RAPPORT SUR LE COMMERCE ET LE …unctad.org/fr/Docs/tdr01ch4.fr.pdf · A. Introduction De nombreuses initiatives récentes en matière de réforme financière internationale visent

RAPPORT SUR LE COMMERCEET LE DEVELOPPEMENT, 2001

CONFÈRENCE DES NATIONS UNIES SUR LE COMMERCE ET LE DÈVELOPPEMENT

NATIONS UNIES

Normes et réglementation 73

Chapitre IV

NORMES ET RÉGLEMENTATION

A. Introduction

De nombreuses initiatives récentes en matièrede réforme financière internationale visent à élaboreret à mettre en œuvre des normes dans les principauxdomaines de la politique économique. La plupart deces normes ont pour objectif ultime de contribuer à lastabilité économique à l’échelon national etinternational. Dans l’immédiat, il s’agit essentiel-lement de renforcer les systèmes financiers nationauxet de promouvoir la stabilité internationale eninformant mieux les créanciers et les investisseurs, enrenforçant l’intégrité du marché et en réduisant lesrisques de détresse financière et de contagion (FSF,2001, par. 23). Les normes envisagées concernentnon seulement le secteur financier mais aussidifférents aspects de la politique macroéconomique etla transparence. Plusieurs de leurs éléments visent àrépondre aux préoccupations suscitées par lesrécentes crises financières, mais certaines résultentd’initiatives qui concernent surtout les paysindustriels et qui sont motivées par des événementsplus anciens. Les normes sont censées promouvoir lastabilité, mais leur élaboration peut être considéréecomme un aspect d’un processus devant conduire àl’acceptation universelle d’un ensemble de règles deconduite de la politique monétaire et financière.L’acceptation de ces règles pourrait être une desconditions préalables de la fourniture d’une aidefinancière internationale aux pays qui sont en proie àune crise monétaire. On peut donc les considérercomme un équivalent international des règlesnationales régissant le secteur financier, dont lerespect est une des conditions d'accès auxfinancements de dernier recours.

Le Forum pour la stabilité financière (FSF)1 aétabli une liste de normes dont il considère qu’ellessont particulièrement utiles pour renforcer lessystèmes financiers. Dans le détail, elles sont plus ou

moins approuvées à l’échelon international, mais enprincipe elles ont été considérées comme les élémentsessentiels d’une pratique saine. Comme on peut levoir dans le tableau 4.1, ces normes visent lapolitique macroéconomique, la transparence,l’infrastructure institutionnelle et de marché et laréglementation et le contrôle financiers, domaines quisont étroitement interdépendants. Par exemple, lapolitique macroéconomique peut avoir des effetsmajeurs sur les aspects sectoriels de la stabilitéfinancière par son impact sur la valeur de l’actif et dupassif des établissements financiers (et parconséquent aussi sur le contexte dans lequel se font laréglementation et le contrôle financiers). Elle peutaussi affecter le fonctionnement des systèmes depaiement et de règlement, qui sont un aspect essentielde l’infrastructure des marchés financiers. De même,l’efficacité du contrôle et de la réglementation desétablissements financiers est indissociable de celledes méthodes de comptabilité, de vérification descomptes et de règlement des faillites. Des produitsd’assurance sont souvent intégrés ou étroitementassociés à des produits de placement, ce qui multiplieles possibilités d’interaction entre les perturbationsaffectant les différents marchés financiers. Enfin, unproblème apparemment très circonscrit, comme celuidu blanchiment d’argent, peut à l’occasioncompromettre la stabilité d'établissements financiers2.

La liste des organisations mentionnées enregard des normes du tableau 4.1 n’est pas exhaustiveet ce tableau ne donne qu’une idée succincte desnombreuses initiatives en cours dans chaquedomaine. Lorsque le FSF a examiné le programmed’élaboration de normes en mars 2000, ces 12 thèmesfaisaient déjà partie d’un ensemble plus vaste dethèmes dont le nombre a fini par atteindre 64 (FSF,2000a, par. 55 à 57 et annexe 8). L’analyse de la

74 Rapport sur le commerce et le développement, 2001

Tableau 4.1

PRINCIPALES NORMES FINANCIÈRES

Domaine Norme Organisme

Transparence des politiques et des données macroéconomiques

Transparence des politiquesmonétaire et financière

Code de bonnes pratiques pour la transparence despolitiques monétaire et financière

FMI

Transparence de la politiquebudgétaire

Code de bonnes pratiques en matière de transparence desfinances publiques

FMI

Diffusion des données Norme spéciale de diffusion des données (NSDD)Système général de diffusion des données (SGDD)a

FMI

Institutions et infrastructures du marché

Insolvabilité Principles and Guidelines on Effective InsolvencySystems b

Banque mondiale

Gouvernement d’entreprise Les principes de l’OCDE relatifs au gouvernementd’entreprise

OCDE

Comptabilité Normes comptables internationales (IAS)c IASC d

Audit Normes internationales d'audit (ISA) IFACd

Paiement et règlement Principes fondamentaux pour les systèmes de paiementd’importance systémique

CSPR

Intégrité du marché Les 40 recommandations édictées par le Groupe d’actionfinancière sur le blanchiment de capitaux

GAFI

Réglementation et contrôle des établissements financiers

Contrôle bancaire Core Principles for Effective Banking Supervision BCBS

Réglementation des valeurs Objectifs et principes de la régulation financière OICV

Contrôle de l’assurance Insurance Supervisory Principles IAIS

aLes pays qui ont ou voudraient avoir accès au marché international des capitaux sont encouragés à adopter la NSDD, plusrigoureuse, et les autres pays sont encouragés à adopter le SGDD.

bLa Banque mondiale coordonne un large effort visant à élaborer ces principes et lignes directrices. La Commission desNations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI), qui a adopté une Loi-type sur l’insolvabilité internationale en1997, contribuera à leur diffusion.

cLe BCBS a examiné les normes comptables internationales pertinentes et un groupe d’étude conjoint BCBS-IASC poursuitl’examen d’une norme comptable concernant expressément les questions bancaires. L’OICV a examiné 30 normes comptablesinternationales et recommandé de les employer pour l’introduction en bourse à l’étranger, en les complétant au besoin par d’autresnormes d’application nationale ou régionale. L’IAIS est en train d’examiner les normes comptables internationales qui leconcernent.

dLe Comité international de normalisation de la comptabilité (IASC) et la Fédération internationale des comptables (IFAC)sont, à la différence des autres organes de normalisation, des entités du secteur privé.

section B ci-après porte sur les grandes orientationset le contenu des normes énumérées au tableau 4.1.Elle vise à mettre en évidence certaines omissions etcertains problèmes pratiques. Dans la section C, nousexaminerons le processus de formulation etd’application des normes. Cela nous conduiranaturellement à analyse les à priori de la pensée

officielle qui déterminent le choix des thèmes et del'asymétrie de la démarche. A cet égard, nousexaminerons en détail trois rapports importantsétablis par des groupes de travail du FSF. Lasection D traite de façon plus systématique desquestions d’application et de certains des problèmesdéjà mentionnés à propos de telle ou telle norme à la


section B. Nous passerons en revue diversesincitations et sanctions ainsi que les conclusionsd’une première enquête visant à faire un bilanprovisoire. Comme nous le verrons à la section E, lacontribution des normes à la stabilité financièredépend beaucoup de leur incorporation dans la pra-

tique des entreprises. Cela nous amènera à la questiondu régime de réglementation et de contrôle dans lecadre duquel ces normes et règles sont appliquées.Toutefois, sur ce front il y a des obstacles insur-montables, comme le montrent des exemples prisdans un domaine essentiel, celui du contrôle bancaire.

B. Thèmes des principales normes

Chacun des codes examinés ici vise à apporterdes améliorations tant macroéconomiques quemicroéconomiques. Les initiatives que nousanalyserons aux sous-sections 1 à 3 ci-après ont étéen grande partie motivées par des crises financières etdes perturbations systémiques, en général récentes.Leurs principaux objectifs sont macroéconomiquesou systémiques, mais elles visent aussi des aspectsspécifiques du comportement de certains agentséconomiques. Dans le cas des codes analysés auxsous-sections 4 à 9, les objectifs macroéconomiquesont moins de place. Toutefois, la plupart de ces codesont une origine déjà ancienne, antérieure aux crisesdes années 90. Ce qui est récent, c’est leur intégrationdans un programme mondial de réforme financière.

1. Transparence des politiques et desdonnées macroéconomiques

Le Code de bonnes pratiques pour latransparence des politiques monétaires et financières(FMI, 2000a) recense des pratiques souhaitables enmatière de transparence dans la conduite de lapolitique monétaire et des politiques concernant lesecteur financier : définition claire du rôle, desresponsabilités et des objectifs des banques centraleset autres organes responsables du contrôle et de lasupervision des différents sous-secteurs du secteurfinancier, transparence du processus d’élaboration etd’annonce des décisions de politique monétaire etfinancière, accès du public à l’information sur lespolitiques monétaires et financières, obligationsredditionnelles et intégrité de la Banque centrale etdes autres organes financiers et de leur personnel.

Le Code de bonnes pratiques en matière detransparence des finances publiques (FMI, 1998) se

fonde sur quatre principes : premièrement, le rôle etles responsabilités des différentes administrationspubliques doivent être transparents et cela exige uncadre juridique et administratif clair pour la gestiondes finances publiques; deuxièmement, il faut que lesgouvernements s’engagent à divulguer desrenseignements détaillés et fiables sur leurs activitésfinancières; troisièmement, il faut que le processusd’élaboration et d’exécution du budget soit clair;quatrièmement, l’information budgétaire doit fairel’objet d’un examen public et indépendant.

La Norme spéciale de diffusion des données(NSDD, peut être consultée à : http://dsbb/imf.org/-sddsindex.htm) a été élaborée par le FMI lorsqu’on aconstaté, après la crise mexicaine, qu’une grandepartie des données économiques disponiblesprésentaient d’importantes lacunes. Elle définitquelles sont les données que les pays qui veulent faireappel au marché mondial des capitaux doiventpublier en ce qui concerne l’économie réelle, lasituation budgétaire, le secteur financier et le secteurextérieur de l’économie, et fixe des exigencesminimales en matière de mise à jour de cetteinformation. Depuis son adoption, elle a été renforcéepar l’obligation de donner des renseignements nonseulement sur les actifs qui constituent les réserves,mais aussi sur les engagements, y comprisconditionnels, tels que les positions ouvertes sur desinstruments dérivés et les garanties accordées parl’Etat pour les emprunts du secteur privé en monnaieétrangère. La NSDD est complétée par le Systèmegénéral de diffusion des données (SGDD,http://dsbb.imf.org/gddsindex.htm), qui est conçupour améliorer la qualité des données divulguées partous les pays membres du FMI.

Ces codes et objectifs ont plusieurs justifi-cations. L’efficacité des politiques monétaires,financières et budgétaires peut être renforcée si leurs


objectifs et instruments sont connus du public et si lavolonté politique de les appliquer est crédible. Defaçon plus générale, la bonne gestion des affairespubliques exige que la Banque centrale, les autresorganes responsables du secteur financier et lesadministrations budgétaires rendent des comptes.Toutefois, une des justifications les plus importantesde ces codes dépasse le champ national et intéresseles créanciers et investisseursinternationaux. L’idée maîtresseest que la transparence aide lescréanciers et investisseurs àmieux apprécier les risques et àse faire rémunérer en consé-quence, ce qui devrait inciter lespays destinataires des fonds àexercer une plus grande disci-pline. De plus, la transparencedevrait aider à éviter la contagion, c’est-à-dire le faitque la perte de confiance envers un pays touched’autres pays uniquement parce qu’ils appartiennentà la même catégorie ou à la même région3.

Il semble incontestable que la transparence desgrands volets de la politique macroéconomique peutcontribuer à leur crédibilité et à la bonne gestion desaffaires publiques de façon plus générale. Elle peutaussi faciliter la surveillance multilatérale exercée pardes organisations comme le FMI. Dans l’ensemble,les codes visent plus la forme quele fond, car les règles de conduitedes affaires publiques seraientextrêmement complexes si ellesdevaient s’appliquer à toutl’éventail des situations et despays qui existent. En outre, ilserait beaucoup plus difficile detrouver un consensus sur desrègles de fond que sur des règlesqui visent uniquement lesprocessus.

L’espoir que les différentscodes concernant la politiquemacroéconomique ou la NSDDentraînent une amélioration considérable des déci-sions des créanciers et investisseurs internationaux, etdonc de l’allocation des ressources et de la disciplinefinancière des gouvernements des pays destinataires,laisse quelque peu sceptique. Les nouvelles règles dela NSDD n’ont pas suffi à donner une alerte rapidedans le cas de la crise asiatique. En fait, la situationde la balance des paiements des pays concernés étaitbien connue, de même que les flux de financementexterne, les pratiques de leurs entreprises, l’évolutionde leurs crédits internes et l’exposition de leursbanques à un secteur immobilier spéculatif, de mêmeque les principales caractéristiques de leur actif et deleur passif externe (il y avait toutefois des lacunesdans ce qui était divulgué en ce qui concerne cedernier point, lacunes que le durcissement ultérieur

de la NSDD visait à combler). La disponibilité dedonnées pertinentes n’a pas découragé les flux decapitaux qui ont conduit dans l’impasse certains paysd’Asie, et il en va de même, à fortiori, en ce quiconcerne le comportement des créanciers et inves-tisseurs internationaux en Fédération de Russie avantla crise du milieu de 1998.

Sur un plan plus fondamental, la contributionque peut apporter la transparenceà la prévention de l’instabilitéfinancière est très limitée enraison de la très grande disparitédes situations macro-écono-miques et des différentes politi-ques appliquées par les paysconcernés, disparité qui estdevenue évidente lors desrécentes crises financières. Une

des caractéristiques communes des pays touchés parces crises était leur ouverture aux flux de capitaux,mais pour le reste il y avait d’importantes différencesconcernant de nombreux indicateurs macro-économiques et d’autres traits de leur économie :déficit extérieur, surévaluation de la monnaie, déficitbudgétaire, rôle de la consommation et del’investissement dans la surchauffe qui a précédé lacrise, endettement extérieur du secteur public et dusecteur privé et champ d’application et efficacité de

la réglementation et du contrôledu secteur financier.

L’analyse des récentescrises financières internationalesmet aussi en évidence d’autresdifficultés qui limitent le degréauquel l’amélioration de ladivulgation des données macro-économiques peut contribuer à lastabilisation financière, notam-ment pour ce qui est d’éviterl’effet de contagion. Les bilansne montrent pas toujours lestensions qui peuvent résulter del’ajustement de positions sur des

instruments dérivés, qui ne sont pas inscrites au bilanet ne sont pas toujours convenablementcomptabilisées. De plus, ces positions, même si ellessont divulguées, ont tendance à estomper lesdistinctions entre différentes catégories de risques,par exemple entre les risques à court et à long terme.Aujourd’hui, tous les observateurs s’accordent à direque les opérations de couverture transfrontières etd’autres pratiques font qu’il est difficile de repérer àl’avance les lignes de fracture du système financierinternational. On peut lire dans un récent rapport duForum de stabilité financière le passage suivant :

Certaines techniques de gestion du risqued’emploi courant peuvent accentuer la volatilité desprix et des flux sur le marché international descapitaux. En d’autres termes, les investisseurs

Les nouvelles règles de la NSDDn’ont pas suffi à donner une alerte

rapide dans le cas de la criseasiatique.

Une des caractéristiquescommunes des pays touchés par

ces crises était leur ouverture auxflux de capitaux, mais pour le resteil y avait d’importantes différences

concernant de nombreuxindicateurs macro-économiques etd’autres traits de leur économie.


achètent ou vendent des positions dont lescaractéristiques de risque et les variations passées desprix ressemblent à celles de l’actif de référence, maispour lesquelles le marché est plus liquide ou moinscontrôlé. Ces pratiques sont un des facteurs quiexpliquent l’importance des fluctuations des flux decapitaux vers l’Afrique du Sud et plusieurs paysd’Europe orientale au moment de la crise asiatique.(FSF, 2000b, par. 28)

A propos des crises les plus récentes, on aappelé l’attention sur la manière dont les obligationsbrésiliennes étaient devenues un instrumentlargement employé par les investisseurs actifs sur lesmarchés émergents pour couvrir des positions prisessur la dette d’autres pays tels que la Fédération deRussie, le Maroc ou la République de Corée.

2. Contrôle bancaire

La fragilité du secteur bancaire et l’insuffisancedu contrôle bancaire4 ont joué un rôle essentiel dansles récentes crises financières qu’ont connues despays tant développés qu’en développement. Depuisles années 70, constatant que les crises, en raison del’internationalisation de l’activité bancaire, risquaientde plus en plus d’avoir des effets déstabilisateursdans d’autres pays, on a pris des initiatives visant àaméliorer la coopération internationale en matière deréglementation et de contrôle bancaires. Dans unpremier temps, ces initiatives concernaient surtout lesbanques des pays industriels et des centres financiersoffshore, en raison de plusieurs événements quiavaient mis en évidence les carences de leurréglementation et de leur contrôle. Ces événementsont beaucoup inspiré les efforts faits par la suite pourrenforcer la coopération en matière de réglementationet de contrôle. Les normes qui en ont résulté ont finipar être largement reprises par les pays endéveloppement et en transition. Le Comité de Bâlesur le contrôle bancaire (BCBS), qui est l’organe leplus actif dans ce domaine, a de plus en plus assuméle rôle de normalisateur mondial à cet égard5.

Un des principaux résultats de l’élargissementdu champ d’activité du BCBS au-delà despréoccupations de ses pays membres est récapitulédans l’ouvrage Core Principles for Effective BankingSupervision, publié à la fin de 1997. Pour élaborer lesprincipes en question, le BCBS a collaboré avec desorganes de contrôle de pays extérieurs au Groupe des10 (dont plusieurs pays en développement et entransition). Ces principes visent sept grandsdomaines : i) les conditions préalables d’un contrôleefficace des banques; ii) l’agrément et la structure desbanques; iii) les règlements et prescriptionsprudentiels; iv) les méthodes de contrôle permanent;v) les exigences d’information; vi) les compétencesdes organes de contrôle; et vii) les activités bancairestransfrontières. En avril 1998, le BCBS a fait une

enquête sur la façon dont ces principes fondamentauxétaient appliqués dans 140 pays, qui a été complétéepar une analyse de l’application des principes dansdifférents pays réalisée par le FMI et la Banquemondiale 6. Par la suite, on a créé un Groupe de liai-son sur les principes fondamentaux (CPLG) réunis-sant 22 pays7 pour donner au BCBS des renseigne-ments sur l’application pratique des principes. Lesenquêtes sur l’application des principes et lesrenseignements fournis par le CPLG ont amené leBCBS à publier en octobre 1999 un ouvrage intituléCore Principles Methodology (BCBS, 1999a).

Cet ouvrage méthodologique a pour but dedonner des indications, sous forme de critères« essentiels » et « additionnels », pour l’évaluation durespect des règles par les différentes organisationsauxquelles cette tâche peut être confiée, telles que leFMI, la Banque mondiale, les organes de contrôlerégionaux, les banques régionales de développementet les sociétés de conseil, mais pas le BCBS lui-même. Outre les critères visant expressément lecontrôle bancaire, les organisations qui font uneévaluation sont invitées à examiner le respect decertaines conditions préalables plus générales dansles domaines suivants : i) application d’une politiquemacroéconomique saine et viable à long terme;ii) existence d’une infrastructure institutionnellepublique solide, notamment d’un corpus de loissuffisant pour ce qui concerne les contrats, lesfaillites, les garanties et le recouvrement des prêts,ainsi que de normes comptables conformes auxmeilleures pratiques internationales; iii) discipline dumarché fondée sur la transparence financière, lasurveillance efficace des entreprises et la non-intervention de l’Etat dans les décisionscommerciales des banques, si ce n’est conformémentà des politiques et lignes directrices publiées;iv) l’adéquation des méthodes de contrôle visant àrégler les problèmes bancaires; et v) l’existence demécanismes suffisants pour la protection systémique,par exemple mécanismes de crédit en dernier recoursou d’assurance des dépôts (ou les deux). Les aspectsde l’évaluation qui concernent plus directement lecontrôle bancaire englobent non seulement lesméthodes de contrôle mais aussi leur objet (lequel,bien entendu, inclut les normes prudentielles et lescontrôles internes et méthodes de gestion des risquesdes banques elles-mêmes, précisés dans lesdocuments du BCBS au fil des ans). En ce quiconcerne des aspects tels que les normes decomptabilité et d’audit et le droit des faillites, il y amanifestement un certain chevauchement entre lesprincipes fondamentaux définis par le Comité de Bâleet d’autres normes clés mentionnées dans letableau 4.1.

Pour déterminer dans quelle mesure lesprincipes fondamentaux sont respectés, il faut évaluerle respect de plusieurs prescriptions connexes,notamment la réglementation prudentielle et d’autres


aspects du cadre juridique, les lignes directrices pourle contrôle bancaire, les méthodes d’examen surplace et sur dossier, la transparence du contrôle etd’autres aspects de la divulgation de l’information etles mesures d’application. Il faut aussi évaluer lescompétences, les ressources et la rigueur des organesde contrôle, ainsi que la façon dont ils mettent enœuvre les principes. Le tout, c’est-à-dire l’évaluationdes conditions préalables d’uncontrôle efficace (mentionnéeplus haut) et l’examen descritères concernant directementle contrôle lui-même, impliqueque l’on examine une grandepartie du droit commercial et desnormes de comptabilité et d’auditdu pays, et dans une certainemesure la qualité de sa gestionmacroéconomique.

L’évaluation des lois, règlements et méthodesde contrôle peut paraître assez simple, mais celle descapacités de contrôle et de l’efficacité de la mise enoeuvre des règles est plus délicate8. Par conséquent,et c’est peut-être compréhensible, l’annexe de CorePrinciples Methology, qui définit la structure et laméthode des rapports d’évaluation établis par le FMIet la Banque mondiale, insiste surtout sur le premierde ces aspects. En général, il n’est possible d’évaluerefficacement les capacités de contrôle et l’efficacitédu contrôle que par une enquête approfondie. Celasupposerait que l’évaluateur réside en permanencedans le pays concerné ou s’y rende souvent. Si l’onoptait pour la deuxième de ces solutions (ce quisemble plus probablement acceptable et plusconforme aux usages du FMI), une évaluation solidedu respect des principes fondamentaux pourraitprendre des années.

L’évaluation des conditions préalables plusgénérales d’un contrôle efficace n’est pas mentionnéedans l’annexe de Core Principles Methodology, maislà encore, il faudra probablement beaucoup de temps.En particulier, pour apprécier les nombreux aspectsdu régime juridique et des normes de comptabilité etd’audit d’un pays, il faut évaluer non seulement laréglementation et la législation et les principesénoncés par les associations professionnelles (tellesque l’ordre des experts-comptables), mais aussi lafaçon dont ils sont appliqués et traduits dans lapratique sous forme de règles et de normes9. Denombreux aspects du droit et des normes de conduitedes entreprises des différents pays ont des origineshistoriques et reflètent des compromis entredifférentes catégories sociales. Les normes adoptées àl’échelon international peuvent aider à renforcer lesrègles et normes nationales, mais ce processus nepeut être que progressif et il ne faut pas chercher àuniformiser les règles de tous les pays10.

Pour les pays concernés, ces opérationsd’évaluation risquent souvent de surcharger desorganismes de contrôle dont les capacités sont déjàlimitées. Avec le temps, il sera possible de renforcerces capacités, mais en général la formation d’uncontrôleur bancaire est très longue. Une fois formées,ces personnes peuvent trouver des emplois plusintéressants dans le secteur privé, voire au FMI ou à

la Banque mondiale eux-mêmes(qui ont récemment accru leurseffectifs dans ce domaine). Bienentendu, les organes tels que leBCBS, le FMI, la Banquemondiale et le CPLG sontconscients de ce problèmed’insuffisance des ressourceshumaines et ont fait des effortspour coordonner les initiatives etemployer au mieux les expertsdisponibles. Toutefois, on ne

peut pas écarter le risque que l’évaluationinternationale du contrôle bancaire des différentspays se fasse au détriment du contrôle effectif sur leterrain.

3. Paiements et règlement

Les systèmes de paiement permettent detransférer des fonds entre les établissementsfinanciers, pour leur propre compte ou pour celui deleurs clients, et peuvent donc être à l’origine d’unrisque systémique. Cela apparaît clairement lorsqu’onexamine quatre éléments essentiels du processus detransfert de fonds dans une économie : i) les activitésdes différents agents économiques; ii) le marché desinstruments financiers et des éléments d’actif et depassif; iii) les infrastructures, dont le système depaiement fait partie intégrante; et iv) les conditionséconomiques qui lient les marchés entre eux etassurent la compensation. Une défaillance dans l’undes trois premiers domaines peut perturber les liensentre les marchés et les agents économiques dontl’interdépendance réciproque s’appuie sur différentstypes de transactions et de risques. Si elles prennentde l’ampleur, ces perturbations peuvent facilementdevenir un problème systémique11. Les systèmes depaiement jouent aussi un rôle essentiel dans lesopérations en devises, qui sont l’interface entre lessystèmes de paiement des différents pays12. En raisondes liens et des similitudes qui existent entre lessystèmes de paiement et de règlement pour lestransferts de fonds et pour les opérations portant surd’autres actifs financiers, le principal organe quicoordonne les initiatives internationales dans cedomaine, c’est-à-dire le Comité sur les systèmes derèglement et de paiement (CSRP) de la BRI, nes’occupe pas seulement des transferts de fonds et sepenche aussi sur le règlement des opérations sur

Les normes adoptées à l’écheloninternational peuvent aider àrenforcer les règles et normesnationales, mais il ne faut pas

chercher à uniformiser les règlesde tous les pays.


devises et sur titres ainsi que sur les mécanismes decompensation de produits dérivés négociés en bourse(White, 1998 : 196-198). Par ailleurs, les problèmesde stabilité spécifiques que pose le règlement desopérations sur titres sont actuellement examinés parun groupe de travail conjoint du CSRP et del’Organisation internationale des commissions devaleurs (OICV) 13. Toutefois, nous nous bornerons icià examiner la norme clé mentionnée au tableau 4.1dans le domaine des paiements et des règlements.

Si l’on a décidé de mettre au point un cadreinternational de principes fondamentaux pour laconception, la gestion et la supervision des systèmesde paiement et de règlement, c’est parce qu’on serend compte de plus en plus des risques qui sontassociés à l’expansion rapide du volume despaiements (CSRP, 2000a)14. Les principaux risquessont les suivants : le risque de crédit, lorsqu’unecontrepartie est incapable d’honorer ses obligationsau sein du système, ou risque de le devenir; le risquede liquidité (qui est étroitement lié au risque de créditmais ne lui est pas identique), lorsqu’une contrepartiene dispose pas de fonds suffisants dans le systèmepour honorer ses obligations à l’échéance, même sielle peut les avoir à un moment futur; le risquejuridique, lorsqu’un cadre juridique inadapté ou desincertitudes juridiques causent ou aggravent unproblème de crédit ou de liquidité; et le risqueopérationnel, lorsque des pannes ou des erreurshumaines causent ou aggravent un problème de créditou de liquidité. Comme nous l’avons indiqué plushaut, tous ces risques peuvent avoir des effetssystémiques, car lorsqu’une ou plusieurscontreparties sont incapables d’honorer leursobligations, cela peut se répercuter sur la capacitéd’autres contreparties d’honorer leurs propresobligations et, en définitive, menacer la stabilité del’ensemble du secteur financier15. L’équipe de travailcréée pour formuler les principes fondamentauxdevait se borner à examiner les systèmes de paiementayant une importance systémique, c’est-à-dire ceuxqui pourraient déclencher ou transmettre des chocssur les marchés financiers nationaux etinternationaux.

Le premier principe fondamental concerne lerisque juridique et affirme la nécessité d’une basejuridique solide pour le système de paiement, qui estliée à d’autres aspects du droit des affaires tels que lerégime des banques, le droit contractuel et le droitdes faillites. Les deuxième et troisième principesconcernent les règles et modalités nécessaires pourque les participants puissent comprendre clairementl’impact du système sur les risques financiers. Enoutre, ils tiennent compte de la nécessité de définir lafaçon de gérer les risques de crédit et de liquidité etles responsabilités dans ce domaine. Les risquespeuvent être aggravés par le délai nécessaire pour lerèglement final ou par la nature des actifs employéspour régler les obligations. C’est pourquoi les

quatrième et sixième principes insistent sur la rapiditédu règlement et sur la nécessité d’employer pour lerèglement un actif qui soit une créance sur la banquecentrale ou un autre actif pour lequel le risque decrédit est négligeable, c’est-à-dire que le risque defaillite de l’émetteur doit être négligeable. Lecinquième principe exige un minimum de solidité dessystèmes multilatéraux de compensation16. Leseptième principe vise à limiter le risque opérationnelen renforçant autant que possible la sécurité et lafiabilité du système. Les huitième, neuvième etdixième principes traitent d’aspects plus généraux del’efficacité et de la commodité d’emploi du système(y compris la nécessité de reconnaître explicitementles compromis entre sécurité et efficacité). Ils traitentaussi de la nécessité d’avoir des critères objectifs etpublics pour la participation au système, de façon àen rendre l’accès ouvert et équitable, et d’avoir desmécanismes de gestion et de supervision efficaces,responsables et transparents. Les banques centralesont une responsabilité essentielle : c’est elles quidoivent veiller à ce que les systèmes de paiementsoient conformes aux principes.

La deuxième partie du rapport sur les Principesfondamentaux pour les systèmes de paiementd’importance systémique donne des précisions surdes questions telles que la définition des systèmes depaiement d’importance systémique, les modalités deleur examen et de leur réforme, les facteursstructurels, techniques et institutionnels à prendre enconsidération, et la nécessité de coopérer, dans leprocessus de réforme, avec les participants ausystème, les groupes d’utilisateurs et les autresintéressés (CSRP, 2000b)17. Cette deuxième partieexamine aussi certains aspects transfrontières dessystèmes de paiement. Les principes fondamentauxsont maintenant intégrés dans le Programmed’évaluation du secteur financier, qui est unprogramme conjoint du FMI et de la Banquemondiale 18. Toutefois, l’histoire des systèmes depaiement dans les pays industriels donne à penser quela modernisation requise par les principes demanderaprobablement beaucoup de temps en raison desnombreuses mesures qu’elle exige et de lamultiplicité des intéressés.

4. Comptabilité et audit

La plupart des initiatives concernant les codes etprincipes exigent une amélioration de l’informationet de la transparence financières, mais dans ledomaine de la comptabilité et de l’audit il y a enoutre un objectif explicite d’harmonisation desnormes. En raison de leurs effets sur l’information,les normes ont une influence évidente sur lapossibilité, pour les contreparties, d’évaluer le risquefinancier d’une transaction. L’harmonisation


internationale est aussi rendue nécessaire par l’expan-sion des transactions internationales, notamment sousforme de crédits et d’investissements. Le principalorgane responsable de l’élaboration des normescomptables internationales est le Comité internationalde normalisation de la comptabilité (IASC)19. Unegrande partie de ses travauxrécents a eu pour objectif detrouver un compromis sur unensemble de normes acceptablesà la fois pour les Etats-Unis etpour les autres pays membres etrépondant aux exigences dedivulgation auxquelles sontsubordonnés l’émission et lecommerce de valeurs sur lesprincipaux marchés financiers du monde. Dans cedomaine, de nombreuses difficultés sont liées à lanécessité de concilier l’approche inévitablementpluraliste de l’IASC et les règles plus spécifiques etcontraignantes des normes comptables en vigueuraux Etats-Unis (Generally Accepted AccountingPrincipes ou GAAP)20.

Le débat concernant les normes comptablesinternationales (IAS) porte surtout sur des points trèstechniques21, mais son impact sur le systèmefinancier international dépendra probablement plusdu degré auquel il parviendra à améliorer les normesde comptabilisation et d’informa-tion financière à l’échelonmondial. Il dépendra aussi desinitiatives connexes visant àaméliorer les normes d’audit. Cesdifférentes initiatives portentaussi bien sur l’audit interne(c’est-à-dire évaluation del’ampleur et de l’efficacité ducontrôle de gestion et du contrôlecomptable des entreprises ainsique de la protection et del’emploi des actifs) que l’auditexterne (vérification des états financiers et desjustificatifs pour déterminer leur conformité auxnormes en vigueur). Aujourd’hui, de nombreux paysexigent des audits internes et les comités d’audit ontsouvent pris une plus grande importance dans lespays où la réforme du gouvernement d'entreprise aentraîné un renforcement du pouvoir du conseild’administration par rapport à celui des cadresdirigeants. Toutefois, le principal objet des initiativesinternationales est l’audit externe. Là, les problèmesd’harmonisation sont dus en partie aux divergencesdes normes comptables sur lesquelles se fondent lesétats financiers, mais aussi à des divergences dans lesprocessus d’élaboration des normes d’audit. Cesdivergences tiennent par exemple au fait que, danscertains pays, les normes d’audit sont formulées parla profession comptable alors que dans d’autres payselles sont énoncées dans la loi et la réglementation,

ou résultent d’une concertation entre la profession etles pouvoirs publics. L’organisme qui coiffel’harmonisation internationale des normes d’audit estla Fédération internationale des comptables22 quicollabore étroitement avec d’autres organismes ayantdes responsabilités essentielles dans ce domaine tels

que l’OICV et les organismescompétents de l’UE.

L’amélioration des normesde comptabilité et d’audit peutcontribuer à améliorer les déci-sions des créanciers et des inves-tisseurs, grâce à une transparenceaccrue, mais l’expérience récenteconduit à ne pas trop en attendre,surtout dans l’immédiat. En

outre, on peut se demander dans quelle mesurel’accroissement de la transparence, qui est leprincipal objectif des initiatives décrites ici, estfavorable à une plus grande stabilité financière.Comme l’a dit le célèbre investisseur Warren Buffett,le travail d’un comptable est d’enregistrer, pasd’évaluer, et le monde des affaires est toutsimplement trop complexe pour qu’un seul ensemblede règles puisse correspondre à la réalité de toutes lesentreprises (Cunningham, 2000 : 196, 202). Dans lecas des établissements financiers, les difficultés sontd’autant plus grandes que la valeur de l’actif et du

passif peut changer trèsrapidement, même lorsque desnormes comptables rigoureusessont respectées. De plus, commenous l’avons déjà relevé, mêmesi dans plusieurs des paystouchés par les crises financièresrécentes l’information financièreétait déficiente, les créanciers etinvestisseurs ne manquaient pasde renseignements sur lesprincipales variables macro-économiques et l’environnement

juridique et économique général de ces pays. Enoutre, si une bonne information financière permet deprendre de meilleures décisions, on peut se demanderpourquoi les investisseurs et les créanciers ne se sontpas montrés plus méfiants lorsqu’elle faisait défaut,en particulier si les données macroéconomiquesdisponibles auraient dû les mettre en éveil.

5. Gouvernement d'entreprise

Le gouvernement d'entreprise concerne lesrelations entre les dirigeants, le conseil d’admi-nistration, les créanciers, les actionnaires et les autresparties prenantes telles que les salariés, les clients, lesfournisseurs et la communauté. Il s’agit doncd’étudier le cadre dans lequel les objectifs de

On peut se demander dans quellemesure l’accroissement de la

transparence est favorable à uneplus grande stabilité financière.

Si une bonne informationfinancière permet de prendre demeilleures décisions, on peut se

demander pourquoi lesinvestisseurs et les créanciers nese sont pas montrés plus méfiants

lorsqu’elle faisait défaut.


l’entreprise sont déterminés et la façon dont lesmoyens d’atteindre ces objectifs et de contrôler lesrésultats de l’entreprise est définie. Les Principes del’OCDE relatifs au gouvernement d’entreprise(OCDE, 1999) traitent de cinq thèmes fonda-mentaux : i) la protection des droits des actionnaires,c’est-à-dire les règles permettant au marché ducontrôle des entreprises defonctionner de façon efficiente,transparente et équitable pourtous les actionnaires; ii) letraitement équitable des action-naires, y compris les actionnairesminoritaires et étrangers, avecdivulgation complète des infor-mations importantes et inter-diction des opérations d’initiés etdes opérations pour comptepropre; iii) le rôle des différentesparties prenantes et la protectionde l’exercice de leurs droits telsqu’ils sont définis par la loi, ainsique l’encouragement de lacoopération entre les entreprises et les partiesprenantes pour créer de la richesse et des emplois etassurer la pérennité d’entreprises financièrementsaines; iv) la trans-parence et la diffusion en tempsopportun d’informations exactes sur tous les élémentspertinents, notamment les résultats de l’entreprise,son actionnariat et son système de gouvernement, cequi doit comprendre un audit annuel fait par uncommissaire aux comptes indépendant; v) des règlesde gouvernement d’entreprise assurant l’orientationstratégique de l’entreprise, un suivi véritable de lagestion par le conseil d’administration et laresponsabilité du conseil d’administration enversl'entreprise et ses actionnaires (certaines desfonctions essentielles du conseil d’administrationsont précisées dans cette rubrique).

Le gouvernement d’entreprise fixe de règlespour des questions pour lesquelles les différences deconception entre pays ont souvent une originesociale, par exemple pour ce qui est de l’importancerelative des entreprises familiales par opposition auxsociétés anonymes, ou à l'existence de prioritésparfois contradictoires telles que la viabilité à longterme d’une part et la valeur actionnariale d’autrepart. Ces différences sont généralement dues à desdifférences historiques et au consensus socio-politique qui en résulte23. Le préambule des principesde l’OCDE reconnaît qu’il n’y a pas de modèleunique de bon gouvernement d’entreprise et que lesprincipes eux-mêmes sont de caractère assez général.Ils évitent de fixer des règles pour les aspects les pluscontroversés des relations entre les entreprises etleurs créanciers et actionnaires, tels que le niveaud’endettement approprié. De même, ils necontiennent pas de règles détaillées sur le marché ducontrôle des entreprises. Néanmoins, il n’est pas

exclu que l’assistance technique et les travauxd’évaluation liés à la mise en œuvre de ces principes,auxquels seront associées d’autres organisationscomme la Banque mondiale, soient tès influencés parcertaines conceptions du gouvernement d’entreprise,notamment celles des Etats-Unis ou du Royaume-Uni.

Pour ce qui est de lacontribution que pourrait appor-ter le gouvernement d'entrepriseà la stabilité financière, uneconclusion similaire à celle quenous avons formulée en ce quiconcerne l’audit et lacomptabilité semble s’imposer.Des améliorations dans cedomaine pourraient débouchersur des décisions plusjudicieuses, mais si elles sontfondées sur des principessimilaires à ceux énoncés parl’OCDE, elles seront proba-

blement progressives. De plus, cela n’aura peut-êtreque des effets limités sur l’instabilité, qui est due àdes causes que l’amélioration du gouvernementd’entreprise peut atténuer mais non éliminer. Cescauses sont notamment les objectifs imposés auxresponsables de crédit dans les établissementsfinanciers (il y a là un problème chronique auquel lessystèmes de contrôle interne de la plupart desétablissements ne répondent toujours pas de façonsatisfaisante), les carences des techniques même lesplus perfectionnées de gestion du risque de crédit, durisque de marché et des autres risques financiers, etles facteurs psychologiques qui favorisent descomportements grégaires dans le secteur financier.

6. Faillites

Les règles qui régissent les faillites sont d’unaspect tellement important du gouvernementd’entreprise tel qu’il a été défini plus haut qu’ellesont engendré toute une littérature spécifique. Laplupart des observateurs s’accordent sur le fait queles régimes de règlement des faillites existantsprésentent de nombreuses carences, et ils sont mêmestotalement absents dans certaines situations et danscertains pays24. A l’échelle nationale, en particulierdans de nombreux pays en développement et entransition, les principales carences concernent lesproblèmes d’exécution des contrats, l’insuffisancedes mécanismes de compensation et de règlement desobligations, le mauvais fonctionnement desmécanismes de garantie et de caution des prêts et lesconflits de lois. Tous ces facteurs peuvent rendre trèsproblématiques certains aspects de l’évaluation desentreprises et des valeurs mobilières et accroître le

Le gouvernement d’entreprise fixede règles pour des questions pour

lesquelles les différences deconception entre pays, qui ont

souvent une origine sociale, sontgénéralement dues à des

différences historiques et auconsensus socio-politique qui en

résulte


risque financier. Par conséquent, lorsqu’ils sontprésents dans un pays émergent, cela peut dissuaderles investisseurs étrangers.

L’élaboration de règles de faillite acceptables àl’échelle mondiale a été confiée à la Banquemondiale, qui a pour objectif de mettre au point unegrille intégrée d'éléments et de critères inspirés desmeilleures pratiques existantes25.Ces éléments sont envisagéscomme un complément durégime juridique et commercialde chaque pays, accompagnésd’indications sur la façon dont ilsmodifieraient ce régime. Pourobtenir un consensus à leur sujet,il est prévu de faire une séried’évaluations et d’organiser descolloques internationaux sur lesfaillites. L’objet principal de l’initiative de la Banquemondiale est d'améliorer le régime des faillites despays en développement et en transition.

Ce processus a débouché sur l’élaboration d’unprojet consultatif structuré en trois parties :i) éléments juridiques, institutionnels et réglemen-taires, et restructuration et redressement desentreprises; ii) classification des faillites (faillitessystémiques, faillites de banques et faillitesd’entreprises); iii) dimension internationale, c’est-à-dire moyens d’encourager les pays en développementet en transition à tenir compte des meilleurespratiques internationales et à prendre enconsidération les aspects transfrontières de façon àaméliorer leur accès au marché financierinternational.

L’amélioration du régime des faillites a un lienplus direct avec la stabilité financière que bonnombre des autres thèmes énumérés dans letableau 4.1. Son principal rôle est de contenir lesproblèmes dus à la faillite de telle ou telle entrepriseet d’éviter la contagion. Cela aurait à l’évidence desavantages pour les créanciers et investisseursinternationaux. Toutefois, comme nous l’avons déjàindiqué, l’initiative conduite par la Banque mondialevise essentiellement les règles à mettre en œuvre dansles pays en transition et en développement, alors queles faillites internationales (c’est-à-dire les faillitesconcernant des entreprises qui ont des filiales dansplusieurs pays) posent de délicats problèmes decoordination et de conflits de lois dans les paysdéveloppés aussi. La faillite d’une grande entrepriseayant un vaste réseau international de filiales pourraitsérieusement perturber les transactions trans-frontières. Le cas de figure le plus menaçant seraitcelui de la faillite d’une grande banquemultinationale domiciliée dans un pays développé26.La plupart des problèmes que poserait une tellefaillite concernent les aspects internationaux de cettedernière et l'élaboration de règles internationales sefait actuellement dans d’autres cadres27.

7. Réglementation des marchés de valeurs

Le rapport intitulé Objectifs et principes de larégulation financière de l'OICV, publié par l’OICVen septembre 1998, définit trois grands objectifs : laprotection des investisseurs, la loyauté, l’efficience et

la transparence des marchés et laréduction du risque systémique.Pour atteindre ces objectifs, ilpropose une liste de 30 principesvisant les responsabilités desorganes de réglementation,l’autoréglementation, l’applica-tion de la réglementation desmarchés de valeurs, la coopé-ration entre les organes deréglementation à l’échelle natio-

nale et internationale, les responsabilités desémetteurs, les règles et normes applicables aux fondscommuns de placement, les prescriptions applicablesaux intermédiaires et les règles et normes régissant lemarché secondaire. Les principes qui concernent plusparticulièrement le risque systémique sont ceux desdeux dernières rubriques; il s’agit des normes defonds propres et des normes prudentielles applicablesaux intermédiaires, des mécanismes de gestion de ladéfaillance d’un intermédiaire et des systèmes decompensation et de règlement des transactionspropres à limiter ces risques. En d’autres termes, lesprincipes visant à réduire le risque systémiqueconcernent avant tout les mesures applicables auxentreprises et aux infrastructures.

Comme il s’agit d’un code élaboré par unefédération mondiale d’organes de réglementationspécialisés, il n’est pas surprenant que les principesconcernent essentiellement l’équité et l’efficience dufonctionnement des marchés eux-mêmes. Cesprincipes restent muets au sujet des questions plusgénérales de politiques macroéconomiques et depolitiques du secteur financier, qui ont les unes et lesautres été associées à l’instabilité systémique dans lespays en développement et en transition. Un ensembleplus complet de principes applicables aux marchés devaleurs mobilières, tenant compte des problèmes misen évidence par les crises récentes dans les pays endéveloppement et en transition, devrait sans doutetraiter de certains aspects de la politique appliquée aucompte de capital de la balance des paiements (telsque les conditions d’accès des investisseurs deportefeuille étrangers) et de la présence commercialedes sociétés d’investissement étrangères.

8. Assurance

Traditionnellement, on ne considère pasl’assurance comme une source de risque systémique.C’est pourquoi les principaux objectifs de sa

Le cas de figure le plus menaçantserait celui de la faillite d’unegrande banque multinationale

domiciliée dans un paysdéveloppé.


réglementation et de son contrôle sont la protectiondes clients et deux aspects connexes, à savoir lasolidité des compagnies d’assurance et leurdéontologie. Il s’agit donc de réglementer dans dedomaines tels que la divulgation de renseignements,l’honnêteté, l’intégrité et la compétence descompagnies et de leurs salariés, les méthodes decommercialisation et l’objectivité des conseils donnésaux consommateurs. Le principal motif pour lequelon considère que les risques systémiques liés ausecteur de l’assurance sont limités est que lesengagements des compagnies d’assurance sont desengagements à long terme, donc stables, tandis queleurs actifs sont généralement liquides. De plus, lesliens entre compagnies d’assurance ou entrecompagnies d’assurance et autres établissementsfinanciers sont limités du fait que les compagniesd’assurance n’interviennent pas dans les systèmes derèglement et de paiement et que les actifs qu’ellesvendent ou achètent sont traités sur des marchés trèsliquides (Goodhart et al., 1998 : 14).

Toutefois, depuis quelque temps on s’interrogesur le bien-fondé de cette idée. Cela est dû en partieau fait que les compagnies d’assurance jouent un rôlecroissant dans le secteur des produits d’épargne et deplacement, en raison des liens étroits qui existententre de nombreux types de polices d’assurance-vieet les instruments d’épargne ou de placement. Cetteévolution est due en partie à lacréation de conglomérats finan-ciers, résultant du fait que lescompagnies d’assurance inter-viennent de plus en plus dans lavente et la gestion de fonds deplacement d’une part et au faitque les banques s’aventurentdans le domaine de l’assuranced’autre part. Elle accroît le risquede contagion entre les com-pagnies d’assurance et d’autrestypes d’établissements financierset, si cette contagion touche desétablissements importants, l’am-pleur des dommages qui peuventen résulter. Dans le cas des paysen développement et en transition, il faut tenircompte d’un risque supplémentaire, à savoir que lafaillite d’un ou plusieurs établissements financiers, etnotamment d’établissements ayant des activitésimportantes dans l’assurance, déclenche une crisemonétaire. La dépréciation de la monnaie peut avoirdes effets négatifs bien au-delà du secteur dans lequelle problème apparaît en premier.

Le rapport intitulé Insurance Core Principles28

porte essentiellement sur l’organisation etl’application concrète du contrôle de l’assurance,ainsi que sur plusieurs thèmes spécifiques : legouvernement d’entreprise des compagniesd’assurance, leur contrôle interne, leurs règles

prudentielles, leur déontologie et la supervision del’assurance transfrontière. Les règles prudentiellesvisent la gestion de l’actif, la définition et leclassement des éléments de passif, la capitalisation,l’utilisation, la publication et le contrôle des produitsdérivés et des autres éléments hors bilan, et laréassurance en tant que moyen de limiter les risques.La supervision de l’assurance transfrontière doit êtreconçue de façon à ce qu’aucune compagnied’assurance internationale ne puisse échapper aucontrôle et à ce que les mécanismes de consultation etd’échange d’information entre les organismes decontrôle du pays de domicile et du pays d’accueilsoient suffisants. Ces principes ont doncessentiellement une orientation fonctionnelle, tandisque les questions qui relèvent expressément ducontrôle des conglomérats financiers sont laissées àd’autres organisations (IAIS, 2000a)29.

9. Intégrité du marché et blanchimentd’argent

Le blanchiment d’argent est un des sujets lesplus délicats visés par les codes et principes dont laliste est donnée au tableau 4.1. Il s’agit d’un domainedans lequel il y a des interactions directes entre lecontrôle financier et l’application de la loi,

notamment dans certaines de sesmanifestations les plus répres-sives, car le blanchiment d’argentest notamment lié au trafic dedrogue et au terrorisme. En fait,l’importance qui lui est accordéeest due en grande partie auxdifficultés que rencontrent lesgrands pays développés dans lalutte contre la toxicomanie. Laplupart des pays mettent l’accentsur la répression de la productionet de la consommation, ce quiprocure des bénéfices élevés auxtrafiquants. Le blanchimentd’argent est aussi étroitement liéà la corruption dans les pays

développés et en développement puisqu’il sert àcacher la source, le montant et la destination dessommes en jeu. Il n’y a pas d’estimation du volumemondial du blanchiment d’argent qui soitgénéralement acceptée, mais nul ne doute qu’il esttrès important. Pendant longtemps, le blanchimentd’argent était surtout considéré comme un problèmedans les relations entre les pays de l’OCDE et lescentres financiers offshore. Toutefois, certainsscandales récents montrent qu’il est probablementimportant aussi dans les centres financierstraditionnels30.

Le principal organisme international chargé delutter contre le blanchiment d’argent est le Groupe

Pendant longtemps, le blanchimentd’argent était surtout considéré

comme un problème dans lesrelations entre les pays de l’OCDEet les centres financiers offshore.

Toutefois, certains scandalesrécents montrent qu’il est

probablement important aussidans les centres financiers

traditionnels.


d’action financière sur le blanchiment des capitaux(GAFI)31, créé après le Sommet du Groupe des Septde 1989. Il réunit actuellement 29 pays (principa-lement développés) et deux organisationsinternationales, la Commission européenne et leConseil de coopération du Golfe. En 1990, il aélaboré une liste de 40 recommandations que sesmembres sont censés adopter. Ces recommandationsont été révisées en 1996 pour tenir compte del’expérience acquise entre-temps et de l’évolution despratiques de blanchiment des capitaux (GAFI, 1999).Pour suivre l’application de ces recommandations parles pays membres, on emploie deux moyens, uneauto-évaluation annuelle et un examen périodique pardes équipes de spécialistes des autres pays membres.Plus récemment, le GAFI a fait une étude pouridentifier les pays ou territoires non coopératifs(GAFI, 2000). Manifestement, il espère quel’identification des 15 pays et territoires concernés etla publicité qui lui est donnée inciteront ces pays etterritoires à mieux lutter contre le blanchiment. Deplus, les membres du GAFI ont décidé d'inciter lesétablissements financiers qui relèvent de leurjuridiction à être particulièrement prudents dans lestransactions avec des contre-parties des 15 pays etterritoires en question, ce qui va probablementrenchérir ces transactions.

Les 40 recommandations du GAFI prévoient lesobligations suivantes : criminalisation des actesconsistant à blanchir le produit de crimes graves;identification de tous les clients et tenue d’archivessuffisantes; obligation pour les établissementsfinanciers de signaler les opérations suspectes àl’autorité nationale compétente et d’élaborer desprogrammes de lutte contre le blanchiment d’argent,notamment en mettant en place des contrôles internesdétaillés et en formant leurs salariés; répressionsuffisante du blanchiment d’argent et échangesd’information entre les organes de contrôle et lesautres autorités nationales chargées de faire appliquer

la loi; renforcement de la coopération internationalepar l’échange d’information, l’assistance juridique etdes accords bilatéraux et multilatéraux. Il y a desliens entre les initiatives du GAFI et d’autresinitiatives visant les centres financiers offshore32. Parexemple, les techniques d’utilisation de centresfinanciers offshore pour l’évasion fiscale visées parl’initiative de l’OCDE (OECD, 2000b) sont souventidentiques ou similaires à celles employées pour leblanchiment d’argent. De même, l’obligation deconnaître ses clients, qui doit faire partie de toutrégime efficace de réglementation financière, recoupedans l’ensemble les prescriptions du GAFIconcernant l’identification des clients. Toutefois,comme dans le cas des autres codes et normesexaminés dans la présente section, la contributiondes recommandations du GAFI à la stabilitéfinancière internationale est surtout indirecte.

Parfois, c’est à l’occasion de la faillited’établissements financiers qu’on apprend qu’ilsétaient associés à des activités de blanchimentd’argent. Toutefois, le blanchiment d’argent, demême que les facilités offertes par les centresfinanciers offshore, a joué tout au plus un rôleminime dans les récentes crises financières. Quoiqu’il en soit, en rendant plus coûteuses ou plusdifficiles certaines formes de fuite des capitaux, lalutte contre le blanchiment d’argent pourraitcontribuer à limiter certains mouvements de capitauxdéstabilisateurs et l’accumulation de dettesextérieures non liées à une activité économiquelégitime, mais son efficacité dépendra de l’efficacitéde la coopération entre les pays d’origine et dedestination de l’argent blanchi. Les règles contre leblanchiment de capitaux sont donc un élémentessentiel de la réglementation des établissementsfinanciers et toute réglementation qui ne comportepas de telles règles pourrait difficilement êtreconsidérée comme efficace ou complète.

C. Participation à la formulation et à l’application des normes

Depuis que les normes sont devenues un thèmede la réforme financière internationale, on insistebeaucoup sur le fait qu’il faut que les pays concernés« s’approprient » leur adoption et leur application. Leprocessus d’évaluation de l’application des normesen cours a suscité d’abondantes consultations et l’onpeut s’attendre à ce que les résultats de cette

consultation influent sur l’élaboration future desnormes elles-mêmes. Toutefois, les différentesopérations d’évaluation sont souvent asymétriques,ce qui a parfois suscité des doutes quant à leur équité.Le manque de symétrie, notamment en ce quiconcerne le degré auquel les préoccupations des paysen développement sont prises en compte, apparaît


aussi dans le choix des points auxquels certainesnormes doivent s’appliquer. Cela semble dû en partieà des divergences de vues concernant lefonctionnement du système financier international etles domaines dans lesquels il est opportun que lespouvoirs publics interviennent.

L’appropriation dépend de l’intérêt que les paysvoient à adopter et à appliquer des normes. Pouraméliorer cette perception del’intérêt national, on peutnotamment encourager l’échangede données d’expérience dansdes cadres tels que lesinstitutions multilatérales definancement et les organismes denormalisation, en donnant auxdifférents pays la possibilité decontribuer à l’élaboration desnormes et à la coordination entreles programmes de normalisationinternationale et les programmesnationaux de réforme financière, et en encourageantet en facilitant l’auto-évaluation (FSF, 2000a : 2). Lapromotion de l’appropriation est un des objectifs desprogrammes de vulgarisation concernant l’appli-cation des normes (FMI, 2000c), par des moyens telsque l’assistance technique, l’organisation d’ateliers etde réunions régionales. Des institutions comme leFMI et la Banque mondiale, les organismes decontrôle du secteur financier des grands paysindustriels et d’autres organismes qui participent auxprocessus d’évaluation ont été associés à cesactivités.

Les asymétries dont nous avons parlé plus hautne sont pas toujours présentes et ne sont pas toujoursfaciles à déceler, car elles sont souvent intégrées dansles postulats ou les catégories sur lesquelless’appuient les normes du tableau 4.1. Le fait quecertains des codes ont tendance à insister sur despoints qui intéressent particulièrement les paysdéveloppés est souvent dû à l’origine historique desinitiatives. Traditionnellement, une grande partie desactivités transfrontières concernées se faisaient entredes entreprises de pays industriels et ce n’est quedepuis peu que des entreprises de pays endéveloppement y participent. Quoi qu’il en soit, ilsemble que certaines préoccupations des pays endéveloppement aient été négligées dans le processusde formulation des normes et que leurs intérêts aientété ignorés ou minimisés dans le suivi. De plus,certains éléments des documents directifs publiés aumoment où les initiatives de normalisation ont étéprises et qui décrivent des aspects importants de leurjustification reflètent essentiellement le point de vuedes grands pays développés, comme le montrent bienles récents rapports du FSF.

Par exemple, le rapport du Groupe des flux decapitaux du FSF (FSF, 2000b) porte essentiellementsur l’amélioration des pratiques de gestion du risque

et le renforcement de la transparence desadministrations publiques et des entreprises privéesdes pays qui reçoivent des crédits ou desinvestissements internationaux, considérés comme unmoyen essentiel de limiter l’instabilité de ces flux decapitaux33. Ce rapport décrit aussi différents défautsdes politiques des pays destinataires qui sontsusceptibles d’entraîner une trop forte dépendance à

l’égard de flux de capitaux àcourt terme et donc volatils.Toutefois, il minimise l’impor-tance du comportement descréanciers et des investisseursdes pays développés ainsi que leseffets des politiques macro-économiques de ces pays sur lesflux de capitaux destinés auxpays en développement et entransition. Il accorde une placeconsidérable à l’amélioration dela publication et de l’emploi de

statistiques officielles et de renseignements financiersfournis par les entreprises privées des paysdestinataires, mais il ne va pas jusqu’à approuverl’exigence d’une divulgation plus fréquente dedonnées sur les grandes positions à court terme enactifs libellés dans la monnaie d’un pays détenues pardes entreprises étrangères autres que des banques (ycompris les fonds spéculatifs), que plusieurs pays endéveloppement (et quelques pays développés)pensent être une menace pour la stabilité de leur tauxde change et de leur marché financier.

De même, le rapport du Groupe de travail duFSF sur les établissements utilisant un important effetde levier 34 a tendance à faire peu de cas, danscertaines de ses recommandations, de préoccupationsexprimées par certains pays (voir FSF, 2000c). LeGroupe de travail a fait une distinction entre deuxgrands types de problèmes soulevés par lesétablissements utilisant l'effet de levier : le risquesystémique (comme dans le cas de la faillite du fondsspéculatif Long Term Capital Management (LTCM)),et les problèmes de dynamique du marché, c’est-à-dire l’amplification de l’instabilité et les menaces dedésintégration du marché qui peuvent résulter desactivités de ces établissements dans les petiteséconomies ouvertes. Le risque systémique estnaturellement préoccupant pour les pays endéveloppement et en transition. Par exemple, commeles autres participants au marché financierinternational, ces pays ont été affectés parl’augmentation des primes de risque et la fortecontraction de l’offre de financements à la fin de1998, provoquées en partie par la faillite du fondsLTCM. Néanmoins, leurs préoccupations sont surtoutliées aux problèmes de dynamique du marché.

Le Groupe de travail a examiné ces problèmestels qu’ils se sont manifestés dans six pays en 199835.Il a conclu cette analyse en reprenant, avec certaines

Il semble que certainespréoccupations des pays en

développement aient été négligéesdans le processus de formulationdes normes et que leurs intérêtsaient été ignorés ou minimisés

dans le suivi.


réserves, les préoccupations déjà exprimées au sujetdes établissements à fort effet de levier. Il a reconnuqu’en effet ces établissements pouvaient ouvrir despositions importantes et concentrées sur des marchésde taille moyenne ou petite et que cela pouvait avoirune influence déstabilisatrice. Toutefois, le consensusn’était pas aussi clair en ce qui concerne l’importancerelative de l’influence de ces établissements et celled’autres facteurs dans les crises qu’ont subies cesdifférents pays en 1998. Le Groupe de travail aabouti à des conclusions similaires en ce quiconcerne la menace pour l’intégrité des marchés liéeà certaines pratiques très agressives imputées auxétablissements à fort effet de levier, telles que lavente massive de monnaies sur un marché peuliquide, la diffusion de rumeurs, la divulgationsélective de renseignements sur leurs positions et leurstratégie et la prise de positions corrélées sur lesmarchés de différents actifs dans un pays ou dansdifférents pays, dans le but de réaliser des arbitragestrès profitables 36. Là encore, le Groupe de travail aadmis que les établissements à fort effet de levierpouvaient se livrer à de telles pratiques, mais a étéplus réticent en ce qui concerne l’importance de cephénomène lors de différents épisodes dans différentspays.

L’orientation principale des recommandationsdu Groupe de travail vise à réduire le risquesystémique que les établissements à fort effet delevier peuvent causer, plutôt qu’à régler lesproblèmes de dynamique du marché. Elles recoupentsur de nombreux points celle des organes officiels etdes associations professionnelles de grands paysindustriels qui sont décrites de façon assez détailléedans une annexe du rapport : renforcement de lagestion du risque par les établissements à fort effet delevier et leurs contreparties, renforcement du contrôledes créanciers des fonds spéculatifs, amélioration despratiques dans des domaines tels que la mesure del’exposition et du risque de liquidité, l'évaluation dela résistance aux contraintes, la gestion des garantieset l’évaluation externe, et renforcement desinfrastructures du marché dans des domaines tels quel’harmonisation des documents, de l’évaluation et durèglement des faillites. En outre, le Groupe de travaila recommandé que les établissements financiersspéculatifs soient tenus à une plus grandetransparence, dans le cadre d’une évolution généralevers la publication d’une information plus complèteet plus comparable sur les risques courus par lesétablissements financiers en général.

Bon nombre de ces recommandations peuventavoir des effets positifs sur la dynamique du marchéet réduire le risque systémique. Toutefois, en ce quiconcerne le premier de ces points, le Groupe detravail s’est borné à deux recommandationsparticulièrement pertinentes. La première vise àrenforcer certains aspects de la surveillance del’activité sur les marchés financiers à l’échelon

national afin de déceler les phénomènesd’augmentation de l’effet de levier et d’autresphénomènes liés à la dynamique des marchés quipourraient appeler des mesures préventives. Ladeuxième vise à promouvoir des lignes directricespour les activités des cambistes, avec l’appui desprincipaux intervenants qui examineraient et, sinécessaire, réviseraient les codes et principesexistants dans ce domaine à la lumière despréoccupations récemment exprimées au sujet ducomportement des marchés.

La deuxième de ces recommandations estmotivée par le fait que, dans la plupart des paysémergents, il n’existe pas le genre de principesdirecteurs et de codes de conduite à l’intention desagents financiers que publient des associationsprofessionnelles ou autres organismes réunissant desagents qui opèrent sur les grands centres financiers. Ilest recommandé que les principaux établissementsfinanciers prennent l’initiative d’élaborer et depromouvoir de tels principes et codes pour les placesoù il n’en existe pas aujourd’hui. Pour que cetterecommandation soit efficace, il faut non seulementqu’elle suscite le genre d’initiatives suggérées, maisaussi qu’elle entraîne une modification ducomportement effectif, même lorsque les principesdirecteurs et codes n’ont pas force de loi.

En ce qui concerne la surveillance et latransparence des positions, le rapport est plusaudacieux qu’en ce qui concerne les flux de capitaux,mais il est difficile de comprendre exactement lanature des différentes solutions envisagées etl’opinion du groupe sur leurs avantages et leursinconvénients. L’idée de rassembler des donnéesexhaustives et à jour sur les positions ouvertes sur lesprincipaux marchés ne paraît pas acceptable car elleest trop complexe et coûteuse et il serait difficiled’obtenir que les intervenants respectent leursobligations37. Le Groupe de travail s’est montré plusfavorable à des initiatives nationales impliquant unesurveillance active concertée entre les autoritésmonétaires, les organes de contrôle et les opérateurs,mais en exprimant des réserves et des doutes au sujetd’aspects tels que le coût et l’utilité de laparticipation internationale nécessaire pour obtenir lapublication de données sur les positions sur lesprincipales monnaies des pays émergents. On peutpenser qu’il existe déjà une surveillance de ce genre(mais parfois souvent de caractère officieux) dansplusieurs pays, car sans cela on ne voit pas d’où leGroupe de travail aurait obtenu une partie desrenseignements qui figurent dans son rapport sur lefonctionnement des établissements à fort effet delevier dans six pays ou territoires. Les principalesréserves du Groupe de travail dans ce domaineconcernent le renforcement du contrôle de l’offre deliquidité en monnaie locale nécessaire pour lerèglement de la plupart des positions spéculativesprises contre une monnaie. Ces réserves sont


motivées essentiellement par le fait que le Groupe detravail considère que tout mécanisme officiel de cegenre serait une forme de contrôle des mouvementsde capitaux.

Lorsqu’on examine les recommandations duGroupe de travail sur les questions de dynamique dumarché, on est inévitablement amené à constater leurasymétrie. Le Groupe reconnaît la légitimité despréoccupations récemment expri-mées à propos des pratiques desétablissements à fort effet delevier, mais consacre beaucoupplus d’attention à la transparencerequise des agents économiquesdans les pays en développementet en transition, dans le cadre dela réforme financière interna-tionale.

On trouve aussi desasymétries de ce genre dans lerapport d’un autre groupe de travail du FSF (2000d),qui s’occupe des centres offshore38. En ce quiconcerne la réforme financière internationale, oncraint que les centres financiers offshore, bien qu’ilsn’aient pas été à l’origine de problèmes systémiquesmajeurs jusqu’à présent, le deviennent un jour. Cettecrainte est due à l’expansion de l’actif, du passif etdes activités hors bilan des établissements basés dansces centres, ainsi qu’au développement des relationsinterbancaires. En particulier, on craint que lescentres financiers offshore deviennent un foyer decontagion en cas de crise financière. Le Groupe detravail était chargé de faire une évaluation généralede l’utilisation des centres financiers offshore et plusparticulièrement d’analyser leurs progrès en matièrede mise en œuvre des normes prudentielles et desnormes de divulgation internationale et de respect desaccords internationaux concernant l’échange derenseignements entre organes de contrôle et d’autresrenseignements utiles pour la lutte contre la fraudefinancière et le blanchiment d’argent.

A cet effet, le Groupe de travail a fait uneenquête visant à déterminer dans quelle mesure lescentres financiers offshore respectaient les normesinternationales de contrôle définies par le BCBS,l’IAIS et l’OICV (c’est-à-dire les normes concernantla banque, l’assurance et le commerce de valeurs).Cette enquête a été faite au moyen de deux

questionnaires, l’un destiné aux organes de contrôlede trois grands centres financiers et l’autre à37 centres financiers offshore. Le premier avait pourbut d’obtenir l’avis des organes de contrôle sur laqualité de la réglementation et de la supervision dansles centres offshore dont ils ont une certaineconnaissance et sur la qualité de la coopération avecles organes de contrôle des centres offshore. Le

second visait à obtenir desrenseignements sur les relationsentre les centres offshore et lesorganes de contrôle du paysd’origine des fournisseurs deservices financiers qui opèrentdans ou depuis ces centres (par lebiais de filiales ou de succur-sales). L’enquête a conduit leGroupe de travail a répartir lescentres offshore entre troiscatégories : i) ceux généralement

considérés comme coopératifs, exerçant un contrôleétroit et respectant dans l’ensemble les normesinternationales; ii) ceux qui ont bien créé desmécanismes de contrôle et de coopération mais dontle fonctionnement est insatisfaisant par rapport auxnormes internationales et appelle des améliorationssensibles; iii) ceux qui sont généralement considéréscomme laxistes et non coopératifs et qui ne fontguère d’efforts pour respecter les normesinternationales. Toutefois, plusieurs organes decontrôle de centres offshore ont estimé que la façondont l’enquête avait été menée ne leur avait pasdonné une possibilité suffisante d’auto-évaluer leurréglementation et la qualité de leur contrôle, ce quiaurait été plus conforme à l’esprit du rapport en cequi concerne le programme proposé pour l’évaluationfuture de l’application des normes par les centresoffshore. L’une des étapes prévues est une auto-évaluation, conduite avec l’aide de spécialistesextérieurs du contrôle des établissements financiers(FSF, 2000d : 56-60). De façon générale, les centresfinanciers offshore ne rencontrent guère de sympathiedans la communauté internationale. Toutefois, si l’onveut faire avancer les initiatives mondiales denormalisation, il faut faire preuve d’équité en ce quiconcerne les différents aspects de l’application desnormes aux différentes parties intéressées39.

Si l’on veut faire avancer lesinitiatives mondiales de

normalisation, il faut faire preuved’équité en ce qui concerne les

différents aspects de l’applicationdes normes aux différentes parties

intéressées.


D. Application, sanctions et incitations

L’application des normes est un processuscomplexe qui comporte plusieurs étapes. La premièreétape définie dans la stratégie de l’équipe de travaildu FSF (FSF, 2000a, sect. 3) est d’obtenir unconsensus international sur les normes. Ensuite, ilfaut déterminer des priorités pour pouvoir gérerl’application des normes, travail qui a conduit àl’élaboration de la liste des normes essentiellesreprises au tableau 4.1. Après cela, il faut établir desplans d’action nationaux. Les principaux intervenantsà ce stade sont les gouvernements, qui peuventconsulter les institutions financières multilatérales etles organismes de normalisation et obtenir différentesformes d’assistance technique. Une fois les plans misen œuvre, ils doivent être évalués, non seulement parles autorités nationales compé-tentes, mais aussi par lesinstitutions financières multila-térales, les organismes denormalisation et peut-êtred’autres; à cette étape, il fautaussi fournir une assistancefinancière. Un autre aspect duprocessus consiste à diffuser desrenseignements sur les progrèsaccomplis, en particulier àl’intention des agents écono-miques tels que les créanciers etles investisseurs.

L’application des normes doit aussi êtreencouragée par des sanctions et des incitationsofficielles ou économiques, qui sont très liées entreelles 40. Parmi les mesures officielles, l’assistancetechnique mentionnée plus haut est importante. Onpeut aussi intégrer l’évaluation de l’application desnormes dans l’évaluation des politiques et dans lesconditions auxquelles sont subordonnés lesfinancements officiels (en particulier ceux fournis parles institutions multilatérales), et tenir compte dudegré de respect des normes dans les décisionsrelatives à l’admission à des organismesinternationaux et dans la réglementation et le contrôledes filiales étrangères d’établissements financiers.Dans certains cas, l’équipe de travail du FSF n’a faitque souscrire à des mesures déjà prises ou préconiserd’aller plus loin, mais dans d’autres les sanctions etincitations suggérées n’ont pas fait l’objet de

décisions officielles et l’équipe de travail elle-mêmeétait consciente de leurs éventuels inconvénients.

Pour ce qui est des mesures déjà prises,l’évaluation de l’application des normes financièresest maintenant intégrée dans le mécanismed’évaluation des politiques du FMI en vertu del’article IV (qui tient compte des conclusions duFSAP mentionnées à la sous-section B.2). Une desconditions qu’un pays doit remplir pour obtenir unfinancement par la ligne de crédit préventive (LCP)41

est une évaluation positive, à l’occasion des dernièresconsultations au titre de l’article IV, des progrès qu’ila accomplis en matière d’application de normesacceptées sur le plan international. Il semble parailleurs qu’on cherche à intégrer l’application des

normes dans les conditionsauxquelles sont subordonnées lesfacilités du FMI. En particulier,des mesures concernant l’appli-cation et le respect de certainesnormes ont été incluses danscertains programmes de pays duFMI. Enfin, dans plusieurs pays,l’accès au marché d'unétablissement financier étrangerest déjà subordonné à la qualitédu contrôle exercé par son paysd’origine et les incitationsproposées par l’équipe de travail

devraient probablement renforcer cette condition.

On peut envisager plusieurs sanctions etincitations officielles qui n’existent pas actuellementet ne constitueraient pas simplement une extension ouun renforcement de mesures existantes. Par exemple,on pourrait réserver la participation à des organismescomme l’OICV, les organes de Bâle qui s’occupentde réglementation et de contrôle financier ou l’OCDEaux pays qui réalisent suffisamment de progrès enmatière d’application des normes. Toutefois, commele fait observer l’équipe de travail du FSF, cela auraitun effet pervers en supprimant une formed'émulation. On pourrait aussi différencier lescoefficients de pondération appliqués aux contre-parties pour le calcul des ratios de fonds propres enfonction du degré de respect des normes des pays outerritoires dans lesquels ces contre-parties opèrent.Cela suppose une évaluation fiable du degré de

Une des conditions qu’un pays doitremplir pour obtenir un

financement par la ligne de créditpréventive est une évaluationpositive des progrès qu’il a

accomplis en matièred’application de normes acceptées

sur le plan international.


respect des normes, qui n’existe pas encore etpourrait être difficile à réaliser dans certains cas.Néanmoins, certaines propositions actuellementexaminées vont dans ce sens (BCBS, 1999)42. Onpourrait renforcer le contrôle et prendre d’autresmesures de réglementation visant les filiales ousuccursales dont la société mère est domiciliée dansun pays où les normes sont laxistes. Par exemple, onpourrait restreindre les opérations entre sociétésaffiliées et contrôler de plus prèsl’identification des clients.Comme le relève le FSF, ilfaudrait pour cela donner auxorganes de contrôle du paysd’accueil tous les renseignementspertinents concernant le respectdes normes en question. Autredifficulté, il faudrait obtenir unecoordination suffisante pouréviter la fuite vers des centresfinanciers plus laxistes.

On a déjà commencé àévaluer l’efficacité et l’opportunité des sanctions etincitations officielles et économiques pourpromouvoir l’application des normes. Le programmed’évaluation des secteurs financiers (FSAP)43 et lasurveillance au titre de l’article IV des Statuts du FMIjoueront inévitablement un rôle essentiel dans ceprocessus. Parmi les thèmes de la surveillancefigureront les progrès accomplis en matière derespect des normes et le renforcement du secteurfinancier de façon plus générale. Ce processusexhaustif et donc coûteux d’évaluation devrait lui-même faire l’objet d’une évaluation permanente parun organe relativement indépendant. Cela pourraitdevenir un des principaux rôles du FSF, mais le faitque plusieurs organismes importants responsables del’évaluation de l’application des normes en fontpartie pourrait lui rendre la tâche plus difficile.

L’efficacité des sanctions et incitationséconomiques dépend du degré auquel les agentséconomiques emploient les renseignementsdisponibles sur le respect des normes dans un payspour évaluer les risques et déterminer en conséquencela note de crédit, la prime d’intérêt et les limitesd’exposition et prendre leurs décisions en matière decrédit et d’investissement. Il faut donc i) que lesagents économiques connaissent les normesinternationales, ii) qu’ils les jugent pertinentes pourl’évaluation des risques, iii) qu’ils aient accès à desrenseignements sur la façon dont les normes sontrespectées et iv) qu’ils emploient ces renseignementsdans leur processus d’évaluation des risques (FSF,2000a). Le rôle des pouvoirs publics pourraitconsister à promouvoir la publication desrenseignements pertinents et à exercer des pressionspour inciter les agents économiques à tenir compte durespect des normes pour prendre leurs décisions.

L’efficacité des sanctions et incitationséconomiques suppose qu’elles soient intégrées dansles pratiques des agents économiques. On ne disposeà cet égard que d’une expérience relativement brève,mais le FSF a demandé à des opérateurs de lui donnerleur avis pour faire une première évaluation,essentiellement dans le cadre d’échanges officieuxavec des représentants d’une centained’établissements financiers dans 11 pays et territoires

(FSF, 2000e, sect. III)44. Cetravail a montré que lesintéressés n’étaient pas trèsfamiliers avec les 12 normesessentielles du tableau 4.1, lesplus connues étant la normespéciale de diffusion des données(NSDD) et les normes comp-tables internationales (IAS).Rares étaient les établissementsfinanciers qui tenaient compte dudegré auquel un pays respectaitles normes pour prendre leursdécisions en matière d’investis-

sements et de crédits, même si le degré de respect dela NSDD a une certaine influence sur la note decrédit. En général, les participants considèrent que lerespect des normes est moins important quel’adéquation du cadre juridique et judiciaire du pays,le risque politique (souvent considéré comme plusimportant que le risque lié au laxisme de laréglementation ou du contrôle) et les donnéeséconomiques et financières fondamentales. Lesagences de notation, qui sont en général plusfamilières avec les normes et avec les évaluationsdéjà faites, considèrent néanmoins que le dialoguedirect avec les autorités nationales leur permet demieux comprendre la qualité de la réglementation etdu contrôle, de la politique et de l’information, ainsique de l’infrastructure du marché45.

A l’heure actuelle, on ne peut faire qu’uneévaluation très provisoire de l’application des normeset de l’efficacité des incitations. Tout le mondes’accorde sur le fait que le coût administratif del’application des normes et de son évaluation peutêtre considérable, mais en revanche l’efficacité desmesures proposées pour l’alléger reste à démontrer.La mise en place de sanctions et d’incitationsofficielles est encore au stade de l’examen préalabledans de nombreux cas et ne sera pas nécessairementdécidée. Le FMI commence seulement à intégrer lerespect des normes dans ses conditions, et cetteintégration reste très controversée. Pour que lessanctions et incitations économiques aient uneincidence sur l’application des normes, il faudraprobablement beaucoup de temps, comme le montrele fait que les établissements financiers considèrentque d’autres facteurs sont plus importants: en effet,pour les établissements financiers qui opèrent sur lesmarchés, le facteur prépondérant est la qualité du

Les participants considèrent que lerespect des normes est moins

important que l’adéquation ducadre juridique et judiciaire dupays, le risque politique et les

données économiques etfinancières fondamentales.


Encadré 4.1

LES RATIOS DE FONDS PROPRES DE L’ACCORD DE BÂLE

L’Accord de Bâle de 1988 sur les fonds propres a été le fruit d’une initiative visant à mettre aupoint des normes prudentielles plus uniformes en ce qui concerne les fonds propres exigés pour couvrirle risque de crédit des banques. Il s’agissait de renforcer le système bancaire international et depromouvoir la convergence des ratios de fonds propres appliqués par les différents pays, afind’éliminer les inégalités entre banques résultant de différences à cet égard. Les principaux aspects del’Accord sont un instrument commun pour déterminer le montant des fonds propres à prendre encompte, un cadre commun pour évaluer les éléments d’actif des banques en tenant compte du risque decrédit (y compris pour les éléments dits hors-bilan), et un ratio de fonds propres de 8% de l’actifpondéré en fonction du risque. Depuis, l’Accord a fait l’objet de diverses modifications etinterprétations, concernait notamment la définition des fonds propres, la réduction du risque pouvantêtre obtenue par une compensation bilatérale sous certaines conditions, l’application de l’Accord auxmécanismes de compensation multilatéraux, la prise en compte des crédits garantis par des titres émispar certaines entités du secteur public de l’OCDE et la réduction du coefficient de pondération desrisques associés aux créances sur des sociétés de commerce de valeurs réglementées. En parallèle, leComité de Bâle a continué de travailler sur d’autres risques bancaires, travail dont le principal résultatconcret a été la modification de l’Accord de 1988 visant à y intégrer le risque de marché, modificationqui a été adoptée en 1996. L’Accord de 1988 avait été conçu pour s’appliquer aux banques des paysmembres du Comité de Bâle actives sur le plan international, mais ces effets ont été beaucoup pluslarges et en 1999 il faisait partie de la réglementation prudentielle des banques de plus de 100 pays, ycompris celles qui n’opèrent que sur le marché national.

Depuis 1988, l’Accord de Bâle a fait l’objet de critiques diverses : il ne tiendrait pas suffisammentcompte de la réduction du risque pouvant être obtenue par la diversification, il forcerait les banques àrestreindre le crédit et il attribuerait de façon arbitraire un coefficient de pondération non différencié àcertains risques de crédit. En ce qui concerne le risque pays, sauf rares exceptions, le coefficient depondération ne faisait de distinction qu’entre les pays membres de l’OCDE et les autres, ce quecertains pays en développement jugeaient discriminatoire et injustifié. Après les crises financières desannées 90, on a commencé à s’intéresser à la contribution de l’Accord à la stabilité financière générale.On s’est en particulier inquiété du fait que les coefficients de pondération prévus pouvaient inciter àaccroître les prêts interbancaires à court terme, qui ont joué un rôle important dans la volatilité desmouvements de capitaux durant ces crises.

En réponse, le Comité de Bâle a lancé une révision complète de l’Accord de 1988. Sa premièreproposition à cet effet, document intitulé A New Capital Adequacy Framework (ci-après dénommé lenouveau Cadre), publiée en juin 1999, s’appuie sur trois piliers : i) des ratios de fonds propres calculéssur la base de coefficients de pondération mieux liés au risque de crédit que ceux de l’Accord de 1988;ii) un contrôle prudentiel des ratios de fonds propres, sur la base de principes qualitatifs bien définis; etiii) la discipline exercée par le marché, qui suppose une information fiable et à jour. Au début de 2001(au moment de l’achèvement du présent rapport), le Comité de Bâle a publié un nouvel ensemble depropositions tenant compte des observations faites par les banques et les organes de contrôle bancairedu monde entier.

Le nouveau Cadre propose deux approches fondamentales du calcul du ratio de fonds propres :l’approche normalisée et l’approche fondée sur la notation interne. Un des éléments essentiels del’approche normalisée est qu’il est proposé de faire appel aux agences de notation pour déterminer lecoefficient de pondération à appliquer aux différents risques de crédit. L’approche fondée sur lanotation interne est encore provisoire et elle exigera des garanties suffisantes en ce qui concerne desaspects tels que le calcul des coefficients de pondération et la comparabilité.

Quoi qu’il en soit, elle sera probablement réservée, dans les propositions révisées, aux banques quiont des mécanismes assez perfectionnés de gestion du risque de crédit.


La proposition d’employer les évaluations faites par les agences de notation des débiteurs pourdéterminer les coefficients de pondération a été très controversée. La critique la plus importante estsans doute que, selon de nombreux observateurs, les résultats obtenus jusqu’à présent par lesprincipales agences de notation, notamment pour ce qui est de déterminer la probabilité d’une menacesérieuse de défaillance des Etats, ne sont pas suffisamment fiables. Une grande partie des critiquesrécentes ont été motivées par la crise asiatique de la fin des années 90, durant laquelle les agences denotation ont brutalement abaissé dans des proportions considérables la note de certains des paysconcernés. On craint donc que, si les notes attribuées par les agences ne font que refléter le sentimentdu marché voire, ce qui serait pire encore, s'alignent après coup, elles puissent accentuer la volatilité dumarché du crédit et aggraver ainsi les crises financières. Il se pourrait donc qu’en s’appuyant sur lesagences de notation pour pondérer les risques de crédit, les nouvelles normes exacerbent l’instabilitédu crédit bancaire.

Les analyses statistiques1 des effets des annonces des agences de notation sur la solvabilité ou lecoût des emprunts d’un pays font apparaître une forte corrélation entre les changements de note et laprime de rendement des obligations libellées en dollars par rapport aux obligations du Trésor des Etats-Unis de même échéance. Toutefois, cela ne nous dit pas où est la cause et où est l’effet. Ce n’est que siles modifications de note annoncées par les agences sont antérieures à la dégradation du marché qu’onpeut raisonnablement les créditer d'une véritable capacité de prévoir le risque de crédit. Toutefois, lestravaux qui ont été faits sur ce point ne confirment guère cette hypothèse. Au contraire, ils aident àexpliquer pourquoi la plupart des milieux officiels s’opposent à ce qu’on emploie les notes de créditdes grandes agences pour déterminer le ratio de fonds propres des banques, et pas seulement dans lespays en développement et en transition; il convient de relever que les agences de notation elles-mêmesparaissent assez réticentes à cet égard.

On peut aussi s’interroger sur l’utilisation des évaluations des agences de notation à des fins depolitique économique. Les notes des grandes agences jouent déjà un rôle dans la réglementation deplusieurs pays. Aux Etats-Unis par exemple, elles sont employées pour définir les titres considéréscomme spéculatifs aux fins de l’application des règles qui régissent les portefeuilles des banques et descompagnies d’assurance. Quoi qu’il en soit, les propositions contenues dans le nouveau Cadreaccroîtraient sensiblement l’influence des grandes agences de notation et pourraient facilement durcirle contrôle et la réglementation.

Autre objection, les agences de notation n'étudient qu’une petite proportion des entreprises. Mêmedans l’Union européenne, d’après une estimation provisoire de la Commission européenne, le nombred’entreprises notées par les principales agences ne dépasse pas 1 000. En Inde, pour prendre l’exempled’un pays en développement, au début de 1999, sur un total de 9 640 emprunteurs ayant une ligne defonds de roulement auprès d’une banque, 300 seulement avaient été notés (Reserve Bank of India,2000 : 13-14). Certes, comme nous l’avons indiqué, le nouveau Cadre prévoit une autre possibilité quel’utilisation des notes de crédit, à savoir la notation interne, qui serait réservée aux banques ayant descapacités suffisantes. Toutefois, les autres banques devront continuer d’employer les coefficients depondération proposés dans le nouveau cadre pour les créances sur des clients non notés. Comme cettesolution est très peu satisfaisante, différents intéressés ont demandé que, dans ses propositions révisées,le Comité de Bâle donne une plus grande place à la notation par des agences nationales (par oppositionaux grandes agences internationales), ce que le nouveau Cadre n’exclut pas à condition que cesagences répondent à certains critères.

Pour ce qui est de la stabilisation des crédits bancaires internationaux au moyen de mesures visantà mieux maîtriser l’exposition interbancaire à court terme, les propositions du nouveau Cadre sontgénéralement jugées encore insuffisantes, car selon une des options proposées pour la pondération durisque de crédit, les créances d’une durée initiale allant jusqu’à six mois, sur des banques dont la notede crédit s’inscrit dans une très large fourchette, auraient un coefficient moins élevé que les créancesd’une échéance plus longue (avec un minimum). Au vu des évènements récents, il serait peut-être bonde se montrer plus restrictif en matière de créances interbancaires à court terme.

_________1 Résumées dans Cornford (2000a, sect. VI.A).


cadre juridique et judiciaire, dont l'amélioration estun des objectifs des normes. Cela vaut également àdes degrés divers pour le risque politique (lesparticipants ont notamment mentionné le risque denationalisation et de réorientation radicale des poli-tiques) et les données économiques et financièresfondamentales. Si l’on veut que le respect des normessoit un facteur pris en compte dans le processus dedécision des agents économiques, le problème, dumoins à moyen terme, est de savoir par où commen-

cer. En effet, c’est justement en tenant compte dudegré de respect des normes pour prendre leurs déci-sions en matière de crédit et d’investissement que lesagents économiques sont censés apporter une contri-bution importante à l’application de ces normes.Toutefois, dans un premier temps le degré de respectdes normes n’a qu’une incidence minime sur la sol-vabilité et le climat de l’investissement dans un pays.Tant qu’il en est ainsi, les intervenants continuerontde considérer cet aspect comme secondaire.

E. Normes, régimes financiers et stabilité financière

Comme nous l’avons déjà indiqué, pour denombreux pays les améliorations décrites ci-dessusnécessiteront des modifications profondes etpourraient prendre beaucoup de temps. Cela vaut enparticulier pour la réforme du cadre juridique etréglementaire et l’incorporation des normes dans lespratiques des entreprises, sans lesquelles ces réformesne pourront pas déployer tous leurs effets. Si, dans lespays en développement et en transition, ce processusne peut être que progressif et difficile, cela n’estnécessairement pas dû à une incompétence législativeou administrative ou au manque de volonté politique.Pour déréglementer le secteur financier dans les paysde l’OCDE ou mettre en place un régime unique dansl’Union européenne pour les activités bancaires etfinancières, processus qui ont tous deux rencontré desobstacles et des contraintes similaires à ceux qu’ontrouve lorsqu’on essaie de mettre en place desnormes financières uniformes à l’échelle mondiale, ila fallu plusieurs décennies46.

Les limites de l’efficacité du renforcement desnormes et des réformes juridiques et réglementairesconnexes sont dues à plusieurs facteurs. L’un d’entreeux est que les normes ont été mises en place pourrépondre à des problèmes passés, si bien qu’elles nesont pas toujours adaptées aux innovations. En outre,une grande partie des normes visées par les initiativesrécentes concernent le comportement des agentséconomiques et le fonctionnement des entreprises etdes marchés. Une amélioration de ce comportementet de ce fonctionnement pourrait réduire la fréquenceet l’ampleur des phénomènes d’instabilitésystémique, mais ne les supprimerait pas. Lerenforcement des normes permettra peut-être dedéceler plus facilement les abus et les fraudes, mais

ceux-ci ne disparaîtront pas. La faillite de la BanqueBarings au début de 1995 montre que desirrégularités commises dans un seul établissementpeuvent provoquer une déstabilisation considérable.Surtout, les crises systémiques dans le secteurfinancier sont souvent liées de très près à ladynamique macroéconomique et à des événementsinternationaux qui ne touchent pas que le secteurfinancier d’un pays. Dans l’idéal, on pourrait penserqu’il faudrait mettre en place des normes de politiquemacroéconomique visant à éviter des phénomènestels que les cycles de surchauffe qui ont souvent été àl’origine de crises financières. Toutefois, commenous l’avons déjà relevé à la sous-section B.1, lescodes de bonnes pratiques macroéconomiquesmentionnés au tableau 4.1 portent sur la transparenceet les questions de forme et non sur la teneur de lapolitique macroéconomique elle-même.

Le domaine crucial du contrôle bancaire montrebien les limites des normes. Pour commencer, il fautanalyser le processus d’agrément des banques. Danscertains pays, les critères ont longtemps été conçusavant tout pour garantir la compétence et l’intégritédes actionnaires et dirigeants. Toutefois, l’agrémentest souvent employé pour d’autres objectifs, parexemple pour éviter la prolifération de banques, pourentraver la constitution de grands conglomératsfinanciers et pour limiter le poids des banquesétrangères ou, dans le cas de filiales, pour s’assurerque la société mère soit convenablement contrôléedans son pays d’origine. L’agrément bancaire aparfois des liens, en général indirects, avec la stabilitédu secteur financier, mais ne peut pas empêcher lescrises ou les grandes déstabilisations. Laréglementation prudentielle et son application sont un


autre aspect majeur du contrôle bancaire, qui visenotamment à garantir que les banques aient unencadrement et un contrôle interne suffisants, maisaussi à les obliger à respecter certains ratios de fondspropres47. Un des buts essentiels des ratios de fondspropres est de faire en sorte que chaque établissementfinancier soit capable de supporter des pertes, defaçon à protéger les déposants. Les fonds propresexigés pour couvrir le risque decrédit et le risque de marché ontaussi manifestement pour but derenforcer la gestion du risquefinancier lié à l’actif et au passif,ainsi que d’inciter les banques àfixer convenablement le prix deleurs produits et services. Du faitqu’ils renforcent les établisse-ments financiers, les ratios defonds propres réduisent la probabilité d’une crisefinancière majeure due à la défaillance d’une seulebanque, et protègent aussi les établissementsfinanciers contre les phénomènes d’instabilitéd’origine externe. Toutefois, c’est là que s’arrête sacontribution à la stabilité financière. Il existe d’autresrègles prudentielles visant des questions telles quel’exposition au risque de change, les risques liés à descréances importantes sur une contre-partie ou sur ungroupe de contre-parties liées, la liquidité, leprovisionnement des créances improductives, laconsolidation des états financiers et le risque pays.Ces règles ont les mêmes objectifs que les ratios defonds propres et leur efficacité a les mêmes limites.

Ces limites s’expliquent en partie par lesconsidérations exposées en ce qui concerne leslimites des normes en général. La réglementationfinancière doit constamment s’adapter pour suivrel’innovation et n’y parvient pas toujours. On ne peutdonc pas exclure que de nouvelles pratiques outransactions, encore insuffisamment réglementées,provoquent une crise financière. En outre, et cela esten grande partie dû à l’innovation financière, il estdifficile d’obtenir la transparence requise pourl’efficacité de la réglementation et du contrôle, et ceproblème est devenu très important ces dernièresannées. Les bilans des établissements financiers sontde plus en plus complexes et obscurs, ce qui réduitleur utilité pour les organes de réglementation. Il estdonc peu probable que la tension entre l’innovationfinancière et l’efficacité de la réglementation desmarchés financiers modernes disparaisse. En théorie,on pourrait envisager un durcissement de laréglementation suffisant pour éliminer presque tousles risques liés à l’innovation, mais cela ne serait paspolitiquement acceptable dans un pays qui attache del’importance au dynamisme du secteur financier.

Le facteur qui contribue le plus à limiterl’efficacité de la réglementation et du contrôle estprobablement que la stabilité financière estindissociable de la stabilité macroéconomique48. La

plupart des éléments d’actifs des banques peuvent sedévaloriser lorsque la conjoncture se dégrade. Tantque le système économique reste caractérisé par descycles d’expansion et de contraction financières, lesactifs bancaires resteront exposés à ce phénomène dedétérioration imprévisible 49. Lorsque la crise bancaireest associée à une crise monétaire et que la sur-chauffe est alimentée non seulement par des

ressources intérieures mais aussipar des financements interna-tionaux (comme cela s’estproduit dans de nombreux paysen développement ces dernierstemps), le processus est attisé pardes facteurs similaires à ceuxqu’on voit à l’œuvre dans lescycles purement internes. Cesfacteurs sont notamment la

précarité des créanciers et des investisseurs, qui estdue en partie aux situations que leurs prêts et leursinvestissements ont justement contribué à créer, maisaussi la concurrence à l’intérieur du secteur financier.En outre, les investisseurs et créanciers ne sont quetrop facilement disposés à adhérer à l'illusioncollective, le risque de crédit est mal évalué (enparticulier dans le cas des opérations transfrontières,parce que les créanciers connaissent mal lesemprunteurs et l’économie du pays où ils opèrent) etles responsables de crédit sont soumis à des objectifsirréalistes de rentabilité du capital. Dans les cycles desurchauffe ayant une dimension internationale, unautre facteur macroéconomique, le taux de change,joue un rôle important. Au début, les capitaux sont engénéral attirés par des perspectives de rendement quiimpliquent qu'il n'y aura pas de dévaluation. Dans laplupart des cas, il y a un jour ou l'autre une brutaledévaluation entraînant une sortie massive de capitauxqui a souvent des effets dévastateurs surl’endettement et le revenu réels de nombreux agentséconomiques.

Pour l’analyse des interactions entre lesdifférents types d’instabilité financière et desdifficultés que soulève la gestion des risquesfinanciers, aussi bien dans le contrôle interne desbanques que dans leur contrôle externe, la notion de« risque de concentration latent » (employée danscertaines études récentes pour désigner les problèmesliés à des corrélations imprévisibles entre différentesdéfaillances) peut être pertinente. En outre, elle aide àmettre en relief les liens qui existent entrel’incertitude d’une part et les limites du contrôlebancaire d’autre part50. Traditionnellement, lesorganes de réglementation et de contrôle des banquescherchent à réduire le risque de concentration enlimitant le montant qui peut être prêté à unemprunteur donné. A cet effet, on entendgénéralement par « emprunteur » tout groupe decontre-parties liées par des participations croisées,des garanties réciproques, un actionnariat ou des

La réglementation financière doitconstamment s’adapter pour

suivre l’innovation et n’y parvientpas toujours.


administrateurs communs, ou une autre formed’interdépendance commerciale à court terme.Toutefois, dans les cycles de surchauffe apparaît unrisque dû à la concentration latente, du fait que lacrise entraîne une détérioration de la situationfinancière de contre-parties apparemment indépen-dantes les unes des autres en temps normal. Il semblebien que dans tous les cycles de surchauffe on assisteà une aggravation brutale de ce risque de

concentration latente, du fait que les créanciersaffluent en masse dans un secteur ou une régionpendant un certain temps, jusqu’au moment où ils seprécipitent tous vers la sortie. On peut dans unecertaine mesure limiter ce risque par des prescriptionsprudentielles, par exemple en ce qui concerne laréserve générale et les fonds propres requis pourcouvrir le risque de crédit, mais leur efficacité a deslimites.

Notes

1. Le Forum pour la stabilité financière a été créé parles Ministres des finances et les Gouverneurs desbanques centrales des pays du Groupe des sept enfévrier 1999 pour promouvoir la stabilité financièreinternationale en améliorant l’échanged’informations et la coopération en matière decontrôle des établissements financiers. Ses membressont des représentants des autorités responsables dela stabilité financière dans certains pays de l’OCDE,à Hong-Kong (Chine) et à Singapour, des principalesinstitutions internationales de financement et desorganismes internationaux de contrôle et deréglementation, ainsi que des experts des banquescentrales.

2. Ainsi, lorsqu’en 1984 la Commission présidentielledes Etats-Unis sur le crime organisé a publié unrapport concernant participation de la société Deakand Co. au blanchiment d’argent, deux des filiales decelle-ci (Deak Perera Wall Street et Deak PereraInternational Banking Corporation) ont été acculées àla faillite à cause de retraits massifs de fonds.

3. Cet aspect est souligné dans Drage, Mann andMichael (1998 : 77-78).

4. La distinction entre réglementation et contrôle desbanques, dans la littérature, n’est pas très claire. Onpeut dire en gros que la réglementation désignel’ensemble des règles, aussi bien celles qui figurentdans la législation bancaire que celles qui concernentles instruments et méthodes des autorités deréglementation. On entend par contrôle l’applicationde ces règles, par exemple l’agrément des banques, lecontrôle permanent, sur place ou sur dossier, desétablissements bancaires, la répression, la gestion descrises, le fonctionnement de l’assurance des dépôts etles procédures de règlement des faillites bancaires.Cette distinction est similaire à celle faite par Lastra(1996 : 108).

5. Le BCBS se compose de représentants des banquescentrales et des organes de contrôle des payssuivants : Allemagne, Belgique Canada, Etats-Unis,France, Italie, Japon, Luxembourg, Pays-Bas,Royaume-Uni, Suède et Suisse. Pour une analyse dela façon dont les normes du BCBS ont été acceptées

par des pays qui n’en sont pas membres, surtout pource qui est des ratios de fonds propres des banques,voir Cornford (2000a, sect. III).

6. Pour un exposé de ces évaluations, voir FMI(2000b).

7. Afrique du Sud, Allemagne, Arabie saoudite,Argentine, Australie, Brésil, Chili, Chine,Commission bancaire de l’Union monétaire ouest-africaine, Etats-Unis, Fédération de Russie, France,Hong-Kong (Chine), Inde, Italie, Japon, Mexique,Pays-Bas, République de Corée, République tchèque,Royaume-Uni et Singapour. Sont égalementreprésentés la Commission européenne, le FinancialStability Institute, le FMI et la Banque mondiale.

8. Ainsi, dans le document du FMI mentionné plus hauten ce qui concerne les résultats des premièresévaluations, on peut lire qu’en raison du manque depersonnel et de temps, les évaluations ne sont pastoujours aussi approfondies qu’il le faudrait pourdéceler toutes les carences sous-jacentes. En outre, ilest difficile d’évaluer si les effectifs et lescompétences des services de contrôle, ainsi que lescompétences des banquiers privés sont suffisants.Pour faire une évaluation valable du contrôlebancaire, il faut des enquêtes approfondies sur place,comprenant des entretiens avec les responsables ducontrôle et des banquiers et permettant de se faireune bonne idée des capacités institutionnelles et del’efficacité du contrôle (FMI, 2000b, par. 57).

9. Ainsi, en 1996, avant le déclenchement de la crisefinancière en Asie de l’Est, selon les estimationsofficielles, le ratio de fonds propres des banques enRépublique de Corée, pondéré en fonction du risque,était supérieur à 9%. Toutefois, si l’on avait employédes règles de comptabilité plus proches des normesinternationales, l’ensemble des créancesimproductives aurait été supérieur au total des fondspropres (Delhaise, 1998 : 115). Au milieu desannées 90, dans plusieurs des pays touchés par lacrise, les normes de fonds propres de l’Accord deBâle de 1988 avaient été intégrées dans le régimejuridique des banques (voir Rapport sur le commerceet le développement 1998, première partie, chap. III,


encadré 3). Toutefois, en l’absence de règlesappropriées pour l’évaluation des actifs des banques,ces normes n’avaient pas grand sens pour bonnombre des établissements auxquels elles étaientcensées s’appliquer.

10. Pour un tour d’horizon des pratiques comptables etautres règles d’information financière prévues par lerégime de réglementation de 23 pays, pour la plupartindustriels, qui met en évidence l’ampleur desinsuffisances par rapport aux pratiques considéréescomme optimales sur le plan international dans lapremière moitié des années 90, voir Cornford (1999,sect. III).

11. Ce cadre d’analyse des politiques visant à assurer lastabilité du secteur financier est souvent employé parWilliam White de la BRI (White, 1996 : 23).

12. Traditionnellement, les opérations sur devisess’appuient sur les systèmes de paiement nationauxpour le transfert de fonds entre les banquescorrespondantes des pays dont les devises sontconcernées. Par exemple, dans le cas d’un ordre depaiement international transmis entre banques par laSociété mondiale des télécommunications financièresinterbanques (réseau SWIFT), entreprise privée quitransmet des messages financiers pour le compte desbanques membres du système et des autresétablissements financiers agréés de 88 pays, lesbanques doivent s’occuper du règlement et de lacompensation elles-mêmes, soit au moyen derelations bilatérales entre banques correspondantes,soit en transmettant des ordres au système nationalde transferts interbancaires.

13. L’OICV est un groupe qui réunit des organes deréglementation des opérations sur titres (organesofficiels ou organes d’autoréglementation) de plus de90 pays. Elle a été créée en 1984 et c’est uneorganisation privée sans but lucratif dont lesprincipaux objectifs sont de coopérer pour améliorerla réglementation des marchés, l’échanged’information, la normalisation et l’assistancemutuelle afin de protéger l’intégrité du marché.

14. Pour un commentaire des principes fondamentaux etune analyse de l’historique de cette initiative, voirSawyer et Trundle (2000). (John Trundle, de laBanque d’Angleterre, a présidé l’équipe de travailqui a formulé les principes fondamentaux).

15. Plus précisément, cette initiative a été prise enréponse à la conclusion d’un groupe de travailspécial sur la stabilité financière dans les paysémergents, créé après le Sommet de 1996 du Groupedes sept, concernant le rôle essentiel de la fiabilité dusystème de paiement dans le fonctionnement deséconomies de marché, ainsi qu’aux préoccupationscroissantes des pays émergents eux-mêmesconcernant cette question. Voir document ronéotypédu Groupe de travail sur la stabilité financière dansles pays émergents : Financial stability in emergingmarket economies : A strategy for the formulation,adoption and implementation of sound principles andpractices to strengthen financial systems (avril 1997,chap. II).

16. Dans un système multilatéral de compensation,chaque participant compense ses obligations enversl’ensemble des autres participants tout au long d’unepériode déterminée (généralement un jour) et règle ledébit ou le crédit en suspens à la fin de la période parl’intermédiaire de l’agent commun du système.

17. La deuxième partie du rapport est une réponse auxnombreuses observations suscitées par la premièrepartie, selon lesquelles il fallait plus de précisionspour l’interprétation et l’application des principes.

18. Ce programme vise à évaluer la vulnérabilité dusecteur financier des différents pays et à définir lesinterventions prioritaires, en s’appuyant notammentsur les normes convenues à l’échelon internationaldans ce domaine.

19. L’IASC a été créé en 1973 par les principaux ordresd’experts-comptables et regroupe aujourd’hui plus de130 organes de ce type, qui représentent plus de100 pays. Les entités concernées par les normescomptables internationales sont non seulement lesordres d’experts-comptables, les sociétésinternationales d'experts-comptables, les sociétéstransnationales et les autres créanciers etinvestisseurs internationaux, mais aussi desorganismes comme les fédérations syndicalesinternationales qui ont leur mot à dire dans lesaffaires commerciales transfrontières.

20. Dans une étude faite en 1997, le FinancialAccounting Standards Board (FASB) des Etats-Unisa recensé 255 divergences entre les normes des Etats-Unis et les normes internationales, dont bon nombreont été jugées importantes. Voir Scott et Wellons(2000 : 67). Pour une analyse plus détaillée du IASC-US Comparison Project, travail qui a été à l’originede cette conclusion, voir Grossfeld (2000).

21. Dans la première moitié des années 90, on a fait uneenquête parmi les investisseurs institutionnels, lesentreprises, les promoteurs d’émission de titres et lesorganes de réglementation (citée dans Iqbal, Melcheret Elmallah, 1997 : 34), qui a montré que lesdomaines dans lesquels il serait le plus difficile deconcilier les pratiques des différents pays étaient lessuivants : comptabilisation des éléments incorporels,impôts différés, évaluation des stocks, méthodesd’amortissement, réserves discrétionnaires,évaluation des actifs fixes, retraites, opérations endevises, crédit-bail, consolidation des états financierset exigences de divulgation financière.

22. La Fédération internationale des comptables a étécréée en 1977 pour formuler des normesinternationales en matière d’audit et de questionsconnexes. Elle a un accord avec l’IASC qui prévoitune étroite coopération et des consultations mutuelleset les organes qui sont membres de l’une sontautomatiquement membres de l’autre.

23. Cet argument est étayé par de nombreuses études decas provenant de l’histoire des entreprises des Etats-Unis dans Kennedy (2000, part 1).

24. Les mécanismes proposés plus loin, à la section B duchapitre VI, pour un règlement ordonné desproblèmes d’endettement transfrontières, supposent


qu’il existe des régimes de règlement des faillitessatisfaisants à l’échelle nationale.

25. L’exposé qui suit s’appuie beaucoup sur le travail duGroupe des 30 (2000, chap. 2, sect. 1).

26. Cela a récemment été souligné dans une publicationde l’OCDE: « L’incidence des crises bancaires etleur coût pour les pays concernés est considérable etles effets systémiques de la faillite d’un grandétablissement bancaire sont d’un ordre de grandeurtrès différent de ceux de la faillite des petitsétablissements. En particulier, le coût du sauvetaged’un très grand établissement pourrait être élevé parrapport aux ressources du pays dans lequel il estdomicilié. Il est difficile de dire si l’accroissement dela taille des établissements bancaires et, peut-être,l’élargissement de leur champ d’actiongéographique, accroissent le risque de faillite. Quoiqu'il en soit, il y a des accidents et il est probable queles effets systémiques des faillites de banquesaugmenteront à mesure que les banques grandissent.En outre, la situation est plus complexe dans le casdes banques qui opèrent à l’échelle internationale. »(OCDE, 2000a : 138-139).

27. Voir Group of Thirty (2000, en particulier chap. 4-6).Les questions de politique générale sont analyséesdans Group of Thirty (1998).

28. Pour des lignes directrices plus détaillées concernantl’application de ces principes, voir Associationinternationale des organismes de contôle desassurances (IAIS, 2000b). Cette association a étécréée en 1994 et elle réunit aujourd’hui desorganismes de plus de 100 pays.

29. Le principal organisme qui s’occupe de ces questionsest le Forum mixte sur les conglomérats financiers,qui a été créé en 1996 et réunit des représentants depays développés au BCBS, à l’OICV et à l’IAIS.

30. Voir par exemple les articles sur des cas récents deblanchiment d’argent à Londres publiés dans leFinancial Times, 20 octobre 2000, et sur le rapportdu Sous-Comité du Sénat des Etats-Unis surl’utilisation des services de correspondance fournispar les banques de ce pays à des fins de blanchimentd’argent, dans International Herald Tribune,6 février 2001. Cet article reproduit un éditorial duNew York Times dans lequel on peut lire la phrasesuivante : « Il ne fait pas de doute que les banquesvoient d’un mauvais œil les restrictions légales quiaugmentent leurs coûts et dissuadent les déposants,en particulier dans l’activité très lucrative qu’est lagestion de fortune. Toutefois, les Etats-Unis nepeuvent pas condamner la corruption à l’étranger touten autorisant leurs propres banques à faire fortunegrâce à elle ».

31. Plusieurs autres organismes régionaux ouinternationaux s’occupent aussi de lutte contre leblanchiment d’argent, soit exclusivement soit dans lecadre de leurs autres travaux. Il s’agit notamment duAsia/Pacific Group on Money Laundernig (APG), dela Caribbean Financial Action Task Force (CFATF),du comité PC-R-EV du Conseil de l’Europe et duOffshore Group of Banking Supervisors.

32. Dans un entretien (Roldan, 2000: 21-22), JoséRoldan, Président du GAFI en 2000-2001, a appelél’attention sur ces liens entre les différentesinitiatives internationales visant les centres financiersoffshore.

33. Pour un commentaire plus détaillé de ce rapport, voirCornford (2000b).

34. Ce rapport concerne essentiellement d’importantsétablissements non réglementés et peu transparents,qui sont pour la plupart des fonds spéculatifs.Toutefois, il indique qu’on ne peut pas toujours faireune distinction claire entre les pratiques de ces fondset celles d’autres établissements mieux réglementés.

35. Australie, Hong-Kong (Chine), Malaisie, Nouvelle-Zélande, Singapour et Afrique du Sud.

36. Un exemple qui a beaucoup retenu l’attention en1998 est la pratique appelée « double jeu » à laquellecertains établissements financiers se seraient livrés àHong-Kong (Chine). Elle est décrite dans le rapportdu Groupe de travail (SFS, 2000c : 117) . « Seloncertains participants, des opérateurs auraient essayéde pratiquer un double jeu, intervenant à la fois sur lemarché boursier et sur le marché monétaire, encommençant par ouvrir des positions à découvert surle marché boursier, puis en vendant le dollar deHong-Kong pour faire monter les taux d’intérêt etdonc baisser le cours des actions. D’autresparticipants doutaient qu’une telle stratégie ait étéappliquée. A l’époque, une telle opération aurait étéassez facile en raison du régime de taux de changequi rendait les taux d’intérêt à court terme trèssensibles à toute variation de la masse monétaire,ainsi qu’en raison du manque de liquidité du marchédû à la crise asiatique. Parmi ceux qui ont pris despositions à découvert sur le marché boursierfiguraient quatre grands fonds spéculatifs, dontl’ensemble des positions (vente à terme et options)représentait l’équivalent d’environ 40% des positionsouvertes sur les contrats à terme d’actions au débutdu mois d’août, avant l’intervention de l’Autoritémonétaire de Hong-Kong. (A l’époque, il n’y avaitaucune limite concernant les positions à terme sur lesactions, ni d’obligation de notifier les positionsimportantes). Les statistiques relatives auxdifférentes positions font apparaître une corrélation,toutefois très imparfaite, en ce qui concerne lemoment où les positions à découvert ont étéouvertes. » Voir aussi Yam (1998).

37. Un des groupes de travail du Comité du systèmefinancier mondial concernant la transparence despositions globales, qui avait pour mission d’examinerquel genre de données globales sur les marchésfinanciers il serait possible de recueillir pouraméliorer leur fonctionnement, a été démantelé car ilavait conclu qu’il serait impossible d’obtenir desrenseignements suffisamment exhaustifs et à jour surla base du volontariat et difficile de mettre en œuvredes solutions par la voie législative (voir White,2000 : 22).

38. Comme l’indique ce rapport (FSF, 2000d: 9), il estdifficile de définir ce qu’est un centre offshore, maison peut dire qu’il s’agit en général d’une place qui


attire beaucoup d’activités de non-résidents.Traditionnellement, l’expression implique une partieou l’ensemble des caractéristiques suivantes :absence d’impôts sur les bénéfices des entreprises oules revenus de placement, ou impôts très légers;absence d’impôts à la source; régimes très libéraux etsouples en matière de création et d’immatriculationde sociétés; contrôle laxiste; grande facilité pourl’utilisation de fiduciaires et autres structuresspéciales; absence d’obligation d’avoir une présencephysique dans le cas des établissements financiers ouautres structures sociales; loi rigoureuse sur le secretbancaire; impossibilité pour les résidents debénéficier des mêmes avantages. Comme les centresoffshore visent en général à attirer des non-résidents,leur chiffre d’affaires est nettement plus importantque ce qui correspond aux activités locales. Les actifsdétenus par les établissements installés dans laplupart des centres financiers offshore sont placésdans les grands centres financiers internationaux.

39. Cet argument a été développé de façon convaincantedans un récent éditorial du périodique The FinancialRegulator : « L’intégration du système financiermondial a créé des externalités dangereuses etaujourd’hui de petits pays peuvent causer des dégâtsconsidérables. Comme il ne faut pas s’attendre àl’apparition d’un gouvernement mondial dans unavenir prévisible, il sera probablement difficile decontrôler ces externalités. Pour le moment, il n’y apas de solution autre que la coopérationinternationale. Lorsque les grands pays bousculentles petits, même si c’est pour d’excellentes raisons,ils discréditent cette coopération indispensable. Leproblème, pour ceux qui souhaitent améliorer lastabilité financière mondiale, est de trouver unmoyen de négocier une meilleure réglementation touten évitant d’exercer des contraintes injustifiables surles centres offshore, comme on a tendance à le faireaujourd’hui. » Voir « Justice for offshore centres »,The Financial Regulator, septembre 2000.

40. Le FSF emploie le mot « incitations » pour désignerdes mesures qui peuvent aussi être des sanctions.

41. Pour une description de la LCP, voir chap. VI,encadré 6.3.

42. Le BCBS a proposé dans A New Capital AdequacyFramework (voir encadré 4.1) les mesures incitativessuivantes en ce qui concerne le respect des normes :i) pour que le coefficient de pondération appliquéaux créances sur un pays soit inférieur à 100%, ilfaudrait que ce pays respecte la NSDD; ii) lecoefficient appliqué aux créances sur une banque ne

peut être inférieur à 100% que si l’organe de contrôledes banques du pays concerné a mis en œuvre ou aapprouvé et est en train de mettre en œuvre lesprincipes fondamentaux du contrôle bancaire duBCBC; et iii) le coefficient appliqué aux créances surune société de commerce de valeurs ne peut êtreinférieur à 100% que si l’organe de contrôle de cettesociété a approuvé et a entrepris de mettre en œuvreles Objectifs et principes de la régulation financièrede l’OICV (1998).

43. Voir 18 sect. B.3 ci-dessus.

44. Allemagne, Argentine, Australie, Canada, Etats-Unis, France, Hong-Kong (Chine), Italie, Japon,Royaume-Uni et Suède.

45. Néanmoins, comme nous le verrons dansl’encadré 4.1 (concernant les propositions de réformede l’Accord de Bâle sur les fonds propres), on peutencore douter que ces agences aient vraiment suemployer cette connaissance à bon escient.

46. Par exemple, dans presque tous les pays de l’OCDEsauf une petite minorité, il a fallu entre sept et plusde vingt ans pour libérer les taux d’intérêt. Il a falluplus de 30 ans pour établir dans l’UE un marchéunique des services financiers (voir Cornford etBrandon, 1999 : 11-13).

47. On attribue un rôle essentiel aux ratios de fondspropres dans la réglementation et le contrôleprudentiels. Ces ratios ont fait l’objet de plusieursgrandes initiatives internationales, la plus importanteétant l’Accord de Bâle, qui est en cours de révision.Voir encadré 4.1.

48. C’est bien sûr pour cette raison qu’il y a des liensentre les politiques sectorielles visant à promouvoirla stabilité financière et les politiquesmacroéconomiques et notamment les mesures prisesà des fins de balance des paiements (parmi lesquellesil convient d’inclure, en particulier dans les pays endéveloppement et en transition, le contrôle destransactions en capital).

49. Le raisonnement exposé ici est inspiré d’Akyüz etCornford (1999 : 30-31). Voir aussi Rapport sur lecommerce et le développement 1998 (première partie,chap. IV, sect. 3).

50. Voir par exemple Caouette, Altman and Narayanan(1998 : 91, 240). Les limites des modèles de risquede crédit pour ce qui concerne l’analyse descorrélations entre défaillances sont examinées dansBCBS (1999b, Part II, sect. 6, et Part III, sect. 3).

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RAPPORT SUR LE COMMERCE ET LE …unctad.org/fr/Docs/tdr01ch4.fr.pdf · A. Introduction De nombreuses initiatives récentes en matière de réforme financière internationale visent