RAPPORT D’ÉTUDE COMMENT ASSURER UNE FISCALITÉ DES … · 2018. 12. 20. · DRCF : Direction de la Recherche et du Contrôle Fiscal ENAM : École Nationale de l’Administration

RAPPORT D’ÉTUDE

COMMENT ASSURER UNE FISCALITÉ DES ENTREPRISES PLUS TRANSPARENTE À MADAGASCAR ?

Décembre 2016

Transparency International est la principale organisation de la société civile à l’échelle mondiale à se consacrer à la lutte contre la corruption. Avec plus de 100 sections dans le monde et un secrétariat international basé à Berlin, Transparency International sensibilise l’opinion publique aux effets dévastateurs de la corruption et travaille en collaboration avec les gouvernements, le secteur privé et la société civile afin de développer et mettre en œuvre des mesures visant à la combattre.

Fondée en 1997, Transparency International – Initiative Madagascar (TI-IM) est la section malgache du réseau Transparency International depuis 2002. TI-IM contribue à la lutte contre la corruption à Madagascar par la promotion des principes d’intégrité et de transparence auprès des acteurs de la société malgache.

Crédit photo (page de couverture) : langstrup (123rf.com)

Design : Lalasoa RAMAHANDRY

Cette étude a été commanditée par Transparency International – Initiative Madagascar (TI-IM) et réalisée par Pricewaterhouse Coopers Conseil S.A, MADAGASCAR Expert principal : M. Andriamisa RAVELOMANANA, Tax Partner

TABLE DES MATIÈRESLISTE DES ABRÉVIATIONS ...........................................................................................................................................4REMERCIEMENTS .......................................................................................................................................................5

Introduction ......................................................................................................................................................................6Résumé exécutif ...............................................................................................................................................................7Cadre général de l’étude ...................................................................................................................................................9

Contexte .....................................................................................................................................................................9Objectif ..................................................................................................................................................................... 10Méthodologie ........................................................................................................................................................... 10

La pratique du contrôle fiscal à Madagascar ................................................................................................................... 11

Des statistiques sur le contrôle fiscal ...................................................................................................................... 11Évolution historique du contrôle fiscal .................................................................................................................. 11Évaluation qualitatif du contrôle fiscal .................................................................................................................. 11

Résultats des enquêtes : le contrôle fiscal dans le vécu quotidien .......................................................................... 12La sélection des contribuables à risque pèse plus sur les contribuables immatriculés .......................................... 12Les contribuables ont le sentiment que certains opérateurs ne sont pas punis ..................................................... 12En général, ce sont les PMI/PME qui sont les plus concernées par la corruption ................................................... 12L’administration est jusque-là impuissante face à l’importance du secteur informel ............................................. 13Les contribuables immatriculés sont contrôlés pour maintenir les recettes fiscales .............................................. 13Les vérificateurs cherchent toujours des irrégularités à reprocher au contribuable ............................................... 13Des entreprises immatriculées ne respectent pas le CGI et ses textes d’application ............................................. 13Les amendes non suffisamment graduées par rapport à la gravité de la faute ...................................................... 14Le rapport de force est déséquilibré dès le départ d’une vérification fiscale ......................................................... 14Les contribuables sont dissuadés de suivre les voies de réclamation contentieuse ............................................... 14La CFRA ne donne qu’un avis qui n’engage que son émetteur .............................................................................. 14Les contribuables estiment que le Conseil d’État joue un rôle de contrepouvoir .................................................... 14

Les facteurs qui attisent la corruption dans le cadre d’un contrôle fiscal ............................................................... 15Environnement général favorisant la corruption .................................................................................................... 15Système fiscal favorisant la corruption ................................................................................................................. 15Comportements des vérificateurs et des contribuables ......................................................................................... 15

Recommandations & mesures de prévention pour un contrôle fiscal transparent ............................................................ 17

À court terme : horizon loi de finances 2017 ............................................................................................................ 17Poursuite des mesures prises par l’administration fiscale et communication des résultats ................................... 17Révision des textes régissant la CFRA par une équipe présidée par son Président ................................................ 17Publication des normes de travail et d’éthique des vérificateurs ........................................................................... 18Adoption des principes devant régir les interprétations des textes ........................................................................ 18Mettre en place une équipe dédiée à la lutte contre la corruption au sein de la DGI .............................................. 19Modifications ou restructurations à faire ou à insérer dans la loi de finances 2017 ............................................... 19Mise en place d’une commission de suivi-évaluation des réformes. ..................................................................... 19Sensibilisation et formation permanente des contribuables .................................................................................. 19Campagne contre le secteur informel ................................................................................................................... 20Publication de façon anonyme des résultats de contrôle ...................................................................................... 20

Moyen terme : horizon loi de finances rectificative 2017 ......................................................................................... 20Mise en place d’un système permettant d’avoir une doctrine fiscale de référence ................................................ 20Publication de l’enchaînement de la procédure et des rôles des divers organes ................................................... 20Révision des dispositions antiéconomiques/déconnectées de la réalité économique ............................................. 20Sensibilisation et formation des vérificateurs et des magistrats ............................................................................ 21Application d’un bonus lié à la performance ......................................................................................................... 21Dématérialisation et informatisation des échanges pour constituer les preuves .................................................... 21

Long terme : horizon loi de finances 2018 ............................................................................................................... 22Conversion de la CFRA en juridiction de première instance avant le Conseil d’État ............................................... 22Publication du résultat des études sur le contrôle et le contentieux fiscaux. ......................................................... 22Révision des dispositions antiéconomiques/déconnectées de la réalité économique ............................................. 22

Conclusion ...................................................................................................................................................................... 23

LISTE DES ABRÉVIATIONS

BIANCO : Bureau Indépendant Anti-Corruption

CCI : Chambre de Commerce et d’Industrie

CFRA : Commission Fiscale de Recours Administratif

CGA : Centre de Gestion Agréée

CGI : Code Général des Impôts

CNaPS : Caisse Nationale de Prévoyance Sociale

CSI : Comité pour la Sauvegarde de l’Intégrité

DGI : Direction Générale des Impôts

DLFC : Direction de la Législation Fiscale et du Contentieux

DRCF : Direction de la Recherche et du Contrôle Fiscal

ENAM : École Nationale de l’Administration de Madagascar

ENMG : École Nationale de Magistrature et des Greffes

FIVMPAMA : Fivondronan’ny Mpandraraha Malagasy

FMI : Fond Monétaire International

GEM : Groupement des Entreprises de Madagascar

IPC : Indice de Perception de la Corruption

IR : Impôt sur le revenu

LF : Loi de Finances

Nb : Nombre

Nd : Non disponible

ND : Notification Définitive

NP : Notification Primaire

OECFM : Ordre des Experts Comptables et Financiers de Madagascar

ONG : Organisation Non-Gouvernementale

PME/PMI : Petite et Moyenne Entreprise / Petite et Moyenne Industrie

PwC : PricewaterhouseCoopers (Madagascar)

SAMIFIN : Sampan-draharaha misahana ny ady amin’ny Famatsiam-bola (Service de Renseignements Financiers)

SIM : Syndicat des Industries de Madagascar

SRPVF : Service de Recherche et de la Programmation des Vérifications Fiscales

TI-IM : Transparency International - Initiative Madagascar

TPF : Taux de Pression Fiscale

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

REMERCIEMENTSLes informations contenues dans ce document intitulé « Comment assurer une fiscalité des entreprises plus transpa-rente à Madagascar ? » sont le fruit d’une collaboration entre Transparency International – Initiative Madagascar (TI-IM) et PricewaterhouseCoopers Madagascar (PwC).

Nous tenons à exprimer ici notre reconnaissance et remerciements à tous ceux (ou celles) qui ont contribué de près ou loin à l’établissement du présent rapport en particulier aux différents individus, organisations et personnalités enquêtés, et à tous ceux (ou celles) qui ont participé à l’atelier de consultation organisé le Mardi 04 Octobre 2016 au Carlton Anosy par Transparency International – Initiative Madagascar dans le cadre du projet « Action collective pour la transparence et l’effi-cacité de la fiscalité à Madagascar ».

Nos remerciements particuliers aux Messieurs le Ministre des finances et du Budget et le Ministre de l’Industrie et du Développement du Secteur Privé pour avoir accepté de participer à l’étude.

Avis au lecteur

Compte tenu de la haute sensibilité de la matière abordée et des attentes considérables que les parties impliquées ont de l’issu de la présente étude, l’auteur a souhaité mettre en exergue l’intégralité des résultats des enquêtes et des analyses de la manière la plus expressive. L’objectif est de provoquer continuellement le débat et de susciter l’initiative au partage de commentaires, d’observations, d’expériences et de recommandations.

Certains faits exposés peuvent n’être plus d’actualité compte tenu des réformes et améliorations conduites depuis quelques années par les autorités mais il a été jugé utile de les partager pour éviter qu’un jour, ils ne surviennent à nouveau.

6 Rapport d’étude – Comment assurer une fiscalité des entreprises plus transparente à Madagascar ?

INTRODUCTION

Transparency International – Initiative Madagascar (TI-IM) est une association malgache créée en 2000. C’est la section nationale de la coalition Transparency International à Madagascar. Transparency International est la plus importante orga-nisation issue de la société civile luttant contre la corruption. Elle est actuellement active dans plus d’une centaine de pays dans le monde.

Dans le cadre de ses activités, TI-IM mène des actions de sensibilisation à l’endroit de l’opinion publique quant aux effets dévastateurs de la corruption. Elle travaille en collaboration avec les gouvernements, le secteur privé et la société civile afin de promouvoir les principes d’intégrité, de redevabilité et de transparence.

TI-IM a mis en place récemment un programme « SECTEUR PRIVÉ » grâce à un financement de l’Ambassade du Royaume-Uni à Madagascar et du Secrétariat International de Transparency International. C’est une initiative qui souhaite encourager l’adoption de réformes devant contribuer à l’amélioration de la bonne gouvernance et la qualité des services publics des-tinés aux entreprises.

En 2014, une enquête de perception menée par TI-IM1 auprès des entreprises privées opérant à Antananarivo a révélé que les services fiscaux sont parmi les services publics exposés à la corruption administrative. Cette étude n’a pas manqué de signaler l’existence du phénomène d’« harcèlement fiscal » subi par le secteur privé comme un facteur symptomatique de la corruption.

Les résultats de cette étude montrent que : – 12 % des entreprises privées interrogées en 2014 et sujettes à une vérification fiscale sur place (49 % du total des

entreprises), ont déclaré avoir été victimes d’une ou plusieurs réclamations de « pots-de-vin ou cadeau ou paiement informel ».

– le montant sollicité par les agents fiscaux atteint en moyenne 4.000.000 Ariary

Ce constat alarmant a amené TI-IM à engager une étude sur « la transparence des contrôles fiscaux à Madagascar » abou-tissant au présent rapport qui a pour finalité de soutenir un plaidoyer auprès des acteurs économiques et des personnali-tés politiques en vue de la lutte contre les corruptions dans le cadre des contrôles fiscaux.

TI-IM espère que ce présent rapport puisse constituer un document de travail et de sensibilisation pour l’administration fis-cale, pour les entreprises et pour les acteurs et responsables des secteurs privé et public.

1. Publié en février 2015 : étude sur la corruption dans les services publics d’Antananarivo ou CAPS – Corruption in Antananarivo’s Public Services

I

Transparency International – Initiative Madagascar (décembre 2016) 77

RÉSUMÉ EXÉCUTIF

La mission, objet du présent rapport, s’est déroulée en trois étapes :1. collecte et analyses des informations par le biais d’enquêtes auprès d’opérateurs économiques du secteur privé, de

groupements professionnels, de conseillers fiscaux, d’entités publiques et de la société civile,2. restitution des résultats de la collecte et des analyses lors d’un atelier en vue de recueillir et valider les recommandations3. rédaction du présent rapport et formulation des recommandations

De ce processus décrit ci-dessus, il a été partagé par les parties prenantes que les risques de corruption en matière de contrôle fiscal proviennent du fait que :

– l’environnement dans lequel les acteurs économiques évoluent favorise la corruption – le système qui constitue le cadre légal dans lequel le contrôle est effectué contient des dispositions facilitant la corruption – le comportement des acteurs sans moralité ni éthique corrompt le système

L’éradication de la corruption nécessite avant tout un changement de mentalités, lequel est un travail de longue haleine. Les recommandations proposées couvrent notamment :

– la sensibilisation permanente et la formation de tous les acteurs sur le civisme et le droit fiscal, – la nécessité de renforcer les obligations en matière d’informations financières fiables, – la nécessité d’améliorer la technique de vérification fiscale, – les mesures requises afin de permettre aux contribuables de faire confiance au système de réclamation contentieuse.

Ces recommandations concernent en général la poursuite des réformes et des efforts que l’équipe de la Direction Générale des Impôts (DGI) et les autres institutions comme le BIANCO, le SAMIFIN et le Ministère de la justice ont déjà menés depuis quelques mois ou années.

Les recommandations de l’étude sont détaillées dans le rapport. Elles sont résumées ci-après :

À court terme : horizon loi de finances 2017

– La révision des textes régissant la Commission Fiscale de Recours Administratif (CFRA) pour assurer qu’elle pourra jouer plei-nement son nouveau rôle tel que défini par la loi de finances rectificatives 2016

– La publication des normes de travail et d’éthique des vérificateurs – Le renforcement du contre-audit sur pièces avant l’émission de la notification définitive (détection de risque de corruption) – Les autres modifications ou restructurations à faire ou à insérer dans la prochaine loi de finances 2017 – La mise en place d’une commission de suivi et d’évaluation des réformes – La sensibilisation et la formation permanentes des contribuables – La publication de façon anonyme des résultats de contrôles fiscaux des contribuables notoires accusés de faire des fraudes

massives.

II

RÉSUMÉ EXÉCUTIF

Rapport d’étude – Comment assurer une fiscalité des entreprises plus transparente à Madagascar ?8

À moyen terme: horizon loi de finances rectificatives 2017

– La mise en place d’un système permanent permettant d’avoir une doctrine fiscale servant de référence – La publication de l’ensemble de la procédure mettant en exergue les rôles des divers organes de l’administration impliqués dans

la résolution des litiges (vérificateurs, CFRA, Contentieux, Conseil d’État) par rapport à la rédaction du texte et à l’esprit du texte – La révision des dispositions antiéconomiques ou déconnectées de la réalité économique sur le terrain – La sensibilisation et la formation des vérificateurs et des magistrats

À long terme: horizon loi de finances 2018

– La conversion de la CFRA en pouvoir juridictionnel de première instance avant le Conseil d’État – La révision des pénalités de manière graduée et fonction de la gravité des fautes dans la prochaine loi de finances 2018 – La poursuite de la révision des dispositions antiéconomiques ou déconnectées de la réalité économique sur terrain – La révision du système de rémunération des agents actuellement en proportion des amendes redressées

Le suivi des recommandations est fondamental afin que tous les acteurs puissent reconnaître leurs limites et favoriser de manière continuelle et progressive l’adoption de solutions plus adéquates et plus approfondies.


CADRE GÉNÉRAL DE L’ÉTUDE

ContexteMadagascar a la réputation d’un pays à forte corruption. Son classement au 123ème rang sur 168 pays est décevant eu égard à l’indice de perception de la corruption (IPC) publié en 2015 par Transparency International. Cette situation est d’autant plus inquiétante que son score stagne à 28 points sur 100 depuis trois années consécutives. À comparer à un élève, c’est équivalent d’une note atteignant à peine 5/20. Pourtant, le pays d’ici 2025 a un objectif ambitieux de réaliser un score de 50 points sur 100.

La fiscalité malagasy est singulière et paradoxale. Tous les acteurs partagent unanimement l’idée selon laquelle Madagascar est doté d’un système juridique et judiciaire simple et moderne qui pourtant semble ne pas fonctionner. En effet, la fiscalité malagasy a l’atout d’être parmi les plus simples en Afrique compte tenu du fait que ses taux d’imposition convergent tous vers un taux unique de 20 %. Cependant a contrario, son Taux de Pression Fiscale (TPF) relativement constant est parmi les plus faibles au monde. Il est évalué à 10,8 % en 20162, largement éloignée de la moyenne des pays d’Afrique sub-saharienne. Ces performances interpellent largement sur la potentialité des gisements fiscaux non assez explorés et sur la gestion des recouvrements fiscaux pas assez maîtrisée.

La corruption est une des problématiques qui n’épargne pas les services fiscaux. La corruption fiscale est a fortiori une solu-tion financièrement viable aussi bien pour les contribuables fraudeurs que pour les vérificateurs sans éthique ni profession-nalisme. Pourquoi ? Elle permet entre autres d’éviter une procédure de contrôle fiscal longue, coûteuse, truffée de coups bas de part et d’autre. Le système fiscal semble effectivement se déconnecter ou manquer d’encadrer la réalité vécue au quo-tidien qui laisse une porte ouverte à la corruption. Vu l’absence d’un débat censé être véritablement contradictoire et basé sur une réelle technicité, les échanges peuvent être légalement contestables par rapport aux intérêts à défendre. Pourtant, lorsque cette corruption se généralise dans le cadre d’un contrôle fiscal, c’est l’État qui devient perdant compte tenu du manque à gagner généré par une partie des déclarations, créant une économie souterraine qui alimente la corruption.

Le harcèlement fiscal est un facteur symptomatique de la corruption lors d’un contrôle fiscal. Cette expression est sou-vent employée à tort ou à raison. Elle peut être qualifiée d’une manière générale, comme des contrôles fiscaux répétitifs et prolongés, donnant lieu à des redressements fiscaux excessifs non suffisamment motivés, et favorisant alors la corruption sur toutes ses formes :(enrichissement illicite – trafic d’influence – prise d’avantage injustifié – concussion – entre autres).

Ceci étant, il faut préciser qu’il faut être deux pour qu’il y ait corruption. Le corrupteur et le corrompu sont co-responsables. La corruption est une valse qui se danse à deux mais favorisée par celui qui anime la musique. D’une part, les contribuables ne manquent pas d’ingéniosité pour mettre en place différents procédés afin de réduire leurs charges d’impôt : fraude fis-cale, évasion fiscale, montages de toutes natures. Les moyens les plus faciles et directs d’échapper à l’impôt pour le contri-buable est d’éviter l’immatriculation fiscale et d’opérer de manière informelle. D’autre part, l’administration fiscale, face à la faiblesse de la pression fiscale globale due à une attitude « d’évitement de l’impôt » devenue un « sport national », adopte une position de présomption de malhonnêteté du secteur privé qui se matérialise par une remise en cause rapide de la sin-cérité des déclarations périodiques, le déclenchement de contrôles fiscaux répétitifs et prolongés et enfin des redresse-ments fiscaux excessifs.

2. Loi de finances rectificatives 2016

III

CADRE GÉNÉRAL DE L’ÉTUDE


Des réformes sur l’amélioration du contrôle fiscal ont été initiées pour un retour à la normale après des années de tension entre secteur public et secteur privé. Il convient de soulever le fait que la Direction Générale des Impôts (DGI) a commencé à mettre en place diverses réformes depuis la Loi de finances 2014, justement pour lutter contre toutes formes d’abus en matière fiscale. Dans le cadre de ces réformes, la DGI en collaboration avec les partenaires techniques et financiers de Madagascar a lancé des études sur l’amélioration du contrôle fiscal et l’amélioration du contentieux fiscal. Les études ont notamment été initiées fin 2015 et se sont poursuivies durant le premier semestre 2016. Pendant cette période, la DGI a suspendu les contrôles fiscaux sur place. La mise en œuvre des résultats de ces études ont commencé depuis la loi de finances rectificative 2016 (allégement de certaines pénalités, introduction d’une section sur le CFRA, …). Ces initiatives sont aujourd’hui saluées bien qu’il soit encore trop tôt pour apprécier leurs impacts. En tout cas, cette politique de la main ten-due de la nouvelle équipe de la DGI est vivement encouragée pour être davantage poursuivie. Elle permet d’apaiser le sen-timent d’exaspération partagée de nombreux opérateurs économiques du secteur privé dans le cadre des contrôles fiscaux.

C’est dans ce contexte et afin de poursuivre les efforts aujourd’hui menés par la DGI que TI-IM a lancé une étude sur la transparence des contrôles fiscaux à Madagascar confiée au cabinet PricewaterhouseCoopers Madagascar.

ObjectifLutter contre la corruption : l’objectif de l’étude vise à favoriser le dialogue collectif, franc et fructueux entre les contribuables vérifiés et l’administration fiscale afin de formuler ensemble de solutions/recommandations pragmatiques, consensuelles et ciblées face aux problèmes de corruption dans le cadre des vérifications fiscales.

Cette étude n’a pas la prétention de « chambouler les choses qui commencent à se rétablir » mais au contraire elle œuvre à renforcer continuellement le plaidoyer pour interpeller sur les risques de corruption tantôt continuels, tantôt ponctuels, rencontrés couramment dans le cadre des procédures de contrôle fiscal. L’idée est ici de mettre en avant les principales contraintes afin de pouvoir identifier et proposer des mesures plus transparentes et efficaces.

TI-IM tient à produire un document de sensibilisation du secteur privé et un document de référence à destination de l’équipe de la DGI dans le cadre de son effort de réforme de la procédure de contrôle fiscal.

MéthodologieLa méthodologie de l’étude se veut être pratique et simple :

– D’abord, partir d’un constat général issu de documentations diverses relayées par les journaux. – Puis, vérifier le constat général par des enquêtes effectuées auprès des acteurs concernés. – Enfin, décortiquer les résultats des enquêtes en vue de formuler des recommandations.

Les personnes ou organisations enquêtées dans le cadre de l’étude sont nombreuses et variées : – les contribuables vérifiés (opérateurs économiques privés), – l’administration fiscale à tous les niveaux (services opérationnels et leur direction concernée : DGI – DLFC – DRCF – SRPVF – …), – les groupements professionnels, (GEM – FIVMPAMA – SIM – Chambre des mines – OECFM – …) – les cabinets de conseils fiscaux, – la société civile, – les autres entités et organismes publics (SAMIFIN – BIANCO – Conseil d’État – CFRA – CSI – …), – les représentants de bailleurs de fonds (Banque Mondiale – FMI – Union européenne – …),

Basés sur leurs constats et leurs retours d’expériences vécues, l’idée est de parvenir à une analyse sur : – les problèmes pratiques rencontrés dans le cadre des contrôles fiscaux qui attisent la corruption fiscale, – la perception de l’intégrité de l’administration fiscale et – les limites des actions/mesures entreprises par la DGI afin de pouvoir renforcer l’administration fiscale compte tenu

des besoins des entités concernées (mesures à court, moyen ou long terme).

Une restitution préliminaire de l’étude auprès des parties prenantes concernées ci-dessus a été faite durant l’atelier de consultation du mardi 04 octobre 2016 au Carlton (Antananarivo - Anosy).

L’étude finalement capitalisée dans le présent rapport est livrée auprès des parties prenantes concernées ci-dessus et de tout autre intéressé après intégration des commentaires, observations et remarques issus de l’atelier de consultation du mardi 04 octobre 2016 au Carlton (Antananarivo - Anosy).


Des statistiques sur le contrôle fiscalÉvolution historique du contrôle fiscalLes données collectées en matière de contrôle fiscal montrent une baisse des contrôles fiscaux pendant les périodes de réforme et plus particulièrement en 2016, année de réflexion d’une réforme approfondie.

ANNÉEMontant notification définitive (en MGA)

Nombre notification définitive

Moyenne du montant par dossier (en MGA)

2014 19, 272, 225, 000.37 2273 8, 478, 761.55

2015 20, 277, 237, 484.00 1117 18,153, 301.24

2016 Nd3 24 Nd

Source : Service d’Appui au Contrôle et de Remboursement, DRCF, DGI

NOMBRE D’AVIS DE VÉRIFICATION ÉMIS

1112 589 24

2014 2015 2016

Source : Service de Recherche et de la Programmation des Vérifications Fiscales, DGI

Un apaisement fiscal a été effectivement observé. Cette période marque l’entrée de la nouvelle équipe de la DGI mais éga-lement la mise en place d’actions en termes de renforcement de capacités des agents de contrôle fiscal.

Évaluation qualitatif du contrôle fiscalParmi les autres mesures envisagées dans le cadre de la réforme, selon l’équipe de la DGI, l’administration fiscale a aussi mis en place un mécanisme de suivi qualitatif des vérifications fiscales. Elle a établi une grille de notation des vérifications arrivées en notification définitive. Elle a pris en considération trois critères qu’elle estime fondamentaux : le délai entre l’émis-sion d’un avis de vérification et l’émission d’une notification primaire, le délai entre une notification primaire et une notifi-cation définitive, l’écart entre le montant dans la notification primaire et la notification définitive.

D’après les résultats visés infra, il ne faut pas méconnaître que la moyenne du score des services fiscaux opérationnels en charge du contrôle fiscal est relativement faible.

3. Nd : Non disponible

LA PRATIQUE DU CONTRÔLE FISCAL À MADAGASCARIV

LA PRATIQUE DU CONTRÔLE FISCAL À MADAGASCAR


DIRECTIONSERVICE

OPERATIONNEL4

Nombre VISA

Nombre AVIS

Nombre de NP (Notification

Primaire)

Nombre de ND(Notification Définitive)

RATIO Nb ND/Nb VISA

Note sur le suivi

sur 15

Note sur la performance

sur 20

TOTAL 1388,00 1082 542 465 33,50 % 6,48 7,48

Source : Service d’Appui au Contrôle et de Remboursement, DRCF, DGI

Les statistiques fournies sur le contrôle fiscal semblent conforter les plaintes formulées. Ces données peuvent être consi-dérées comme un indicateur objectivement vérifiable pour confirmer la réalité des faits vécus par les agents vérificateurs de l’administration fiscale et les contribuables vérifiés.

Résultats des enquêtes : le contrôle fiscal dans le vécu quotidienL’étude tient à rapporter ici les résultats des enquêtes et des entretiens menés par TI-IM ainsi que les échanges issus de l’atelier de consultation concernant le vécu quotidien des vérificateurs et des contribuables.

Les faits évoqués ci-après peuvent paraître pour certains agressifs mais il s’agit d’affirmations qui se veulent fidèles par rapport aux faits relatés sur les méandres du contrôle fiscal.

Encore une fois, l’étude n’a aucunement vocation à critiquer la manière de procéder des contrôles fiscaux (cadence – durée – fréquence – …) mais tient à signaler les dérives pouvant nuire à l’image respective de l’administration fiscale et du sec-teur privé à cause des risques de corruption.

Afin de préserver l’objectivité de cette étude et surtout la sécurité de toutes les parties prenantes, leur anonymat est soi-gneusement gardé et leur vécu relaté ci-après sous forme d’anecdotes.

La sélection des contribuables à risque pèse plus sur les contribuables immatriculésBeaucoup ont estimé à tort ou à raison que ce sont toujours les mêmes qui sont victimes des contrôles fiscaux. En effet, cer-tains contribuables vérifiés pensent que la programmation des vérifications fiscales est ciblée puisque la distinction entre un « dénonciateur » et un « délateur » est complexe surtout lorsque les redressements sont systématiques et infondés. Il est alors difficile de faire appliquer « la dénonciation abusive » punissable par la loi sur la corruption.

Des entreprises s’imaginent qu’elles ont été dénoncées par leurs concurrentes dans le but de leur porter préjudice en leur faisant subir un contrôle fiscal chronophage, et dont le recours à des conseils fiscaux coûte énormément d’argent alors qu’au final le redressement est légalement contestable.

Tantôt, des entreprises s’imaginent qu’elles ont été dénoncées en raison de l’appartenance politique de leurs dirigeants sociaux. La délation politique est alors motivée par la vengeance. Cette perception devient de plus en plus pertinente pour ces entreprises lorsqu’elles voient effectivement que certaines entreprises concurrentes font l’objet d’une protection poli-tique et ne sont jamais touchées par un contrôle fiscal pendant plusieurs années.

Les contribuables ont le sentiment que certains opérateurs ne sont pas punisCertains groupements d’entreprises dénoncent la pratique de l’impunité pour les opérateurs proches des dirigeants. Des noms ont été communiqués dans les journaux. Le gouvernement a toujours promis des mesures mais rien de concret n’est visible jusqu’à récemment.

Les contribuables estiment que des cas similaires sont traités différemment d’un vérificateur à un autre. Certaines socié-tés sont redressées, d’autres ne le sont pas sur un même sujet alors que tous les opérateurs opérant dans le secteur sont connus par l’administration fiscale car étant peu nombreux.

En général, ce sont les PMI/PME qui sont les plus concernées par la corruptionLes recettes des contrôles fiscaux des PMI/PME profitent plus aux vérificateurs qu’à l’État. Les grandes sociétés multinatio-nales sont soumises à des règles de comptabilité et de conduite stricte qui ne leur permettent pas de pratiquer la corruption.

4. Les services opérationnels comprennent : la Direction des Grandes Entreprises (DGE), les Services Régionaux des Entreprises (SRE)/Centre Fiscal



La corruption au niveau des entreprises multinationales, si elle existe, se passe avec les intermédiaires ce qui rend la pratique plus difficile car une éventuelle fuite d’informations entraîne des conséquences internationales dont la portée est incontrôlable. À titre d’exemple, certains dirigeants de nationalité étrangère sont passibles de sanctions d’après les lois anti-corruption de leur pays d’origine même pour des actes de corruptions perpétués sur le territoire malgache.

L’administration est jusque-là impuissante face à l’importance du secteur informelPour l’administration fiscale, le secteur informel signifie contribuable non immatriculé. Ainsi, lorsque le contribuable n’est pas immatriculé, il est difficile pour l’administration fiscale d’identifier son existence en vue d’effectuer un contrôle fiscal.

Le manque d’effectifs et de moyens financiers pour permettre aux personnes ressources de l’administration fiscale d’effec-tuer des contrôles sur place auprès de l’ensemble des opérateurs informels n’est pas une tâche facile surtout lorsqu’à ceci s’ajoutent les protections politiques auxquelles bénéficient certains opérateurs informels notoires.

Les contribuables immatriculés sont contrôlés pour maintenir les recettes fiscalesIl est tout à fait normal dans le but de vérifier leur conformité par rapport aux conditions prévues par la loi que les déclara-tions faites par les contribuables soient passées en revue dans le cadre de contrôle sur pièces et que les pièces justifica-tives soient contrôlées dans le cadre d’un contrôle sur place. Les soupçons de fraude font l’objet de contrôle inopiné et le défaut de dépôt de déclaration d’une entité immatriculée est susceptible de taxation d’office.

Ces types de contrôles sont des moyens légaux mis à la disposition de l’administration fiscale pour assurer l’éducation des contribuables pour un civisme fiscal, pour assurer l’équité fiscale et pour prévenir la délinquance fiscale. Dans une situation où le civisme fiscal est absent de façon générale surtout avec un bilan assez mitigé dans un contexte de sortie de crise, les dérapages peuvent exister de part et d’autre.

Certes, les vérificateurs ont tendance à élargir l’assiette auprès des personnes déjà immatriculées, mais tout est basé sur les dispositions fiscales en vigueur. En effet, les dispositions fiscales prévoient d’une part des conditions de fond dont l’ir-respect entraîne des manques à gagner, et d’autre part des conditions de forme nécessaires pour assurer une application harmonieuse de la réglementation fiscale. La réglementation en vigueur prévoit des sanctions – souvent jugées trop sévères – pour non-respect de ces deux conditions par le contribuable. Les vérificateurs ne font qu’appliquer littéralement la loi.

Les vérificateurs cherchent toujours des irrégularités à reprocher au contribuableLes notifications des vérifications sont trop souvent imprégnées d’erreur en raison d’une méthode de calcul et de vérifica-tion de comptabilité incomprise, ou encore d’interprétations discutables des textes. Ainsi, les redressements exagérés sont consignés dans des notifications que les contribuables qualifient de « fantaisistes ».

À titre d’exemple sur les problématiques de calcul et de vérification de comptabilité, certains vérificateurs font la somme de l’ensemble des montants dans le compte bancaire de l’entreprise pour conclure un écart entre le chiffre d’affaires déclaré et le chiffre d’affaires comptabilisé. Les techniques utilisées sont targuées par les contribuables comme étant « simplistes » et décrédibilisant alors l’ensemble de la vérification fiscale.

Par ailleurs, à titre d’exemple sur la différence d’interprétation entre le contribuable et le vérificateur par rapport à la notion d’ « organismes similaire à la CNaPS ». Les salaires non soumis à la CNaPS ou à un organisme similaire ne sont pas déduc-tibles selon le CGI. Pourtant, les vérificateurs estiment que ne sont pas considérés comme assimilés à la CNaPS les cotisa-tions versées par les expatriés aux organismes assurant leur sécurité et prévoyance sociale à l’étranger.

Des entreprises immatriculées ne respectent pas le CGI et ses textes d’applicationLes contribuables pour échapper à l’impôt ne respectent pas les obligations prévues par le CGI et ses textes d’application. Une fois ayant fait l’objet d’un contrôle fiscal, ils demandent alors l’indulgence des vérificateurs.

À titre d’exemple, nous citerons le décalage entre les taux d’amortissement fiscalement admis en déduction par rapport aux taux d’amortissement basé sur la durée d’utilité. Les décalages importants entre les charges comptables et les charges dont la déduction est fiscalement admise entraînent une augmentation significative du « taux de l’impôt effectif » par rapport au « taux d’impôt théorique ». Un « taux effectif » trop élevé par rapport au « taux théorique » traduit sur le plan managérial une mauvaise gestion, imputable à la direction. Les dirigeants sont alors tentés d’utiliser tous les moyens pour rapprocher dans la mesure du possible le « taux effectif » avec le « taux théorique » et ceci, jusqu’à se laisser tenter par la corruption en cas de contrôle fiscal.



Les amendes non suffisamment graduées par rapport à la gravité de la fauteLes redressements issus des simples soupçons sont multiples tant la confiance est malmenée entre le vérificateur et le contribuable. La présomption d’innocence semble très souvent ne plus exister en matière de contrôle fiscal.

Les vérificateurs se méfient de la sincérité de la comptabilité sans aller toutefois jusqu’au rejet, et fondent leurs redresse-ments sur des calculs extra comptables. Ils vont donc aller jusqu’à appliquer des amendes disproportionnées entraînant des montants exagérés d’après une lecture littérale du CGI, alors même que l’irrégularité n’entraîne aucune manque à gagner pour l’État.

Le rapport de force est déséquilibré dès le départ d’une vérification fiscaleLa relation entre contribuable et vérificateur dans le cadre d’un contrôle est similaire à une relation entre un policier et un citoyen soupçonné d’un délit. Il est difficile d’arrêter la machine du contrôle fiscal une fois celle-ci engagée. Cette appré-hension s’explique aussi par l’utilisation de certaines procédures de contrôle fiscal peu orthodoxes. C’est le cas notamment lorsqu’il est généré une confusion sur la distinction entre contrôle sur pièces et contrôle sur place. À titre d’illustration, cer-tains vérificateurs réclament la remise d’une grande partie de la comptabilité (classe 6 du plan comptable) d’une entreprise à leur bureau dans le cadre d’une demande d’éclaircissement lors d’un contrôle sur pièces.

Les contribuables sont dissuadés de suivre les voies de réclamation contentieuseLes contribuables estiment que la procédure de réclamation contentieuse n’est qu’une mascarade étant donné que l’admi-nistration fiscale est juge et partie. En effet, pour eux, l’efficacité de la réclamation contentieuse est réduite dès lors que la réclamation est introduite auprès de, et instruite par la même personne (inspecteur vérificateur) à l’origine du traitement du dossier faisant objet de réclamation.

Par ailleurs, la réclamation est coûteuse. La réclamation contentieuse n’est pas suspensive de recouvrement sauf paie-ment dans la caisse de dépôt et de consignation ou production d’une garantie, suivant les moyens légalement admis en paiement de l’imposition, afin de couvrir la moitié de l’impôt litigieux. Or, la moitié d’une somme astronomique est tou-jours astronomique, dépassant dans la plupart des cas l’entendement, par rapport aux marges bénéficiaires réelles du contribuable vérifié.

La CFRA ne donne qu’un avis qui n’engage que son émetteurBeaucoup s’interrogent sur le véritable rôle de la CFRA. En effet, l’administration fiscale n’est pas liée par l’avis émis par la CFRA. Son avis est purement consultatif. Une fois que l’avis de la CFRA est sorti, l’administration peut ne pas en tenir compte, et a la faculté de donner son dernier mot pour conforter sa position vis-à-vis du contribuable. Certains contribuables se plaignent que le pouvoir excessif entre les mains des vérificateurs et de l’administration fiscale les pousse facilement à un abus de pouvoir qui coûte très cher aux contribuables. À titre d’illustration, il suffit que l’administration fiscale omette et/ou refuse de répondre à une réclamation contentieuse dont la teneur donne raison au contribuable, pour contraindre le contribuable à saisir le Conseil d’État avec le coût et le risque que ceci engendrera.

Les contribuables estiment que le Conseil d’État joue un rôle de contre pouvoirLa plupart des cas portés devant le Conseil d’État ont subi des rejets pour vice de forme ou vice de procédure. Selon des informations relevées auprès des personnes enquêtées au niveau des juridictions, le Conseil d’État reçoit environ 80 dos-siers fiscaux par an et 70 % de ces dossiers fiscaux sont déclarés irrecevables pour être traités au fond à cause de rejets sur des questions de forme ou de procédure.

Le Conseil d’État est-il vraiment un contre pouvoir dont le rôle est de vérifier que l’esprit du texte est respecté ? Un contri-buable a suivi une instruction émanant de la DGI. Le contribuable a été redressé durant le contrôle fiscal car les vérifica-teurs ont estimé que l’instruction émanant de la DGI n’était pas conforme aux dispositions du CGI. Le litige a été par la suite porté devant le Conseil d’État. Ce dernier a prononcé en faveur de l’administration fiscale en confirmant que l’instruction n’est pas conforme aux dispositions du CGI. L’argument du contribuable sur la doctrine fiscale n’a pas été convainquant pour le Conseil d’État.

Un autre exemple : une facture régulière est une facture qui comporte le délai de paiement accordé au client. Pendant trois ans, les factures émises par le contribuable n’ont pas comporté cette mention obligatoire. Les vérificateurs n’ont pas man-qué d’appliquer l’amende de 150 % du montant des factures au titre de la vérification fiscale des exercices non prescrits



(les amendes sont devenues actuellement 30 % selon la loi de finances rectificatives 2016). Le Conseil d’État va-t-il statuer en appliquant littéralement le texte ou est-ce que le Conseil d’État va trouver un vice de procédure ou de forme ? Est-ce que l’esprit de la loi est de sanctionner ce contribuable pour payer un montant de 150 % de son chiffre d’affaires sur 3 ans (ou 30 % de son chiffre d’affaires de 3 ans sur la base de la nouvelle rédaction du CGI ? quid du principe de l’application immé-diate de la loi pénale la plus douce : une exception à la non rétroactivité de la loi). Tels sont les risques et sans parler des coûts qui sont élevés qui font que peu de contribuables osent prendre le chemin du Conseil d’État.

Les facteurs qui attisent la corruption dans le cadre d’un contrôle fiscalOn peut déduire que la corruption dans le cadre de contrôle fiscal est favorisée par l’environnement, le système et les par-ties prenantes impliquées. D’après les enquêtes relevées ci-dessus, ces éléments sont constamment soulevés mais leur ordre de priorité diffère en fonction de chaque situation.

Environnement général favorisant la corruptionLe milieu dans lequel vivent les contribuables vérifiés et les vérificateurs favorise facilement la corruption :

– le pays est pauvre, de sorte que même « l’esprit des gens est devenu pauvre ». La recherche d’un enrichissement rapide non lié à un travail créant de la valeur ajoutée est devenue une obsession pour beaucoup.

– l’inflation, la dépréciation de la monnaie locale, l’insécurité, l’absence de services publics de qualité, poussent la popu-lation et les acteurs économiques à adopter des comportements non productifs et court-termistes, étant donné qu’ils doivent assurer eux même leur survie.

– l’absence de volonté politique réelle traduite par des actions synergiques, opérationnelles, palpables et des comporte-ments exemplaires suscite des doutes sur l’intégrité, l’éthique, le leadership notamment sur les affaires très délicates relatives à des blanchiments d’argent et des fraudes fiscales.

– le climat des investissements tarde à être expressément incitatif. – il n’existe pas assez de relation de confiance. Les méfiances et soupçons mutuels dictent davantage les comporte-

ments des acteurs. – un sentiment de fatalisme généralisé existe et les acteurs sont impuissants devant un système qui ne fonctionne plus.

Système fiscal favorisant la corruptionLes dispositions actuelles du système fiscal résultent des diverses mesures prises depuis des années pour lutter contre la délinquance fiscale. Pour dissuader les fraudeurs, l’administration fiscale a pris des mesures menaçantes en matière de pénalités et amendes au lieu d’appliquer tout simplement le texte existant.

Résultat : certaines dispositions fiscales deviennent: – antiéconomiques et déconnectées de la réalité sur terrain ; – pénalisantes et trop exigeantes sur la forme ; – trop focalisées sur le secteur formel et délaissant le secteur informel ; – targuées par certains de difficilement applicables en raison de l’absence de textes d’application ;

Lesquelles sont sources de dispute et favorisent la corruption.

Les pénalités élevées non fondées sur des manques à gagner de l’État (essentiellement lorsque les pénalités viennent sanc-tionner une erreur de formalisme et non pas une diminution du résultat fiscal) sont incompréhensibles pour les contribuables et sujettes à contestation. Ce type d’incompréhension crée une entrave au principe de consentement de l’impôt et pousse certains contribuables désabusés à commettre des irrégularités.

Comportements des vérificateurs et des contribuablesD’une manière générale, c’est l’impunité de part et d’autre qui favorise principalement des comportements non éthique. Les contribuables et/ou les vérificateurs se trouvent dans les situations décrites ci-après sont souvent des « électrons libres » qui ne sont régis par aucune règle de bonne conduite et ne risquant que faiblement d’être sanctionnés par des procédures disciplinaires appropriées.

Généralement, les vérificateurs et/ou les contribuables font appel à la corruption pour solutionner une impasse et remé-dier à une situation inextricable dont l’issue est fortuite, ou pour trouver un terrain d’entente sur les intérêts de chaque par-tie animée par une avidité démesurée.



Dès l’émission ou la réception (selon le cas) d’un avis de vérification (contrôle sur place) ou d’une demande d’éclaircisse-ments (contrôle sur pièces), les parties ou l’une des parties (vérificateur et contribuable) semblent ne prévoir, ne craindre ou n’anticiper la finalité du contrôle que par une corruption.

Les étapes d’un contrôle fiscal peuvent dans certains cas suivre une procédure jusqu’à pousser le contribuable ou le véri-ficateur à commettre une faute (non-respect de délai, perception de non-coopération avec les vérificateurs, impatience du contribuable, crispation du contribuable,…) ou à passer dès le début à la table des négociations. En tout état de cause, la vérification suit une technique reposant sur des assertions dans un objectif de déstabilisation, notamment.

La procédure favorise les échanges oraux au détriment des échanges écrits ; lesquels n’existent que pour respecter les conditions de forme (notification ne reflétant pas les échanges écrits techniques). Les contrôles sur pièces et les demandes d’éclaircissements sont fréquemment utilisés par les vérificateurs pour échapper aux contraintes internes imposées pour un contrôle sur place supervisé et encadré. Généralement, les fiches techniques préliminaires ou intermédiaires font res-sortir des redressements élevés affaiblissant le moral du contribuable.

La sincérité des échanges et courriels techniques est contestée entraînant la multiplication des réunions techniques et débats contradictoires parfois superficiels. C’est là que les intérêts personnels entrent facilement en jeu aussi bien de la part des contribuables que des vérificateurs. L’objectif initial du contribuable d’aboutir à un montant raisonnable peut muter en un objectif d’aboutir à un montant déraisonnablement bas lorsqu’il se forge le sentiment qu’il fait face à une impasse et sur-tout lorsqu’il estime que d’autres contribuables ayant des activités similaires à la sienne sont traités différemment en cas de redressement lors d’un contrôle fiscal.

Les échanges techniques ne servent qu’à établir le rapport de force et constitue une « guerre d’usure au temps » pour pré-parer le terrain propice à une négociation finale du montant à payer au titre de redressement et/ou au titre de pot-de-vin. D’où, les redressements initiaux et/ou définitifs généralement élevés incomparables au montant effectivement et finalement payé. Lorsque les deux parties de mauvaise foi s’accordent sur leurs intérêts personnels et leur avidité de gagner plus, la corruption se fait au détriment de l’État et de tous les contribuables de bonne foi.


À court terme : horizon loi de finances 2017Poursuite des mesures prises par l’administration fiscale et communication des résultatsÀ titre de rappel, les mesures déjà prises par l’administration fiscale dans le cadre de l’amélioration du contrôle fiscal sont :

– Approche risque, – Formation des agents – Formation et information pour les contribuables – Encadrement technique – Encouragement à la régularisation volontaire

Révision des textes régissant la CFRA par une équipe présidée par son PrésidentIl faut permettre à la CFRA d’exercer pleinement son nouveau rôle de pré contentieux tel que prévu par les rédacteurs de la loi. Un travail de relecture est requis. Cette mission doit être faite en collaboration avec l’équipe actuelle de la CFRA dirigée par son Président, laquelle est rodée sur les forces et les faiblesses de cette commission compte tenu des expériences déjà vécues. Ci-après quelques commentaires justifiant la nécessité de réviser les textes la régissant :

Sur la nécessité d’éclaircir la notion de « question de faits »

Article 20.09.01.

1. La Commission Fiscale est compétente sur toute l’étendue du territoire de la République de Madagascar, pour connaître des désaccords portant sur des questions de fait qui peuvent naître de la procédure de redressement contradictoire prévue aux articles 20.06.21 et 20.06.21 ter du Code Général des Impôts.

Sur l’appréciation de manœuvres frauduleuses : s’agit-il d’une question de fait ou de droit ?

2. Toutefois, la Commission fiscale ne peut pas être saisie dans le cas où le contribuable a fait l’objet : – de pénalités pour manœuvres frauduleuses.

Sur l’absence d’appartenance sociale du « contribuable concerné » membre d’aucune association professionnelle ou de groupement d’entreprises de la profession

– Deux (2) représentants de l’association professionnelle ou groupement des entreprises de la profession du contribuable concerné :

Sur des erreurs matérielles qui peuvent laisser à interprétation : existe-t-il un vice-président ou non (Article 20.09.03.)

Le Ministre chargé de la réglementation fiscale nomme par arrêté pour un mandat de deux ans les membres de la Commission Fiscale comme suit :Avec voix délibératives : Un président, parmi les membres de la Commission, sur proposition des autres membres ;

RECOMMANDATIONS & MESURES DE PRÉVENTION POUR UN CONTRÔLE FISCAL TRANSPARENT

V



Sur la valeur juridique des délais imposés au CFRA et impact sur la procédure

Quid du délai qui déclenche la saisine du conseil d’État par rapport au non-respect par la CFRA des délais qui lui sont imposés par le CGI.

Article 20.09.08.La lettre de saisine et les documents sont communiqués au Service chargé de la gestion du dossier du contribuable ou au vérifica-teur dans un délai de deux (2) jours francs à compter de la date de saisine. Celui-ci dispose d’un délai de quinze (15) jours à comp-ter de la date de réception du dossier pour faire parvenir à la commission ses observations écrites.

Article 20.09.09.La saisine de la Commission Fiscale n’interrompt pas la prescription, notamment les dispositions des articles 20.04.01 et suivants du Code Général des Impôts.

Article 20.09.11.1. La Commission dispose d’un délai de dix (10) jours à compter de la date de réception des observations écrites de l’adminis-

tration fiscale pour faire connaître sa position.2. Ce délai peut être prolongé sur demande justifiée de la Commission approuvée par le Directeur chargé du Contentieux fiscal.

Article 20.02.14.Modifier la rédaction de cet article comme suit :« Le délai de réclamation est de un mois à compter de la notification du titre de perception.

Article 20.09.15.L’avis motivé de la commission est notifié aux parties dans un délai de deux (2) jours à compter de la date de signature de l’avis par le Président de la Commission.

Article 20.09.17.1. L’absence d’avis motivé de la commission ou un avis émis hors délai n’est pas de nature à entraîner l’irrégularité de l’imposition.2. En l’absence d’avis motivé de la commission ou en cas d’avis émis hors délai, l’administration fiscale peut établir le titre de per-

ception, sans préjudice des recours contentieux ultérieurs.

Article 20.01.43.Modifier la rédaction du 1er paragraphe de cet article comme suit :« Les créances visées à l’articles 20.01.40, feront l’objet d’un titre de perception individuel ou collectif émis avec l’acte d’imposition et deviennent ainsi exigibles. Le titre est établi par tout agent

Publication des normes de travail et d’éthique des vérificateursIl a été soulevé l’importance de rendre transparent (manuel de procédures de l’administration fiscale) les normes de travail, les différentes techniques et la méthodologie de vérification fiscale utilisées par le vérificateur dans le but de veiller à une application standardisée de la loi et de ses textes d’application, ainsi que de veiller à assurer un traitement égalitaire entre contribuables.

Les normes de travail doivent obligatoirement tenir compte de la valeur juridique des états financiers. Par exemple, si le véri-ficateur affirme (dans la notification définitive) qu’il existe une minoration des chiffres d’affaires soumis à l’IR, alors il doit en apporter les preuves en produisant la liste des recettes non déclarées et non pas un simple tableau de comparaison entre chiffre d’affaires comptabilisé reconstitué et chiffre d’affaires soumis à la TVA, lesquels présentent obligatoirement des écarts.

Les normes de travail doivent être consignées par écrit et être opposables à l’administration fiscale de sorte que le contri-buable vérifié puisse défendre ses droits. Le fait de standardiser la procédure de vérification fiscale permet en effet de ren-forcer l’obligation de motiver sérieusement et suffisamment les décisions des inspecteurs dans la notification définitive.

Adoption des principes devant régir les interprétations des textesIl faut bien déterminer les principes généraux régissant le contrôle fiscal :

– Principe par lequel le redressement ne doit pas avoir comme conséquence la fermeture de l’établissement sauf démons-tration d’un enrichissement sans cause ;

– Principe par lequel lorsque le texte n’est pas clair, il faut l’interpréter en faveur du contribuable



Il faut bien mettre en exergue à qui revient la charge de la preuve afin de pouvoir déterminer les contraintes de procédure et les personnes qui pourraient en bénéficier en cas de non-respect par les parties concernées.

Mettre en place une équipe dédiée à la lutte contre la corruption au sein de la DGIMettre en place un service de détection et de prévention de la corruption et un service d’écoute et de traitement effectif des doléances des contribuables vérifiés en toute sécurité et confidentialité au sein de l’administration fiscale afin d’encoura-ger davantage à dénoncer les cas de corruption.

Modifications ou restructurations à faire ou à insérer dans la loi de finances 2017Revoir complètement le système de pénalisation et d’amendes dans le CGI

Des efforts ont déjà été effectués dans ce sens dans la loi de finances rectificative 2016. Par contre, toutes les sanctions exprimées en pourcentage d’un montant semblent exagérées lorsque le montant en question ne correspond pas à un impôt éludé ou fraudé. Nous citons quelques exemples récents :

Selon l’article 20.01.54.2 - lorsqu’un contribuable ne met pas en apparence la TVA collectée sur la facture, une amende de 40 % est systématiquement applicable même si la TVA est correctement versée.Selon l’article 20.01.56.18 - en cas de comptabilisation d’une vente non justifiée par une facture, une amende de 40 % est appli-cable (et pourtant la vente est comptabilisée).

Revoir les dispositions antiéconomiques du CGI

La nouvelle rédaction du CGI dispose qu’il est interdit de vendre les actifs composant le patrimoine durant la phase de récla-mation contentieuse devant la CFRA.

– l’information des voies de recours ouvertes au contribuable avec la mention d’interdiction de céder, d’aliéner et de transférer les biens et droits composant le patrimoine du contribuable tout au long de la procédure de saisine de la Commission fiscale conformément aux dispositions du présent Code.

Cette disposition vise certes à prévenir toutes manœuvres frauduleuses des contribuables de mauvaise foi mais empêche en réalité un contribuable de bonne foi de fonctionner normalement pendant la période de réclamation contentieuse admi-nistrative, ce qui risque d’aggraver la situation de sa trésorerie.

En cas de doute sur la solvabilité du contribuable par rapport au montant redressé, la DGI devrait se contenter de mettre en œuvre tous les moyens légaux à sa disposition pour une mise en recouvrement forcé.

Mise en place d’une commission de suivi-évaluation des réformes.La proposition consiste à mettre en place une commission mixte (société privé / administration publique / société civile) dont la mission serait d’observer si tous les dispositifs prévus dans le cadre des diverses réformes sont mises en œuvre correctement et efficacement. Cette structure pourrait entre autres interpeller et dénoncer lorsque des irrégularités dans le processus sont constatées.

Pour aider cette plateforme, des possibilités de partenariat de la DGI avec des professions libérales (notaires/avocats/experts comptables/conseils fiscaux à agréer/CGA) ou encore des groupements professionnels ou des organismes intermédiaires pourraient être envisagées pour répondre à des enquêtes de satisfaction sur la qualité technique des échanges entre les contribuables et les vérificateurs durant les contrôles fiscaux. Le système d’évaluation de performance pourrait ainsi être réalisé de manière objective et impartiale.

Sensibilisation et formation permanente des contribuablesL’idée est ici de mettre en place une structure dédiée à la formation permanente des contribuables en matière de contrôle fiscaux. L’objectif est de permettre aux contribuables de se familiariser avec leurs droits et obligations en matière fiscale.

Ce programme de civisme fiscal pourrait éventuellement être intégré dans les programmes scolaires à l’école secondaire (classe de sixième –- terminale), puis à l’université (première année et dernière année).



Campagne contre le secteur informelIl conviendra de réfléchir davantage sur les moyens permettant de faciliter la mise en œuvre de l’IR intermittent pour élar-gir l’assiette fiscale en général.

Lorsque le montant soumis à l’IR intermittent est important, exiger par exemple l’identité du fournisseur et son adresse pré-cise ainsi que la TVA intermittente.

L’objectif est aussi de ne pas « perdre du temps »pendant les cinq prochaines années à chercher uniquement les petits contri-buables opérant dans le secteur informel.

Publication de façon anonyme des résultats de contrôleL’objectif est de favoriser un traitement et une culture de l’écrit plus aboutis afin de mieux identifier et encadrer les fraudes massives avérées ou les abus de droit fiscal. En France, il existe par exemple un « comité de l’abus de droit fiscal » qui publie des avis durant chaque séance. Les avis publiés sur les notifications définitives de façon anonyme pourront alors servir de cas d’école aussi bien pour l’administration fiscale que pour les contribuables fraudeurs. Ce rôle pourrait être éventuelle-ment attribué à la CFRA ou à une autre structure.

La prise d’un tel avis sous-entend par la suite d’engager des mesures concrètes à savoir mener des enquêtes approfondies et prendre des sanctions effectives à l’endroit des parties prenantes qui ont été impliquées (affectation disciplinaire, radia-tion dans le groupement professionnel,…).

En tout état de cause, cette culture de l’écrit permet d’inculquer petit à petit une culture de dénonciation que ce soit interne à la DGI ou de la part des entreprises pour mettre à nue les entreprises fraudeurs et corrompues.

Moyen terme : horizon loi de finances rectificative 2017Mise en place d’un système permettant d’avoir une doctrine fiscale de référenceLa procédure écrite, les travaux d’analyse approfondis, la capitalisation d’une doctrine fiscale (système de rescrit fiscal/ rulings)ou d’une jurisprudence fiscale (arrêts phares du Conseil d’État), une fois qu’elles sont facilement accessibles au public de manière permanente (en ligne) et compilées (document), diminueraient grandement les risques de corruption et favo-riseraient un climat propice à l’édification d’un système empirique de création de droit et de justice fiscale plus équitable.

Une fois publiées de façon opérationnelle, leur opposabilité devant l’administration fiscale rassurerait certainement les contri-buables (question de sécurité juridique).

Il serait opportun d’accélérer la cadence de la publication des BFO (Bulletin Fiscal Officiel) car cela est d’utilité publique. Des formes de partenariat pourront être envisagées pour pouvoir davantage les diffuser.

Publication de l’enchaînement de la procédure et des rôles des divers organesIl faut mettre en exergue les rôles des divers organes de l’administration impliqués depuis la vérification, en passant par la réclamation contentieuse, jusqu’à la résolution des litiges par rapport à la rédaction et à l’esprit du texte. La schématisation de l’ensemble de la procédure depuis la vérification jusqu’à la réclamation contentieuse juridictionnelle (répressive) devrait être renseignée au contribuable afin qu’il puisse connaître ses droits et obligations ainsi que les rôles des parties prenantes impliquées (Vérificateurs, CFRA, Conseil d’État, Tribunal civil, DGI, …)

Par ailleurs, dans le cadre des opérations d’assainissement de l’administration fiscale (campagnes de contrôle inopiné pour des personnes informelles ou semi-formelles), il importe d’informer les usagers des efforts réalisés par la DGI à travers un système d’in-formation simple, interactif, facilement compréhensible par tous. Cela est utile pour sensibiliser au civisme fiscal : distribution de bro-chures/diffusion de films ou courts métrage (« teaser ») visible auprès des centres fiscaux directement ou via les CCI (envoi par mail).

Des formes de partenariat pourront être envisagées pour pouvoir davantage diffuser et développer les informations sur la garantie et la protection du consommateur, lequel devrait par exemple avoir droit et obligation d’exiger la facture.

Révision des dispositions antiéconomiques/déconnectées de la réalité économiqueIl s’agit ici d’une action à renouveler de manière périodique et permanente. Ces activités sont à développer de façon structurée, voire même à les institutionnaliser si nécessaire. Il pourrait être envisagé de renforcer les activités des sous-commissions



actuelles (groupes de lecture thématiques) pour éviter que les séances de travail technique n’aboutissent finalement à aucune solution par rapport aux incohérences et lacunes des textes relevés.

Les résultats de toutes les doléances sur les incohérences, les ambiguïtés, les dispositions inadéquates, les dispositions mal appliquées suivant l’esprit de la loi recueillies à ce jour devraient faire l’objet d’une réponse précise de l’administra-tion fiscale quant aux délais où elle envisage de les considérer dans la préparation des lois de finances compte tenu de leur contrainte budgétaire. Cela pourrait d’ailleurs clarifier auprès des usagers la politique fiscale prise compte tenu des poli-tiques multisectorielles.

Un système intégré devrait être disponible de manière exhaustive de sorte de publier les décrets, les arrêtés, les décisions, les instructions, les notes, les avis au public, des réponses aux rescrits de manière anonyme et compilée, des synthèses des résolutions des dossiers fiscaux avant recours devant le Conseil d’État.

Sensibilisation et formation des vérificateurs et des magistratsLa formation des vérificateurs et des magistrats passe avant tout par un renforcement de la sélection et de l’évaluation des candidats postulants et admis lors des concours d’entrée des inspecteurs d’impôts à l’ENAM et des magistrats à l’ENMG.

Une fois formé dans le monde de la profession, ces derniers devront disposer d’un accompagnement compte tenu de leur spécialisation endroit fiscal. Un guide pourrait alors servir de document de travail en cas de litiges, lequel pourrait reprendre quelques principes de droit fiscal. Ci-après quelques exemples :

– le CGI est d’une interprétation stricte – si le texte n’est pas clair, il faut l’interpréter en faveur du contribuable – en cas de litige, les juges doivent chercher l’esprit du texte lorsque l’application de certaines dispositions entraîne des

redressements disproportionnés par rapport aux gains cumulés réalisés par l’entreprise pendant la période redressée ou aux gains réalisés suite à l’irrégularité

– l’application des dispositions du CGI ne devrait pas avoir comme conséquence la disparition de l’entité productrice

Une équipe dédiée pourrait réaliser cette activité afin d’éviter que les mesures prévues dans les textes d’application du CGI ne soient pas contraire à cette loi cadre.

Ce guide pourrait également prévoir un tableau d’échelle graduée des pénalisations.

En tout cas, la publication par l’administration fiscale de l’ensemble de cette documentation, en même temps que la « charte du contribuable vérifié » ainsi que le guide d’application du CGI à jour, serait souhaitable.

Des travaux de renforcement des capacités des vérificateurs fiscaux et des travaux communs avec des douaniers et des magistrats sur des thématiques variées sont nécessaires afin que l’État soit cohérent dans le cadre de sa réglementation.

Application d’un bonus lié à la performanceIl faudrait procéder à des contrats de performance avec des critères objectifs de notation efficace pour une meilleure répar-tition des primes ou parts d’amendes entre les ayants droits (exemple de la douane).

En outre, une récompense des meilleurs services de contrôle fiscal les plus méritants basés sur des critères de recouvre-ment et d’identification de fraude fiscale pourrait également être bénéfique.

Dématérialisation et informatisation des échanges pour constituer les preuvesL’objectif ici est de limiter au maximum l’interaction humaine. Plusieurs propositions ont été encouragées par les contri-buables notamment :

– La poursuite du système de rotation ou de mobilité des vérificateurs : les inspecteurs et contrôleurs ne doivent pas rester au-delà de 3 ans à leur poste

– La mise en place d’une interface (numéro vert/mail commun à l’administration fiscale pour échanges de pièces/stan-dardiste pour permettre uniquement les prises de rendez-vous) afin de standardiser les échanges entre le vérifica-teur et le contribuable

– Toute demande d’éclaircissement et de réponse du contribuable devrait consigner le contexte dans lequel il s’est déroulé (sous forme de procès-verbal d’audition et de constatation)

Les contribuables et les usagers en général tiennent à être mieux informés sur les résultats des actions prises par l’État suite à la mise en place des protocoles d’accords sur la levée du secret bancaire pour avoir des informations relatives à des



affaires de fraude ou d’évasion fiscale. Une collaboration de la DGI et du SAMIFIN est-elle envisageable quant aux problèmes d’enrichissements douteux des inspecteurs vérificateurs par rapport à la mise à jour de leurs déclarations de patrimoine ?

Par ailleurs, certains contribuables souhaitent connaître le lien éventuel entre le logiciel de programmation de la vérification fiscale par rapport au logiciel « central de bilan » au niveau de la banque centrale et les résultats escomptées par la DGI par rapport à ces deux nouvelles applications.

Par rapport au règlement par transaction, certaines personnes ont suggéré la mise en place d’une chambre dédiée (box transparent avec caméra vidéo filmé) pour entendre tous les débats entre les vérificateurs et le contribuable vérifié. Ces preuves sont utiles pour instruire tout dossier litigieux.

Long terme : horizon loi de finances 2018Conversion de la CFRA en juridiction de première instance avant le Conseil d’ÉtatLa conversion de la CFRA en instance juridictionnelle de première instance est impossible sans modifier plusieurs textes régissant le fonctionnement du Conseil d’État, ce qui n’est pas préconisé pour ne pas chambouler davantage le fonction-nement du système judiciaire.

Par contre, obliger la DGI à soumettre le litige au Conseil d’État est possible en se référant aux dispositions de l’article 20.02.20 du CGI.

En effet, cet article dispose qu’après réception d’une réclamation contentieuse, la DGI peut soumettre le cas directement au Tribunal. La question est de savoir si le Conseil d’État fait partie des tribunaux ou non. Ainsi, l’idée consiste à rajouter le Conseil d’État dans cet article et à obliger la DGI à recourir au Conseil d’État dès lors que la CFRA donne un avis favorable au contribuable.

Rédaction actuelle dudit article 20.02.20.

L’administration peut soumettre d’office au Tribunal la réclamation présentée par un contribuable. Elle doit en informer ce dernier.

Publication du résultat des études sur le contrôle et le contentieux fiscaux.Au nom de la transparence, le secteur privé attend les résultats des études faites par la DGI sur l’amélioration du contrôle fiscal, du contentieux fiscal, voire même sur la cartographie fiscale à Madagascar.

Le secteur privé tient à savoir en effet les recommandations faites par les consultants à l’endroit du CFRA : quid de la struc-ture appropriée pour la CFRA afin qu’elle puisse assurer davantage son rôle.

Révision des dispositions antiéconomiques/déconnectées de la réalité économiqueDans le cadre de cette action qui a vocation à agir pleinement et efficacement sur l’informel afin d’en réduire le poids, il serait opportun d’instaurer un impôt forfaitaire « faible/acceptable/progressif » mais incitatif. Cela pourrait être une manière de cadrer, d’identifier et ensuite de sensibiliser de manière intelligente les assujettis à l’impôt.

Par ailleurs, la structuration du CGI donne une impression qu’elle a été rédigée uniquement pour les contribuables de mau-vaise foi. À titre d’exemple, les pénalités et amendes se retrouvent même avant les dispositions sur « les vérifications » et « les droits de communication ». Est-ce une manière de supposer l’existence de soupçon et de remettre en cause le prin-cipe de la présomption de sincérité des déclarations fiscales ?

Le CGI doit être expressif dans les principes de droit retenus en matière fiscal. De même, il devrait bien éclaircir et mieux catégoriser les dispositions portant sur les droits et obligations communs aux contribuables et celles qui sont spécifiques à chaque secteur d’activité.

Enfin, certains contribuables pensent opportun d’éclaircir les résultats de l’application des dispositions sur les transactions, les remises de peine, les dégrèvements d’office, les remises partielles ou totales d’amendes, de manière plus développée, au nom de la transparence.


CONCLUSION

La première cause de la corruption est le comportement des acteurs aussi bien au niveau des contribuables qu’au niveau de l’administration fiscale. La lutte contre la corruption nécessite avant tout un changement de mentalité5.

Il est difficile d’envisager sur la base de la situation actuelle un environnement exempt de corruption à Madagascar. En effet, lorsque la corruption est généralisée, tous les systèmes de répression (judiciaire) et d’éducation (formation), censés être les outils et les garde-fous de la lutte contre la corruption n’échappent pas non plus à cette corruption.

Ainsi, si la justice, ultime recours contre la corruption, est affectée par la corruption ou ne fonctionne pas correctement selon les attentes des justiciables, il n’existe pas de solution contre la corruption, et encore moins lorsque cette dernière est un objectif en soi ou une méthode de travail initiée par les fraudeurs. Il serait souhaitable que les médias puissent informer davantage la population sur l’évolution de telles affaires sous réserve encore que la société civile s’en saisisse utilement, que la réglementation de la presse le permette et que les médias ne souffrent pas eux non plus du mal de la corruption.

La corruption n’est pas seulement un problème comportemental. Elle est aussi liée à l’environnement économique. La crise politico-économique a entraîné la généralisation de la corruption dans un environnement où chacun a besoin de survivre politiquement, professionnellement et physiquement. Il n’est donc pas possible d’espérer que la corruption trouve moins de place dans une économie normalisée et croissante, tant qu’il n’existera pas une volonté politique forte et suffisamment perceptible (notamment par la culture de l’exemplarité) de lutter contre cette corruption.

Ceci étant, il importe de rappeler que l’impôt est une « contribution », « un devoir » du contribuable. En tant que contribution, l’impôt suppose une « adhésion » pour que les problèmes d’« évitement à l’impôt » ne surviennent. Payer l’impôt constitue un acte volontaire et obligatoire d’un citoyen. C’est ce civisme fiscal qu’il appartient aujourd’hui d’inculquer et de ressas-ser constamment.

« Trop d’impôt tue l’impôt ». Bien que le contrôle fiscal aboutisse parfois à des « redressements », il faut se rappeler que l’im-pôt n’est pas en soi une « punition ». D’ailleurs, ceci est confirmé par la performance positive de l’administration fiscale qui a atteint sa prévision en matière de pression fiscale pour l’année 2016 malgré une trêve observée durant le premier semestre tout entier en ce qui concerne le contrôle fiscal.

5. La culture de l’omerta autour de la corruption et le défaut d’une culture de la juridictionnalisation des affaires de corruption est un mal sociétal bien plus qu’un mal économique. Les travaux de pédagogie et des formations structurelles et organisationnelles radicales en modifications comportemen-tales peuvent prendre de nombreuses années avant de s’implanter durablement.

VI

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