (par exemple à travers des partenariats, des accords de jumelage, etc.); iv) une collaboration étroite entre toutes les parties prenantes; et v) la propriété collective nationale des réformes.

Pour aller au-delà de la formation et de l’assistance technique axée sur l’offre, dont les résultats sont modestes, il faudra mobiliser des ressources d’autres partenaires et les mettre à la disposition des PMR afin qu’ils poursuivent leurs efforts de réforme. Un appui financier important et/ou des dons spécifiques sont proposés pour les opérations de développement du secteur public mettant l'accent sur les acquisitions ou comprenant des composantes importantes en matière d’acquisition (en particulier pour les pays touchés par des conflits et dont la capacité est limitée). Cette stratégie se veut un engagement à long terme fondé sur le dialogue, des actions coordonnées de toutes les parties prenantes, et des mécanismes qui favorisent les activités de suivi et assurent la durabilité.


La Banque élaborera un cadre de suivi et d’évaluation pour évaluer l’impact et mesurer les progrès accomplis dans les activités de renforcement des capacités ainsi qu’un format standardisé pour publier systématiquement des

rapports sur l’appui qu’elle fournit. Cette approche systématique reposera sur une stratégie globale et durable pour un appui et des réformes d’envergure au niveau des pays, ciblant les besoins spécifiques des secteurs et des institutions.

Recommandation Réponse de la direction

Dans le cadre des résultats analytiques présentés ci-dessus, afin de remédier aux lacunes identifiées et pour améliorer l'efficience et l'efficacité de sa fonction d’acquisition, il est recommandé que la Banque :

Adapte les politiques pour tenir compte des dernières avancées en matière d’optimisation des ressources, de l’acquisition verte et des axes stratégiques de la Banque (croissance inclusive et genre par exemple); autorise de nouvelles méthodes qui sont appropriées pour la nature changeante des opérations.

Accord : Pour répondre aux besoins changeants et aux exigences des PMR, ainsi qu’aux nouvelles tendances dans le domaine des acquisitions dans le monde, la Direction a commencé une revue complète de sa politique des acquisitions.

❙ L’optimisation des ressources et un système de marchés publics soucieux du respect de l’environnement et de la protection sociale sont incorporés dans la nouvelle politique de passation des marchés de la Banque.

Révise immédiatement la matrice de délégation des pouvoirs d’acquisition, pour donner aux bureaux extérieurs plus de pouvoirs avec une flexibilité appropriée, et définir des lignes hiérarchiques et de responsabilité plus claires; continuer à développer l’expertise du personnel de l’acquisition des bureaux extérieurs.

Accord : La Direction s’est engagée à résoudre les problèmes liés aux lacunes de la matrice de délégation des pouvoirs (DAM) et a entrepris des démarches pour identifier les changements nécessaires en faisant procéder à une revue complète de la DAM. Celle-ci prendra en compte l’expérience acquise dans sa mise en œuvre jusqu’à présent ainsi que les différentes études commandées par la Banque.

❙ La revue complète de la DAM devrait être finalisée d’ici juin 2015.

Évolue résolument vers une utilisation accrue de la revue a posteriori des résultats de l’acquisition, en commençant par la mise en œuvre des nouveaux seuils de la Banque proposés pour l’AOI, et d’une revue préalable qui tient compte de l’expertise et de l’expérience croissante des entités acheteuses.

Accord : En vertu de sa nouvelle politique d’acquisition, la Banque adoptera une approche fondée sur le risque. Des profils de risques par pays, élaborés à partir d’évaluations de diagnostics détaillées, seront utilisés pour établir des critères AOI/revues préalables et/ou des seuils monétaires qui pourront être fixés en fonction du pays, du secteur ou du projet.

Réoriente les ressources en personnel d’acquisition libérées par la modification des seuils et des pratiques de revue vers une participation accrue, en amont, à la conception et à la planification des projets pour améliorer l’état de préparation et la qualité des projets, et en aval, à l’aide en matière d’exécution des marchés et de renforcement des capacités.

Accord : Le nouveau cadre de passation des marchés sera applicable au cycle complet des acquisitions, y compris la gestion des contrats. Les ressources en acquisition seront utilisées sur la base des exigences précises du nouveau cadre de la politique, une fois qu’il sera élaboré.

Matrice des actions de la direction


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Recommandation Réponse de la direction

Rende les systèmes d’information sur la passation des marchés plus sensibles aux besoins de gestion en temps réel des projets et améliorer le partage de connaissances entre les spécialistes décentralisés de l’acquisition de la Banque ainsi qu’avec les entités acheteuses et les gouvernements.

Accord : L'automatisation des flux de travail dans SharePoint est actuellement en cours, ce qui permettra de faire le suivi et de disposer d’informations en temps réel sur le traitement des décisions d’acquisitions au sein de la Banque.

Utilise plus largement les audits des acquisitions, effectués notamment par des auditeurs externes possédant des qualifications et une expérience appropriées qui sont assez différentes des exigences relatives à l’audit financier; les résultats de l’audit doivent faire l’objet d’une plus large diffusion auprès des parties concernées, et il convient d’y donner suite.

Accord partiel : Le nouveau cadre des acquisitions prévoit plusieurs niveaux de contrôle de la passation des marchés y compris les audits. Des procédures détaillées sont en cours d'élaboration.

Aide les PMR à satisfaire leurs besoins urgents de renforcement des capacités en mettant en œuvre une stratégie bien définie de la Banque, en leur fournissant des ressources durables et en mettant au point des méthodes novatrices; associer les organisations nationales, le secteur privé et les OSC à ces initiatives de renforcement des capacités; la stratégie doit s’appuyer sur une connaissance de l’avantage comparatif et du créneau de la Banque, être intégrée dans les DSP et reposer sur la collaboration avec les partenaires au développement (Banque mondiale et USAID par exemple); les fonds fiduciaires sont une source potentielle de financement du renforcement des capacités.

Accord : L'appui de la Banque pour renforcer les capacités en matière d’acquisitions sera focalisé sur les pays et reposera sur un plan d’action pour le développement des capacités qui sera inclus dans les documents d’assistance stratégique de chaque pays membre régional en coordination avec les autres partenaires au développement.

❙ Dans le cadre de la nouvelle politique, la Banque doit aborder la capacité d’acquisition des pays de manière globale. i) en soutenant les systèmes de passation des marchés publics afin qu’ils produisent des résultats crédibles, ii) en accompagnant le secteur privé afin qu’il améliore ses soumissions, iii) en permettant à la société civile de jouer un rôle de contrôle plus efficace, et iv) en s’appuyant, à chaque fois que cela est possible, sur les systèmes nationaux afin de mieux aligner les engagements pris par les gouvernements des PMR sur l'utilisation stratégique des acquisitions publiques. L’appui de la Banque pour renforcer les acquisitions dans les PMR aura pour objectif de promouvoir largement les principes et pratiques internationalement reconnus en matière d’acquisition.

Evolue plus vigoureusement vers l’utilisation des systèmes nationaux de passation des marchés, promise de longue date, en concluant des accords en bonne et due forme avec les pays dont les systèmes sont acceptables et en apportant les changements nécessaires aux procédures pour les projets en cours et les nouveaux projets.

Accord : L’objectif de la Banque, dans le cadre de la nouvelle politique d’acquisition, est d’accroître la confiance envers le système d’acquisition de l’emprunteur pour les contrats financés par la Banque. La Banque acceptera l’utilisation, par l’emprunteur, des éléments de son système de passation de marché qu’elle jugera acceptables et conformes aux principes de la politique actuelle. Ces éléments seront déterminés sur la base d’une évaluation complète du système de passation des marchés de l’emprunteur. Celle-ci sera menée par la Banque (souvent avec d’autres donateurs et parties prenantes) sous la direction de l’emprunteur. Pour les autres éléments du système de passation des marchés de l'emprunteur que la Banque juge inadaptés pour une utilisation des contrats qu'elle finance, une feuille de route sera élaborée avec l’emprunteur pour renforcer ses systèmes de passation des marchés, par le biais du renforcement des capacités, afin de garantir leur recevabilité dans le futur.

S’accorde avec les pays membres et les parties prenantes sur des indicateurs appropriés qui permettront de mesurer convenablement l’efficacité et l’efficience des acquisitions et l’optimisation des ressources; la Banque et les pays membres doivent créer et gérer des bases de données, afin que les analyses puissent être effectuées régulièrement.

Accord : Cette observation est prise en compte et sera développée en détail dans la partie méthodologique du nouveau cadre de la politique d’acquisition.


Le service d’évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque africaine de développement (BAD ou la Banque) a procédé à une évaluation de l’efficience et de l’efficacité des politiques et pratiques des acquisitions opérationnelles de la Banque, pour la période 2007-2013 qui précède et couvre celle de la Stratégie à moyen terme 2008-2013 de la Banque. Cette période coïncide par ailleurs avec celle de l’évolution des politiques d’acquisition de la Banque, avec l’adoption et le lancement de sa stratégie de décentralisation, et avec des changements majeurs au niveau de l’organisation interne et de la délégation de pouvoirs dans les activités de passation des marchés. Les opérations de la Banque durant cette période étaient également influencées par la Déclaration5 de Paris qui invitait les institutions de développement à recourir progressivement aux systèmes de leurs pays membres, notamment ceux d’acquisition, au lieu de l’application de règles différentes pour chaque organisme de financement. Les parties prenantes ont demandé instamment que les procédures d’acquisition des banques multilatérales de développement (BMD) soient revues pour veiller à ce qu’elles soient sensibles aux besoins de développement et donnent de bons résultats. La mission de la Banque d’assurer la protection contre les risques de détournement des fonds qu’elle fournit à ses membres pour l’acquisition des biens, des travaux et des services est restée inchangée. La combinaison de ces facteurs rend la période actuelle particulièrement propice à une évaluation indépendante de la performance de la Banque en matière de passation des marchés.

Alors que se déroulait cette évaluation d’IDEV, le Département des acquisitions et services

fiduciaires (ORPF) procédait parallèlement à une revue exhaustive de la politique, des procédures et des processus de passation des marchés. Un document-cadre6 de politique découlant de cette revue a été publié récemment, et la version finale du document de politique paraîtra vers la fin de cette année. ORPF est directement responsable de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques opérationnelles d’acquisition de la Banque; sa revue s’est faite du point de vue d’une entité de gestion qui examine le besoin éventuel de réforme de la politique. L’évaluation d’IDEV a été effectuée de façon indépendante pour analyser la performance en matière d’acquisition durant une période précise des opérations de la Banque, mais elle s’est servie abondamment de données statistiques provenant d’ORPF. Une communication étroite a été maintenue entre les deux initiatives, lesquelles ont toutes fourni des informations et des orientations sur la façon dont la passation opérationnelle des marchés de la Banque peut être améliorée.

But, objectifs et portée

La présente évaluation vise à donner à la haute direction de la Banque des éléments probants crédibles, factuels et fondés sur l’expérience au sujet de l’efficience et de l’efficacité de ses politiques et processus d’acquisition, pour guider la révision en cours de la politique, de la stratégie et des directives opérationnelles de l’institution en matière de passation des marchés, et rendre compte des résultats de ses activités d’acquisition. L’évaluation a) jauge l’efficience et l’efficacité de la politique, des processus et des procédures d’acquisition ; b) apprécie la pertinence et la

Introduction

15Introduction

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

cohérence des pratiques existantes ainsi que les facteurs qui les favorisent et les entravent ; et c) dégage des enseignements et émet des recommandations donnant lieu à des actions.

Les objectifs particuliers étaient d’évaluer la mesure dans laquelle:

❙ la performance de la Banque en matière d’acquisition est conforme à ses principes fiduciaires prescrits d’utilisation économique, efficiente et à bon escient de ses fonds, tout en empêchant la corruption ;

❙ la Banque a efficacement aidé ses pays membres régionaux (PMR) à mettre en place des systèmes nationaux d’acquisition solides et fonctionnant convenablement ; et

❙ les politiques et procédures d’acquisition de la Banque ont contribué à l’ensemble de ses programmes et objectifs adoptés d’aide au développement et ont été coordonnées avec ceux-ci.

Les enseignements tirés de la performance antérieure sont utilisés pour mettre au point des moyens recommandés d’obtenir de meilleurs résultats à l’avenir. L’évaluation est conçue pour aider à comprendre comment l’efficience et l’efficacité en matière d’acquisition doivent être mesurées et assurées. Les points de vue sur ce que les processus d’acquisition peuvent et doivent accomplir s’étendent rapidement à des domaines nouveaux et plus larges, et les changements technologiques créent de nouvelles capacités susceptibles de contribuer à l’amélioration de la performance. Le présent rapport analyse la mesure dans laquelle la performance antérieure a répondu aux attentes, et propose des moyens permettant d’améliorer les systèmes pour relever de nouveaux défis.

L’évaluation a examiné les acquisitions opérationnelles7 de la Banque effectuées entre 2007 et 2013 comme période de base pour la collecte et l’analyse des données et des informations qui étayent l’étude. Tous les secteurs et tous les aspects du cycle d’acquisition, du stade de planification à l’attribution du contrat et à la gestion des marchés des biens, travaux et services, notamment les services de conseil, ont été pris en considération. La performance a été examinée du point de vue de la façon dont la Banque et les pays clients se sont acquittés de leurs responsabilités respectives et des résultats qu’ils ont obtenus.

Les détails méthodologiques, notamment le cadre d’évaluation et les méthodes utilisées pour recueillir des données et des informations en vue d’effectuer la présente évaluation, figurent en annexe 1.

Limites

L’évaluation a utilisé un large éventail de documents sources, mais il a été impossible d’obtenir toutes les données dont l’examen aurait été souhaitable. À titre d’exemple, ni la Banque ni les PMR n’ont créé de bases de données qui permettraient d’effectuer les calculs les plus pertinents de l’optimisation des ressources en utilisant les registres des principaux indicateurs de performance sur plusieurs années. De même, le système d’établissement de rapports sur les acquisitions de la Banque ne tient pas compte d’un certain nombre d’éléments qui sont pertinents pour la gestion du processus de passation des marchés et qui donneraient de bonnes mesures de l’efficience et de l’efficacité. Le rapport analyse ces contraintes et recommande des mesures pour améliorer la situation à l’avenir. Par ailleurs, l’absence d’un système d’enregistrement du temps de travail du personnel de la Banque se traduit par la non-disponibilité de données sur les coûts et empêche par conséquent une évaluation complète de l’efficience.

Photo ©: Sarm

ento, Elsa Maria Fernandes

17Aperçu de la passation des marchés en 2007-2013

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Évolution de la politique

La période d’évaluation a connu beaucoup de changements au niveau de la politique et de l’organisation qui ont influé sur les opérations d’acquisition de la Banque, avec la préparation d’activités et de documents clés de politique, de stratégie et d’orientation dans le cadre de la mise en œuvre des politiques et des stratégies. Les changements survenus durant la période examinée ont contribué considérablement à définir l’approche et la modalité opérationnelle de la Banque. Plusieurs initiatives utiles ont été entreprises pour affiner et améliorer la performance globale. La Figure 1 présente les étapes pertinentes du point de vue de la préparation des politiques, stratégies et directives d’une part, et de la mise en œuvre des politiques et des stratégies d’autre part.

Dans le cadre de la première étape, à savoir la décentralisation du personnel de l’acquisition de 2007, des employés qualifiés chargés de la passation des marchés ont été affectés pour relever les défis qui se posent sur le terrain. Cette mesure visait à accélérer le processus d’acquisition et renforcer les capacités globales des emprunteurs. Elle devait appuyer la réalisation des objectifs d’économie, d’efficience, de transparence et d’ouverture, et permettre de fournir des services basés sur les produits de la performance qui ont une influence positive sur l’optimisation des ressources des projets.

Parallèlement, les initiatives de réforme ont contribué progressivement à améliorer la conformité aux sauvegardes fiduciaires et à susciter la

confiance du public envers les projets appuyés par la Banque. À cet égard, l’instauration des séminaires fiduciaires constitue une autre étape notable. Les séminaires fiduciaires sont en mesure de réunir les parties prenantes clés du cycle d’acquisition, et ils se sont avérés efficaces pour l’identification des insuffisances et des solutions potentielles d’optimisation de la performance du portefeuille. Lors de plusieurs des visites effectuées dans les pays (Éthiopie, Liberia et Maroc), les répondants se sont déclarés très satisfaits de cet outil et ont demandé qu’il soit utilisé de façon plus intense.

La révision des règles de procédure d’acquisition en 2012 visait à définir des mesures et normes supérieures de performance et à améliorer la responsabilité des systèmes nationaux de passation des marchés. Il s’agissait d’un pas déterminant vers une plus grande utilisation et dépendance des systèmes nationaux, en conformité avec l’engagement de longue date de la Banque. Des progrès substantiels ont été accomplis en 2013 et 2014 en matière d’utilisation des procédures nationales pour l’appel d’offres national (AON), des accords ayant été signés avec trois pays et 12 autres accords étant prêts pour la signature.

Structure et tendances des acquisitions

Un examen global de l’ampleur et de la portée des activités d’acquisition financées par la Banque dans les PMR est utile pour comprendre l’analyse subséquente des facteurs de performance. Le système de gestion de la passation des marchés

Aperçu de la passation des marchés en 2007-2013


Figure 1: Étapes relatives à la politique, à la stratégie et aux pratiques de passation des marchés de la BAD

Décentralisation du personnel de l’acquisition vers les bureaux extérieurs

Création du département ORPF

Programme d’accréditation des chefs de projet et des chargés de programme pays

La ncement des évaluations des systèmes nationaux d’acqui-sition

La ncement des séminaires fiduciaires

Revue intensive des systèmes nationaux d’acquisition

Accroissement des seuils d’AON

USNA: signature d’accord avec le Sénégal, le Niger

USNA: accord prêt pour la signature avec 12 pays

Utilisation de système national d’acquisition (USNA): signature d’accord avec le Maroc

Mise en oeuvre de la politique-stratégie

“Rationalisation des fonctions d’acquisition et de gestion financière: proposition d’amélioration à apporter au processus”

“Nouvelles règles et procédure d’acquisition” - exigence d’inclusion un plan d’acquisition dans les rapports d’évaluation de projet (REP)

Politique d’énonciation d’abus

Matrice de pouvoirs d’approbation des opérations

“Comment renforcer les systèmes nationnaux d’acquisition”

“Stratégie de renforcement des capacités propres à l’acquisition”

“Directives pour l’acquisition dans les opérations du secteur privé”

“Directives de PPP pour les opérations des secteurs public et privé”

Mise à jour de “l’annexe du REP sur l’Acquisition”

La ncenment des “Directives de procédure d’acquisition”

Méthodologie d’évaluation des procédures nationales d’AON d’acquisition

Directives — développement du secteur privé

Directives — Évaluation et gestion des risques d’acquisition

Directives — Écarts dans l’évaluation des offres et ajustement des prix

Démarrage de la revue globale de la politique d’acquisition

Révision des “règles de procédure d’acquisition”

“Seuils monétaires pour les modes d’acquisition des biens et travaux”

Approbation de la nouvelle MDP d’acquisition

MDP révisée

Politiques, stratégies, directives

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

(SGPM) de la Banque fournit des données sur le nombre et la valeur des marchés attribués, les méthodes utilisées et les pays des fournisseurs/entrepreneurs. Ce registre complet et utile de séries chronologiques des activités d’acquisition fournit une bonne base pour l’analyse.

La Figure 2 montre l’évolution du nombre et de la valeur des marchés durant la période 2003-2013, pour l’ensemble des marchés enregistrés des biens, travaux et services de conseil financés par la Banque. En dehors d’un bond en 20078, la croissance a été généralement constante jusqu’au léger recul de 2012 qui tient essentiellement à la baisse du nombre de contrats de travaux approuvés au cours de cette année.

Les marchés des travaux se sont élevés en moyenne à environ 1,4 million de dollars chacun, les contrats des biens correspondaient généralement à la moitié à peu près de ceux des travaux, et les contrats des services de conseil se situaient entre 300 000 et 400 000 dollars. La Figure 3 montre l’évolution de la part des marchés des biens, des travaux et des services.

Les marchés des travaux se sont élevés en moyenne à environ 1,4 million de dollars chacun, les contrats des biens correspondaient généralement à la moitié à peu près de ceux des travaux, et les contrats des services de conseil se situaient entre 300 000-400 000 dollars. La Figure 3 montre l’évolution de la part des marchés des biens, des travaux et des services.

0

500

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

1000

1500

2000

2500

3000

Montant des marchés (millions de dollars) Nombre de marchés

9171047

1248

1512

1974

21492291

2524 2473

1915

1713

Figure 2 : Attributions de marchés (2003-2013)

Rapport annuel sur les acquisitions 2012 et statistiques relatives à la passation des marchés.


La principale signification de la valeur de ces marchés est qu’elle détermine deux facteurs importants du processus d’acquisition: le choix de la méthode appropriée de passation de marché, en particulier entre l’appel d’offres international (AOI) et l’AON, et la question de savoir si la signature du contrat est subordonnée à une revue préalable et à l’avis de non-objection de la Banque. Si la valeur du contrat est supérieure au plafond fixé dans les accords de prêt pour le recours à l’AON, le processus d’AOI doit être utilisé et il est presque toujours considérablement plus long. De même, le marché doit être soumis au processus de revue préalable si la valeur estimative dépasse le seuil fixé à cet effet. Les seuils requérant le recours à l’AOI et ceux des revues préalables ne sont pas nécessairement les mêmes; la revue préalable a souvent été requise pour les marchés attribués par AON. ORPF a proposé que la Banque

évolue vers l’élimination de la revue préalable des marchés faisant l’objet d’un AON, ce qui conduirait à des économies importantes de temps et de coûts.

D’après l’édition 2012 du rapport annuel sur les acquisitions, le temps moyen écoulé pour la passation des marchés a affiché une tendance à la baisse ces 10 dernières années, comme le montre la Figure 4. Entre 2003 et 2012, le délai moyen a baissé de 320 à 251 jours9, soit une amélioration sensible, mais il demeure plus long d’environ 20 % que la moyenne pour les marchés adjugés par AON, comme le montre le Tableau 1 ci-dessus10. Cette situation est attribuée aux mesures prises par la Banque pour améliorer, à l’intérieur de l’institution, l’efficience des opérations et des processus relatifs à la revue des soumissions des emprunteurs et à l’émission d’avis de non-objection y afférents, et

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2009 2010 2012 20132011

Service de conseil Biens Travaux

6,74

28,34

64,91

73,99

79,64

68,8365,73

18,14

12,40

24,0127,63

7,87 7,96 7,16 6,64

Figure 3 : Part en valeur (%) des attributions de marchés des biens, travaux et services de conseil

Statistiques relatives à la passation des marchés de la BAD.


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

pour renforcer leurs capacités de mise en œuvre des activités d’acquisition. Il semble probable que ces acquis découlent principalement de l’expérience accumulée par les entités acheteuses au niveau du pays et par le personnel de la Banque en matière d’application des règles de procédure de l’institution. Ils pourraient aussi tenir à l’augmentation des ressources en personnel d’acquisition de la Banque. De fait, d’énormes variations des délais requis ont été notées au cours de la même année. En 2009, par exemple, alors que la moyenne s’établissait à 240 jours à la Banque, elle s’élevait à 180 jours dans une région et à 405 jours dans une autre, mais

au cours d’autres années des régions différentes avaient enregistré des moyennes tout aussi élevées et faibles.

La répartition des marchés attribués chaque année aux PMR clients et à d’autres pays membres fait l’objet d’un suivi pour: a) montrer la mesure dans laquelle les industries nationales du pays client profitent de la réception de marchés et de paiements liés aux prêts de la Banque; et b) démontrer que la concurrence existe entre les entreprises des pays membres. Ces deux démarches se rapportent aux objectifs sous-jacents des Règles de procédure

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

250

0

300

350

400

Service de conseil Biens Travaux

Figure 4 : Délai de passation des marchés par AOI (jours)

Source: Rapport annuel 2012 et statistiques relatives à la passation des marchés de la BAD.

Tableau 1 : Délai écoulé pour l’acquisition des biens et les travaux par AOI et par AON

Méthode d’acquisition Biens TravauxDurée moyenne Durée médiane Durée moyenne Durée médiane

Appel d’offres international 251 230 245 242

Appel d’offres national 199 185 218 210Source: données d’ORPF


d’acquisition de la Banque, qui sont de contribuer au développement des industries nationales et d’assurer une concurrence loyale et ouverte entre les entreprises éligibles.

En 2013, des marchés de 865,66 millions d’USD11 (44,6 % en valeur et 87,9 % en nombre) ont été attribués aux entreprises africaines, notamment celles établies dans des PMR autres que leur pays de domiciliation. Cela est considéré comme un signe de leur compétitivité et un reflet positif des mesures destinées à promouvoir les entreprises nationales

ou régionales, en ce qui concerne notamment les spécifications génériques et le groupement approprié des marchés. Les contrats des biens continuent être attribués principalement aux entreprises non régionales, le Kenya et la République démocratique du Congo étant les seuls à figurer parmi les 10 premiers pays gagnants en 2013. Les entreprises africaines ont remporté beaucoup plus de succès au niveau des marchés des travaux, le Maroc, la Tunisie, l’Égypte et la Tanzanie se classant parmi les 10 premiers pays en termes de valeur. La Figure 5 présente le tableau global selon lequel beaucoup de pays africains

0 50 100 150 200 250 300 350

Royaume Uni

Canada

Nigeria

Rep Dem Congo

Belgique

Suisse

Bénin

Ouganda

Italie

Kenya

Tanzanie

Egypte

Portugal

Espagne

France

Danemark

Tunisie

Chine

Inde

Maroc

Figure 5 : Attributions de marchés par pays de fournisseur en 2013 — Les 20 plus importants par valeur (million de dollars)

Source: Statistiques relatives à la passation des marchés de la BAD.


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

figurent désormais parmi les 20 premiers gagnants en termes de valeur. Les acquisitions financées par la Banque donnent clairement aux entreprises africaines l’occasion de faire montre de leur aptitude à soutenir la concurrence et à gagner des marchés.

La part en valeur des marchés gagnés par les PMR depuis 2003 a affiché une tendance assez différente, comme le montre la Figure 6. D’un sommet initial de 70 % en 2003, elle a reculé pour s’établir à un creux de 38 % en 2010, avant de remonter à 50 % en 2012. Elle a semblé afficher une tendance continue à la hausse à ce stade.

Une mise en garde émise par ORPF au sujet des pays des fournisseurs est qu’il se révèle difficile, sinon impossible, d’établir une différence entre les entreprises qui sont véritablement « nationales » du point de vue de leurs propriétaires et de leurs

dirigeants, et celles qui sont des agences ou des filiales de sociétés étrangères créées dans les PMR. S’agissant de la contribution à l’économie locale et à l’emploi, cette distinction n’est peut-être pas pertinente dans tous les cas; certaines filiales de sociétés étrangères recourent abondamment aux ressources du pays. Le Tableau A.6 (annexe 2) montre, pour chacun des pays retenus dans les études de cas, combien d’entreprises nationales ont gagné des marchés de biens, de travaux et de services.

Chaque pays a un profil nettement différent en ce qui concerne le taux de succès des entreprises nationales. Le Maroc a par exemple gagné systématiquement 80 à 100 % des marchés de travaux et un taux quasi identique des contrats de services, mais moins de marchés de biens, la tendance étant moins stable dans ce dernier cas.

30

20

40

50

60

70

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Non régional Régional

Figure 6 : Part en valeur (%) des attributions régionales et non régionales de marchés

Source: Rapport annuel 2012 et statistiques relatives à la passation des marchés de la BAD.


Cette situation illustre assez précisément la solidité de son industrie de construction et de ses services de conseil bien développés dans des secteurs nationaux importants, mais elle témoigne d’une production plus limitée des types de biens requis dans les marchés financés par la Banque. Le taux des marchés de travaux attribués aux entreprises nationales au Mozambique a littéralement fluctué de 1 à 100 % au cours de différentes années, apparemment en fonction de la combinaison de marchés de grande valeur et de contrats de travaux plus modestes attribués durant l’année. Le Liberia, avec une valeur totale nettement plus faible des contrats attribués chaque année et surtout par AON, est parvenu à gagner presque

tous les marchés dans certaines catégories et durant certaines années, en dépit de son statut d’État fragile.

Le constat général semble être que le degré de réussite des entreprises nationales participant à la passation des marchés financés par la Banque est largement déterminé par le type et la taille des contrats attribués et les atouts des industries, et non par des règles particulières de la Banque. La règle qui permet aux pays de recourir à une marge de préférence dans l’AOI lors de l’évaluation des offres des entreprises nationales est rarement utilisée et influe encore plus rarement sur le résultat de l’adjudication.


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Photo ©: M

adhusoodhanan Mam

puzhasseil

27Performance en matière de passation des marchés : conclusions

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Les sections ci-après présentent une évaluation de la performance de la Banque en matière d’acquisition en ce qui concerne les cinq piliers. L’évaluation s’appuie sur des documents de la Banque, des entrevues avec des informateurs clés, une enquête auprès de répondants internes et externes, et des études de cas nationales. Les principaux résultats de l’enquête figurent en annexe 3, tandis que les points forts et les domaines méritant des améliorations sont mis en exergue séparément à l’annexe 4.

Pilier I — politique

ORPF procède actuellement à une revue exhaustive de la politique12 de passation des marchés de la Banque et a récemment soumis un document-cadre de politique à l’examen du Conseil; la version intégrale du document de politique est attendue vers la fin de cette année. Le document-cadre de politique propose des changements importants aux règles de procédure de la Banque et l’élaboration de nouveaux documents d’orientation et outils pour usage futur.

Compte tenu du programme de réforme proposé, il peut sembler curieux que la politique soit l’aspect de la performance de la Banque qui a reçu la plus forte note d’approbation parmi tous les piliers, de la part des répondants tant externes13 qu’internes à l’enquête (Figure A2 de l’annexe 3). Cette opinion est cohérente avec beaucoup d’évaluations des systèmes nationaux d’acquisition par les BMD qui attribuent généralement à la politique une note

supérieure à celle d’autres piliers. Cela peut tenir au fait que lorsque les pays prennent conscience de l’importance de la passation des marchés publics et des insuffisances des pratiques en vigueur, leurs efforts de réforme de l’acquisition sont axés en premier lieu sur la politique. Cette différence entre l’élaboration de la politique et le renforcement des capacités d’exécution semble s’appliquer également à la Banque.

Les entrevues réalisées corroborent les résultats de l’enquête, en montrant que les politiques d’acquisition en vigueur de la Banque sont jugées judicieuses et sont de loin plus appréciées que critiquées. Dans cette appréciation générale favorable aux politiques, les plus fortes notes combinées des deux groupes interrogés ont été attribuées à l’énoncé « (la politique) repose sur des principes clairs et appropriés ». Les notes étaient quasiment aussi élevées pour les énoncés « (la politique) protège contre le détournement de fonds » et « (la politique) empêche la fraude et la corruption ».

En dépit d’une impression de complexité et de certains problèmes relatifs à leur application, il a été estimé que les politiques en vigueur permettent de donner une structure, de la prévisibilité ainsi qu’une transparence et une équité rassurantes à la passation des marchés. Le soutien le plus solide des politiques actuelles et les éléments probants en leur faveur viennent d’organisations et d’acteurs intervenant dans les secteurs traditionnels d’investissement de la Banque, à savoir l’agriculture, l’électricité, les transports, l’eau et l’assainissement,

Performance en matière de passation des marchés : conclusions


etc., qui recourent aux infrastructures, aux biens et aux services pour lesquels les règles ont été conçues au départ. Les secteurs sociaux comme la santé et l’éducation ainsi que les projets dans lesquels les organisations communautaires sont responsables de la passation des marchés ont éprouvé des difficultés avec les politiques et procédures actuelles. Les procédures d’acquisition des services de consultants étaient tout particulièrement difficiles et prenaient beaucoup de temps pour ces secteurs, à tel point qu’il s’est avéré impossible d’obtenir les services en question dans les délais prescrits.

Beaucoup de participants à l’enquête trouvent que les règles de procédure de la Banque satisfont un besoin de base de clarté et de structure au niveau opérationnel dans la passation des marchés publics. Les entités acheteuses ont besoin d’orientations pratiques sur la façon de remplir leurs tâches, sur les formulaires utiles pour les appels d’offres et sur les moyens d’opérer des choix judicieux et justifiables. Dès que de meilleures méthodes et procédures seront proposées avec des directives concernant leur utilisation, les entités acheteuses les suivront, mais entre-temps, elles apprécient les aspects positifs des règles et des formulaires actuels. Elles souhaiteraient beaucoup, toutefois, une application plus souple de ces règles, et elles aimeraient que les processus soient accélérés, en particulier pour éliminer les retards inutiles. Elles ne croient pas que l’application uniforme des règles soit nécessaire ou appropriée.

Une plainte14 au sujet de la politique, formulée vigoureusement par les entités acheteuses lors des visites dans les pays, était que les prêteurs internationaux doivent harmoniser leurs politiques. Les institutions financières internationales (IFI) s’emploient depuis des années, dans le cadre de comités conjoints et d’efforts concertés, à harmoniser leurs politiques

d’acquisition, mais les entités acheteuses n’en doivent pas moins faire face à des règles contradictoires. Les entités acheteuses trouvent très perturbant le fait de travailler avec des ensembles différents de règles, de formulaires et de procédures15. Un examen approfondi montre que l’essentiel de ce que les entités acheteuses considèrent comme des différences de politique sont effectivement des différences de formulation de documents types d’appel d’offres ou de formulaires des garanties, voire des questions similaires auxquelles les IFI pourraient apporter des changements sans révision de la politique de base. La Banque et d’autres institutions ont beaucoup de précédents où des différences mineures comme celles ci-dessus sont résolues sur la base d’un projet à la fois dans les accords de prêt.

Une large approbation des politiques de base ne doit pas être interprétée à tort comme une satisfaction totale par rapport à leur application effective, ni comme la conviction qu’elles ne peuvent être améliorées. Seulement 33 % du personnel et 44 % des répondants externes étaient d’accord que les politiques se comprennent et s’appliquent facilement. Une appréciation favorable ne s’intéresse ni à la possibilité ni à l’opportunité de l’ajout d’autres nouveaux principes ayant trait à des objectifs plus généraux comme l’acquisition « verte », « durable » ou « sensible à la question du genre ». Elle n’exclut pas l’intégration d’autres nouvelles méthodes d’acquisition qui ont été utilisées avec succès par d’autres organisations et sont peut-être applicables dans le contexte de la Banque et des pays membres. De fait, un des énoncés ayant reçu une note inférieure est « (la politique) tient compte de l’évolution des problèmes et des technologies », avec lequel seulement 26 % des répondants internes et 35 % des répondants externes se sont dits d’accord16. La plus faible appréciation de tout indicateur de politique était


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

celle de l’énoncé « (la politique) est en harmonie avec les capacités des pays », un problème qui est abordé au pilier V — renforcement des capacités.

Utilisation des systèmes nationaux de passation des marchés

L’utilisation des systèmes nationaux d’acquisition a été un objectif politique établi depuis la Déclaration de Paris en 2005 et l’adoption subséquente de ce principe par la Banque. Elle passe lentement du slogan à la réalité. La Banque a effectué les évaluations de 48 systèmes nationaux à la fin de 2013, et conclu que 37 (77 %) d’entre eux ont des procédures et documents nationaux dont l’utilisation est acceptable pour les projets financés par la Banque, sous réserve de quelques modifications. Le Maroc a été le premier pays à signer avec la Banque un accord sur l’adoption de sa procédure d’AON17 jusqu’au niveau, exclu, de l’AOI. À ce jour, la Banque a signé trois accords d’utilisation des systèmes nationaux de passation des marchés et 12 autres accords sont attendus bientôt.

L’utilisation des systèmes nationaux ne va toutefois pas miraculeusement simplifier le processus d’acquisition ou résoudre tous les problèmes dans les projets financés par la Banque. L’AON régi par des règles nationales demeure un processus nécessitant beaucoup de temps. Conformément aux politiques en vigueur, l’AOI effectué selon les règles de la Banque continuera d’être requis pour les marchés très complexes et de très grande valeur. Les projets des secteurs des infrastructures dont les marchés s’élèvent à des dizaines de millions d’USD peuvent donc ne pas être touchés considérablement. Si les secteurs dont les marchés sont beaucoup plus

modestes peuvent simplifier considérablement leurs acquisitions en ayant un seul ensemble de règles d’AON pour les soumissionnaires et les organes d’exécution, il en existe aussi dont l’expérience et les capacités sont inadéquates en matière de passation des marchés.

Le passage à une utilisation accrue des systèmes nationaux d’acquisition n’est pas une décision accueillie favorablement par tous. Certains s’inquiètent qu’il n’ait une incidence néfaste sur les fournisseurs établis dans les pays membres non régionaux; d’autres craignent qu’il ne conduise à moins de sauvegardes contre la fraude et la corruption. Quelques-uns des fournisseurs et des entités acheteuses des PMR estiment que leurs procédures nationales ne sont pas autant claires ni judicieuses ou n’offrent pas un cadre contractuel autant solide que les procédures de la Banque. Aucune de ces insuffisances ne découle nécessairement de l’utilisation des systèmes nationaux. Tout dépend de la rigueur avec laquelle les systèmes sont analysés avant leur acceptation et appliqués après leur adoption. Ce qui ne fait pas de doute, c’est que l’utilisation des systèmes nationaux requerra un effort immense et soutenu de renforcement des capacités de la part des pays et de la Banque.

Gestion du risque fiduciaire

Si l’on en juge par le niveau signalé de protection contre les détournements de fonds, la Banque a accompli un travail excellent de gestion des risques fiduciaires liés à la passation des marchés, ce qui constitue la raison fondamentale de l’adoption de règles et procédures d’acquisition. Aucune infraction aux règles18 de passation des marchés de la Banque n’a été signalée durant la période d’évaluation.


Cette performance est assez extraordinaire. On espère que cela ne traduit pas une réticence à juger ou à signaler que des violations se sont produites ou à imposer des sanctions le cas échéant. Il s’agit d’une mesure importante de la performance en matière d’acquisition, mais qui n’est pas enregistrée comme telle dans les rapports sur la passation des marchés, et constitue une insuffisance des systèmes actuels d’information et d’établissement de rapports.

Des sauvegardes tout aussi bonnes contre les risques fiduciaires auraient-elles pu être réalisées de façon plus efficace au plan du coût ? Au début de la période d’évaluation, 20 à 2519 employés professionnels se chargeaient des activités d’acquisition de la Banque pour environ 2 000 attributions de marchés annuelles signalées, d’une valeur d’à peu près 2 000 millions d’USD. Dès 2012-2013, l’effectif des spécialistes en acquisition avait augmenté pour s’établir à plus de 60, tandis que le nombre et la valeur totaux des contrats étaient restés essentiellement les mêmes. Aucun changement appréciable des sauvegardes contre le risque fiduciaire ou aucune autre mesure de l’efficacité — hormis la réduction des délais

— n’avait été signalé durant cette période, même si l’impression générale est qu’il y a eu amélioration de la performance globale en matière d’acquisition et élargissement de la portée des responsabilités par rapport à la passation des marchés. Cela porte à croire, au minimum, que les systèmes d’établissement de rapports ne tiennent pas compte d’informations importantes relatives à la mise en œuvre et à la gestion de la passation des marchés.

Évaluation sommaire

La politique de la Banque offre un cadre solide pour la gestion du risque fiduciaire, la réalisation des objectifs de développement et la protection contre la fraude et la corruption. Cette politique est cohérente avec les principes d’optimisation des ressources, bien que de meilleures données et mesures systématiques ne soient pas encore en place. Même si la politique est soutenue par des orientations adéquates, tel que corroboré par les réponses de l’enquête, les parties prenantes ont le sentiment qu’elle est complexe, et elle requiert des mises à jour pour tenir compte de préoccupations et de possibilités ayant trait à des questions comme

Tableau 2 : Pilier I — évaluation de la politique

Cadre de la politique Note20

Dans quelle mesure les politiques d’acquisition de la Banque sont-elles cohérentes avec a) ses objectifs de développement et de programme, b) les principes d’optimisation des ressources, et c) les responsabilités en matière de gestion du risque fiduciaire ?

Satisfaisante

La qualité et la diffusion des documents sous-jacents et des conseils donnés aux emprunteurs et au personnel sont-elles adéquates pour assurer une passation efficace des marchés ?

Satisfaisante

La Banque maintient-elle à jour des pratiques optimales, eu égard notamment à l’évolution des préoccupations relatives à l’acquisition verte et à l’égalité des genres ?

Modérément insatisfaisante

Dans quelle mesure la Banque honore-t-elle convenablement ses engagements en faveur de la promotion de l’utilisation des systèmes nationaux ?

Modérément insatisfaisante

Note globale Satisfaisante


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

celles d’acquisition verte, d’égalité des genres et de développement durable. De même, si les politiques de la BAD et de la Banque mondiale sont harmonisées depuis 2008, leur harmonisation avec celles d’autres institutions est un projet en cours. Enfin, les bases ont été jetées pour l’utilisation des systèmes nationaux de passation des marchés et la mise en œuvre a démarré. Globalement, le pilier « politique » est jugé satisfaisant.

Pilier II — organisation et capacité

Personnel chargé de l’acquisition à la Banque

En 2009-2013, les postes du personnel de l’acquisition comblés à l’Agence temporaire de relocalisation à Tunis (ATR)21 et dans les bureaux extérieurs se sont accrus considérablement. L’effectif du personnel professionnel de cette fonction a augmenté de 25 en 2009 à 64 en 2013, avec une croissance assez rapide en 2011-2012, suivie d’une période de stabilité (Tableau A.7 de l’annexe 2). Avec 83 % de l’effectif total sur le terrain, la passation des marchés affiche le degré le plus élevé de décentralisation des fonctions de la Banque. La majorité de ces spécialistes (34, soit 64 % de l’ensemble du personnel de l’acquisition des bureaux extérieurs) sont recrutés sur place. Le personnel de l’acquisition représente désormais 14 % de tous les employés professionnels sur le terrain.

L’effectif des spécialistes en acquisition a doublé, passant d’un taux modeste de 3 % du total du personnel professionnel en 2009 à 6 % en 2013, ce qui témoigne de l’importance de la passation des marchés dans la mise en œuvre des opérations de prêt de la Banque. Beaucoup d’autres membres du personnel qui ne sont pas considérés comme des spécialistes doivent s’acquitter de fonctions majeures

d’acquisition, avec en tête de liste les chefs de projet sectoriels. La MDP en matière d’acquisition définit et attribut ces fonctions. La MDP est devenue à la fois un sujet de beaucoup de débats et un facteur clé de l’évaluation de l’efficience et de l’efficacité de la passation des marchés. En dépit de ce renforcement des capacités, moins du tiers des employés ayant participé à l’enquête se sont dits d’accord avec les énoncés concernant l’adéquation des capacités et du budget du personnel.

ORPF a observé le principe de la séparation de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique, en créant deux unités distinctes chargées de ces fonctions respectives. ORPF0 assure l’élaboration de la politique et ORPF1 emploie la plus grande partie du personnel, qui se charge de la supervision et de la fourniture de conseils aux emprunteurs sur l’application des règles et procédures. Le précepte initial de la séparation de ces deux fonctions était conçu pour les organisations directement chargées de la mise en œuvre de la passation des marchés, pour éviter les conflits d’intérêts liés au fait que les mêmes personnes établissent les règles puis donnent des conseils sur la façon de les appliquer. Les emprunteurs étant directement chargés de tous les aspects de la mise en œuvre de la passation des marchés, le personnel de l’acquisition de la Banque ne se retrouve jamais exactement dans une situation similaire, mais la séparation des fonctions n’en demeure pas moins une bonne approche. Elle requiert cependant un partage efficace des connaissances et le renforcement des capacités du personnel remplissant les deux fonctions, pour veiller à ce que le personnel opérationnel comprenne pleinement et sache comment mettre en œuvre décisions reposant sur la nouvelle politique. La supervision de la mise en œuvre de la politique d’acquisition de la Banque semble parfois en déphasage par rapport au rythme de la modification de la politique.

Outre ses fonctions d’élaboration de la politique et de supervision des opérations, ORPF est responsable


du maintien de niveaux élevés de compétence entre les employés de la Banque ayant des tâches d’acquisition. En 2012, ORPF a donné une formation sur la passation des marchés à 112 employés, afin qu’il se familiarise avec les règles de procédure de la Banque, et pour renforcer leurs compétences; 70 % de ces employés étaient des chefs de projet. Seulement 29 % des employés répondants étaient d’accord que la Banque leur donne des possibilités et des incitations suffisantes pour mettre à niveau leurs compétences, et 32 %, que l’institution facilite le partage des connaissances et des expériences. Aucune allusion n’a été faite ces dernières années au programme d’accréditation en passation des marchés pour les spécialistes en acquisition, qui était mis en œuvre antérieurement par ORPF. Il s’agissait d’un programme interne à l’intention des employés de la Banque, qui les formait et les testait pour des niveaux d’aptitude à la passation des marchés, et les accréditait pour l’exercice d’emplois requérant ces niveaux respectifs. L’accréditation est actuellement inactive en raison de contraintes de ressources.

Décentralisation et délégation de pouvoirs

La Banque a défini les responsabilités opérationnelles de l’acquisition à travers une série de manuels et de matrices. Un manuel de délégation de pouvoirs a été publié en avril 2004 pour identifier les différents niveaux d’autorisation et rendre les politiques uniformes et précises. Une MDP a été soumise au Conseil d’administration en novembre 2006 et une version révisée a été publiée en 2008 pour appuyer la stratégie22 de décentralisation de la Banque. La Stratégie à moyen terme (2008-2012) de la Banque stipulait qu’au plus tard en fin 2012, ses produits et services majeurs seraient planifiés, préparés et fournis au niveau national ou infrarégional, et que la prise de décisions programmatiques et financières serait progressivement confiée aux bureaux extérieurs.

La stratégie de décentralisation a eu pour effet principal, en ce qui concerne la passation des marchés, l’affectation des spécialistes en acquisition dans les bureaux extérieurs où ils peuvent interagir sur une base quotidienne avec les organisations acheteuses des PMR. Un effort est en cours pour recruter des spécialistes nationaux en acquisition ayant une connaissance directe du pays et de ses institutions, même s’il se révèle difficile de trouver cette combinaison. De même, des coordinateurs régionaux de la passation des marchés ont été affectés dans les centres régionaux pour approcher davantage l’expertise du terrain.

Une directive présidentielle datant du 4 octobre 2012 a énoncé la MDP de 2012 actuelle qui comprend des fonctions d’acquisition. Les principaux changements apportés aux matrices au fil des ans ont trait au transfert des fonctions d’approbation des contrats vers les bureaux extérieurs, en particulier le directeur pays qui approuve désormais la plupart des attributions de marchés.

La MDP de 2012 énumère les fonctions détaillées ayant trait à un éventail d’activités: évaluation des acquisitions dans les pays, planification de la passation des marchés des projets, prise de décisions relatives à la passation des marchés, infractions aux règles de passation des marchés, etc. Les pouvoirs sont décrits en détail pour huit différents types de marchés — biens, travaux, services de conseil, marchés en source unique, etc. Chaque décision est décomposée en quatre niveaux de seuils (monétaires) d’acquisition. Les responsables de la prise de mesures/décisions sont classés comme étant en service au bureau national, au bureau régional ou au siège. Il s’ensuit que la MDP de 2012 est très détaillée et montre en quelque sorte un chevauchement des fonctions entre les bureaux nationaux et régionaux. Elle confie plus de responsabilités aux bureaux extérieurs, mais aussi aux échelons supérieurs de la hiérarchie. Les principales préoccupations au sujet de la matrice sont notamment les suivantes :


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

❙ Dans ses efforts de décentralisation, la Banque a délégué les fonctions d’approbation au bureau extérieur, principalement jusqu’au niveau du chef de division sectorielle. Toutes les fonctions d’approbation (A) ont été confiées aux directeurs pays et aux directeurs régionaux, qui ne sont pas censés posséder des compétences en passation des marchés. Leur charge de travail peut aussi ne pas leur permettre de remplir pleinement ces fonctions.

❙ Pour un projet donné, les personnes les plus compétentes pour les questions d’acquisition seraient généralement le chef de projet23, le spécialiste en acquisition de l’équipe, le spécialiste en acquisition du pays et le chef de division sectorielle. Le rôle de chef de division sectorielle dans la MDP de 2012 se limite à l’autorisation de marchés de troisième niveau selon les seuils. De même, les contributions des chefs de projet et du spécialiste en acquisition, qui doivent être associés étroitement au processus, ne sont pas adéquatement prises en compte, comme le note l’Encadré 2 ci-après.

❙ La MDP semble élaborée principalement pour le stade d’approbation des marchés. Avant cela, la Banque doit émettre un avis de non-objection aux actions comme l’élaboration des spécifications/documents d’appel d’offres propres au projet et de l’avis de passation de marché, la formation du comité d’évaluation des offres, etc., et ces fonctions restent vagues.

Contrairement aux notes d’approbation généralement élevées du pilier I « politique », celles attribuées par les groupes tant externes qu’internes interrogés24 sont moins favorables, sans solide conviction dans un sens ou dans l’autre. Toutefois, si plus de la moitié des répondants internes à l’enquête ont approuvé les énoncés selon lesquels les spécialistes en acquisition « participent à tous les stades, de la planification du projet à sa

mise en œuvre » et les processus « fonctionnent plus efficacement avec la décentralisation des spécialistes en acquisition vers les bureaux extérieurs », les répondants externes étaient moins sûrs par rapport aux deux énoncés et nettement moins de la moitié était d’accord avec ceux-ci. Cette appréciation moins favorable pourrait être un effet secondaire de l’insatisfaction largement exprimée par les entités acheteuses quant au fait que les renvois des décisions au siège et les retards du processus sont encore trop fréquents — soit des problèmes qu’elles croyaient que la présence des spécialistes au bureau extérieur résoudrait. Il s’agit là des deux plus grandes divergences entre les perceptions des répondants externes et internes, et elles font partie des rares situations où les répondants externes étaient moins positifs que les répondants internes dans l’ensemble de l’enquête. Étant donné qu’elles ont trait à des rapports fondamentaux, elles méritent d’être traitées sérieusement.

Un autre point qui mérite l’attention est apparu à la suite des visites sur le terrain et des entrevues. Il y aurait eu des cas où le personnel de terrain n’a pas respecté la MDP du point de vue des emplacements et des niveaux de pourvoir d’approbation et a adopté des positions contraires à celles approuvées par l’autorité compétente. L’équipe d’évaluation n’a pu obtenir aucun détail sur ces cas présumés, mais les situations de ce genre pourraient fragiliser les fondements du système de gestion du risque fiduciaire et entraîner des conséquences coûteuses pour la Banque et les emprunteurs.

La Banque mondiale dispose d’une matrice correspondante de pouvoirs de décision qui fait partie de son Manuel opérationnel25. Le modèle de la Banque mondiale dépend fortement du chef d’équipes de projet, du spécialiste en acquisition, du personnel accrédité en passation des marchés, du gestionnaire régional de la passation des marchés et du chef de division sectorielle.


Préparation

❙ Le rapport d’évaluation de projet décrit la portée et les modalités d’exécution du projet.

❙ Le ministère d’exécution crée une Cellule d’exécution de projet (CEP) dirigée par un chef de projet et doté d’un personnel spécialement recruté, dont un spécialiste en passation des marchés. La CEP est placée sous l’autorité d’un directeur de projet, un membre du personnel régulier du ministère, qui rend compte à son tour à d’autres hauts responsables du ministère — vice-ministres et ministres — des questions liées au projet.

❙ Un Comité de supervision de la passation des marchés suit/approuve les plans et les contrats d’acquisition. Les décisions relatives à certains projets seraient transmises au ministère des Finances et de la Justice.

❙ Pour démarrer le processus d’acquisition d’un projet, les études de faisabilité et la conception des sous-projets doivent être achevées. Normalement, elles doivent être effectuées avant l’approbation du prêt par la Banque, mais elles sont souvent réalisées par des consultants externes recrutés dans le cadre du projet. L’approbation par la Banque des études de faisabilité et de la conception des sous-projets serait normalement requise.

❙ La CEP prépare un plan de passation des marchés du projet et obtient l’avis de non-objection des agences gouvernementales concernées et de la Banque (approbation du directeur pays ou régional).

Avis particulier de passation de marché

❙ La CEP publie un avis de passation de marché conformément aux exigences de la Banque.

Documents d’appel d’offres et spécifications

❙ Les consultants préparent les documents d’appel d’offres du marché, qui font l’objet d’une revue interne de la part du gouvernement et d’une autorisation de la Banque. Ces documents sont initiés par le chef de projet, revus par le coordinateur régional de la passation des marchés, autorisés par le chef de division sectorielle au siège et approuvés par le directeur régional.

Appel d’offres

❙ La CEP émet des invitations à soumissionner, donne les informations demandées aux soumissionnaires intéressés, et organise l’ouverture des plis.

Évaluation des offres/approbation de l’attribution de marché

❙ Le ministère crée un Comité d’évaluation des offres, lequel évalue les offres reçues et émet une recommandation d’attribution qui est revue sur le plan interne par le ministère et le Comité de supervision de la passation des marchés.

❙ Le rapport d’évaluation des offres, accompagné de la recommandation d’attribution, est transmis à la Banque pour avis de non-objection.

❙ La Banque traite le dossier selon le seuil de marché applicable à tous les pays. Dans le cas par exemple du Liberia qui abrite un bureau national, le processus relatif au pays se déroulerait comme suit:

- Si le marché est d’une valeur inférieure à 100 000 UC, le chef de projet l’autorise et le directeur pays l’approuve. Le problème ici est qu’il n’existe aucun chef de projet au bureau extérieur au Liberia et les employés chargés de l’acquisition en service dans le pays n’ont aucun rôle désigné.

- Si le marché est d’une valeur située entre 100 000 UC et 1,0 million d’UC, le chef de projet l’initie, le chargé des acquisitions pays en fait la revue et le directeur pays l’approuve.

- Si le marché est d’une valeur située entre 1,0 million d’UC et 2,5 millions d’UC, le chef de projet l’initie, le coordinateur de la passation des marchés (bureau régional) en fait la revue, le chef de division sectorielle (siège) l’autorise, et le directeur régional (hors du Liberia) l’approuve. Le chargé de l’acquisition en service dans le pays n’a aucun rôle désigné.

- Si le marché est d’une valeur supérieure à 2,5 millions d’UC, le chef de projet l’initie, le coordinateur de la passation des marchés (bureau régional) en fait la revue, le chef de division sectorielle et le directeur sectoriel (siège) l’autorisent et le directeur régional l’approuve. Le chargé de l’acquisition en service dans le pays n’a aucun rôle désigné.

Source: ADF 2009.

Encadré 1 : Traitement d’un marché type des travaux de la BAD avec un ministère du Liberia


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

La plupart des décisions sont prises au niveau du chef d’équipes de projet, du personnel accrédité en passation des marchés et du gestionnaire régional de la passation des marchés, selon les seuils. Les instances supérieures ne sont saisies qu’en cas de désaccord ou pour les projets au-dessus du seuil d’approbation du gestionnaire régional de la passation des marchés.

Chaque pays dispose de ses propres procédures d’approbation, qui doivent être observées parallèlement à celles de la Banque. L’Encadré 1 donne un exemple de processus d’approbation d’un marché financé par la BAD, du point de vue d’un ministère du Liberia. D’autres pays peuvent prévoir encore plus d’étapes dans leur processus d’approbation. Entre la MDP de la Banque et les procédures du pays, il est peu surprenant que la passation des marchés prenne beaucoup de temps et que des plaintes soient formulées au sujet de sa complexité.

La décentralisation peut avoir attiré davantage l’attention sur les capacités des employés pris à titre individuel et sur le taux de roulement censé très élevé des chefs de projet qui sont en première ligne des fonctions de passation des marchés. On a signalé un cas où cinq chefs de projet différents se sont chargés d’un projet au cours d’une seule année. Peu importe la rareté des cas de ce genre, il est impossible d’avoir un degré d’efficience ou de continuité dans la

passation des marchés du projet dans cette situation. Une impression assez largement répandue est que les chefs de projet ne sont pas tous adéquatement préparés pour remplir leurs fonctions d’acquisition — et il est en outre clair que certains chefs de projet préféreraient n’en avoir aucune.

Les avantages potentiels de la décentralisation ne peuvent être pleinement réalisés en raison de la concentration excessive sur la revue de la conformité des opérations aux règles de la Banque et du sentiment d’inflexibilité de leur application. La planification des acquisitions et la gestion des contrats ne bénéficient pas de toute l’attention qu’elles méritent; les deux aspects donneraient des résultats plus utiles que la vérification des clauses dans chaque document d’appel d’offres. Les ressources disponibles de passation des marchés sont utilisées au maximum, mais pas nécessairement en faveur d’activités qui seraient les plus productives.


La séparation des fonctions d’élaboration de la politique d’acquisition de celles de sa mise en œuvre à ORPF et dans les bureaux extérieurs est conforme aux bonnes pratiques, mais son application accuse un retard considérable. La décentralisation des spécialistes en passation

Tableau 3 : Pilier II — évaluation de l’organisation

Cadre et capacités organisationnels NoteLes dispositifs, les rôles et les responsabilités organisationnels sont-ils clairs et efficaces ? Modérément satisfaisante

La décentralisation des capacités d’acquisition atteint-elle concrètement les objectifs visés ? Modérément satisfaisante

La délégation de pouvoirs est-elle adéquate pour appuyer une passation efficace des marchés ? Insatisfaisante

La Banque/le personnel dispose-t-il des compétences, du temps et des ressources requis pour une passation efficace des marchés ?

Modérément satisfaisante

Note globale Modérément satisfaisante


des marchés vers les bureaux extérieurs a été un pas positif qui a amélioré l’interaction avec les entités acheteuses et leur connaissance des procédures. Toutefois, la MDP qui a accompagné la décentralisation n’a pas encore établi, à l’intention des bureaux extérieurs, les lignes hiérarchiques claires et les niveaux de pouvoirs précis qui devraient conduire à des processus plus efficients. Les chefs de projet ne sont pas toujours bien préparés à s’acquitter de leurs fonctions d’acquisition. La réduction du temps consacré au contrôle de la conformité des opérations aux règles, et l’intensification des activités en amont et en aval, conduiraient probablement à une affectation plus efficace des ressources. Le pilier « organisation » est jugé modérément satisfaisant.

Pilier III — opérations

L’opinion générale au sujet de la performance des opérations était négative; les seules notes

s’approchant de la moyenne pour l’approbation combinée se rapportaient à l’efficacité de la concurrence, à l’optimisation des ressources et à la dissuasion de l’influence politique et non économique sur les décisions d’acquisition (voir Figure A4 de l’annexe 3).

Le Tableau 4 récapitule les opinions exprimées lors des visites relatives aux études de cas nationales sur les problèmes courants, dont la plupart ont trait aux opérations. Hormis un certain nombre de problèmes largement répandus, quelques-uns des pays connaissaient d’autres problèmes propres à leur situation. Le Liberia, en tant que seul État fragile des études de cas, a exprimé sa ferme conviction que l’acquisition financée par la Banque ne tient pas adéquatement compte des besoins spéciaux du pays. Le Maroc a jugé que l’AON et les seuils de revue préalable doivent être adaptés pour concorder avec la longue expérience et à l’expertise acquises par certaines des organisations sectorielles du pays. Le Mozambique

Tableau 4 : Problèmes courants constatés lors des études de cas

Problème/Plainte Liberia Maroc Éthiopie Cameroun MozambiqueRetards inutiles dans les revues • • • • •

Besoin de plus d’aide de la Banque en matière de renforcement des capacités

• • • • •

Application rigide des règles • • • • •

Recours trop fréquent à l’AOI • • • • •

Longueur des processus • • • •

Utilisation accrue des systèmes nationaux • • • •

Planification inadéquate et difficile à modifier • • • •

Niveau de complexité trop élevé pour les capacités nationales

• • •

Octroi de plus de pouvoirs aux spécialistes du bureau extérieur

• • •

Utilisation difficile des règles relatives aux consultants

• • •

Manque d’harmonisation des règles des IFI • • •

Application d’une approche uniforme • •


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

estime que la Banque doit faire plus pour faciliter la passation des marchés chez les entités acheteuses et les entrepreneurs/fournisseurs dont la langue de travail est le portugais.

Une remarque sur la plainte commune au sujet des retards inutiles: ces derniers ne se produisent pas seulement au niveau de la Banque; la partie du processus concernant le pays accuse souvent de longs retards. De même, les insuffisances de la planification peuvent découler largement d’un manque de participation efficace du pays au processus.

Les opinions partagées par les pays concernaient aussi des aspects positifs. Chaque pays a salué l’affectation par la Banque de spécialistes en acquisition aux bureaux extérieurs comme une

décision salutaire et un pas dans la bonne direction. Cette mesure a amélioré l’interaction entre le personnel de la Banque et les entités acheteuses, et en particulier, elle rend possible l’aide en temps réel pour les opérations. Cependant, cette appréciation positive s’accompagnait presque toujours de la remarque selon laquelle il convient de donner plus de pouvoirs et d’importance aux spécialistes et aux responsables du bureau extérieur dans les processus d’acquisition; un trop grand nombre de décisions dépendent encore de l’ATR, en ce qui concerne particulièrement les secteurs non décentralisés.

Choix de la méthode d’appel d’offres

Comme on l’a déjà mentionné, le délai moyen de traitement des marchés attribués par AON

Une revue des procédures d’acquisition utilisées pour les projets basés au Cameroun montre que le recours à l’AOI est répandu et ne constitue peut-être toujours pas le choix approprié, surtout dans les cas des projets mis en œuvre en milieu rural et provincial. Deux causes de l’utilisation excessive de l’AOI ont été identifiées:

i la faiblesse du seuil monétaire de l’AOI (1,5 million d’UC) utilisé pour les contrats de travaux; beaucoup de ces contrats de taille modeste n’attireraient pas la concurrence internationale;

ii la piètre planification et le mauvais choix des méthodes d’acquisition lors de l’évaluation; les Règles de procédure de la Banque autorisent des méthodes de rechange qui sont susceptibles d’être mieux adaptées à la situation et sont plus appropriées pour les entrepreneurs locaux.

La combinaison de méthodes d’acquisition inappropriées et du manque d’expérience des organes d’exécution en matière de procédure de la Banque a peut-être été un facteur contribuant aux retards d’exécution enregistrés au Cameroun dans les projets financés par la Banque en 2007-2013.

Le seuil faible peut être accru à 3,0 millions d’UC1, mais ce taux n’en continue pas moins de paraître trop bas pour attirer la concurrence internationale. Plusieurs représentants des organes d’exécution ont exprimé l’opinion selon laquelle l’AOI doit être remplacé par l’AON. Leur point de vue est étayé par des données contenues dans le système de gestion des projets de la Banque qui montrent qu’au cours de la période allant de 2006 à juin 2012, 9 % seulement des marchés de travaux adjugés par AOI de moins de 1,5 million d’UC ont été attribués à des entrepreneurs non régionaux. Si l’on relevait le seuil monétaire de l’AOI pour le fixer à 3,0 millions d’UC, le taux des attributions de marchés de travaux à des entrepreneurs non régionaux ne se serait toujours établi qu’à 13 % pour l’ensemble des PMR.

La différence en termes d’efficience de l’acquisition serait toutefois très élevée, car le nombre de marchés actuellement assujettis à l’AOI serait réduit du tiers et le temps requis pour mener à terme l’appel d’offres serait raccourci d’environ 20 %. La Banque pourrait améliorer l’exécution des projets en utilisant davantage l’AON et en aidant plus étroitement l’emprunteur à préparer les spécifications et les documents types d’AON.

Un problème important auquel la Banque doit s’attaquer à cet égard serait la culture de l’aversion pour le risque chez le personnel de l’acquisition qui considère généralement que l’AOI constitue la méthode de passation des marchés « la plus sûre » de son point de vue

1 Proposed in ORPF Procurement Policy Document, April 2014.

Encadré 2 : Choix des méthodes d’acquisition l’expérience du Cameroun


est d’environ 20 % moins long que celui des marchés adjugés par AOI. Cela porte à croire que des efficiences transactionnelles importantes sont possibles si les seuils d’AOI sont revus à la hausse pour les pays ayant un marché intérieur compétitif et disposant de capacités en ressources humaines.

La vraie question est de savoir si les bonnes méthodes de passation des marchés sont choisies en fonction de la situation. L’expérience du Cameroun — décrite à l’Encadré 2 — où il y a un recours excessif aux procédures d’AOI peut largement s’appliquer à tous les PMR. Deux raisons expliquent probablement l’utilisation excessive de l’AOI :

❙ l’AOI est le processus requis par les Règles de procédure pour les marchés complexes et de grande valeur, et il constitue la procédure « par défaut » pour toutes les acquisitions;

❙ en cas de doute au sujet de la bonne méthode ou si la planification de l’acquisition n’a pas été appropriée, le personnel (de l’emprunteur ou de la Banque), qui a tendance à éviter le risque, choisira l’AOI.

ORPF a reconnu que le recours excessif à l’AOI est un problème répandu, et a proposé une approche axée sur le risque pour relever les seuils de la valeur des marchés requérant l’AOI, les notes d’évaluation du risque pays étant utilisés comme base pour choisir les seuils appropriés.

Planification de la passation des marchés

La version 2008 des Règles de procédure a institué l’exigence d’inclusion, dans le rapport d’évaluation de projet, d’un plan d’acquisition du projet qui montrerait les principales composantes de ce dernier, la façon dont elles seraient groupées et les méthodes qui seraient utilisées pour la passation

de leurs marchés. Le plan est destiné à couvrir les activités d’acquisition durant au moins les 12 à 18 premiers mois suivant le démarrage du projet, et il doit être mis à jour au moins une fois par an au cours de l’exécution. Ce plan constitue un moyen utile d’améliorer la qualité au départ et de réduire les risques de retards initiaux. Certains rapports de supervision et rapports d’achèvement de projet contiennent des observations au sujet de l’amélioration de l’efficacité qui peut être attribuée à une bonne planification.

Le stade de la planification est celui où les décisions sont prises sur le choix de l’AOI, de l’AON ou d’autres méthodes d’acquisition qui influent directement sur les exigences en matière de temps et sur l’efficience de la passation des marchés. Contrairement à certaines impressions, il ne s’agit pas de décisions automatiques à prendre en comparant la valeur estimative des contrats aux seuils du projet et de la MDP. Avant et durant le stade d’évaluation, en général, des spécialistes compétents en acquisition doivent examiner la conception des composantes pour déterminer si elles répondent aux besoins, la façon dont elles doivent être groupées pour correspondre aux capacités du marché, les mesures qui sont nécessaires et à quel stade pour assurer la fourniture des biens et des services au bon moment et au bon prix. Souvent, il y a un manque de participation du personnel technique des organes d’exécution à ce stade crucial. Ces décisions doivent contribuer directement à la conception du projet et à la revue lors de l’évaluation, et non pas simplement servir plus tard, durant l’étude documentaire, à déterminer si les bons seuils ont été utilisés. Ces types de contributions utiles influent sur les coûts globaux du projet, son échéancier et l’optimisation de ses ressources, et ils requièrent une expertise en passation des marchés, et non pas simplement l’aptitude à comparer des plans à des règles et des notes d’orientation.


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Les projets d’infrastructures sont plus susceptibles de bénéficier de ce genre de contributions d’experts à leurs plans d’acquisition, grâce à la participation des ingénieurs concepteurs et des consultants, sinon des spécialistes en acquisition de la Banque. Les secteurs sociaux ne semblent pas bénéficier en général de la participation active d’experts en acquisition à la planification des projets, et ils connaissent par conséquent des retards importants, par exemple dans la sélection des consultants et la mise en œuvre du projet. Le problème ne tient pas à un changement quelconque des procédures de sélection des consultants après l’approbation du projet; les procédures et les exigences en matière de temps n’ont probablement pas été adéquatement prises en compte dans le calendrier du projet et le plan de passation des marchés.

L’analyse d’un échantillon de 64 rapports d’évaluation de projet durant la période 2009-2012 et de 51 DSP en 2009-2013/2014 montre une tendance très positive à une participation accrue des spécialistes en acquisition à ces premiers stades critiques (tableau A8 de l’annexe 2). Le nombre de rapports d’évaluation de projet auxquels ont participé des spécialistes en acquisition a augmenté de 20 % en 2009 à 65 % en 2012. Le taux de participation des spécialistes en acquisition aux DSP s’élevait à 10 % en 2009 et a atteint 54 % en 2013/2014. Il s’agit de tendances fort louables qui devraient non seulement améliorer la qualité au départ, mais aussi profiter directement à la mise en œuvre des projets. Même si leur impact ne peut être séparé d’autres facteurs, elles contribuent sans nul doute à l’amélioration de la performance en matière de passation des marchés. Confirmant les avantages de cette participation, le rapport rétrospectif de revue de l’état de préparation de la Banque (2013) a conclu à une amélioration des aspects de l’acquisition relatifs à la qualité au départ au fil des ans, attribuée à l’attention accrue qui est accordée à la planification de la passation des marchés et à l’intégration des connaissances des systèmes nationaux d’acquisition. Dans à peu près

90 % des rapports d’évaluation de projet analysés, la section sur le système national d’acquisition était généralement élaborée de façon cohérente, et s’appuyait essentiellement sur les études de l’AON effectuées par la Banque. De même, un plan d’acquisition était présenté dans presque 80 % des rapports d’évaluation de projet, même si certaines améliorations sont nécessaires pour accroître son exactitude.

Revue préalable ou postérieure ?

D’après le principe et les intentions sur lesquels repose l’approche actuelle de la revue préalable, si les règles sont respectées rigoureusement à chaque stade du processus, il s’ensuivra une « bonne passation des marchés » : les biens et services appropriés seront acquis à temps et au bon prix, il y aura dissuasion de la fraude et de la corruption, et les fonds de la Banque seront utilisés à bon escient. Malheureusement, il existe de nombreuses exceptions à cette attente et elles ne sont pas adéquatement identifiées par les systèmes actuels de suivi de la passation des marchés et d’établissement de rapports de la Banque. Le facteur relatif au retard est bien connu, mais quelques-uns des autres problèmes requièrent un examen plus minutieux.

Avec les procédures actuelles de revue préalable, la Banque examine chaque étape du processus pour vérifier la conformité à ses règles de tous les marchés dont la valeur estimative est au-delà du seuil26 fixé dans l’accord de prêt. Lorsque toutes les formalités ont reçu un avis de « non-objection », le marché peut être attribué et sera éligible à l’utilisation des fonds de la Banque pour les paiements relatifs au contrat.

Dans le cas de la revue postérieure, la Banque ne participe pas à l’analyse détaillée du processus avant l’attribution du marché, mais elle se réserve le droit d’examiner le contrat et les documents ainsi que les


faits pertinents au moment des décaissements, voire plus tard durant les missions de supervision, pour déterminer si ses fonds peuvent être utilisés pour les paiements au titre du contrat. La revue postérieure requiert un niveau différent et peut-être plus élevé d’expérience et d’appréciation professionnelle de la part des spécialistes en acquisition, pour établir une distinction entre les écarts majeurs et mineurs dans les processus et les résultats. Elle offre aussi la possibilité d’une flexibilité raisonnable que beaucoup ont réclamée.

La Banque a établi une liste détaillée des stades d’approbation des acquisitions, avec des suggestions de délai minimum et maximum pour chaque stade. Pour un marché type, la Banque donne un avis de « non-objection » à quatre stades — revue des documents types d’appel d’offres, documents de préqualification, évaluation de la préqualification et évaluation des offres. Le délai total prescrit pour ces quatre stades est de 35 à 70 jours (minimum-maximum). En principe, cela correspondrait à une économie potentielle de temps si la revue préalable de la Banque n’était pas applicable. La revue postérieure des contrats retenus requerrait des ressources en personnel, mais n’aurait pas d’incidence sur le délai de traitement du marché.

Il est impossible de déterminer, à partir de l’analyse de la Banque de 2011, le délai concrètement attribuable au processus de revue préalable lui-même; il consisterait en 41 jours de revue et d’approbation des documents d’appel d’offres, et en une partie des 137 jours qu’ont duré l’évaluation et l’approbation des offres. Une hypothèse très prudente est que ce délai s’établirait entre 60 et 80 jours pour l’ensemble de la revue préalable. Il existe peu d’expérience ou de trace écrite du temps que la Banque consacrerait à chaque revue postérieure, mais ce délai pourrait raisonnablement être de l’ordre de 10-15 jours27. Sur la base de ces estimations approximatives, une substitution de la revue préalable à la revue postérieure d’un marché

pourrait se traduire par un raccourcissement du processus de 50 à 65 jours civils.

ORPF a proposé en 2014 d’établir un lien direct entre les seuils d’AOI/AON et les revues préalables/postérieures. Ce changement, s’il était effectué, aurait un impact considérable. Normalement, la revue préalable ne s’appliquerait pas aux marchés faisant l’objet d’un AON des clients expérimentés, qui constituent le gros des acquisitions en termes de nombre de contrats. Il pourrait se révéler nécessaire d’opérer ce changement de façon progressive, en particulier pour les nouvelles entités de projet. Ce changement pourrait en outre requérir des préparatifs substantiels pour les revues postérieures et les audits de la passation des marchés.

Pour que le système de revue postérieure marche et que la Banque remplisse sa mission relative au risque fiduciaire, l’institution doit s’engager à ne pas permettre l’utilisation à mauvais escient de ses fonds et à exiger des mesures correctives judicieuses ou appliquer des sanctions appropriées si le contrat est jugé inacceptable. Les erreurs découvertes dans les revues postérieures ne peuvent pas toujours être corrigées. L’emprunteur prend le risque d’une annulation des fonds si l’attribution ou l’exécution du marché n’est pas conforme à des normes clairement définies. La récompense potentielle de l’acceptation de ce risque par l’emprunteur est que celui-ci évite beaucoup de stades des revues de l’acquisition — avec des possibilités de retard imprévisible à chaque stade —, ce qui permet de réaliser des économies de mois civils et de travail du personnel pour chaque marché, et de bénéficier plus tôt des avantages du développement du projet. En plus de faire avancer les objectifs de développement et d’améliorer l’efficacité, le principal avantage pour la Banque réside dans les énormes économies potentielles de temps de travail et de coûts du personnel, et les possibilités d’utilisation de ces ressources d’une autre manière pour rendre la passation des marchés plus efficace.


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Le rapport de l’IEG de la Banque mondiale fait deux remarques qui sont pertinentes pour la question de la revue préalable ou postérieure : i) ni l’une ni l’autre de ces revues, quand bien même elles seraient jugées satisfaisantes, ne garantit un bon résultat de la passation des marchés ; et ii) le processus de revue des marchés, qu’il soit préalable ou postérieur, met l’accent sur la conformité des opérations aux règles et procédures, et non sur les résultats. L’implication pour la Banque est qu’elle ne peut se fier entièrement ni à l’une ni à l’autre procédure pour s’assurer de remplir avec succès sa mission de gestion du risque fiduciaire. Cette assurance dépend de l’aptitude à mesurer les résultats du contrat obtenus, et non du processus de revue lui-même.

Gestion des contrats

Les opinions divergent quant à la participation ou non des spécialistes en acquisition à la gestion du marché après l’approbation de l’attribution et la signature du contrat. Beaucoup de professionnels de l’acquisition ont du mal à comprendre pourquoi ce problème se pose. Les règles de passation des marchés que les BMD suivent ont toujours été décrites comme couvrant un « cycle d’acquisition » qui commence avec la planification, la sélection des fournisseurs/entrepreneurs, l’attribution du marché et sa signature ainsi que sa mise en œuvre, et le suivi de la performance en vue de fournir une rétroaction pour la conception de projets futurs. La mise en œuvre du marché est le stade où des travaux sérieux sont réalisés, et elle doit faire l’objet d’une gestion et d’un suivi aux fins de contrôle financier et de la qualité. Les recherches montrent que les risques de fraude et de corruption sont plus élevés au stade de la mise en œuvre du marché que pendant le processus de sélection de l’entrepreneur. La Banque ne doit pas assumer la responsabilité du client en matière de mise en œuvre du projet et du marché, mais il est essentiel de maintenir ses sauvegardes contre les risques financiers et d’acquisition, et de

s’assurer que le contrat est effectivement exécuté comme il se doit. Que les membres du personnel soient désignés sous le nom de « spécialistes en acquisition » ou sous un autre titre, il reste que la Banque doit accomplir ces tâches.

Outre les divergences dans les principes, désormais deux autres facteurs brident considérablement l’efficacité de la gestion des marchés:

❙ la concentration sur la revue de la conformité des opérations aux règles durant le processus de sélection de l’entrepreneur laisse peu de temps au spécialiste en acquisition pour la planification ou la gestion du marché ; et

❙ les systèmes existants d’information sur la passation des marchés ne fournissent pas les informations en temps réel dont les chefs de projet et les employés chargés de l’acquisition ont besoin pour assurer le suivi et prendre des mesures appropriées.

Les résultats de l’enquête étaient mitigés en ce qui concerne la question générale de l’allocation du temps à tous les aspects de la passation des marchés; le nombre de répondants qui ont estimé cette allocation satisfaisante était à peu près égal au nombre de ceux en désaccord. Les entrevues et la revue des informations disponibles montrent clairement que la gestion des marchés mérite une attention et une expertise accrues de la part des deux parties, et que les efforts de renforcement des capacités d’acquisition doivent être axés entre autres sur ce domaine.

Systèmes d’information sur la passation des marchés

Les chefs de projet fournissent au Système de gestion de la passation des marchés (SGPM) basé sur le SAP de la Banque des informations identifiant, en ce qui concerne notamment le marché, l’organisation


acheteuse, l’intitulé et la valeur du contrat, le nom et le pays d’origine de l’entrepreneur. Les rapports annuels sur les acquisitions reposent sur ces données et montrent les tendances, à l’échelle des pays et de la Banque, des types de marchés ainsi que de leur nombre et de leur valeur. Ces rapports sont publiés depuis des années et couvrent essentiellement les mêmes données, aussi fournissent-ils des informations historiques utiles, sur des faits intéressants au sujet des marchés pour la Banque et les parties prenantes28. Le SGPM et les rapports annuels ne fournissent pas toutefois certaines informations de base utiles pour les responsables de la Banque au sujet de la performance, de l’efficience et de l’efficacité de la passation des marchés29. À titre d’exemple, ils ne donnent pas d’informations sur l’effectif des employés chargés de l’acquisition ni sur leur lieu d’affectation, sur la fréquence et les types de problèmes qui se sont posés dans le cadre de l’acquisition, voire sur l’existence ou non de cas ayant amené la Banque à déclarer une infraction aux règles de passation des marchés30 ou à appliquer d’autres sanctions pour pratiques irrégulières ou détournement de fonds.

Les insuffisances du SGPM, qui constituent une entrave à l’efficacité de la passation des marchés, ont été identifiées auparavant et des travaux sont en cours pour remédier aux lacunes connues. Parmi les besoins, le plus urgent est la création d’un système de planification, de contrôle et de gestion de la passation des marchés qui permet aux chefs de projet de suivre la mise en œuvre des activités prévues et les progrès en matière de performance réelle. Ce système signalerait les retards pendant qu’ils se produisent ou les problèmes lorsqu’ils se sont posés, et il indiquerait quand des mesures correctives et des décisions sont nécessaires. L’avantage le plus important est qu’il créerait un outil qui aide les chefs de projet à assurer l’avancement de leurs projets sans retards ni problèmes inutiles. D’autres avantages sont qu’il faciliterait le partage des connaissances entre

les employés et encouragerait la cohérence des décisions d’acquisition. Il fournirait aux responsables des informations factuelles sur la performance aux fins de prise de décisions au sujet des opérations, de l’organisation interne, des ressources et d’autres questions ayant trait à la réussite de la passation des marchés. Les systèmes de ce genre sont en cours d’élaboration par d’autres organisations31, de sorte que plusieurs modèles sont disponibles pour donner à la Banque un point de départ, mais aucun d’eux n’est encore pleinement satisfaisant.

Ni un système modifié d’attribution de marchés ni un « tableau de bord » de passation des marchés de projet ne fourniront les informations nécessaires pour résoudre les problèmes plus importants qui constituent actuellement les principales sources de préoccupation au sujet de la passation des marchés, notamment la question de savoir si l’acquisition permet de satisfaire efficacement aux objectifs de développement de la Banque et du pays et d’assurer une utilisation optimale des ressources. Ces préoccupations deviendront encore plus générales si des changements de politique sont adoptés et englobent, tel que suggéré, des objectifs environnementaux, de parité hommes-femmes et de développement similaires. La difficulté liée à la mesure de ces types d’objectifs de performance est que la situation de référence doit être établie de façon à être mise à jour au fil du temps et à fournir des estimations pertinentes du changement. Pendant que l’élaboration du système est en cours — et peut durer assez longtemps —, la Banque et les emprunteurs pourraient s’accorder sur l’important indicateur de performance de référence et amorcer la collecte de ces informations.

Optimisation des ressources

Tout le monde s’accorde à reconnaître la nécessité et l’importance de l’optimisation des ressources dans la passation des marchés, non seulement à la Banque,


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

mais aussi dans toutes les autres institutions. Cette unanimité s’arrête lorsqu’il faut définir ce que l’optimisation signifie en termes précis et comment elle peut être mesurée. L’utilisation optimale des ressources est une préoccupation valide à tous les niveaux: réalisation des objectifs nationaux de développement, conception d’un projet, choix de la méthode de passation des marchés, sélection de l’entrepreneur/du fournisseur, et exécution du marché. Les règles de procédure d’acquisition de la Banque n’utilisent pas explicitement ce terme, mais celui-ci est à la base de toute l’approche que les emprunteurs sont tenus de suivre. Ce qui manque en définitive, c’est un accord sur les indicateurs qui serviront à évaluer l’optimisation des ressources et la création systématique de bases de données qui mesurent les résultats et les progrès.

L’optimisation des ressources est devenue un objectif explicitement déclaré pour beaucoup d’entités publiques, et son champ d’application a été étendu pour inclure des considérations sociales, les effets environnementaux et d’autres facteurs sur lesquels les décisions d’acquisition peuvent influer. La Banque examine comment ces questions doivent être traitées dans ses politiques et ses règles de passation des marchés. Pour la période d’évaluation, toutefois, l’objectif général reste valable. Par conséquent, pour la passation des marchés financée par la Banque, on n’a pas établi de référence ou d’indicateur de performance qui donnerait des mesures quantitatives de l’optimisation des ressources dans le cadre de l’exécution concrète du projet et du marché.

Des efforts ont été déployés pour obtenir des données qui pourraient permettre de calculer l’optimisation des ressources au niveau du marché en comparant les prix d’articles courants achetés selon les règles de la Banque aux prix de ceux acquis suivant d’autres règles. Il était entendu qu’au mieux, cette comparaison ne produirait que des résultats partiels de l’optimisation des ressources,

et pas même les meilleures mesures. Il s’est avéré impossible de trouver des articles vraiment comparables, c’est-à-dire dont les spécifications et la qualité sont similaires, et qui sont achetés à peu près au même moment et à des conditions similaires. Les informations de ce type ne sont pas contenues dans le SGPM de la Banque ou dans les rapports de projet, et ni les bureaux extérieurs ni les entités acheteuses ne pourraient les fournir.

Les économies des coûts et du temps de travail des employés de l’emprunteur et de la Banque réalisées en raccourcissant les délais du processus d’acquisition ont été calculées (voir par exemple les échéanciers ci-dessus), mais elles ne constituent qu’une mesure partielle et inadéquate de l’optimisation des ressources, surtout quand manifestement, d’importantes lenteurs inutiles persistent dans le processus. Ces « économies » seraient maximisées si tous les contrats étaient signés directement et si toutes les procédures concurrentielles étaient éliminées, mais les risques et les coûts liés à la fraude, à la corruption et à l’exécution inefficace des marchés monteraient en flèche. La « vraie » optimisation des ressources sous forme de réduction des délais requis pour la passation des marchés est obtenue en accélérant l’ensemble de la mise en œuvre du marché, en réduisant les coûts des retards pour les fournisseurs et les entrepreneurs, et en favorisant la réalisation des avantages procurés par l’achèvement du marché et du projet.

Les praticiens sur le terrain soutiennent depuis longtemps que toutes les règles d’acquisition des BMD reposent sur l’idée d’obtenir les biens et services appropriés à des prix raisonnables et au bon moment, à des conditions équitables pour les fournisseurs, avec une prise de décision transparente, et sans corruption: il s’agit là de tous les ingrédients de l’optimisation des ressources. Il est en outre vrai que peu a été fait par la Banque ou ses pays membres pour créer des bases de données


en vue de mesurer l’optimisation des ressources, soit une insuffisance importante qui est courante. La production de chiffres pertinents est un défi pour lequel des informations fiables sont nécessaires, mais l’absence de quantification ne signifie pas que l’optimisation des ressources a été négligée.

États fragiles

La performance de la Banque en matière de passation des marchés au Liberia, l’État fragile inclus dans les études de cas nationales, a fourni des informations utiles pour l’évaluation. Malgré les contraintes imposées par plusieurs obstacles liés à la guerre, notamment l’effondrement des infrastructures, la dégradation des capacités institutionnelles et la perte de main-d’œuvre qualifiée et expérimentée, le pays a enregistré une reprise dans la foulée de la cessation des conflits en 2003. L’économie montre des signes d’une relance modeste après des années de conflits civils. Le pays est lourdement tributaire de l’aide étrangère au développement et la Banque est un de ses plus importants partenaires. Le portefeuille de la Banque est encore modeste, mais il s’accroît rapidement et son expérience des opérations d’acquisition se renforce rapidement. Une certaine aide en matière d’acquisition a été fournie par le bureau extérieur au Ghana, jusqu’à l’ouverture du bureau extérieur au Liberia avec un spécialiste en passation des marchés en 2011.

Pour les États fragiles, la Banque a adopté des mesures spéciales parmi lesquelles figurent des dispositifs plus flexibles de passation des marchés, mais il a été constaté que la situation relative à l’acquisition était plus typique des PMR « normaux » que « spéciaux ». Les types de difficultés signalées étaient très bien connus : des processus longs, des règles et des procédures mal comprises, des retards, des renvois excessifs de décisions à l’ATR, etc. L’énoncé selon lequel les « États fragiles bénéficient d’une aide relative à l’acquisition qui est adaptée à leurs besoins spéciaux » a reçu les réponses les plus défavorables de l’ensemble de l’enquête, 29 % d’employés répondants du pays et 36 % de ceux de la Banque indiquant un désaccord, tandis que seulement 33 % et 18 % respectivement étaient d’accord. La disponibilité de l’expertise en passation des marchés dans les pays est très utile ; les donateurs doivent mieux harmoniser et coordonner leurs programmes ; et le maintien des chefs de projet au siège n’est pas efficient.

Le domaine notable où le problème est considérablement amplifié est celui de la pénurie des capacités institutionnelles et individuelles requises pour suivre les règles d’acquisition, que ce soit celles de la Banque ou du pays32. Le portefeuille n’est toujours pas important, mais les capacités nécessaires pour le gérer efficacement sont relativement beaucoup plus modestes. Cela inverse l’hypothèse standard relative à la répartition des ressources selon laquelle plus le portefeuille

Tableau 5 : Pilier III — évaluation des opérations

Cadre opérationnel NoteLes processus sont-ils adaptés pour produire des résultats en temps utile, de bonne qualité et efficace au plan du coût, conformément aux principes d’optimisation des ressources ?

Modérément satisfaisant

Les procédures appliquées sont-elles efficaces et efficientes, particulièrement du point de vue des clients ?

Modérément insatisfaisant

Les mécanismes de contrôle, d’établissement de rapports et de suivi sont-ils efficaces ? Modérément satisfaisant

La gestion, le partage et la diffusion des connaissances sont-ils réalisés efficacement ? Modérément insatisfaisant

Note globale Modérément satisfaisant


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

est important, plus les services de passation des marchés sont requis. Au Liberia et probablement dans la plupart des autres États fragiles, la pénurie critique de capacités d’acquisition propres au pays crée un besoin beaucoup plus grand de conseils et d’aide extérieurs en matière de passation des marchés. Ces services doivent toutefois donner la plus grande priorité au renforcement des capacités des organisations acheteuses et permettre la flexibilité accrue qui est souvent réclamée par rapport à la conformité aux règles régissant les opérations.


Si les délais des processus ont été réduits dans une certaine mesure, ils restent longs, en raison en partie du recours excessif à l’AOI, qui est la méthode par « défaut » prescrite par les règles de la Banque, mais aussi la plus complexe des procédures autorisées. ORPF a proposé des changements aux seuils de l’AOI et des revues préalables qui déplaceraient l’accent vers les revues postérieures, lesquelles requièrent beaucoup moins de temps, mais la mise en œuvre de cette proposition a à peine démarré. Les spécialistes en acquisition participent désormais davantage à la planification des acquisitions qui est le fondement essentiel de l’efficacité, mais aucune attention n’est toujours accordée à la gestion des contrats. Les États fragiles se trouvent dans une situation particulièrement vulnérable en raison de la pénurie des capacités institutionnelles, et ils exigent une aide plus ciblée. Il est difficile de mesurer judicieusement l’optimisation des ressources, car les données — notamment la référence — sur des indicateurs précis ne sont pas disponibles. Les travaux d’amélioration des systèmes de gestion de la passation des marchés et d’établissement de rapports accusent nettement du retard par rapport aux besoins. Le pilier « opérations » est jugé modérément satisfaisant.

Pilier IV — transparence et intégrité

La transparence et l’intégrité ont suscité des opinions partagées, mais généralement positives (voir Figure A5 de l’annexe 3). Il a été estimé que les procédures de la Banque offraient un degré moyen de protection contre la fraude et la corruption. La note la plus élevée dans ce volet de l’enquête a été reçue par l’énoncé selon lequel la Banque dispose de normes claires pour le comportement éthique de son personnel en matière de passation des marchés. Un observateur a souligné qu’en matière de comportement éthique, toutefois, l’accord partiel n’est pas assez: au moins le personnel de la Banque doit être d’accord à 100 % sur cette question vitale. L’application par la Banque de ces normes éthiques a été jugée moins favorablement, une combinaison de résultats qui mérite une attention sérieuse.

Il est hautement souhaitable de disposer de plus de données sur l’incidence des infractions présumées aux règles strictes de la Banque relatives à la fraude et à la corruption. Le nombre négligeable de cas33 signalés ne semble pas cohérent avec les attentes compte tenu des notes publiées de Transparency International pour les PMR de la Banque, ou des observations formulées par un certain nombre de personnes interrogées dans le cadre des études de cas nationales. Les fournisseurs et les entrepreneurs ont reconnu en toute franchise lors des visites dans les pays que le versement de paiements relativement à des attributions de marchés34 était une pratique normale dans leur pays, même si certains ont ajouté qu’à leur avis, les règles de la Banque offraient une meilleure protection contre ce phénomène que dans d’autres cas. D’autres ont observé qu’il est tout à fait possible que ces versements échappent « silencieusement » à l’attention de la Banque.

Les marchés des travaux de génie civil en général sont notoirement susceptibles à la fraude et à la corruption. Bien que généralement associées aux


versements de pots-de-vin aux fins d’attributions de marchés, les pratiques de fraude et de corruption sont en fait plus courantes et des montants plus importants sont d’ordinaire impliqués au stade de l’exécution du contrat: fausse facturation, baisse de la qualité, voire inexécution totale. Comme on l’a déjà relevé, le stade de la gestion du marché après la signature de celui-ci requiert une attention plus soutenue. Les procédures de revue et la supervision de la Banque ne mettent pas particulièrement l’accent sur ces risques.

Systèmes d’audit et de contrôle

Tous les accords de prêt contiennent des exigences relatives aux audits de projet et à l’établissement de rapports par les emprunteurs, mais ces dispositions concernent principalement les audits financiers. Ces derniers fournissent des informations importantes sur l’utilisation à bon escient des fonds et se rapportent donc aux décaissements et à la gestion du risque fiduciaire, mais il est rare qu’ils traitent directement des aspects de la passation des marchés des projets. Les audits de la passation des marchés doivent être effectués par des parties indépendantes et ils nécessitent un ensemble de compétences et d’expériences différentes de celles que possèdent la plupart des cabinets-conseils. Ils requièrent l’examen d’un échantillon particulier de contrats de projet en vue de déterminer : a) quelles sont les méthodes d’acquisition qui ont été utilisées ; b) si les marchés ont été attribués selon les règles ; c) si les contrats ont été modifiés du point de vue du fond ou des prix après l’attribution ; d) si les travaux, biens et services ont effectivement été fournis conformément aux conditions du contrat ; et e) si les paiements appropriés ont été effectués. Les audits de la passation des marchés requièrent que les auditeurs effectuent des visites de terrain sur les sites des projets pour confirmer visuellement et physiquement que les exigences en matière de quantité et de qualité du marché ont été remplies. Ils peuvent se dérouler durant ou après l’exécution

du contrat ; ils n’ont pas besoin d’attendre la clôture du projet.

ORPF a recommencé à effectuer les revues post-acquisition des projets35, une sorte d’audit de la passation des marchés, en 2013. Les principaux objectifs de la revue post-acquisition des projets sont les suivants : a) évaluer la conformité de la passation des marchés effectuée dans le cadre du projet aux règles de procédure de la Banque ; b) évaluer la qualité de la gestion des acquisitions du projet ; c) proposer des mesures correctives si cela est encore possible ; et d) identifier les enseignements tirés en vue d’opérations futures. Les neuf revues post-acquisition des projets de 2013 ont indiqué des résultats qui étaient similaires à ceux des rapports très détaillés de supervision des acquisitions élaborés par les équipes de la Banque : les mêmes éventails de bonnes et de mauvaises performances, les raisons expliquant celles-ci et les mesures correctives qui doivent être prises.

Les revues post-acquisition des projets sont effectuées après l’achèvement du projet et dans ce sens, elles sont différentes des revues postérieures qui se déroulent durant l’exécution et la supervision du projet. Les procédures sont détaillées et les résultats riches en enseignements, mais les considérations budgétaires limitent le nombre de ces revues qui peuvent être effectuées, aussi doivent-elles être choisies soigneusement. Trop peu d’audits ont été effectués jusqu’ici pour permettre de faire des généralisations au sujet de l’efficience et de l’efficacité globales de la passation des marchés de la Banque. Il n’existe pas de procédure systématique de diffusion des résultats au-delà des parties directement concernées par l’acquisition : l’emprunteur, les entités acheteuses et le personnel de la Banque. Il faudrait déployer des efforts majeurs pour porter les normes d’audit des acquisitions au niveau des audits financiers des projets, mais on peut faire


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

La corruption a été considérée comme un problème difficile par toutes les personnes interrogées. Leur opinion générale était que la corruption au Mozambique est « silencieuse » et capable de passer inaperçue à travers les dispositifs de contrôle de la Banque et du gouvernement. La perception de la corruption a été résumée dans une enquête que le cabinet-conseil Austral Consultoria e Projectos a réalisée en 2007 et publiée dans son « Rapport de l’enquête sur le diagnostic de la gouvernance et de la lutte contre la corruption ».

La Banque a pris très au sérieux le problème de la transparence. En 2012, ORPF a effectué la revue post-acquisition d’un projet du portefeuille du Mozambique, à savoir celui de la route Montepuez - Lichinga. Les conclusions ont indiqué beaucoup d’écarts par rapport aux règles de la Banque, dont la plupart sont passés inaperçus lors des missions de revue préalable et de supervision ordinaire durant la période 2006-2008 de mise en œuvre. Certains écarts pourraient avoir été dus à l’ignorance des règles d’acquisition de la Banque ou à un acte délibéré des organes d’exécution qui aurait pu constituer un motif d’infraction aux règles de passation des marchés.

La plupart des personnes interrogées étaient d’accord que des progrès ont été enregistrés au Mozambique ces dernières années, en raison du nombre accru d’audits effectués par le Bureau de l’inspecteur général des finances et le tribunal administratif, de la révision du règlement régissant la passation des marchés (décret 15/2010), et de l’approbation du plan stratégique de lutte contre la corruption en 2011.

Les audits internes sont effectués chaque année par le Bureau de l’inspecteur général des finances dans la plupart des agences du gouvernement central et couvrent à peu près 60 % de toutes les dépenses auditables. L’audit externe est réalisé par le tribunal administratif, qui fait partie de l’appareil judiciaire. Son pouvoir s’étend à l’ensemble des agences et institutions publiques au niveau central, provincial et local. Le tribunal administratif remplit la double fonction de bureau de l’audit général de toutes les actions de passation des marchés et de cour d’appel pour les plaintes contre le gouvernement. Le tribunal administratif doit approuver tous les contrats gouvernementaux, peu importe leur nature et leur taille, soit une situation de combinaison étrange de fonctions, sinon de conflit d’intérêts. La revue préalable des actions d’acquisition par le tribunal administratif est une revue bureaucratique et non technique. Quand bien même elle serait effectuée de façon efficiente, la revue du tribunal administratif est devenue une cause majeure de retards dans les projets financés par la Banque, soit d’environ 3 à 4 semaines, bien qu’on signale des délais de traitement atteignant trois mois. Le processus d’acquisition serait considérablement simplifié si le tribunal administratif mettait l’accent sur la fonction d’audit externe et non sur la revue préalable des actions de passation des marchés.

Encadré 3 : Mozambique — intégrité et audit

Des respondants ayant declaréqu’il existe des écarts budgétaires

Des entreprises ayant versédes pots dans le services publics

Des respondants ayant declaréque les régles sont violées

Des respondants ayant declaréque le paiement de pots de vin est courant

Des usagers ayant versé des potsde vin dans les services publics

Des respondants ayant declaréque corruption est un grave probléme

0 10 20 30 40 50 60

Les perceptions des types de corruption ( la Pourcentage de respondants)


valoir que ces normes sont tout aussi importantes pour l’exécution des fonctions fiduciaires de la Banque. Des auditeurs externes des acquisitions, bien formés, qualifiés, sélectionnés par la Banque et financés à même les fonds du prêt, pourraient désormais jouer un rôle important dans le processus de revue postérieure.

L’Encadré 3 décrit la situation au Mozambique où les audits sont devenus un outil important dans la lutte contre la corruption, mais où le mélange des fonctions a créé certains autres problèmes.

Plaintes

La Banque dispose de procédures pour le dépôt des plaintes et la « dénonciation d’abus », c’est-à-dire le signalement confidentiel d’infractions présumées aux règles. Ces procédures officielles de plainte sont très peu utilisées, en général 10 fois ou moins par an, un nombre presque insignifiant par rapport aux 2000 contrats ou plus signés chaque année36. Même lorsque les plaintes sont reçues, elles n’ont pas nécessairement trait à la fraude et à la corruption ; il est possible qu’il s’agisse d’allégations de gestion inappropriée d’une procédure comme l’ouverture ou l’évaluation des offres, ou simplement de l’expression de la déception d’un soumissionnaire de n’avoir pas gagné un marché. Une des plus faibles notes de l’enquête dans ce domaine a été attribuée à la vitesse à laquelle la Banque instruit les plaintes et adopte des mesures de suivi.

Le Département de l’intégrité et de la lutte contre la corruption (IACD) de la Banque examine les plaintes au sujet de la transparence qui proviennent de l’extérieur ou de l’intérieur de l’institution et semblent fondées. Il reconnaît que le nombre de plaintes demeure modeste par rapport à la très forte impression de corruption généralisée dans les PMR, comme le montrent les

indices de transparence, la couverture médiatique, et les entrevues avec les secteurs privés et les OSC. Le département n’a trouvé aucun lien entre le nombre de plaintes et la taille du portefeuille de la Banque dans un pays. Il existe peut-être un lien, toutefois, entre le nombre de plaintes et les campagnes de sensibilisation ainsi que les programmes d’information mis en œuvre par la Division de l’intégrité et de la prévention, qui a été plus active en Afrique de l’Est et tourne à présent son attention vers à l’Afrique de l’Ouest.

IACD perçoit une attitude culturelle commune par rapport à l’acceptation de la corruption : même si un contrat est financé par la Banque, d’aucuns n’en pensent pas moins que le client est un organisme public, et qu’il n’y a donc pas de quoi s’en faire. Ils ne sont pas convaincus que leur plainte aboutira à un résultat satisfaisant: l’accusé perdra peut-être cette fois-ci, mais la prochaine fois, il gagnera — en corrompant la bonne personne ou en versant le bon montant de pot-de-vin.

IACD prend beaucoup de mesures pour élargir et consolider ses activités. Le département reconnaît qu’il convient de travailler avec les PMR et qu’il faut du temps pour restaurer la confiance et renforcer les capacités. Il travaille avec les OSC et met en œuvre un projet pilote avec Transparency International pour « regrouper » les organismes de lutte contre la corruption dans les pays afin d’atteindre plus efficacement un public plus grand (voir l’Encadré 4 ci-après sur le rôle des OSC). Des protocoles d’accord ont été signés avec la Banque islamique de développement et avec 11 PMR sur des mesures d’intégrité et de lutte contre la corruption. Un outil statistique a été élaboré pour identifier les anomalies dans les marchés et tirer la sonnette d’alarme lorsqu’elles se produisent. Cet outil serait aussi appliqué de façon prospective, à titre préventif, dans les cas de marchés particulièrement importants ou risqués.


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

L’accord d’application mutuelle des décisions d’exclusion (conclu avec d’autres BMD) a été adopté en avril 2010. En juillet 2012, le Conseil a approuvé des procédures de sanctions et les règles d’acquisition de la Banque ont été révisées en conséquence. En 2014, la Banque a établi sa base juridique pour l’application de

l’accord d’exclusion réciproque qu’elle a signé avec d’autres BMD et qui l’habilite à exclure les entreprises ou les particuliers « mis à l’index » par ces organisations pour s’être livrés à des pratiques de corruption. À ce jour, la Banque elle-même n’a exclu aucune personne ou entreprise pour pratiques de corruption. IACD a transmis

Un des moyens les plus efficaces de combattre la fraude et la corruption est d’encourager l’appui fourni aux des OSC et aux organismes officiels de lutte contre la corruption pour suivre étroitement les événements, en utilisant leurs connaissances des situations locales pour contribuer à déceler les problèmes. Les OSC sont très désireuses de réduire la corruption et ont fait montre de leur aptitude à obtenir des résultats. Beaucoup d’entre elles ne savent toutefois pas au juste comment collaborer avec la Banque dans cet effort. Elles en savent généralement très peu sur ce qui se passe dans les projets et les contrats financés par la Banque, ignorent les règles de procédure de la Banque, et ne connaissent pas les moyens d’obtenir ces informations.

La Banque peut prendre deux mesures pour tirer le meilleur parti des intérêts et des capacités de ces organisations. La première consiste à organiser des ateliers de sensibilisation et de familiarisation de la société civile dans les PMR, de préférence en collaboration avec les gouvernements et les organisations du secteur privé, comme Transparency International, qui se consacrent à la réduction de la corruption. Ces activités attirent des publics enthousiastes et conduisent à des échanges réciproques d’informations: la Banque les renseigne au sujet de ses procédures et de ses engagements en matière de lutte contre la corruption, et les participants informent la Banque de la situation et des pratiques locales. Ces ateliers doivent viser à établir des relations permanentes et partant, des procédures de coopération. La deuxième mesure consiste à s’appuyer sur la politique de divulgation publique pour publier des informations dans les médias locaux sur les projets de la Banque, les possibilités de marchés et les processus d’attribution de contrats, pour éveiller l’attention des OSC sur les activités et les résultats qui peuvent tirer profit de leur examen. La transparence des processus est le meilleur moyen de dissuasion contre les transactions conclues au noir.

Ces deux activités requièrent une planification stratégique de la façon de les mettre en œuvre. Il peut se révéler nécessaire ou non de faire appel à des employés spécialistes en acquisition de la Banque pour les réaliser, mais ces membres du personnel peuvent donner des conseils utiles sur les domaines particulièrement sensibles à surveiller. Ces activités peuvent également requérir des ressources budgétaires, éventuellement réaffectées à partir d’autres postes, mais elles ne s’ajoutent pas nécessairement aux activités actuelles d’information du public. Elles sont fortement susceptibles de procurer des avantages sur le plan de l’optimisation des ressources.

Encadré 4 : Rôle des organisations de la société civile (OSC)

Tableau 6 : Pilier IV — évaluation de la transparence et de l’intégrité

Transparence et intégrité NoteLes systèmes d’audit et de contrôle sont-ils efficaces ? Modérément satisfaisant

Les systèmes d’appel et de plainte sont-ils efficaces en matière d’identification des problèmes ? Modérément satisfaisant

Les systèmes d’appel et de plainte sont-ils efficaces pour pallier/résoudre les problèmes ? Modérément satisfaisant

Le suivi et la supervision sont-ils effectués efficacement ? Modérément satisfaisant

Note globale Modérément satisfaisant


quatre rapports relatifs aux conclusions sur les pratiques passibles de sanctions en 2014 au commissaire des sanctions pour adjudication.

Les données et les rapports de la Banque montrent un bilan presque parfait de performance exempte de corruption en matière d’acquisition, une situation admirable si elle est exacte, mais qui ne peut justifier la moindre complaisance. L’expérience extérieure, notamment celle d’autres IFI, tend à montrer que ce bilan ne rend peut-être pas compte de la situation dans sa globalité. Le renforcement de l’identification des pratiques de corruption et la mise en œuvre de mesures d’application, comme le fait actuellement la Banque, semblent fortement recommandables.

Passation électronique des marchés

Les BMD ont encouragé l’utilisation de la passation électronique des marchés comme moyen de réduire les risques de fraude et de corruption, ainsi que d’accélérer les processus d’acquisition et de renforcer les capacités institutionnelles. Beaucoup de pays sont intéressés, mais aucun de ceux visités lors des études de cas n’utilise encore la passation électronique des marchés, même si le Maroc a jeté certaines des bases requises pour le faire.

La Banque a effectué une étude37 pour déterminer situation actuelle de la passation électronique des marchés dans les pays africains et comprendre les politiques des communautés économiques régionales. Il s’agit d’un point de départ qui est essentiel pour élaborer la politique globale d’administration électronique de la Banque et permettre à cette dernière de fournir aux PMR l’aide dont elle prévoit le besoin à l’avenir. Cette aide peut porter sur l’acquisition d’une meilleure connaissance de ce que la passation électronique des marchés peut bien faire, de ses limites et de ses risques, ainsi que

des ressources et du temps requis pour la mettre en œuvre.

Certains pays d’autres régions ont mis en place et exploitent des systèmes qui donnent de bons résultats, mais toutes les initiatives de passation électronique des marchés n’ont pas été des cas de réussite. Les pays qui s’engagent sur cette voie requièrent des conseils avisés et impartiaux pour avoir des attentes réalistes, et la Banque leur apporterait une contribution utile en leur donnant ces orientations.


Les politiques de la Banque en matière de fraude et de corruption cadrent entièrement avec les pratiques optimales convenues des IFI. Toutefois, le signalement des infractions et les mesures subséquentes sont nettement en deçà des attentes pour les types et niveaux d’acquisition que la Banque appuie. Un meilleur compte rendu des expériences pourrait améliorer la note de ce pilier. IACD est bien conscient de cette situation et prend des mesures pour publier plus largement les politiques anticorruption de la Banque, augmenter le nombre de plaintes reçues et accélérer leur examen et traitement. L’audit de la passation des marchés constitue un sous-ensemble spécialisé des procédures d’audit général et un instrument important de transparence et d’intégrité. La Banque accorde progressivement une attention accrue aux audits de la passation des marchés, mais les audits indépendants des acquisitions sont rarement effectués. Le pilier « transparence et intégrité » est jugé modérément satisfaisant.

Pilier V — renforcement des capacités

Lors de l’enquête, le renforcement des capacités dans les PMR a reçu des notes moyennes, peut-être plus généreuses que ne mérite ce domaine, selon


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

d’autres sources d’information (voir Figure A6 de l’annexe 3). Des notes moyennes pour les avantages potentiels du renforcement des capacités doivent être examinées en relation avec les notes faibles attribuées à l’adéquation de l’attention qu’accorde la Banque à ce domaine important. Certaines activités particulières — comme les séminaires fiduciaires — lancées ces dernières années ont été très efficaces et fort appréciées des participants, et elles contribuent probablement à l’appui reçu. Il existe cependant un besoin énorme non satisfait de ces activités et d’autres formes de renforcement des capacités des entités acheteuses, des organisations de supervision de la passation des marchés, des fournisseurs du secteur privé et de la société civile. La Banque a certes accompli des progrès sur le plan du renforcement des capacités dans le cadre de projets précis, mais son succès au chapitre du renforcement des capacités d’acquisition au niveau national est modéré.

Les praticiens ont besoin d’un large éventail de connaissances et de compétences pour remplir avec succès leurs fonctions d’acquisition. L’apprentissage par l’action fait partie du processus, mais à moins de reposer sur une base solide, il peut comporter des risques élevés et mener à des erreurs coûteuses. L’enquête, les entrevues et les résultats en matière de performance soulignent tous l’importance, tant pour la Banque que ses emprunteurs, de disposer de programmes bien structurés et permanents de renforcement des capacités d’acquisition. L’Encadré 5 (sur l’Éthiopie) présente deux exemples de prise de conscience de cette importance par les PMR, qui montrent que le renforcement des capacités requiert beaucoup plus que des ateliers occasionnels. Les pays ont besoin d’institutions éducatives qui offrent des programmes d’études formelles à l’intention de ceux qui seront des responsables de l’élaboration de la politique et des cadres professionnels supérieurs. Les entités

L’Agence de passation des marchés publics et d’administration des biens et le Service de passation des marchés publics et d’aliénation des biens sont chargés, entre autres tâches, de renforcer les capacités des entités acheteuses. Aujourd’hui, l’Agence organise des séances de formation indirecte du secteur privé dans le cadre d’ateliers semestriels lors desquels les participants se penchent et se renseignent sur des questions de passation des marchés publics, par le biais d’exposés sur des thèmes précis comme les partenariats public-privé. Dans le cadre du programme multidonateurs qu’appuie la Banque, l’Agence lance un programme d’accréditation/de formation passation des marchés publics, et la création d’un corps de professionnels de l’acquisition. Le programme d’accréditation sera offert à quatre niveaux : de base, essentiel, avancé et spécialisé. Un programme de formation des formateurs sera offert aux formateurs qui piloteront plus tard la formation du personnel d’acquisition et des projets dans la région.

L’Université des services civils d’Éthiopie participe au renforcement des capacités de passation des marchés publics à travers son programme de formation en finances publiques et administration publique, mais à l’heure actuelle, elle n’offre pas de diplôme en passation des marchés publics. L’Université et l’Agence ont signé un protocole d’accord pour améliorer le statut professionnel de ceux qui travaillent dans le domaine de la passation des marchés publics, accroître la crédibilité de la passation des marchés publics à l’échelle du pays, et renforcé l’aptitude des praticiens à mettre en pratique les principes de base d’acquisition et à fournir les meilleurs services. Après l’élaboration du programme d’accréditation et la mise en place du corps des professionnels de l’acquisition, le plan prévoit la création d’un Institut éthiopien de passation des marchés et de gestion des actifs.

La plupart des activités de renforcement des capacités en acquisition du gouvernement éthiopien sont réalisées dans le cadre de la mise en œuvre de projets, sur la base de l’idée de montrer la voie en donnant de bons exemples. Pour l’ensemble des projets de la BAD, la formation en acquisition est effectuée au moins une fois par an dans le cadre des projets en cours. La Banque a organisé un atelier-séminaire fiduciaire qui a été très bien accueilli, et elle s’attend à le répéter deux fois par an à l’avenir.

Encadré 5 : Renforcement des capacités — Éthiopie


acheteuses ont besoin que leurs employés aient accès à des ateliers et séminaires à plus court terme qui couvrent les règles et les procédures de base et leur donnent des orientations détaillées sur la façon d’exécuter les tâches plus difficiles comme la préparation des spécifications et des documents d’appel d’offres ou la conduite des évaluations des offres. Les conseils et l’assistance technique peuvent être fournis aux moments précis où leur besoin se fait sentir, sous forme d’accès à des conseillers qualifiés, à des manuels opérationnels et à des documents d’orientation, voire par le biais d’un service d’aide en ligne ou d’autres approches. Le partage d’un SGPM amélioré avec les emprunteurs serait extrêmement utile. Le mentorat est un moyen efficace avéré de développer l’expertise. Les industries nationales ont besoin de savoir comment participer efficacement à la passation des marchés financée par la Banque. Les OSC ont besoin de savoir comment aider à éviter la fraude et la corruption.

Le renforcement des capacités de l’emprunteur est un domaine prioritaire dont les besoins sont les plus grands. Il doit commencer par une approche stratégique qui est basée sur les besoins et les études de facteurs de base comme l’examen de la

façon dont les gouvernements membres recrutent le personnel pour remplir les postes de direction et de niveau professionnel. Le rapport de l’IEG de la Banque mondiale remarque qu’il est très difficile de renforcer les capacités sans tenir compte du corps des employés de la fonction publique et des marchés où les stagiaires iront vendre leurs nouvelles compétences au plus offrant dès la fin de leur formation. Le renforcement des capacités requiert des programmes novateurs précis qui sont dotés de ressources budgétaires et sont mis en œuvre par des personnes qualifiées. Des stratégies bien définies de renforcement des capacités d’acquisition utiliseraient la gamme complète des méthodes éprouvées. La formation brève en salle de classe, les ateliers de lancement de projets et les séminaires fiduciaires figurent parmi ces méthodes, d’autres étant notamment : a) la création d’institutions et de programmes éducatifs de niveau professionnel ; b) l’élaboration de documents types et de manuels de pratiques nationales en matière d’acquisition ; c) la mise en place de systèmes de passation électronique des marchés ; d) la création de services de conseil et de services d’aide en ligne ; e) l’établissement de systèmes de mentorat ; et f) la création de systèmes et l’adoption de mesures incitatives pour l’épanouissement professionnel.

Les activités précises réalisées par la Banque pour appuyer la réforme de la passation des marchés et le renforcement des capacités dans les PMR sont les suivantes :

❙ Projets régionaux de réforme : i) 2001-2011 COMESA: projets de réforme de la passation des marchés publics et projet de réforme approfondie de l’acquisition et de renforcement des capacités ; et ii) réforme des systèmes de passation des marchés publics dans la zone de l’Union économique et monétaire ouest-africaine en 2005-2012 ;

❙ Déclaration de Tunis 2009 : Forum panafricain de haut niveau sur les réformes de la passation des marchés publics et l’engagement à faire avancer plus rapidement le programme de réforme et à consolider les systèmes nationaux d’acquisition ;

❙ Diagnostic des procédures d’appel d’offres nationales des pays (45 rapports), conduisant à un plan d’action pour les réformes et le renforcement des capacités ;

❙ Auto-évaluation et élaboration du rapport analytique sur la passation des marchés dans les pays, en utilisant la méthodologie d’évaluation des systèmes de passation des marchés du CAD de l’OCDE (Tunisie 2012, Tchad 2014) et (Soudan du Sud 2012) ;

❙ Stratégies pays et projets d’appui institutionnel (en faveur notamment de la République centrafricaine 2010, des Comores 2011, du Lesotho 2013, du Malawi 2013 et du Zimbabwe 2013) ; et

❙ Dialogue permanent avec les gouvernements.

Encadré 6 : Initiatives de la Banque en matière de réforme de la passation des marchés


Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

La responsabilité principale du renforcement des capacités en acquisition incombe aux gouvernements, en ce qui concerne notamment l’adoption de bonnes pratiques de recrutement et la prise de mesures pour rendre l’administration attrayante afin que les employés

professionnels y restent et évoluent à leurs postes. La Banque peut contribuer à cet effort en fournissant des financements et des orientations techniques, ainsi qu’en mettant en œuvre des activités de formation directe. Le renforcement des capacités d’acquisition est un domaine dans lequel une coordination étroite avec d’autres partenaires au développement est hautement souhaitable et peut être tout particulièrement productive.

La Banque appuie des initiatives spécifiques dans le domaine de la réforme de la passation des marchés publics et du renforcement des capacités au niveau national et régional depuis plus d’une décennie (L'Encadré 6). Les résultats obtenus dans le cadre de ces initiatives sont cependant modérés compte tenu de l’immensité du problème. Le renforcement des capacités nationales englobe beaucoup d’aspects différents de la passation des marchés dans les cinq piliers examinés dans la présente évaluation, et un large éventail d’approches ainsi que des efforts soutenus sont nécessaires pour les aborder. Depuis 2006, de bons progrès ont été accomplis avec l’aide de la Banque sur le plan de la réforme de la loi sur l’acquisition et de la structure institutionnelle dans bien des pays, dans le cadre d’initiatives de réforme de la passation des

marchés publics, mais d’autres aspects accusent encore nettement du retard. Le vrai test de capacité réside dans les résultats démontrés dans la pratique, la performance globale a été rarement conforme à des normes élevées. Lorsqu’on constatait que des organisations particulières

avaient des capacités solides, cette situation semblait le plus souvent attribuable aux nombreuses années d’expérience de travail sur les projets de la Banque, et non à des activités précises de renforcement des capacités.


La pénurie des capacités institutionnelles dans les PMR est une entrave majeure à l’amélioration de l’efficience et de l’efficacité de la performance en matière d’acquisition dans les projets appuyés par la Banque. Le renforcement des capacités est une priorité absolue qui requiert les efforts combinés de la Banque et de ses pays membres. La formation en salle de classe ne constitue qu’une parmi diverses approches qui doivent être mises en œuvre suivant une stratégie coordonnée d’engagement continu. Les résultats des initiatives de réforme de la passation des marchés de la Banque axées sur le renforcement des capacités au niveau national et régional pourraient être considérés comme modérés dans le contexte de l’immensité des besoins des PMR. Le pilier « renforcement des capacités » est jugé modérément insatisfaisant.

Tableau 7 : Pilier V — évaluation du renforcement des capacités

Renforcement des capacités NoteDans ses stratégies et programmes pays, la Banque prête-t-elle attention à la mise en place des systèmes nationaux d’acquisition et au renforcement des capacités ?

Modérément satisfaisant

Dans les États fragiles, qui ont des besoins et des contraintes spéciaux, le renforcement des capacités reçoit-il l’attention qu’il mérite ?


Quel est le degré d’efficacité des efforts déployés par la Banque pour renforcer les capacités des pays ?


Note globale Modérément insatisfaisant

Photo ©: M

adhusoodhanan Mam

puzhasseil

55Conclusions et recommandations

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Le cadre de la politique d’acquisition est pertinent pour permettre à la Banque d’atteindre ses objectifs de développement et de s’acquitter de ses fonctions de gestion du risque fiduciaire. La performance de la Banque en matière d’adaptation aux faits nouveaux et à l’évolution des questions comme celles des principes de l’optimisation des ressources, de l’égalité des genres et de l’acquisition verte a été modérément satisfaisante jusqu’ici. Il convient de noter qu’on peut s’attendre à ce que les efforts de réforme globale en cours jettent les bases de progrès plus rapides. Les efforts déployés par la Banque pour renforcer les capacités des pays en matière d’acquisition et promouvoir l’utilisation des systèmes nationaux ont été pertinents, bien qu’insuffisants pour couvrir l’énorme besoin ressenti dans les PMR, en ce qui concerne en particulier les besoins spéciaux des États fragiles. Une tendance à la hausse a été observée ces dernières années.

Le problème réside davantage dans la mise en œuvre et l’application des politiques. La Banque a été efficace en augmentant rapidement l’effectif de son personnel de l’acquisition, en particulier dans les bureaux extérieurs. Les révisions de la MDP qui ont accompagné la décentralisation n’ont pas conduit à l’efficience souhaitée, en raison en partie du manque de clarté et du déséquilibre possible de la répartition des tâches entre les chefs de projet et les chefs de division sectorielle d’une part, et entre les directeurs pays et les directeurs régionaux d’autre part.

La Banque déploie des efforts soutenus pour accélérer les processus d’acquisition en vue de les rendre plus efficients. En ce qui concerne les PMR, des réductions de 20 à 25 % ont été réalisées au niveau du temps écoulé entre la demande de

propositions et la signature du contrat depuis 2003, mais les délais actuels de quelque 250 à 260 jours sont jugés comme étant encore trop longs. L’efficience de l’acquisition est influencée par le recours excessif aux revues préalables de l’AON et le temps consacré en conséquence à l’examen documentaire. Sur le plan interne, il existe des possibilités importantes de réorientation des ressources des chefs de projet et du personnel de l’acquisition vers l’appui, en amont, en faveur de la planification des marchés, et en aval, au profit de la gestion des marchés. Les systèmes sous-jacents requis pour planifier et suivre les activités d’acquisition doivent être mis à niveau.

Les normes strictes de la Banque et ses procédures assurent une protection modérément satisfaisante contre la fraude et la corruption. Les systèmes d’audit et de contrôle en place sont globalement solides, tout comme les systèmes d’appel et de plainte. IACD prend des mesures pour élargir et consolider ses activités. Toutefois, le nombre de plaintes reçues est modeste et il existe peu de données sur l’incidence des infractions présumées aux règles de la Banque.

Dans le contexte des conclusions analytiques présentées ci-dessus, pour remédier aux insuffisances identifiées et améliorer l’efficience et l’efficacité de sa fonction d’acquisition, il est recommandé à la Banque de :

❙ adapter les politiques pour tenir compte des dernières avancées en matière d’optimisation des ressources, de l’acquisition verte et des axes stratégiques de la Banque (inclusion et genre par exemple) ; autoriser de nouvelles méthodes qui sont appropriées pour la nature changeante des opérations ;

Conclusions et recommandations


❙ réviser immédiatement la MDP d’acquisition, pour donner aux bureaux extérieurs plus de pouvoirs avec la flexibilité appropriée, et définir des lignes hiérarchiques et de responsabilité plus claires ; continuer à développer l’expertise du personnel de l’acquisition des bureaux extérieurs ;

❙ évoluer résolument vers une utilisation accrue de la revue postérieure des résultats de l’acquisition, en commençant par la mise en œuvre des nouveaux seuils de la Banque proposés pour l’AOI, et d’une revue préalable qui tient compte de l’expertise et de l’expérience croissante des entités acheteuses ;

❙ réorienter les ressources en personnel d’acquisition libérées par la modification des seuils et des pratiques de revue vers une participation accrue, en amont, à la conception et à la planification des projets pour améliorer l’état de préparation et la qualité des projets, et en aval, à l’aide en matière d’exécution des marchés et de renforcement des capacités ;

❙ rendre les systèmes d’information sur la passation des marchés plus sensibles aux besoins de gestion en temps réel des projets et améliorer le partage de connaissances entre les spécialistes décentralisés de l’acquisition de la Banque ainsi qu’avec les entités acheteuses et les gouvernements ;

❙ utiliser plus largement les audits des acquisitions, effectués notamment par des auditeurs externes possédant des qualifications et une expérience appropriées qui sont assez différentes des exigences relatives à l’audit financier ; les résultats de l’audit doivent faire l’objet d’une plus large diffusion auprès des parties concernées, et il convient d’y donner suite ;

❙ aider les PMR à satisfaire leurs besoins urgents de renforcement des capacités en mettant en œuvre une stratégie bien définie de la Banque,

en leur fournissant des ressources durables et en mettant au point des méthodes novatrices; associer les organisations nationales, le secteur privé et les OSC à ces initiatives de renforcement des capacités; la stratégie doit s’appuyer sur une connaissance de l’avantage comparatif et du créneau de la Banque, être intégrée dans les DSP et reposer sur la collaboration avec les partenaires au développement (Banque mondiale et USAID par exemple) ; les fonds fiduciaires sont une source potentielle de financement du renforcement des capacités ;

❙ évoluer plus vigoureusement vers l’utilisation promise depuis longtemps des systèmes nationaux de passation des marchés, en concluant des accords en bonne et due forme avec les pays dont les systèmes sont acceptables et en apportant les changements nécessaires aux procédures pour les projets en cours et nouveaux ;

❙ s’accorder avec les pays membres et les parties prenantes sur des indicateurs appropriés qui permettront de mesurer judicieusement l’efficacité et l’efficience des acquisitions et l’optimisation des ressources ; la Banque et les pays membres doivent créer et maintenir des bases de données, afin que les analyses puissent être effectuées régulièrement.

Ces mesures sont interdépendantes de par leur mode de mise en œuvre et leurs effets. Elles requièrent des actions résolues et audacieuses — qu’il faut peut-être mettre en œuvre progressivement au rythme des mesures de renforcement des capacités des PMR et du personnel de la Banque — mais elles conduiraient à un changement majeur au niveau du mode et des procédures des opérations de passation des marchés. Toutes les recommandations, notamment celles concernant les seuils, les revues postérieures et l’utilisation des systèmes nationaux, peuvent être mises en œuvre sans nécessiter de nouvelles

57Conclusions et recommandations

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

approbations de politiques de base ou des révisions des sauvegardes fiduciaires, mais elles requièrent effectivement une façon différente de penser. Elles changeraient considérablement le mode d’utilisation du temps du personnel de l’acquisition, de sorte à le rendre de loin plus efficace et à fournir une aide plus utile aux pays membres. Il est instamment demandé à ORPF de tenir compte de ces conclusions et recommandations dans sa revue de la politique.

Il existe des exigences considérables en termes de temps de travail du personnel de l’acquisition, et des déséquilibres apparents au niveau des allocations de ressources dans certains cas, notamment l’insuffisance de l’aide fournie

aux États fragiles pour pallier leurs lacunes institutionnelles. Aucune recommandation n’est émise au sujet des niveaux globaux de la dotation et du budget de l’acquisition, jusqu’à ce que les résultats des changements apportés à ces trois catégories essentielles soient manifestes et qu’on puisse évaluer leurs effets sur la répartition du temps et des ressources. On estime qu’il est assez probable que ces changements soient réalisés et les opérations améliorées grâce à une réorientation des efforts sans accroissement de l’effectif chargé de la passation des marchés. Une intensification considérable des efforts de formation du personnel et de renforcement des capacités serait nécessaire pour prendre les changements opérationnels et efficaces.

Photo ©: Sarm


Annexes


Annexe 1 — Détails méthodologiques

Cadre et méthodologie de l’évaluation

Le cadre conceptuel suivi pour l’évaluation est une adaptation de la méthodologie d’évaluation des systèmes de passation des marchés qui a été mise au point par le CAD de l’OCDE et utilisée subséquemment par la Banque et d’autres IFI pour déterminer si les systèmes nationaux de passation des marchés respectent des normes élevées. Le cadre modifié examine cinq aspects (piliers) des systèmes d’acquisition: i) la politique; ii) l’organisation; iii) les opérations; iv) la transparence et l’intégrité; et v) le renforcement des capacités (voir figure A1 ci-après).

Ces cinq domaines constituaient un cadre pratique pour la collecte d’informations suivant diverses méthodes et pour l’analyse des résultats de la performance effective. Ce cadre d’évaluation a été défini dans une note conceptuelle préparée par IDEV, et dans trois rapports de référence connexes:

❙ un document d’orientation visant à encadrer le processus et à établir le contexte, à fournir la justification et à définir les objectifs;

❙ un rapport de synthèse qui passe en revue les évaluations de la passation des marchés effectuées par des institutions de comparaison; et

❙ un document de revue de la stratégie/politique d’acquisition qui a examiné les documents de la Banque ainsi que les échanges avec les parties prenantes et le personnel au sujet des politiques et des résultats.

❙ Les méthodes d’enquête utilisées pour l’évaluation étaient notamment les suivantes:

❙ étude théorique de documents de politique et de stratégie, de rapports annuels sur les acquisitions, de documents d’évaluation et de supervision de projet, de rapports d’achèvement de projet, de revues de la performance et de sources connexes de la Banque, ainsi que de documents de comparaison et d’évaluations similaires provenant d’autres institutions;

❙ enquête en ligne auprès du personnel de la Banque, d’organisations emprunteuses, d’entrepreneurs et de fournisseurs du secteur privé, de groupes professionnels et de la société civile et d’autres parties prenantes, pour recueillir leurs opinions sur les politiques et la performance de la Banque;

❙ études de cas nationales basées sur les visites de l’équipe au Cameroun, en Éthiopie, au Liberia, au Maroc et au Mozambique, en vue d’un examen approfondi de la performance en matière de passation des marchés dans les opérations de la Banque;

❙ entrevues avec des Administrateurs, membres du personnel et des responsables de la Banque en service à l’ATR (Tableau A1) et aux bureaux extérieurs, les représentants d’organisations acheteuses, de l’industrie nationale et de la société civile ainsi que les parties prenantes dans les cinq pays; et

61Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

❙ analyse et intégration des conclusions dans les résultats globaux de chacun des cinq piliers.

❙ Les méthodes ci-dessus ont été collectivement utilisées de façon judicieuse pour arriver aux conclusions et recommandations figurant dans la présente évaluation.

Enquête en ligne

L’enquête en ligne était conçue pour avoir une idée générale de l’opinion des parties prenantes au sujet du système de passation des marchés de la Banque. L’enquête consistait en des énoncés positifs concernant des caractéristiques relatives aux cinq piliers de l’évaluation. Le questionnaire de l’enquête a été envoyé au personnel de la Banque, aux emprunteurs et à d’autres groupes cibles qui se trouvaient sur les listes

Tableau A1 : Entretiens ATR

Parties prenantes NombreAdministrateurs et Conseillers 10

Directeurs et chefs 16

Personnel professionnel 22

Total 48

Figure A1 : Cadre conceptuel de l’évaluation

BAD Emprunteurs

Passations des marchés efficace et efficient (OR) ;

réalisation en matière de

développement souhaitables

Dispositifs nationaux de

politique

Suivi et évaluation

Appui à l’exécution de

la passation des marchés

Appui au renforcement des

capacités

Capacité du payeur

Cadre opérationel et gestion du

savoir

Intégrité et transparence

Cadre des politiques

Capacité de gestion du cadre d’organisation

Pratique en matière de

passations des marchés


de distribution de l’institution et qui possédaient une certaine connaissance de son processus de passation des marchés; il n’a pas été affiché sur la page Web de la Banque aux fins d’accès libre. Le questionnaire de l’enquête en ligne a été envoyé à 974 répondants potentiels, dont 561 employés de la Banque et 413 parties prenantes externes. Les répondants étaient invités à indiquer leur niveau d’accord avec les énoncés sur une échelle allant de 1 à 6 points, où 1 signifiait « très en désaccord » et 6 « très d’accord ». Au total, 124 réponses ont été reçues: ce chiffre est respectable compte tenu du nombre d’enquêtes qui apparaissent chaque jour en ligne, mais il n’est pas assez élevé pour qu’une grande signification statistique soit accordée aux notes divergentes lorsque les résultats sont décomposés en des sous-groupes plus petits de répondants (voir Tableau A2). L’enquête a toutefois atteint le but visé, à savoir montrer les opinions générales, sur la performance globale, d’acteurs dont les rôles et les intérêts varient grandement. Les réponses étaient

anonymes, mais les répondants se classaient soit dans un groupe externe où l’on distinguait les ministères emprunteurs, les organisations acheteuses, les bureaux d’auditeurs publics, etc., soit dans un groupe interne formé de membres de la direction et du personnel de la Banque, notamment les chefs de projet et les spécialistes en passation des marchés. Les réponses des deux groupes étaient révélatrices, aussi bien par leurs similitudes que par les domaines où ils affichaient des divergences importantes. Dans certains cas, ces réponses confirmaient les commentaires et les résultats obtenus d’autres sources; dans d’autres cas, elles tendaient à indiquer certaines contradictions requérant un examen approfondi. Globalement, l’enquête a été une contribution utile à la définition des points forts et des insuffisances du système et de la performance.

Les résultats de l’enquête ont été compares avec les résultats d’une enquête en ligne effectuée par ORPF auprès du même groupe de parties prenantes dans le cadre d’une revue globale de la politique de passations de marchés de la Banque. Les résultats de cette dernière, basés sur un échantillon plus large de 578 répondants, sont globalement cohérents avec les résultats de l’enquête en ligne conduite dans le cadre de cette évaluation.

Études de cas nationales

Les visites dans les pays ont donné l’occasion de recueillir les opinions directes de praticiens et de participants sur le terrain au sujet de la mesure dans laquelle les processus d’acquisition de la Banque ont bien marché,

Tableau A2 : Taux de réponse à l’enquête en ligne

Parties prenantes Questionnaire envoyé à (nombre)

Réponses reçues (nombre)

Taux de réponse (%)

Personnel de la Banque 561 38 6,8

Ministère, organisme d’acquisition, auditeur général

294 68 23,1

Société civile, organisation de lutte contre la corruption

78 5 6,4

Emprunteur, fournisseur et entrepreneur du secteur privé

32 11 34,4

Partenaire au développement 8 2 25,0

Total 974 124 12,7

63Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

de leur expérience personnelle de ces processus, et des suggestions qu’ils formulent pour améliorer le fonctionnement du système. Le Tableau A3 montre certains critères qui ont été pris en compte avant la sélection des pays ci-après, afin d’avoir un échantillon représentatif de la performance de la Banque en matière d’acquisition dans toutes les régions.

En plus de remplir les critères de base, ce groupe de pays présentait d’autres avantages. Le Maroc est le plus grand emprunteur et le seul membre de la Banque dont le système national d’acquisition a été déclaré acceptable aux fins d’utilisation dans les projets financés par la Banque38, et il constituait donc un bon point de référence permettant de voir les dispositions que le pays a prises et dans quelle mesure elles sont efficaces pour la passation des marchés des opérations de la Banque. Le Mozambique est lusophone et a représenté les pays membres d’expression portugaise. Le Liberia est un État fragile avec un gouvernement qui s’emploie activement à assurer le développement et la bonne gouvernance. L’Éthiopie et le Maroc ont tous les deux reçu une visite de la Banque mondiale, et celle-ci a retenu le Mozambique parmi les pays faisant l’objet d’une étude documentaire dans sa récente évaluation39 de la passation des marchés, de sorte que d’abondantes données provenant de cette étude sont disponibles pour élargir la base d’informations et comparer les conclusions. Le Cameroun est un pays bilingue (francophone et anglophone) de la région de l’Afrique centrale dont le portefeuille est substantiel.

Des équipes d’évaluation formées de trois à cinq membres du personnel d’IDEV et du consultant ont séjourné dans chaque pays pendant une semaine. Les différentes parties prenantes rencontrées sont listées dans le Tableau A4.

Les équipes ont mis l’accent sur:

❙ les bonnes ou les mauvaises expériences en matière d’acquisition que les pays ont eues avec les projets financés par la Banque;

❙ la mesure dans laquelle les répondants se sentent bien outillés pour gérer les procédures de passation des marchés de la Banque;

❙ la nature de l’aide que les répondants ont reçue de la Banque pour renforcer leurs capacités d’acquisition ; et

❙ les opinions des répondants et les informations qu’ils possèdent sur l’efficience et l’efficacité des processus de passation des marchés de la Banque.

Tableau A3 : Études de cas nationales

Critères Maroc Éthiopie Cameroun Mozambique LiberiaRégion Nord Est Centre Sud ouest

Langue Francophone Anglophone Bilingue* Lusophone Anglophone

Stratégie pays BAD FAD FAD FAD État fragile

Taille du programme Grande Grande Grande Grande Croissante* Anglophone et francophone.


Ces visites et discussions avec des acteurs de terrain qui s’occupent directement d’acquisitions opérationnelles ont permis aux membres des équipes de se familiariser personnellement avec des expériences, tant bonnes que mauvaises, qui étaient fort utiles et n’auraient pas pu être acquises par d’autres moyens. Les conclusions tirées de ces visites figurent dans les cinq études de cas nationales qui sont présentées sous forme de rapports distincts et seront communiquées aux pays concernés et aux bureaux extérieurs. Toutes les études de cas ont contribué aux conclusions, aux enseignements tirés et aux recommandations du présent rapport final.

Tableau A4 : Parties prenantes consultées pendant les visites pays pour les études de cas

Parties prenantes Nombre de personnes rencontrées au TotalCameroun Ethiopie Liberia Maroc Mozambique

Personnel bureau de pays 12 5 7 9 6 39

Ministères, agences, auditeur général, UEP

20 10 15 26 11 82

Société civile, organisations anti-corruption

4 10 2 2 18

Emprunteurs secteur privé, fournisseurs, sous-traitants

3 2 3 10 5 23

Organisations / associations professionnelles

2 3 2 3 10

Partenaires de développement 4 6 4 1 3 18

Total 45 23 42 50 30 190

65Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Annexe 2 — Statistiques relatives à la passation des marchés

Tableau A5 : Acquisition des biens, travaux et services de conseil en 2009-2013

Détails du contrat Année Biens Travaux Services de conseil

Autres Total

Nombre de contrats 2009 755 902 631 5 2 293

2010 759 1 156 591 18 2 524

2011 532 1 459 466 16 2 473

2012 504 928 479 4 1 915

2013 526 753 425 9 1 713

Montant total(millions d’USD)

2009 596 1 365 142 9 2 111

2010 408 1 664 177 1 2 250

2011 292 1 872 187 8 2 358

2012 433 1 241 129 0 1 803

2013 536 1 275 129 2 1 942

Montant moyen(millions d’USD

2009 0,79 1,51 0,22 1,83 0,92

2010 0,54 1,44 0,30 0,08 0,89

2011 0,55 1,28 0,40 0,48 0,95

2012 0,86 1,34 0,27 0,04 0,94

2013 1,02 1,69 0,30 0,24 1,13

Source: site Web des statistiques relatives à la passation des marchés de la BAD

Tableau A6 : Pourcentage des marchés attribués à des entrepreneurs nationaux

Pays 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Cameroun Biens 65,2 48,7 100 100 68,1 100 97,2

Travaux 100 7,8 100 100 100 48,1 13,0

Services 62,7 19,0 60,0 79,9 16,9 30,7 36,1

Éthiopie Biens 16,8 1,1 0,4 39,9 25,6 16,1 34,3

Travaux 9,5 3,4 100 100 0,1 0,0 -

Services 5,7 19,8 3,3 19,4 1,1 0,0 100

Liberia Biens - 100 54,3 10,0 100 100 100

Travaux - - 100 52,6 - 100 94,4

Services - - 9,0 20,5 9,5 15,5 61,8

Maroc Biens 0,1 56,4 81,0 22,0 20,6 5,8 -

Travaux 98,7 100 94,9 81,5 93,8 81,5 95,5

Services 60,9 52,2 100 100 50,2 53,2 0

Mozambique Biens 41,8 64,6 62,9 78,5 2,6 74,9 63,5

Travaux 51,6 94,5 100 1,5 2,2 100 31,6

Services 25,0 9,3 56,6 97,4 30,6 82,5 100

Source: données relatives aux marchés de la BAD de 2014.


Tableau A8 : Participation des spécialistes en acquisition

2009 2010 2011 2012 2013/2014Nombre de spécialistes dans l’échantillon du rapport d’évaluation de projet

15 15 17 17 -

Nombre de spécialistes dans l’effectif de l’acquisition

3 5 9 11 -

Pourcentage des spécialistes dans l’effectif de l’acquisition

20 % 33 % 53 % 65 % -

Nombre de spécialistes dans l’échantillon du DSP

10 7 11 10 13

Nombre de spécialistes dans l’effectif de l’acquisition

1 1 4 5 7

Pourcentage des spécialistes dans l’effectif de l’acquisition

10 % 14 % 36 % 50 % 54 %

Tableau A7 : Personnel de l’acquisition

Personnel professionnel de l’acquisition Personnel professionnel de la Banque

Personnel de l’acquisition en % de l’effectif

total

Personnel de l’acquisition en % de l’effectif

total des bureaux extérieurs

Année Total Bureau extérieur

% Total Bureau extérieur

% %

2009 25 19 76 % 863 178 3 % 11 %

2010 33 23 70 % 935 187 4 % 12 %

2011 43 31 72 % 979 234 4 % 13 %

2012 63 52 83 % 986 322 6 % 16 %

2013 64 53 83 % 1021 386 6 % 14 %

Source: données de CHRM de 2014.

67Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Annexe 3 — Principaux résultats de l’enquête

Interne Externe

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Reposent sur des principes clairs et appropriés

Son soigneusement expliquées dans des documents d’orientation aisément

accessibles

Sont aisément comprises et appliquées

Sont mises à jour régulièrement

Re�ètent les meilleurs pratiques

Sont compatibles avec les capacités des pays

Tiennent comptent de l’évolution des enjeux et des technologies

Assurent l’optimisation des ressources

Protégent contre la mauvaise utilisation des ressources

Préviennent la fraude et la corruption

Promeuvent et favorisent l’atteinte des objectifs globaux de développement

Figure A2 : Pilier I- La Politique: d'accord ou très d'accord


Confèrent au personnel de différentes catégorie des responsabilités précises en

matière de passation de marchés

Prévoient un nombre suf�sant de spécialistes de la passation de marchés

possédant les quali�cations requises

Allcuent un budget à la mesure des exigences du travail relatif à la passation de

marchés

Lui permettent de développer ses propres capacités pour les faire évoluer

parallèlement à l’expansion des bescins

Prévoient, à l’intention des spécialistes de la passation de marchés, des possibilités et

des incitations pour améliorer leurs compétences et avancer

Facilitent le partage du savoir et d’expériences entre les membres du

personnel

Encouragent une collaboration étroite entre la personnel chargé de la passation de marchés

et celui des départements sectoriels

Associent les spécialistes de la passation de marchés à tous les stades du cycle de projet,

depuis la plani�cation jusqu’à l’exécution

Fonctionne de manière plus ef�ciente avec l’affectation de spécialistes de la passation

de marchés dans les bureaux extérieurs

Comportent la formation et la certi�cation qui préparent convenablement le personnel

aux responsabilités qui lui sont déléguées

Comportent des systèmes ef�cients d’information, de communication et

d’établissement de rapports sur la passation de marchés

Interne Externe

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Figure A3 : Pilier II- l'organisation: d'accord ou très d'accord

69Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Interne Externe

0 10 20 30 40 50 60

Favorisent la livraison des biens et la prestation des services en temps opportun

et à des prix raisonnables

Renforcent la participation de tous les pays membres et l’ef�cacité de la concurrence

Renforcement la participation des fournisseurs locaux de biens et services

dans les pays membres et l’ef�cacité de la concurrence

Préviennent ef�cacement l’in�uence des facteurs non économiques sur les décisions

en matière de passation de marchés

Rapportent des résultats conformes aux principes d’optimisation des ressources

L’assistance de la Banque aux entités adjudicatrices est répartie comme il se doit,

a�n d’accorder l’attention voulue à toutes les phases, de la plani�cation à la gention des

contrats et au suivi des résultata, en passant par l’attribution des

Les états fragiles et en con�it reçoivent une assitance en matière de passation de

marchés adaptée à leurs besoins particuliers

La délégation de pouvoirs et de responsabilités au personnel chargé de la

passation de marchés affecté dans les bureaux extérieurs fonctionne bien

La gestion du savoir, le partage et la diffusion d’informations en matière de passation de

marché favorisent la cohérence des pratiques à l’échelle de toute la Banque

Les procédures d’examen préalables et d’examen rétrospectif des contrats sont

ef�cientes et ef�caces

Les pratiques en matière d’inspection, de suivi et de responsabilisation en rapport avec

la passation de marchés permettent d’obtenir les informations qu’il faut pour

détecter à temps des problèmes et pourvoir au contrôle de la qualité

Des audits suf�sants de la passation de marchés sont effectués pour donner une

bonne image de la qualité globale

Les résultats des audits de la passation de marchés sont communiqués aux

responsables de la passation des marchés dans le cadre des opérations a�n que des

mesures appropriées soient prises

Figure A4 : Pilier III- les opérations: d'accord ou très d'accord


Interne Externe

0 20 40 60 80 100

Les informations sur les procédures de recours et d’introduction de plaintes en matière de passation de marchés sont

aisément accessibles, notamment sur le site web de la Banque

Les emprunteurs et la Banque entretiennent un dialogue ef�cace sur le traitement des

recours et des plaintes relatifs à la passation de marchés

Les décisions et les mesures faisant suite aux recours et aux plaintes relatifs à la

passation de marchés sont prises promptement

La dénonciation anonyme protégée des violations présummées des normes

d’intégrité est encouragée et facilitée

Les violations présumées des normes d’intégrité font l’objet d’enquêtes et

d’actions rapides

Des sanctions appropriées sont appliquées en cas de détournement de fonds, de fraude

et de corruption avérés, en rapport avec la passation de marchés

La Banque a des normes claires réagissant la bonne protection contre la fraude et la

corruption dans le domaine de la passation de marchés

La Banque a des normes claires réagissant le comportement éthique de son personnel

en matière de passation de marchés

La banque applique rigoureusement les normes régissant le comportement éthique

de son personnel en matière de passation de marchés

Figure A5 : Pilier IV- la transparence et l'intégrité: d'accord ou très d'accord

71Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Interne Externe

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Le renforcement des capacités des pays en matière de passation de

marchés béné�cie d’une attebtion et d’un degré de priorité adéquats dans

les Documents de stratégie pays

Le renforcement des capacités en matière de passation de marchés béné�cie d’une attention et d’un degré de priorité adéquats dans

l’allocation du temps de travail du personnel et du budget de la Banque

L’assistance de la Banque est axée sur l’édi�cation de bon systèmes

nationnaux ainsi que sur la conformité aux principes directeurs

de la Banque en matière de passation de marchés

La conception et l’évaluation des projets tiennent compte des

capacités des organes d’exécution en matière de passation de marchés

La conception et l’évaluation des projets prévoient des dispositions

appropriées pour la création / le renforcement des capacités en vue

de combler d’éventuels dé�cits

Les efforts de renforcement des capacités des emprunteurs en

matière de passation de marchés sont très payants en ce qui concerne l’amélioration de

l’ef�cience dans l’exécution des projets et la réduction des

problèmes

Figure A6 : Pilier V- le renforcement des capacités: d'accord ou très d'accord


Annexe 4 — Résultats de l’enquête — points forts et domaines d’amélioration

La présente annexe met en exergue les domaines qui montrent:

❙ des réponses favorables (pourcentage élevé de répondants qui sont d’accord ou très d’accord avec un énoncé donné) (tableaux A9 et A10)

❙ qu’il y aurait matière à amélioration (très faible pourcentage de répondants qui sont d’accord ou très d’accord, ou pourcentage relativement élevé de répondants qui sont en désaccord ou très en désaccord avec un énoncé donné) (tableaux A11 et A12)

Les résultats sont présentés séparément pour les répondants internes (personnel et responsables de la Banque) et externes.

Tableau A9 : Points forts : Énoncés de l’enquête ayant reçu des notes élevées des répondants internes

Pilier Énoncés En désaccord et moins

D’accord et plus

Intégrité et transparence La Banque dispose de normes claires de comportement éthique à l’intention de son personnel en matière de passation des marchés

0 % 81 %

Intégrité et transparence La Banque applique rigoureusement des normes claires de comportement éthique à son personnel en matière de passation des marchés

9 % 73 %

Intégrité et transparence Des sanctions appropriées sont imposées dans les cas confirmés de détournement de fonds, de fraude et de corruption relatifs à la passation des marchés

13 % 71 %

Politique La politique repose sur des principes clairs et appropriés 0 % 70 %

Renforcement des capacités Les initiatives de renforcement des capacités de l’emprunteur en matière d’acquisition ont rapporté d’importants avantages du point de vue de l’amélioration de l’efficience de la mise en œuvre des projets et de la réduction des problèmes

0 % 69 %

Intégrité et transparence Les pratiques de la Banque conduisent à une bonne protection contre la fraude et la corruption dans la passation des marchés

6 % 68 %

Intégrité et transparence Les dénonciations anonymes et protégées de violations présumées des normes d’intégrité (« dénonciation d’abus ») sont encouragées et facilitées

15 % 63 %

Politique La politique protège contre les détournements de fonds 5 % 62 %

Politique La politique empêche la fraude et la corruption 3 % 62 %

Organisation Le fonctionnement des processus est plus efficient avec la décentralisation des spécialistes en acquisition vers les bureaux extérieurs

14 % 61 %

73Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Tableau A10 : Énoncés de l’enquête ayant reçu des notes élevées des répondants externes


D’accord et plus

Intégrité et transparence La Banque dispose de normes claires de comportement éthique à l’intention de son personnel en matière de passation des marchés

5 % 78 %

Intégrité et transparence La Banque applique rigoureusement des normes claires de comportement éthique à son personnel en matière de passation des marchés

6 % 75 %

Politique La politique protège contre les détournements de fonds 2 % 74 %

Politique La politique repose sur des principes clairs et appropriés 2 % 74 %

Intégrité et transparence Les pratiques de la Banque conduisent à une bonne protection contre la fraude et la corruption dans la passation des marchés

5 % 72 %

Politique La politique empêche la fraude et la corruption 6 % 66 %

Politique La politique est expliquée soigneusement dans des documents d’orientation facilement disponibles

2 % 65 %

Intégrité et transparence Les informations sur les procédures d’appel et de plainte par rapport à la passation des marchés sont facilement disponibles, notamment sur le site Web de la Banque

11 % 64 %

Politique La politique tient compte des pratiques optimales 8 % 63 %

Intégrité et transparence Des sanctions appropriées sont imposées dans les cas confirmés de détournement de fonds, de fraude et de corruption relatifs à la passation des marchés

9 % 62 %

Organisation L’institution encourage une collaboration étroite entre le personnel de l’acquisition et le personnel sectoriel

8 % 60 %

Politique La politique promeut et appuie les objectifs globaux de développement

7 % 60 %


D’accord et plus

Intégrité et transparence Les informations sur les procédures d’appel et de plainte par rapport à la passation des marchés sont facilement disponibles, notamment sur le site Web de la Banque

15 % 61 %


Tableau A11 : Domaines d’amélioration : Énoncés de l’enquête ayant reçu des notes faibles des répondants internes


D’accord et plus

Opérations Les États fragiles et en conflit reçoivent une aide en matière d’acquisition qui est adaptée à leurs besoins spéciaux

29 % 33 %

Politique La politique est en harmonie avec les capacités du pays 20 % 14 %

Opérations La délégation de pouvoirs et de la responsabilité en matière d’acquisition au personnel décentralisé fonctionne bien

25 % 19 %

Organisation L’institution fournit un nombre suffisant de spécialistes en acquisition possédant des qualifications appropriées

26 % 23 %

Opérations La gestion des connaissances sur la passation des marchés ainsi que le partage et la diffusion des informations permettent d’assurer la cohérence des pratiques à l’échelle de la Banque

21 % 24 %

Organisation L’institution affecte un budget adéquat pour satisfaire aux exigences en matière de travaux liés à la passation des marchés

23 % 27 %

Renforcement des capacités Le renforcement des capacités d’acquisition bénéficie d’une attention et d’un rang de priorité appropriés dans la répartition du temps de travail et du budget du personnel de la Banque

22 % 28 %

Opérations Les biens et services appropriés sont fournis en temps utile et à des prix raisonnables

16 % 22 %

Intégrité et transparence Les décisions et les mesures relatives aux appels et aux plaintes concernant la passation des marchés sont prises rapidement

33 % 41 %

Organisation L’institution donne aux spécialistes en acquisition des possibilités et des incitations pour mettre à jour la compétence et évoluer dans leur carrière

21 % 29 %

Organisation L’institution dispose d’un programme de formation et de certification qui prépare adéquatement les employés aux responsabilités qui leur sont déléguées

22 % 33 %

Organisation L’institution dispose de systèmes efficaces d’information, de communication et d’établissement de rapports sur la passation des marchés

11 % 23 %

Opérations Les résultats des audits de l’acquisition sont diffusés auprès des gestionnaires opérationnels de la passation des marchés en vue de la prise de mesures appropriées

26 % 41 %

Opérations Les pratiques en matière d’inspection et de suivi des acquisitions et d’établissement de rapports à ce sujet fournissent les bonnes informations requises pour une identification des problèmes et un contrôle de la qualité en temps voulu

22 % 38 %

Politique La politique tient compte de l’évolution des problèmes et des technologies

9 % 26 %

Organisation L’institution attribue clairement des responsabilités précises en matière d’acquisition aux employés de différentes catégories

21 % 44 %

Opérations Des audits suffisants de l’acquisition sont effectués pour donner un tableau exact de la qualité globale

24 % 48 %

Operations Sufficient procurement audits are carried out to give a good picture of overall quality

24 48

75Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

Tableau A12 : Énoncés de l’enquête ayant reçu des notes faibles des répondants externes


D’accord et plus

Opérations Les États fragiles et en conflit reçoivent une aide en matière d’acquisition qui est adaptée à leurs besoins spéciaux

29 % 33 %

Politique La politique est en harmonie avec les capacités du pays 19 % 32 %

Renforcement des capacités Le renforcement des capacités d’acquisition bénéficie d’une attention et d’un rang de priorité appropriés dans la répartition du temps de travail et du budget du personnel de la Banque

15 % 35 %

Politique La politique tient compte de l’évolution des problèmes et des technologies

9 % 35 %

Organisation L’institution dispose d’un programme de formation et de certification qui prépare adéquatement les employés aux responsabilités qui leur sont déléguées

14 % 41 %

Opérations La politique est en harmonie avec les capacités du pays 11 % 37 %

Organisation La délégation de pouvoirs et de la responsabilité en matière d’acquisition au personnel décentralisé fonctionne bien

14 % 52 %

Intégrité et transparence Les dénonciations anonymes et protégées de violations présumées des normes d’intégrité (« dénonciation d’abus ») sont encouragées et facilitées

18 % 47 %

Intégrité et transparence Les cas présumés de violation de l’intégrité font l’objet d’une enquête rapide et une suite y est donnée

9 % 40 %

Opérations Les procédures de revue préalable et de revue postérieure des marchés sont efficientes et efficaces

10 % 42 %

Organisation L’institution permet le renforcement de ses propres capacités d’acquisition pour suivre le rythme de l’expansion des besoins

11 % 43 %

Organisation Les spécialistes en passation des marchés participent à tous les stades du projet, de la planification à la mise en œuvre

15 % 47 %

Intégrité et transparence Les emprunteurs et la Banque maintiennent un dialogue efficace sur la gestion des appels et des plaintes ayant trait à la passation des marchés

12 % 49 %

Renforcement des capacités La conception et l’évaluation du projet prévoient des dispositions appropriées pour le renforcement/ l’amélioration des capacités en vue de remédier aux insuffisances

13 % 51 %

Politique La compréhension et l’application de la politique sont faciles

5 % 44 %

Renforcement des capacités Le renforcement des capacités d’acquisition dans les pays bénéficie d’une attention et d’une priorité appropriées dans les Documents de stratégie pays

12 % 55 %

Capacity building Procurement capacity building in countries is given appropriate attention and priority in Country Strategy Papers

12 55


Bibliographie

AfDB (African Development Bank). 2014. “Operational Guidelines on the Programming, Design and Management of Program-Based Operations.” Tunis.

— 2014. “Policy on Non-Sovereign Operations.” Tunis.

— 2014. “Governance Strategic Framework and Action Plan (GAP II) 2014-2018.” Tunis.

— 2014. “Procurement Policy Document: Establishment of Monetary Thresholds for Modes of Procurement of Goods and Works.” Tunis.

— 2013. “The One Bank Results Measurement Framework 2013-2016.” Tunis.

— 2013. “Supporting Transformation of the Private Sector in Africa: Private Sector Development Strategy 2013-2017.” Tunis.

— 2013. “Concerning the Rules for Corporate Procurement Activities of the African Development Bank, Presidential Directive No. 05/2013.” Tunis.

— 2013. “Guidance Note on Determination of Major and Minor Deviations in Bid Evaluation for Goods and Works.” Tunis.

— 2013. “Guidance Note on Procurement under Public Private Partnership Arrangements in Public Sector Operations Financed by the Bank.” Tunis.

— 2013. “Guide for the Procurement of Goods, Works and Services in Private Sector Operations Financed by Bank (Interim).” Tunis.

— 2013. “Guidance Note on Use of Price Adjustment Provision in Civil Works.” Tunis.

— 2012. “Bank Group’s Policy on Disclosure and Access to Information.” Tunis.

— 2012. “Determination of Monetary Thresholds for Modes of Procurement of Goods and Works.” Tunis.

— 2012. “Guidance note on the procedure to be followed for assessment of country procurement procedures for goods and works using national competitive bidding.” Tunis.

— 2012. “Disbursement Handbook.” Tunis.

— 2012. “Delegation of Authority Matrix for Procurement Services for the African Development Bank Group Operations Only.” Tunis.

77Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

— 2012. “The Independent Review Mechanism, Annual Report 2011.” Tunis.

— 2012. “Proposal for the Implementation of a Sanctions Process within the African Development Bank.” Tunis.

— 2012. “Independent Review of African Development Bank Group’s Fiduciary Safeguards Framework.” Tunis.

— 2012. “Rules and Procedures for Procurement of Goods, Works and Non-Consulting.” Tunis.

— 2012. “Rules and Procedures for the Use of Consultants.” Tunis.

— 2012. “Proposal for Strengthening Country Procurement Systems and Enhancing their Use in African Development Bank Operations: Main Report and Implementation Manual.” Tunis.

— 2012. “Operational Guidance Note: How to Strengthen Country Procurement Systems.” Tunis.

— 2012. “MDB Harmonised Principles on Treatment of Corporate Groups.” Tunis.

— 2011. Guidance Note to Bank Staff, Procurement Risk Assessment and Management. Tunis.

— 2011. “Decentralisation of Procurement Functions.” Tunis.

— 2011. “Decentralisation Roadmap.” Tunis.

— 2011. “Building Procurement and Financial Management Capacity of Borrowers for Better Implementation of Bank’s Operations through Fiduciary Clinics – Concept Note.” Tunis.

— 2011. “Integrity and Anti-Corruption Progress Report 2009-2010.” Tunis.

— 2011. “Field Office Manual – Regional Offices, Country Offices, National Program Offices.” Tunis.

— 2010. “AfDB Organisation Manual.” Tunis.

— 2010. “Bank Group Capacity Development Strategy.” Tunis.

— 2009. “Tunis Declaration on Public Procurement Reforms in Africa: Sustaining Economic Development and Poverty Reduction.” Tunis.

— 2009. “Implementing the Paris Declaration and Building on the Accra Agenda for Action, Mid-Term Review.” Tunis.

— 2009. “ADF-11 Mid-Term Review.” Tunis.


— 2008. “Bank Group Approach towards Enhancing the Use of Country Systems.” Tunis.

— 2008. “Streamlining Procurement and Financial Management Functions: Proposed Process Improvements.” Tunis.

— 2008. “Concerning the Approval Authority for Operations, Presidential Directive No. 06/2008.” Tunis.

— 2008. “Rules and Procedures for Procurement of Goods and Works.” Tunis.

— 2007. “Restructuring Procurement and Financial Management Services: Proposed Actions to Streamline the Processes.” Tunis.

— 2007. “Proposal for Amendment of the Procurement Provisions Contained in the Agreements Establishing the African Development Fund and the African Development Bank Respectively.” Tunis.

— 2007. “Whistle Blowing and Complaints Handling Policy.” Tunis.

— 2006. “Enhanced Decentralisation Strategy: Strengthening Country Focus and Client Responsiveness through a Tailored Approach.” Tunis.

— 2000. “Guidelines for Procurement under Community-based Investment Projects, Procurement Monitoring Unit.” Abidjan.

— 2000. “Guidance for the Selection of Contracts for Procurement Post-Review.” Abidjan.

— 2000. “Statistics on the Procurement of Goods and Services of the Bank Group as of 31 December 1999.” Abidjan.

— 1999. “Rules of Procedure for Procurement of Goods and Works - Rules of Procedure for the Use of Consultants.” Abidjan.

— 1987. “Rules and Procedures for Procurement, African Development Bank, African Development Fund.” Abidjan.

— [No date]. “Integrity and Anti-corruption Department of the African Development Bank Group: Standard Operating Procedures.” Tunis.

— [No date]. “General Principles and Guidelines for Sanctions.” http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic-Documents/General%20Principles%20and%20Guidelines%20for%20Sanctions.pdf

— [No date]. “Guide for the Procurement of Goods, Works and Services in Private Sector Operations Financed by Bank.” Tunis.

79Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

— [No date]. “Risk in Procurement Processing: Goods and Works.” Tunis: African Development Bank.

COMPAS (Common Performance Assessment System). 2011. COMPAS Report 2011: Multilateral Development Banks’ Common Performance Assessment System. http://www.mfdr.org/COMPAS/documents/2011_COMPAS-Report.pdf

Curtin University of Technology. 2007 “Multilateral Development Bank International Survey of E-Procurement Systems.” http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/mdb_egp_survey_en.pdf

DFID (Department for International Development)2013. “DFID’s Anti-Corruption Strategy for Ethiopia.” London.

— 2012. What is the Track Record of Multi-donor Trust Funds to Improve Aid Effectiveness? An Assessment of the Available Evidence. London.

— 2011. Multilateral Aid Review: Ensuring Maximum Value for Money for UK Aid through Multilateral Organisations. London.

Gutman, J. 2014. “Is There Room for Discretion? Reforming Public Procurement in a Compliance-Oriented World.” Global Economy and Development Working Paper 74. The Brookings Institution, Washington, DC.

Gutman, J. 2013. “Development Aid and Procurement: The Case for Reform. Global Economy and Development Policy Paper 2013-05.” The Brookings Institution, Washington, DC.

International Financial Institutions Anti-corruption Task Force. 2006. “Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions.” Singapore.

OED (Operations Evaluation Department). 2007. “Approaches to Partnering and Harmonisation: In the Context of the Paris Declaration on Aid effectiveness.” Manila: Asian Development Bank.

Plummer, J. (Ed.). 2012. Diagnosing Corruption in Ethiopia: Perception, Realities and the Way Forward for Key Sectors. Washington DC: The World Bank.

EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). 2011. “Public Procurement Assessment: Review of Laws and Practices in the EBRD Region.” London.

European Commission. 2010. “Toolkit for Capacity Development.” Brussels.

Government of Yemen. 2005. “Declaration by the Government of Yemen and Development Partners on Harmonisation and Alignment.” Sana’a.

IADB (Inter-American Development Bank). 2010. “Guide for the Acceptance of the Use of Country Procurement systems.” Washington, DC.


— 2006. “Procurement of Goods and Works.” Washington, DC.

— 2006. “Borrowers’ Guide – Procurements Financed by the Inter-American Development Bank.” Washington, DC.

IED (Independent Evaluation Department). 2011. “Support for Good Governance in Pacific Development Member countries.” Manila: Asian Development Bank.

2010. “Special Evaluation Study on Asian Development Bank Support for Decentralisation in Indonesia.” Manila: Asian Development Bank.

IEG (Independent Evaluation Group). 2013. “World Bank and Public Procurement: an independent evaluation.” Washington, DC: The World Bank

— 2011. “World Bank progress in Harmonisation and Alignment in Low Income Countries.” Washington, DC: The World Bank

— 2011. “Annual Report: Results and Performance of the World Bank Group.” Washington, DC: The World Bank.

— 2010. “Results and Performance of the World Bank Group: IEG Annual Report 2010.” Washington, DC: The World Bank

— 2004. “The Poverty Reduction Strategy Initiative: An Independent Evaluation of the World Bank’ Support through 2003.” Washington, DC: The World Bank

— 2001. “The Drive to Partnership: Aid to Coordination and the World Bank.” Washington, DC: The World Bank

IFAD (International Fund for agricultural Development). 2010. “Project Procurement Guidelines.” Rome.

— 2010. “Annual Report on Results and Impact of IFAD Operations (ARRI),” Issue Paper. Rome.

Jones, D. 2007. “Public Procurement in Southeast Asia: Challenges and Reforms,” Journal of Public Procurement, Vol. 7, Issue 1, pp 3-33.

MEDEF (Mouvement des Entreprises de France). 2007. “Use of Country Procurement Systems,” Conference Paper. Paris.

MOPAN (Multilateral Organisation Performance Assessment Network). 2012. Annual Survey 2011. http://www.mopanonline.org/upload/documents/MOPAN_Annual_Report_2011_FINAL.pdf

81Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

OECD/DAC (Organisation for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committee). 2011. The Evaluation of the Paris Declaration – Phase 2 Executive Summary. Paris.

— 2011. Aid Effectiveness - Survey on Monitoring the Paris Declaration. Paris.

— 2011. Strengthening Country Procurement Systems – Results and Opportunities – Busan High Level Forum on Aid Effectiveness. Paris.

— 2011. Aid Effectiveness 2011 – Progress in implementing the Paris Declaration: Volume II – Country Chapters. www.oecd.org/dataoecd/45/3/49316744.pdf

— 2010. Methodology for Assessing Procurement Systems (MAPS). Paris.

— 2009. Managing Aid: Practices of DAC Member Countries. Paris.

— 2008. Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration – Phase One – Synthesis Report. Paris.

— 2008. Survey on Monitoring the Paris Declaration Making Aid More Effective by 2010. Paris.

— 2005. Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery – Volume 3: Strengthening Procurement Practices in Developing Countries (DAC Guidelines and Reference Series). Paris.

— 2005. Paris Declaration on Aid Effectiveness. Paris.

— 2003. Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery. Paris.

— 2003. Working Party on Aid Effectiveness, Harmonisation, Alignment, Results: Report on challenges and Opportunities. Paris.

OPEV. 2012. “Strengthening Institutions in the Governance Area – Evaluation Approach Paper. Tunis: African Development Bank.

— 2012. “COMESA Public Procurement Reform and Capacity Building Projects: Project Performance Evaluation Report.” Tunis: African Development Bank.

— 2012. “Evaluation of the Assistance of the African Development Bank to the Fragile States.” Tunis: African Development Bank.

— 2009. “A Joint Evaluation of the Agriculture and Rural Development (ARD) Policies and Operations in Africa of the AfDB and IFAD.” Tunis: African Development Bank.


Transparency International. 2012. Corruption Perceptions Index 2012. Berlin.

Tesfahun, Y. 2011. “Public Procurement Reforms in Ethiopia: Policy and Institutional Challenges and Prospects,” Master’s degree thesis, School of Graduate Studies, Addis Ababa University. Addis Ababa.

DMI Associates. 2006. “Evaluation of the International Trade Centre UNCTAD/WTO – Synthesis Report.” Copenhagen.

UNDP (United Nations Development Programme). 2010. Comparative Experience: Aid Information Systems in Post-Conflict and Fragile Situations. New York.

— 2009. Framework for Using Implementing Partners Procurement Systems. New York.

— 2007. Action Plan – Harmonisation and Alignment to Help Achieve the MDGs. New York.

UNDP-PCDC (Procurement Capacity Development Centre). 2011. A Practical Guide to Transforming Procurement systems. New York.

UNOPS (United Nations Office Procurement Services). 2010. “Procurement Manual Revision 4”. Copenhagen.

World Bank. 2013. “Procurement in World Bank Investment Project Finance – Phase I: A proposed New Framework.” Washington, DC.

— 2012. “Financial Management and Procurement in World Bank Operations” – Annual Report FY11. Washington, DC.

— 2012. “The Use and Impact of the Bank’s Policy of Domestic Preferences,” Background Paper. Washington, DC.

— 2012. “Sierra Leone – Assessment of Public Procurement System based on OECD/DAC Benchmarking Tool.” Washington, DC.

— 2012. “Procurement Policy Review: Feedback from Consultations with External Stakeholders.” Washington, DC.

— 2011. “Aid Coordination in IDA Countries. A Roadmap to More Effective Aid Coordination. Washington, DC.

— 2010. “Piloting Program in the Use of Country Procurement Systems – Second Progress Report.” Washington, DC.

— 2010. “Strengthening Country Systems and Expanding Their Use in Bank-Supported Operations: Updated Reports.” Washington, DC.

83Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

— 2009. “Requirements for Local Procurement in Borrowing Countries.” Washington, DC.

— 2009. “Piloting Program in the Use of Country Procurement Systems – First Progress Report.” Washington, DC.

— 2008. “Use of Country Procurement Systems in Bank Support Operations: Proposed Piloting Program.” Washington, DC.

— 2006. “Harmonisation and Alignment for Great Aid Effectiveness: An Update on Global Implementation and the Bank’s Commitments.” Washington, DC.

— 2005. “Expanding the Use of Country Systems in Bank Supported Operations: Issue and Proposals.” Washington, DC.


Annotations

1. L’évaluation utilise une échelle de notation à six niveaux: très insatisfaisant — 1; insatisfaisant — 2; modérément insatisfaisant — 3; modérément satisfaisant — 4; satisfaisant — 5; très satisfaisant — 6.

2. Version finale du rapport initial d’évaluation de la passation des marchés, 25 février 2014.

3. Ci-après désignée sous le nom d’« organisation » pour éviter toute confusion avec le pilier V — Renforcement des capacités.

4. Stratégie de renforcement des capacités propres à la passation de marchés (PCDS), 2011.

5. Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, 2005.

6. Revue de la politique, des procédures et des processus d’acquisition de la BAD: document-cadre de politique, mai 2014.

7. L’acquisition institutionnelle de biens et services destinés au propre usage de la Banque suit des procédures différentes et n’est pas incluse dans la présente évaluation.

8. Le volume de 2007 a été ajusté pour tenir compte de l’approbation ponctuelle du financement de six marchés majeurs d’électricité au titre d’un projet sud-africain totalisant 3,5 milliards de dollars.

9. Le chiffre comparable signalé pour la Banque mondiale est de 378 jours (Banque mondiale et passation des marchés publics, rapport 2014 de l’IEG) et de 417 jours pour la Banque asiatique de développement.

10. À la Banque mondiale, le délai de traitement des marchés attribués par AOI est de 17 % plus long que celui des marchés adjugés par AON, qui requièrent en moyenne 313 jours.

11. Ce taux exclut les petits marchés réglés au moyen des comptes spéciaux, qui sont presque toujours attribués aux entreprises nationales, ce qui porte probablement ce total à plus de 50 % en termes de valeur.

12. D’autres IFI, dont la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Banque interaméricaine de développement, effectuent aussi des revues de la politique et envisagent des réformes.

13. Les répondants externes, à quelques pas exception, ont attribué des notes supérieures à celles des répondants internes ici et dans la plupart d’autres domaines.

14. Voir tableau 4, problèmes courants.

15. Si les BMD mettent en œuvre de façon indépendante leurs programmes proposés de réforme de la politique d’acquisition, ce problème deviendra encore plus difficile.

16. Les réponses « d’accord » et « en accord » sont incluses dans « très d’accord ».

17. Le Sénégal a maintenant signé un accord similaire; les accords avec cinq autres pays (Botswana, Burkina Faso, Mali, Niger et Bénin) sont prêts pour la signature; les accords concernant la Côte d’Ivoire et le Togo se trouvent aux derniers stades de leur traitement.

18. La Banque mondiale enregistre 3,0 à 3,5 infractions aux règles de passation des marchés pour 1 000 contrats par an.

19. Estimations; premiers chiffres détaillés relatifs aux spécialistes en acquisition disponibles pour 2009.

20. L’échelle de notation à six niveaux utilisée tout au long du rapport mesure la performance « très insatisfaisante », « insatisfaisante », « modérément insatisfaisante », « modérément satisfaisante », « satisfaisante » et « très satisfaisante ». La note globale dans tous les cas n’est pas la moyenne des sous-notes, mais prend en considération l’importance de différentes questions ainsi que des domaines connexes dont les questions énumérées/notées ne tiennent pas compte.

21. ORPF1 est une division constituée entièrement d’employés de l’acquisition; ORPF0, le service chargé des activités principales de la direction, abrite des fonctions à la fois d’acquisition et de gestion financière, aussi le tableau ne montre-t-il qu’une partie équivalente estimative des postes d’ORPF0.

22. Aide-mémoire au Conseil de la BAD: version finale de la feuille de route de la décentralisation, 20 avril 2011

23. La clarté au sujet du rôle du chef de projet dans la passation des marchés et les incitations connexes constituent un problème courant à la BAD et à la Banque mondiale.

24. Les résultats de l’enquête pour le pilier II « organisation » sont présentés dans la figure A3 de l’annexe 3.

25. Manuel opérationnel, BP 11.00, annexe B — Matrice de pouvoirs de décision, janvier 2011, révisée en avril 2013.

26. Les projets ont en général eu deux « seuils » de valeur de marché, dont un pour la détermination des situations où l’AOI est requis, et l’autre pour

85Annexes

Une

éval

uatio

n in

stitu

tionn

elle

IDEV

l’établissement de la date de réalisation de la revue préalable. Ces deux seuils n’ont pas nécessairement été les mêmes; dans certains projets, la revue préalable est effectuée pour les marchés tant AON qu’AOI. ORPF a proposé en 2014 d’utiliser le même seuil pour les des décisions et de relever généralement la valeur-seuil afin que moins d’AOI et moins de revues préalables soient requis.

27. Estimation du consultant couvrant l’examen lui-même ainsi que la revue et l’approbation des conclusions. Dans la revue postérieure, il serait possible de procéder à la revue simultanée de marchés multiples.

28. Une complication du SGPM est que les données affichées tard changent les résultats des périodes précédentes, ce qui rend parfois difficile la conciliation des données, compte tenu des différents documents se rapportant aux mêmes périodes et événements.

29. Le rapport de l’IEG indique que les systèmes de la Banque mondiale connaissent des problèmes similaires et ne suivent pas adéquatement les informations clés pour contrôler l’efficience, l’efficacité, la gestion des risques et l’optimisation des ressources.

30. Comme on l’a déjà indiqué, aucune infraction n’a été signalée durant la période d’évaluation.

31. Par exemple le système PROCIS de la Banque mondiale qui est actuellement utilisé dans la région Afrique de cette institution.

32. Le rapport de l’IEG de la Banque mondiale cite l’existence de ce problème et d’un autre comme expliquant une des caractéristiques de l’État fragile, à savoir le manque d’intégrité. Ce dernier a été un problème très grave pour le Libéria, mais comme on l’a déjà noté relativement aux notes de Transparency International, le pays a accompli des progrès énormes en vue d’améliorer la perception de la corruption.

33. Le rapport annuel 2012 sur les acquisitions énumère six cas faisant l’objet d’enquêtes. Cette statistique n’était généralement pas incluse dans les rapports antérieurs.

34. D’après l’édition 2013 du Baromètre mondial de la corruption de Transparency International, la moyenne mondiale en pourcentage des personnes interrogées qui avouent avoir versé un pot-de-vin en 2013 s’est établie à 27 %. Au Cameroun, par exemple, elle s’élevait à 62 %. Ces chiffres se rapportent à l’ensemble des services et non pas simplement à la passation des marchés, mais il est peu probable que les acquisitions soient exemptes de ces pratiques.

35. Les revues post-acquisition des projets sont effectuées moins fréquemment, mais elles examinent la performance en matière d’acquisition de façon nettement plus approfondie que les rapports d’achèvement de projet, qui couvrent tous les aspects d’un projet. Les rapports d’achèvement de projet ont été effectués pour 48 projets dans les 5 pays des études de cas en 2007-2013. Ils comprennent peu d’informations détaillées sur la passation des marchés. Il en va de même des documents de l’examen des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA).

36. La Banque mondiale, avec à peu près 18 000 contrats par an, reçoit environ 300 à 400 plaintes chaque année, qu’il y ait eu revue préalable ou non. Elle signale en outre 47 cas de suspension et 44 d’exclusion par an (rapport de l’IEG).

37. Signalée dans l’édition 2012 du rapport annuel sur les acquisitions.

38. Certaines composantes des procédures d’acquisition des autres pays, par exemple les méthodes de consultation de fournisseurs à l’échelon national pour des contrats de faible valeur, ont été acceptées à des fins d’utilisation dans la passation des marchés financée par la Banque, mais le Maroc est le seul PMR dont toutes les méthodes du système national, y compris l’AON, sont jugées acceptables.

39. Banque mondiale et passation des marchés publics, rapport de l’IEG, 2013.

© 2014 Groupe de la Banque africaine de développement Tous droits reservés – Publié Août 2014

Évaluation des Acquisitions : Évaluation de l’Efficience et de l’Efficacité des Politiques et Pratiques des Acquisitions Opérationnelles de la Banque Africaine de Développement

Résumé du Rapport d'Évaluation, Août 2014

Exclusion de résponsabilité

Sauf indication contraire expresse, les constatations, interprétations et conclusions exprimées dans cette publication sont celles de ses divers auteurs et ne correspondent pas nécessairement aux vues de la direction de la Banque africaine de développement (la « Banque ») et du Fonds africain de développement (le « Fonds »), de leurs Conseils d’administration, Conseils des gouverneurs ou des pays qu’ils représentent.

Le lecteur consulte cette publication à ses seuls risques. Le contenu de cette publication est présenté sans aucune sorte de garantie, ni expresse ni implicite, notamment en ce qui concerne la qualité marchande de l’information, son utilité à telle ou telle fin et la non-violation de droits de tierce-parties. En particulier, la Banque n’offre aucune garantie et ne fait aucune déclaration quant à l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère “actualisé” des éléments du contenu. La Banque ne peut, en aucun cas, notamment en cas de négligence, être tenue pour responsable d’un préjudice ou dommage, d’une obligation ou d’une dépense dont on ferait valoir qu’ils sont consécutifs à l’utilisation de cette publication ou au recours à son contenu.

Cette publication peut contenir des avis, opinions et déclarations provenant de diverses sources d’information et fournisseurs de contenu. La Banque n’affirme ni ne se porte garante de l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère “à jour” d’aucun d’entre eux ni d’aucun autre élément d’information provenant d’une source d’information quelconque ou d’un fournisseur de contenu, ni d’une autre personne ou entité quelle qu’elle soit. Le lecteur s’en sert à ses propres risques.

À propos de la BAD

Le Groupe de la Banque africaine de développement a pour objectif premier de faire reculer la pauvreté dans ses pays membres régionaux en contribuant à leur développement économique durable et à leur progrès social. A cet effet, il mobilise des ressources pour promouvoir l’investissement dans ces pays et leur fournit une assistance technique ainsi que des conseils sur les politiques à mettre en oeuvre.

À propos de l'Évaluation Independente du Developpement (IDEV)

L’évaluation indépendante du développement a pour mission de renforcer l’efficacité des initiatives de développement de la Banque dans ses pays membres régionaux par l’exécution d’évaluations indépendantes et influentes et par des partenariats pour l’échange de connaissances.

Évaluation indépendante du développement (IDEV) Banque Africaine de Développement

Immeuble du Centre de commerce International d’Abidjan (CCIA) Avenue Jean-Paul II 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’Ivoire

Tél: +225 20 26 20 41

Fax: +225 20 21 31 00

Courriel: [email protected]

idev.afdb.org

Design & layout: CRÉON – www.creondesign.net

Supervision de l’édition et de la conception graphique : Felicia Avwontom (BAD)

Photo ©: Sarm


idev.afdb.org

Des

ign

& la

yout

: CR

ÉON

• w

ww

.cre

onde

sign

.net

À propos de cette évaluation

L'Évaluation indépendante du développement (IDEV) à la Banque africaine dedéveloppement a procédé à une évaluation de l’efficience et de l’efficacité de la performance en matière de passation des marchés dans les opérations de l’institution pour la période 2007- 2013. L’évaluation visait à examiner la mesure dans laquelle: a) la performance de la Banque en matière d’acquisition était conforme à ses principes fiduciaires prescrits d’utilisation économique, efficiente et à bon escient de ses fonds, tout en empêchant la corruption; b) la Banque a efficacement aidé ses pays membres à mettre en place des systèmes nationaux d’acquisition solides et fonctionnant convenablement; et c) les politiques et procédures d’acquisition de la Banque contribuent aux programmes et objectifs globaux d’aide au développement et sont coordonnées avec ceux-ci.

Les informations ont été réunies et analysées selon cinq piliers du système d’acquisition, à savoir la politique, l’organisation, les opérations, la transparence et l’intégrité, et le renforcement des capacités. Les notes sommaires des cinq piliers d’évaluation sont les suivantes:

❙ Politique: Satisfaisant ❙ Organisation: Modérément satisfaisant ❙ Opérations: Modérément satisfaisant ❙ Transparence et intégrité: Modérément satisfaisant ❙ Renforcement des capacités: Modérément insatisfaisant

Le principal enseignement qui se dégage de l’évaluation est que la performance de la Banque en matière de mise en oeuvre est nettement à la traîne par rapport à l’établissement de sa politique.Bon nombre des insuffisances relevées font l’objet de décisions et de mesures récentes qui sont en cours, mais n’ont pas encore eu le temps d’être intégralement mises en oeuvre ou prises en compte dans les résultats. Il n’en reste pas moins, toutefois, que même si la plupart des aspects de la performance en matière d’acquisition ont été jugés au moins modérément satisfaisants, les résultats globaux sont bien en deçà des normes que la Banque doit fixer et respecter en tant que première institution de développement d’Afrique.

Une évaluation institutionnelle IDEV


Siège Statutaire :Immeuble du Centre de commerce International d’Abidjan (CCIA) Avenue Jean-Paul II 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’Ivoire Tél. : +225 20 26 20 41 • Fax : +225 20 21 31 00Email : [email protected]