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Mémoire de fin d’études pour l’obtention du diplôme de
MASTER en Gestion des Risques et des Catastrophes
REFLEXION POUR UNE MEILLEURE GESTION DES
RISQUES ET DES CATASTROPHES A MADAGASCAR
Présenté par : Monsieur ELACK Olivier Andriakaja
Mémoire soutenu publiquement le jeudi 22 septembre 2015
Membres du jury
Président : Dr SALAVA Julien
Examinateur : Dr RANDRIANASOLO Hasimahery
Rapporteur : Dr RAMBININTSAOTRA Saholy
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Mémoire de fin d’études pour l’obtention du diplôme de
MASTER en Gestion des Risques et des Catastrophes
Présenté par : Monsieur ELACK Olivier Andriakaja
Mémoire soutenu publiquement le jeudi 22 septembre 2015
Membres du jury
Président : Dr SALAVA Julien
Examinateur : Dr RANDRIANASOLO Hasimahery
Rapporteur : Dr RAMBININTSAOTRA Saholy
REFLEXION POUR UNE MEILLEURE GESTION DES
RISQUES ET DES CATASTROPHES A MADAGASCAR
iv
DEDICACES
Je n’aurai pu préparer et présenter ce mémoire sans la
bénédiction du Seigneur Tout Puissant. Je lui adresse mes
premiers remerciements. Je voue également toute ma
reconnaissance à mon épouse et ma fille aînée qui m’ont épaulé
tout au long de ce projet. Mes pensées toutes particulières à ma
seconde fille qui a déjà quitté ce monde, ELACK Rojo Sarobidy,
je dédie ce mémoire pour toi ma chérie adorée.
i
REMERCIEMENTS
Mon aventure tout au long de la préparation et de l’élaboration de ce mémoire de
fin d’études ont approfondi mes connaissances et compétences en matière de gestion des risques
et des catastrophes. Elles me serviront pour apporter ma proposition à améliorer la structure et le
mécanisme institutionnels de la Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar.
Je tiens à remercier les nombreuses personnes qui m’ont aidé à élaborer ce
mémoire : familles, amis, collègues, et les différents responsables administratifs et pédagogiques.
Je cite en particulier :
• L’Université d’Antananarivo et la Faculté de Droit d’Economie de Gestion et de
Sociologie du département Economie, troisième cycle, option Gestion des Risques et des
Catastrophes (GRC), pour avoir eu l’idée et l’initiative de mettre en place une branche
consacrée à la gestion des risques et des catastrophes;
• Le Professeur RANDRIANALIJAONA Tiana Mahefasoa, Directeur du DMGRC et son
staff, ainsi que tous les enseignants, qui ont partagé leur expertise pendant ces dix-huit
mois d’études ;
• Monsieur le Président de Jury et tous les membres de jury qui ont bien voulu accepter
d’être juges de ce mémoire de fin d’étude ;
• Madame Saholy RAMBININTSAOTRA, Maître de conférences - Département DROIT
de la Faculté DEGS de l’Université d'Antananarivo, mon encadreur pédagogique, qui a
fait preuve de patience et de bienveillance à mon égard tout au long de mon encadrement;
• Madame RAKOTONIARIVO Zoherilala Rivesty et le Commandant FALY Aritiana
Fabien, Adjoint au coordinateur de projet du BNGRC et Officier de liaison du Corps de
Protection Civile, mes moniteurs de stage. Sans leurs précieux conseils et
encouragements, je n’aurais pu réaliser ce travail.
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ACRONYMES ET ABREVIATIONS
- APIPA : Agence de Protection contre les Inondations de la Plaine d’Antananarivo
- BCPR : Bureau for Crisis Prevention and Recovery
- BNGRC : Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes.
- CADRI : Capacity for Disaster Reduction Initiative
- CAH : Cadre d’Action de Hyogo - CS : Cadre de Sendaï
- CARE : Cooperative for Assistance and Relief Everywhere
- CCGRC : Comité Communal de Gestion des Risques et des Catastrophes
- CCNUCC : Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique
- CDGRC : Comité de District de Gestion des Risques et des Catastrophes
- CDC : Comité de Développement Communal
- CERED : Centre d’Etudes et de Recherche Economique pour le Développement
- CNC : Conseil National de Coordination
- CNGRC : Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes
- CNS : Conseil National de Secours
- COI : Commission de l’Océan Indien
- CPGU : Cellule de Prévention de Gestion des Urgences.
- CRGRC : Comité Régional de Gestion des Risques et des Catastrophes
- CRM : Croix Rouge Malagasy
- CRS : Catholic Relief Service - CRIC : Comité de Réflexion des Intervenants en Catastrophes
- CTD : Collectivité Territoriale Décentralisée
- DCERVO : Direction de Centre d’Etude de Réflexion de Veille et d’Orientation
- DGM : Direction Générale de la Météorologie.
- DIPCN : Décennie Internationale de la Prévention des Catastrophes Naturelles
- DIPECHO : Disaster Preparedness ECHO - DPC : Direction de la Protection Civile
- DPGS : Direction de Prépositionnement et de Gestion des Stocks
- DRR : Direction de Réduction des Risques
iii
- DRU : Direction de Réponse aux Urgences
- DSRP : Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté
- ELS : Equipe Locale de secours
- FAO : Foods and Agriculture Organisation
- FID : Fonds d’Intervention pour le Développement
- FTM : Foiben- Taontsaritanin’i Madagasikara
- GRC : Gestion des Risques et de Catastrophes.
- GTZ : Coopération Allemande
- ICPM : Initiative Commune de Plaidoyer sur la Réduction des Risques de Catastrophes à Madagascar
- IEC : Information, l’Education, la Communication
- IOGA : Institut d’Observation de Géophysique d’Ampohidepona
- ISDR : International Strategy for Disaster Reduction - MDM: Médecins du Monde - MSF: Médecins Sans Frontières
- NTIC: Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication
- OCHA: Office of Coordination of Humanitarian Affairs - OIM: Organisation internationale pour la Migration - OLEP: Organe de Lutte contre l’Evénement de Pollution marine par les hydrocarbures
- ONG : Organisme Non Gouvernemental
- ONN : Office National de Nutrition
- ONU : Organisation des Nations Unies
- PAM : Programme Alimentation Mondial
- PANA : Programme d’Action National d’Adaptation au changement climatique
- PCD : Plan Communal de Développement
- PGE : Politique Générale de l’Etat
- PN-BVPI : Programme National –Bassins Versants et Périmètres Irrigués
- PND : Plan National de développement
- PNE : Politique Nationale de l’Environnement
- PNGRC : Politique Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes
- PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
- PRC : Prévention des Risques de Catastrophes
- PRD : Programme Régional de Développement
iv
- PURSAPS : Projet d’Urgence pour la Sécurité Alimentaire et la Protection Sociale
- QMM : Qit Madagascar Minerals
- RRC : Réduction des Risques de Catastrophes
- SAF/FJKM : Sampan’Asa Fampandrosoana FJKM
- SAP : Système d’Alerte Précoce
- SIC : Système d'Information Communal
- SIPC : Stratégie Internationale pour la Prévention des Catastrophes
- SNGRC : Stratégie Nationale de Gestion des Risques de Catastrophes
- SNU : Système des Nations Unies
- STD : Service Technique Déconcentré
- TDR : Termes de Référence
- UNICEF : United Nations Children’s Fund
- UNISDR: United Nations International Strategy Disaster Reduction.
- USAID: United States Agency for International Development
v
GLOSSAIRE
Aléa : Situation potentielle ou existante qui peut affecter les populations, détériorer les biens ou l’environnement. L’amplitude du phénomène, sa probabilité, l’étendue et la gravité de son impact sont variables. Dans de nombreux cas, ces dégâts peuvent être anticipés et estimés.
Catastrophe : Un événement, soudain ou progressif, soit d’origine naturelle, soit causé par l’homme, dont l’impact est tel, que la communauté affectée doit réagir par des mesures exceptionnelles.
Coordination : Réunion des organisations et des ressources selon les besoins imposés par le danger qui menace ou par l’impact de l’urgence.
Logistique : Une série d’activités opérationnelles dont le but est l’approvisionnement, la manutention, le transport et la distribution des matériaux.
Mitigation : La mitigation est la mise en œuvre de mesures destinées à réduire les dommages associés à des risques naturels ou générés par les activités humaines.
Prévention : Mesures réglementaires ou dispositifs matériels pour garantir la protection permanente contre les catastrophes et la réduction de leurs effets. Comprend les mesures pratiques de protection « physique » et relevant de l’ingénierie, comme les mesures législatives contrôlant l’aménagement du territoire et la planification urbaine.
Réponse : Ensemble de décisions et d’actions engagées pendant et après une catastrophe y compris les secours immédiats, la réhabilitation et la reconstruction.
Reconstruction : Recouvrement total de l’état anti-catastrophe, durée de l’ordre de quelques mois à quelques années.
Réhabilitation : Restauration des fonctions essentielles de la société, durée de l’ordre de quelques semaines à quelques mois.
Résilience : La capacité d’un système, une communauté ou une société exposée aux risques de résister, d’absorber, d’accueillir et de corriger les effets d’un danger, en temps opportun et de manière efficace, notamment par la préservation et la restauration de ses structures essentielles et de ses fonctions de base.
Ressources : Tous les biens, qu’ils soient physiques, humains, économiques ou environnementaux, qui peuvent être utilisés pour participer à la réalisation des objectifs du plan (personnes, équipement, ravitaillement de secours, eau, routes, entrepôts et argent)
Risque : Danger plus ou moins probable pouvant créer une situation de vulnérabilité socio-économique et auquel une communauté avec ses biens et son environnement est exposée.
Secours : Assistance et/ou intervention pendant ou après une catastrophe pour faire face aux premières nécessités de survie et de subsistance. Peut être limitée à l’urgence ou être prolongée.
Vulnérabilité : Une série de circonstances prédominantes ou consécutives composées de facteurs physiques, socio-économiques, et/ou politiques, qui affectent les aptitudes à faire face aux catastrophes. Les vulnérabilités peuvent être d’ordre physique, social ou comportemental et de nature principale ou secondaire. Les stratégies qui réduisent la vulnérabilité, diminuent également les risques
vi
Liste des tableaux
Tableau 1 : Les projets financés par les bailleurs ........................................................................... 41
vii
Liste des figures
Figure 1 : Organigramme actuel du BNGRC ................................................................................. 27
Figure 2 : Missions du BNGRC dans son site web ........................................................................ 30
Figure 3 : Les démembrements du BNGRC .................................................................................. 34
Figure 4: 1ère proposition : Direction générale rattachée à la Présidence ..................................... 57
Figure 5 : 2ème proposition : Direction générale auprès de la Primature ...................................... 58
Figure 6 : 3ème proposition : Secrétariat d’ETAT auprès du Ministère de l’Intérieur et de la
Décentralisation .............................................................................................................................. 59
Figure 7 : 4ème proposition : Ministère d’ETAT chargé de la Gestion des Risques et des
Catastrophes ................................................................................................................................... 60
viii
Sommaire
REMERCIEMENTS _______________________________________________________________ i
ACRONYMES __________________________________________________________________ ii
GLOSSAIRE____________________________________________________________________ v
LISTE DES TABLEAUX ______________________________________________________________________ vi
LISTE DES FIGURES ________________________________________________________________________ vii
SOMMAIRE _______________________________________________________________________________ viii
INTRODUCTION GENERALE___________________________________________________ 0
CONCEPT DE LA GESTION DES RISQUES ET DES CATASTROPHES_______________4
PREMIERE PARTIE : ANALYSE DE LA POLITIQUE NATIONALE DE GESTION DES
RISQUES ET DES CATASTROPHES A LA LUMIERE DES PRATIQUES _______________ 5
CHAPITRE I : LE CONTEXTE INTERNATIONAL ET NATIONAL SUR LA GRC ___________________ 7
CHAPITRE II : LA STRUCTURE ET L’ORGANISATION ACTUELLE DE LA GRC A MADAGASCAR ___ 22
DEUXIEME PARTIE : PROPOSITION DE PISTES DE SOLUTIONS POUR UNE GESTION
EFFICACE ET ADAPTEE DES RISQUES ET DES CATASTROPHES A MADAGASCAR_ 47
CHAPITRE III : DES SOLUTIONS PROPOSEES __________________________________________ 48
CHAPITRE IV : LES RECOMMANDATIONS ____________________________________________ 61
CONCLUSION GENERALE ________________________________________________________ 66
BIBLIOGRAPHIE ________________________________________________________________ I
ANNEXES ___________________________________________________________________ III
LISTE DES ANNEXES __________________________________________________________ IV
TABLE DES MATIERES____________________________________________________XXIII
0
REFLEXION POUR UNE MEILLEURE GESTION
DES RISQUES ET DES CATASTROPHES A MADAGASCAR
1
INTRODUCTION GENERALE
Madagascar est parmi les pays les plus vulnérables aux catastrophes naturelles dans le monde. La
Grande Ile est confrontée à quatre aléas naturels principaux, à savoir : les cyclones et tempêtes
tropicales, les inondations, la sécheresse, qui sont d’origine météorologique et enfin les invasions
acridiennes. Le cyclone occupe la première place de catastrophe naturelle causant le plus de
dégâts. La saison cyclonique s’étend du 1er novembre au 30 avril, la période la plus active étant
située entre mi-décembre et mi-mars. Outre les catastrophes d’origine naturelle, les risques
technologiques et industriels causés par les transports, la manutention, le stockage des matériaux
et des produits dangereux ainsi que l’implantation des différentes grandes compagnies minières
dans plusieurs régions de Madagascar sont également très importants et menacent les populations
malgaches. La conséquence de ces désastres d’origine naturels, technologiques et industriels sur
la population et sur le développement économique est très néfaste. Il ne suffit plus alors d’opérer
des secours d’urgence ; une solution pérenne s’impose. Certes, on ne peut pas supprimer les
catastrophes d’origine naturelle, pourtant, il est possible d’atténuer leurs impacts en prenant des
mesures préventives, notamment à travers la modernisation des constructions des infrastructures,
l’éducation des enfants depuis leur plus jeune âge à comprendre et à faire face aux risques ou
encore la mise en place des cellules de veille dans diverses localités à risque….
Depuis l’adoption du Cadre d’Action de Hyogo en 2005, au lendemain du terrible tsunami du 26
décembre 2004, désormais, tous les pays reconnaissent que les efforts de réduction des risques de
catastrophe doivent être systématiquement intégrés dans les politiques, plans et programmes de
développement durable et de lutte contre la pauvreté, et qu’ils doivent s’appuyer sur une
coopération bilatérale, régionale et internationale, notamment sur des partenariats. Le
développement durable, la lutte contre la pauvreté, la bonne gouvernance et la réduction des
risques de catastrophe sont des objectifs complémentaires et, si l’on veut relever les défis qui se
profilent, il faut redoubler d’efforts afin de mettre en place au niveau des collectivités et au
niveau national les capacités nécessaires pour gérer et réduire les risques. L’adoption d’une
démarche de ce type est importante pour la réalisation des objectifs de développement convenus
au niveau international, notamment de ceux énoncés dans la Déclaration du Millénaire, et doit
être reconnue comme telle.
2
Avant ce fameux Cadre d’Action de Hyogo, Madagascar a déjà élaboré sa Stratégie Nationale de
Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC). La SNGRC représente une étape significative
dans l’identification et la gestion des risques et aléas à Madagascar. Elle est le fruit d’un long
processus de concertation entre les différents acteurs de la gestion des risques et des catastrophes
dans le pays. Cette stratégie tend à combler une lacune fondamentale qui a été identifiée depuis
longtemps comme étant un obstacle important dans l’amélioration des méthodes adaptées à la
gestion des catastrophes à Madagascar, à savoir l’absence d’une politique bien définie ainsi
qu’une stratégie de gestion des divers risques et catastrophes. La base de cette stratégie est une
approche centrée sur les personnes en insistant sur la prévention et la préparation en cas de
catastrophe au niveau communal et local. Ainsi, depuis septembre 2003, Madagascar dispose de
sa Politique Nationale sur la Gestion des Risques et des Catastrophes (PNGRC). Celle-ci vise à
réduire le niveau de vulnérabilité des communautés, à gérer les risques et périls provoqués par
ces fléaux, et à développer les moyens de prévention et de préparation faces aux différents
cataclysmes. La mise en œuvre de cette politique n’a débuté et n’est réalisée qu’à partir de 2008.
Le Conseil National de Secours (CNS) devient également le Bureau National de Gestion des
Risques et des Catastrophes (BNGRC) en 2003. C’est une structure de gestion, de coordination,
de suivi et d’appui du CNGRC, rattaché au Ministère chargé de l’Intérieur et dirigé par un
Secrétaire Exécutif. Sa mission principale consiste à assurer la prévention des sinistres,
l’organisation et de la gestion des secours d’urgence dans le cadre de la gestion des risques et
des catastrophes1. Quelques années plus tard, une autre entité de gestion des risques et des
catastrophes voit le jour, la Cellule de Prévention et Gestion des Urgences (CPGU) est née le 20
décembre 2005 et est placée sous l’égide de la Primature. Sa principale mission consiste à
assister le Premier Ministre, Chef du Gouvernement et le Conseil National de Gestion des
Risques et des Catastrophes (C.N.G.R.C.) dans l’accomplissement de leurs missions en matière
de gestion des risques et des catastrophes. Elle assure également le suivi et l’évaluation de la
mise en œuvre des actions entreprises en matière de préparation, de prévention, de réponse, de
relèvement et de reconstruction des organismes publics agissant dans les situations d’urgence. 2
1 Art.7 du décret n° 2006-904 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions du BNGRC 2 Art.3 du décret n° 2006-892 les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Cellule de Prévention et Gestion des Urgences (C.P.G.U.) à la Primature
3
Le pays dispose de plusieurs textes et de structures de gestion des risques et des catastrophes. La
lecture des textes de création du BNGRC et de la CPGU révèle même un fort risque empiétement
de responsabilités et d’attributions.
Comment faire pour mettre en place une meilleure coordination des structures de gestion
des risques et des catastrophes à Madagascar ?
Parti de l’adage populaire « Ny mitabe tsy lanin’ny mamba », on réussit mieux en joignant les
efforts, ce travail de recherche pose comme objectif de chercher, de proposer un schéma
institutionnel à mettre en place à Madagascar afin d’optimiser l’existence de ces textes et
structures. Nous partons des hypothèses qu’une meilleure coordination institutionnelle soit
assurée à travers la restructuration des structures existantes en Gestion des Risques et des
Catastrophes (GRC) à Madagascar, une répartition bien définie des fonctions de chaque entité
existante en matière de GRC et enfin il est nécessaire de réviser les textes régissant la création du
BNGRC et de la CPGU.
Dans le souci d’apporter des analyses objectives et fondées, nous nous sommes livré à une recherche documentaire aussi poussée que le temps imparti et la disponibilité des documents l’ont permis ; nous avons également consulté les principaux intervenants en cyclones à Madagascar à savoir le BNGRC, la CPGU, le Corps de la Protection Civile (CPC), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), l’ United Nations Children’s Fund (UNICEF), le Programme Alimentation Mondial (PAM), le Catholic Relief Service (CRS), la Cooperative for Assistance and Relief Everywhere (CARE) International et la plateforme Disaster Preparedness ECHO (DIPECHO) à Madagascar.
L’analyse de la politique nationale de gestion des risques et des catastrophes à la lumière des
pratiques internationales formera la première partie de cette recherche. La seconde partie de
l’étude va se pencher sur une proposition de schéma institutionnel de gestion des risques et des
catastrophes à Madagascar.
4
CONCEPT DE LA GESTION DES RISQUES ET DES
CATASTROPHES Pour mieux analyser ce thème « réflexion pour une meilleure gestion des risques et des catastrophes, il est d'abord nécessaire de cadrer cette étude, en abordant les concepts et théories de la Gestion des Risques des Catastrophes. Définition : Selon la définition de l’UNISDR, version 2009, La Gestion des risques des catastrophes (GRC), c’est un « Processus de recours systématique aux directives, compétences opérationnelles, capacités et organisation administratives pour mettre en œuvre les politiques, stratégies et capacités de réponse appropriées en vue d’atténuer l’impact des aléas naturels et risques de catastrophes environnementales et technologiques qui leur sont liées. » Elle a pour but d’éviter, d’atténuer ou de transférer les effets néfastes des risques par le biais d’activités et de mesures de prévention, d’atténuation et de préparation3.
Notons que « Le cycle de GRC consiste en une série de phases étroitement reliées les unes aux autres qui comprennent la prévention des catastrophes, la préparation, la réponse, le rétablissement, la reconstruction et le développement. Bien que le schéma classique du cycle indique un rapport linéaire et séquentiel entre les différentes phases, ceci n'est pas le cas en réalité car le processus de la gestion des catastrophes peut déclencher plusieurs phases simultanément »4. Autrement dit, la GRC comprend les phases qui précèdent l'avènement de catastrophe dont notamment la prévention et la préparation, ainsi que les phases après la catastrophe qui sont la réponse aux urgences, le rétablissement et la reconstruction.
3 UNISDR, 2009 4 SNGRC, p. 55
5
PREMIERE PARTIE : ANALYSE DE LA POLITIQUE
NATIONALE DE GESTION DES RISQUES ET DES
CATASTROPHES A LA LUMIERE DES PRATIQUES
INTERNATIONALES
6
Avant d’entamer aux analyses de la situation de la GRC à Madagascar, il est d’abord nécessaire de voir le contexte international de la GRC. Ensuite, les missions des institutions nationales existantes qui interviennent dans ce cadre vont être abordées.
Ainsi, cette première partie est divisée en deux chapitres : d’une part, les contextes international et national sur la GRC, et d’autre part, la structure et l’organisation actuelle de GRC à Madagascar.
7
CHAPITRE I : LE CONTEXTE INTERNATIONAL ET
NATIONAL SUR LA GRC
Les risques d’origine naturels tels que les cyclones ou les ouragans, les inondations, les
sécheresses, les séismes, les tsunamis etc., sont de plus en plus fréquents et intenses, avec des
conséquences dévastatrices pour les personnes et les communautés. Cette situation est aggravée
par la mauvaise planification, la pauvreté et une série d’autres facteurs sous-jacents qui créent des
conditions de vulnérabilité. Ces faits se traduisent par une insuffisance de capacité à faire face
aux risques et catastrophes d’ordre naturel. La Réduction des Risques et des Catastrophes (RRC)
est une question transversale, et concerne aussi bien les programmes humanitaires que les
programmes de développement. Si l’on ne s’applique pas avec plus de détermination, les
catastrophes deviendront un obstacle de plus en plus important qui s’opposera à la réalisation des
Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), qui est un élément clé du développement
durable.
La prévention des risques de catastrophes (PRC) comprend toutes les politiques, stratégies et
mesures qui peuvent rendre les gens, les villes et les pays plus résilients face aux aléas et prévenir
les risques et réduire la vulnérabilité aux catastrophes. Reconnaissant que les catastrophes
d’origine naturelles peuvent menacer quiconque de façon inattendue, la Stratégie Internationale
de Prévention des Catastrophes (SIPC) s’appuie sur des partenariats et adopte une approche
globale de la prévention des catastrophes. Celle-ci cherche également à impliquer chaque
individu et la communauté dans la progression vers les objectifs de prévention de la perte de vies,
des échecs socio-économiques et des dommages environnementaux causés par les catastrophes
d’origine naturelles.
Face à cette situation, des conférences internationales ont été initiées sous l’égide de l’ONU pour
adopter des stratégies et des plans d’action pour faire face aux catastrophes et réduire leurs
impacts néfastes. Chaque pays membre dispose également de sa politique et sa stratégie propre en
matière de la GRC/RRC.
8
I-1. La Politique et la Stratégie internationales sur la GRC/RRC
Le Bureau des Nations Unies chargé de la réduction des risques de catastrophes a appelé les
dirigeants mondiaux, de faire une réunion à ce sujet afin de prendre des mesures claires et axées
vers l’action pour s’attaquer aux causes sous-jacentes des risques de catastrophe.
I-1-1. La Décennie Internationale de la Prévention des Catastrophes Naturelles (DIPCN)
Lors de l’Assemblée Générale des Nations Unies (AGNU), en 1989, les années 1990 ont été
proclamées comme « Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles
(DIPCN) ». L’objectif de la Décennie était d’aborder la prévention des catastrophes dans le
contexte d’une gamme de risques, comme les tremblements de terre, les tempêtes, les tsunamis,
les inondations, les glissements de terrain, les éruptions volcaniques, les incendies de forêt, les
sauterelles et les infestations de criquets, la sécheresse et la désertification.
I-1-2. La Stratégie de Yokohama
Une première conférence mondiale sur la prévention des catastrophes s’est tenue à
Yokohama, au Japon du 23 au 27 mai 1994. Cette conférence a formulé la Stratégie de
Yokohama5 « pour un monde plus sûr: directives pour la prévention des catastrophes naturelles,
la préparation aux catastrophes et l’atténuation de leurs effets » et son Plan d'action6 adopté en
1994 dont l’objectif principal est de sauver des vies humaines et de protéger les biens. Cette
stratégie établit des directives pour l’action de prévention, la préparation et l’atténuation des
risques de catastrophe.
I-1-3. La Stratégie Internationale de Prévention des Catastrophes (SIPC)
Une Assemblée générale de la 54ème session en 1999 a décidé de poursuivre les activités relatives
à la prévention des catastrophes et à la réduction de la vulnérabilité, menées durant la Décennie, à
travers la création de la Stratégie Internationale de Prévention des Catastrophes (SIPC).
Le système de la SIPC s’appuie sur des partenariats et adopte une approche globale de la
prévention des catastrophes qui cherche à impliquer tout un chacun et l’ensemble de la
5 Voir annexe I (Source : http://www.preventionweb.net/files/10996_N9437605.pdf) consulté le 12.04.2015
6 Voir annexe II (Source : http://www.preventionweb.net/files/10996_N9437605.pdf) consulté le 12.04.2015
9
communauté mondiale dans la marche vers la concrétisation des objectifs de la prévention de la
perte de vies, des échecs socio-économiques et des dommages environnementaux causés par les
catastrophes d’origine naturelle.
La Stratégie internationale de prévention des catastrophes naturelles a pour mission7 de :
• accroître la capacité de récupération des populations en les sensibilisant à l’importance
de la prévention des catastrophes;
• tirer parti de partenariats mondiaux et prendre le problème à l’échelle de la planète;
• impliquer chaque individu et chaque groupe de population pour réduire les pertes en vies
humaines, les ravages socioéconomiques et les dégâts environnementaux causés par les
risques naturels;
• servir de point de contact dans le Système des Nations Unies pour la coordination des
efforts liés à la réduction des risques de catastrophe.
On souligne que la vision8 de la stratégie de prévention s'appuie sur trois objectifs du Cadre
d'action de Hyogo: intégrer la réduction des risques dans les politiques de développement
durable et la planification; développer les institutions, les mécanismes et les capacités pour
renforcer la résilience face aux aléas et enfin, intégrer des approches de réduction des risques
dans la planification d'urgence, la réponse, et les programmes de récupération.
I-1-4. Le Cadre d’Action de Hyogo (CAH)
Une deuxième Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes s’est déroulée du 18 au 22 janvier 2005 à Kobe, au Japon. Le but de la conférence consistait d'instaurer la résilience des nations et des collectivités face aux catastrophes par une réduction considérable des pertes dues aux catastrophes à l’horizon 2015. L’un des trois objectifs stratégiques de ce Cadre est de mettre en place les institutions, mécanismes et capacités visant à accroître la résilience face aux aléas, ou les renforcer s'ils existent déjà, tels que les Plates-formes nationales multisectorielles. L’adoption du cadre d’action de Hyogo a été l’apogée d’un processus lancé en 1990 avec la déclaration de la Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles. Les 168 Etats participant à la conférence ont adopté le « Cadre d’action de Hyogo pour 2005-
2015 » (CAH) qui prévoit cinq priorités ainsi que des principes directeurs et des moyens
pratiques qui permettent aux collectivités vulnérables d'atteindre une telle résilience dans le
7 Voir http://www.un.org/fr/humanitarian/overview/sipc.shtml consulté le 20.04.2015 8Voir http://www.un.org/fr/humanitarian/overview/sipc.shtml consulté le 03.05.2015
10
contexte du développement durable. Ces cinq priorités d’action9 sont: veiller à ce que la PRC soit
une priorité nationale et locale, assortie d’une base institutionnelle solide pour la mise en œuvre;
identifier, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer l’alerte précoce; utiliser
les connaissances, l’innovation et la sensibilisation pour instaurer une culture de sécurité et de
résilience à tous les niveaux; réduire les facteurs de risque sous-jacents; et renforcer la
préparation aux catastrophes pour une riposte efficace à tous les niveaux.
I-1-5. Le Cadre de Sendaï (CS)
La troisième Conférence mondiale des Nations Unies sur la réduction des risques de catastrophe
a eu lieu à Sendaï, Japon du 14 au 18 mars 2015. Cette troisième Conférence mondiale est venue
tirer les enseignements du cadre d'action de Hyogo.
Les représentants de 187 États membres des Nations Unies présents à cette conférence ont adopté
un nouveau « Cadre de Sendaï pour la réduction des risques de catastrophe 2015 – 2030 » (CS),
qui vise à réduire considérablement les pertes en vies humaines et les dommages matériels causés
par les catastrophes d’origine naturelles. La Conférence a aussi adopté les « engagements
volontaires des parties prenantes »
Le CS fixe un ensemble de principes directeurs et d’actions prioritaires à entreprendre. Il y a 13
principes directeurs10 dans ce nouveau cadre d’action, qui s’est inspiré des principes contenus
dans la Stratégie de Yokohama avec son plan d’action, et dans le Cadre d’action de Hyogo. En
outre, les quatre actions prioritaires suivantes sont préconisées :
• la compréhension des risques de catastrophes ;
• le renforcement de la gouvernance des risques de catastrophes ;
• l'investissement dans la réduction des risques de catastrophes aux fins de résilience ;
• le renforcement de l'état de préparation aux catastrophes pour une réponse efficace et
« reconstruire en mieux » durant la phase de relèvement, de remise en état et de
reconstruction.
9Source : http://www.unisdr.org/2005/wcdr/intergover/official-doc/L-docs/Hyogo-framework-for-action-french.pdf consulté le 03.05.2015 10 Voir Annexe III
11
I-2. La Stratégie Nationale et la politique sur la GRC à Madagascar ainsi
que le Plan National de développement (PND) et la GRC
Le Gouvernement Malagasy, appuyée techniquement par le PNUD, a élaboré la SNGRC de
Madagascar en 2000. En 2003, il a adopté la loi relative à la politique et à la Stratégie Nationale
de Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC), afin de préparer le pays à mieux faire face
et de réduire l’impact des aléas d’origine naturels sur la population.
I-2-1) La Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC)
La Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC) de Madagascar a été
élaborée en l’an 2000 et traduit la volonté politique de Madagascar en matière de gestion des
risques de catastrophes (GRC). Cette stratégie a été institutionnalisée juridiquement par la loi
numéro 2003 – 010 du 05 septembre 2003, et son article 5 précise que : « La gestion des risques
et des catastrophes est assurée conjointement par l’Etat, les Provinces Autonomes et leurs
démembrements avec la participation des organisations non gouvernementales régulièrement
constituées, ainsi que des opérateurs économiques, des communautés ainsi que de tous les
citoyens ». C’est le document principal de référence qui définit les orientations politique et
stratégique du pays, avec des axes et actions stratégiques à mettre en œuvre pour une période de 5
– 7 ans (2001 – 2008). Six grands axes stratégiques pour les 3-7 années ont été mis en relief : i)
la mise en œuvre des mécanismes institutionnels pour la GRC, ii) le renforcement des capacités à
long terme aux niveaux national, provincial, régional, local et communal, iii) le renforcement des
systèmes d’information exhaustifs ; iv) le développement de mécanismes financiers à long
terme ; v) la réduction globale de la vulnérabilité et des risques : vi) la coopération régionale et
internationale pour le développement.
Dans son chapitre 3, la SNGRC suggère des principes de règle d’action de base pour le
développement du programme de gestion des risques et des catastrophes au pays. Parmi ceux-ci
figurent les quatre principes suivants :
- La gestion des risques et des catastrophes est focalisée sur les individus et non sur la technique et sur les spécialistes. Ses intérêts à propos de la gestion des cataclysmes soient centrés sur la communauté. Elle consacre une attention particulière au niveau de la compétence locale, les stratégies d’apprentissages locales et fait son mieux à comprendre, à consolider les mécanismes communautaires pour pouvoir faire face aux
12
risques et catastrophes en employant les moyens technologiques et en adaptant un mode d’atténuation aux séquelles qui puissent atteindre les régions touchées.
- La proposition des risques et des catastrophes est une méthode globale incluse en ce sens qu’elle souligne sur la reconnaissance, l’étude, la surveillance attentive et la mise en œuvre sur tous les risques.
- La gestion des risques et des catastrophes se mesure à minorer les vulnérabilités physiques, les fragilités sociales, environnementales et économiques des gens.
- La gestion des risques et des catastrophes est inclus dans le développement socio-économique de Madagascar. Elle est reconnue et qualifiée ainsi, dans les priorités du Gouvernement.
La SNGRC examine profondément la situation des risques et des catastrophes à Madagascar, les
capacités, les faiblesses, les besoins et ceux qui sont essentiels pour le pays. Elle est le seul
instrument qui englobe à la fois le législatif, la politique et la stratégie pour la gestion des risques
et des catastrophes à Madagascar.
Les modalités de gestion des risques et des catastrophes, ainsi que les mécanismes institutionnels
et financiers pour leur mise en œuvre sont clairement définies dans cette loi. A cet effet, elle :
- Prévoit des dispositifs et mesures pour assurer, en toute situation de risques et de catastrophes, l’origine et l’importance, le maintien des conditions nécessaires à la vie de la population et sa défense;
- Préconise la nécessité d’un mécanisme intégré pour la prise des mesures de prévention, d’alerte, de préparation, de gestion, de secours, de rétablissement, de reconstruction, et de développement;
- Recommande l’intégration de la Politique nationale sur la gestion de risques et catastrophes dans le programme national de gestion de l’environnement et celui de réduction de la pauvreté et priorise les communautés les plus exposées aux risques et les zones à hauts risques pour la réduction des vulnérabilités et la mitigation des risques;
- Etablit l’importance de la participation de tous les acteurs dans la GRC notamment, l’Etat, les collectivités décentralisées, les organisations non gouvernementales régulièrement constituées, les opérateurs économiques, les communautés, ainsi que les citoyens;
- Préconise l’approche participative dans le processus de GRC et énonce la nécessité d’une instance de conception et de supervision incluant les élus, et d’une instance de gestion et de coordination, de suivi et d’appui des programmes et des actions;
- Renferme la doctrine de planification de secours dont le but est de développer la préparation de tous les acteurs, public ou privé intervenant dans la GRC; énonce les différents types de plans de GRC et en définit leur mécanisme de mise en œuvre à tous les niveaux.
13
La politique nationale de gestion des risques et des catastrophes détermine les orientations
générales en matière de GRC, dresse la liste des principes de base nécessaires à sa mise en œuvre
et souligne l'importance de la coopération régionale et internationale. Cette coopération se
présentera sous différents aspects tels que : les aides pour les zones vulnérables, le partage des
ressources humaines (personnel médical, experts en catastrophes...), des ressources matérielles et
techniques. Elle devrait être orientée vers " le profit des capacités communes, et l'approche
intégré des grands axes de gestion des risques et des catastrophes à l'échelle globale tels que les
assurances, le mécanisme financier de mobilisation des fonds et des aides, les systèmes d'alertes
etc."
Par rapport à l’évolution du contexte international et national, il importe de signaler que cette loi
devrait également être mise à niveau.
On constate toutefois certaines faiblesses dans la mise en œuvre pratique des engagements
figurant dans la SNGRC. D’après ce qu’on a vu dans le texte, la raison d’être du CNGRC est de
définir la stratégie nationale relative à la GRC et de fixer la politique nationale en matière de
GRC. Or son rôle en tant qu’organe chargé d’émettre une orientation générale en matière de GRC
est relativement flou dans les dispositions de l’article 19 du décret n° 2005-866 du 20 décembre
2005. La quasi-totalité de cette norme en matière de GRC est surtout axée vers la préparation et
la réponse aux urgences, c’est-à dire qu’elle se focalise principalement sur l’aspect opérationnel
des secours en cas de crises ou de catastrophes et ne tient pas suffisamment en compte les
mesures à prendre pour la Réduction des Risques. En général, la SNGRC a besoin d’être revue,
compte tenue de l’évolution du contexte international (CAH, CAS) et du cadre national (PND,
Charte de l’environnement actualisée, …)
Pour atteindre les objectifs d’atténuation et de réduction des Risques et des Catastrophes dans le
pays comme Madagascar, l’établissement de stratégie y afférente, appuyé par l’Etat avec le
soutien des bailleurs, peut faire progresser cette atténuation. Il est aussi possible de limiter les
impacts causés, en s’inspirant sur des expériences efficaces des autres pays qui ont vécus des
expériences similaires.
I-2-2) Le Programme National de développement (PND) et la GRC
Le Programme national de développement (PND) est un document stratégique de référence dans
lequel sont programmées les actions à entreprendre, en conformité avec la Politique Générale de
14
l’Etat (PGE). Ce document définit les actions à entreprendre dans les cinq prochaines années, de
2015 à 2019, pour relancer le développement économique de Madagascar.
Ce document introduit aussi la mise en place d’un dispositif et de stratégies appropriés et bien
ciblés, capables de préserver le capital naturel, de réduire les effets négatifs du changement
climatique et de renforcer la résilience des populations et des territoires concernés. Il est bien
mentionné dans l’axe stratégique n° 5 « La valorisation du Capital naturel et le renforcement de
la résilience aux risques de catastrophes » et particulièrement dans ses défis dans le PGE, la
« Préservation de l’environnement » et la « Gestion des Ressources Stratégiques » sous la forme
d’une stratégie ayant pour objectif « Protéger, conserver et valoriser durablement le capital
naturel et les écosystèmes » et sous objectifs de :
- Renforcer la résilience et la capacité d’adaptation aux risques liés au climat et catastrophes naturelles
- Mettre en place un système d’alerte à temps réel - Intégrer la GRC – RRC dans le processus de développement
En outre, parmi les aspirations nationales et régionales inscrits dans ce document, on note
également « le développement et Renforcement de la Gestion des Risques et Catastrophes
(GRC) »
Comme la gestion des risques et des catastrophes est prise en compte dans le PND, une
opportunité pour la mise en application des programmes d’action nationaux s’y rattache est
prévue. Pour cela, on peut constater certains efforts, en particulier, dans le domaine de
renforcement de la résilience face aux catastrophes et de la protection de l’environnement, mais
également de la gestion des ressources stratégiques. La question qui se pose est de savoir si les
engagements pris dans le PND vont être tenus. Il en est de même pour la mise en place des
mécanismes de suivi pour évaluer les progrès réalisés par rapport au rendement et aux résultats
voulus à propos du soutien offert aux démunis (très pauvres) et aux vulnérables face aux risques
des catastrophes.
Les renforcements de capacité en aptitudes, en connaissances doivent être élargis au niveau de quelques départements ministériels, d’institutions et d’organisations intervenant à la réponse aux catastrophes, et ce, dans le but d’avoir une meilleure efficacité dans la mise en œuvre de la GRC. Il en est de même sur la nécessité de mettre plus d’accent sur l’intégration de la RRC aux activités communautaires.
15
I-2-3) La Charte de l’environnement Malagasy et le Programme d’Action National d’Adaptation au changement climatique (PANA)
A travers sa politique environnementale, le Gouvernement de Madagascar a inclus parmi ses
priorités la recherche des solutions relatives à la réconciliation de l’homme avec son
environnement. Malgré cette bonne volonté politique du Gouvernement, l’environnement ne
cesse pas de se dégrader. Ainsi, l’Etat a élaboré en 1990, la Charte de l’environnement à travers
la Loi n° 90-033 du 21 décembre 1990, c’est-à-dire deux ans avant le Sommet de la terre sur le
développement durable à Rio en 1992. Cette charte a été par la suite modifiée par les lois n° 97-
012 du 06 juin 1997, loi n° 2004-015 du 19 août 2004 et loi n° 2015-003 du 20 janvier 2015.
Cette Charte constitue le cadre général d’exécution de la Politique Nationale de l’Environnement
(PNE) qui vise à améliorer le cadre de vie de la population, sur le milieu urbain et rural.
Madagascar a pris des engagements en réaffirmant tous les principes énoncés dans la Déclaration
de Rio sur l’environnement et le développement de 1992. La Charte de l’Environnement
Malgache se doit de traduire ces principes en précisant les droits et les devoirs de chaque niveau
en matière d’environnement.
La Charte de l’Environnement a récemment fait l’objet d’une refonte, suivant la Loi n°2015-003
du 20 janvier 2015, en tenant compte des expériences et leçons apprises durant les vingt dernières
années dans la gestion de l’Environnement.
Les objectifs de cette charte rénovée sont:
- de reconnaitre l’environnement comme une composante clé du patrimoine de la nation et est donc à la base de la génération durable de bien-être économique et social ;
- de réconcilier la population avec son environnement en vue d’un développement durable et équitable du pays, en passant par l’économie verte ;
- de bien asseoir les structures essentielles de la gestion de l’environnement en vue de l’amélioration de leur efficacité, de leur performance, de leur professionnalisme ainsi que leur pérennisation ;
- de renforcer la compatibilité des investissements avec l’environnement et les enjeux sociaux ; de garantir et assurer le système de suivi et évaluation de toute action se rattachant aux projets environnementaux ;
- de promouvoir la qualité environnementale ; - de mettre en place des mécanismes de financement durable pour les actions (art. 3)
Sur le plan international et dans le cadre de la protection de l’Environnement, Madagascar a
adhéré à plusieurs conventions internationales et le pays est soumis à des obligations vis-à-vis de
ces accords internationaux. Il a ratifié en décembre 1998 la Convention Cadre des Nations Unies
16
sur les Changements Climatiques. L’élaboration du Programme d’Action National d’Adaptation
au changement climatique ou PANA marque son engagement dans la mise en œuvre de ladite
Convention. Ce PANA de Madagascar a été élaboré par le ministère chargé de l'Environnement
et les représentants des Ministères sectoriels que ce soit au niveau central ou régional.
Il a été soumis auprès du Secrétariat Général de la Convention-cadre des Nations unies sur le
changement climatique (CCNUCC) le 1er décembre 2006.
Le PANA se positionne stratégiquement comme une nouvelle orientation stratégique pour la
gestion durable de la biodiversité et la conduite de la lutte contre la désertification.
Ce document est un ensemble de 15 projets regroupés dans 5 secteurs principaux, notamment
l’agriculture - élevage, la foresterie, les ressources en eau, les zones côtières et la santé. Ces
projets contribuent à la fois à la réduction de la pauvreté et à la préservation de l’environnement.
Ils ont été identifiés comme des mesures renforçant les efforts du gouvernement en matière de
développement rapide et durable et convergent vers l’atteinte des objectifs contenus dans les
principaux documents référentiels de Madagascar, notamment, dans le domaine économique,
social et environnemental.
Depuis l’application de la PNGRC, avec en annexe la SNGRC, en 2003, plusieurs textes ont été
adoptés par rapport au contexte environnemental, soit dans la Charte de l’environnement rénovée,
soit dans le PANA. Toutefois, ils ne sont pas intégrés dans la SNGRC. Par conséquent, la
SNGRC devrait être en cohérence avec ces différents textes.
Néanmoins, on peut remarquer que la charte de l’environnement préconise de prendre en
considération les risques environnementaux dans les investissements publics et privés et la lutte
contre la pollution. Toutefois, le ministère chargé de l’environnement est mollement représenté
au sein du CRIC. C’est seulement l’Office National pour l’Environnement (ONE) qui représente
le ministère sus-cité au sein du GRC, alors qu’en tant qu’établissement public, son emprise à
cette matière est plutôt limitée. Selon la loi au sujet de la politique environnementale, le rôle de
l’ONE se borne au mécanisme fonctionnel de la mise en compatibilité des investissements avec
l’environnement. Or, le processus de GRC exige fréquemment des décisions fermes et urgentes
que l’ONE n’en puisse prendre en charge.
17
I-3. Les constats de la mise en œuvre de la SNGRC
La SNGRC et la PNGRC ont été adoptées et promulguées, respectivement en 2000 et en 2003, et
ceux-ci montrent la bonne volonté du Gouvernement Malagasy de réduire les impacts négatifs
catastrophes naturelles.
La SNGRC retrace tous les types de catastrophe, à savoir les cyclones et tempêtes tropicales, les
inondations, la sécheresse, les invasions acridiennes et les catastrophes anthropiques ainsi que les
risques industriels et chimiques. Toutefois, les institutions responsables telles que le BNGRC ou
la CPGU ont tendance à délaisser certains risques grandissants, notamment les risques chimiques
et industriels. Or, de nombreuses compagnies installées à Madagascar comme le projet
Ambatovy, QMM, etc… commencent à utiliser de plus en plus de produits chimiques et même
radioactifs, mettant ainsi de nombreuses populations en risque.
Des actions stratégiques ont été développées suivant les priorités de ces axes stratégiques cité au
sous paragraphe 1.2.1/, mais les contextes de la GRC aux niveaux national et international ont
évolués.
I-3-1. Constatation au niveau national
L’analyse de l’existant, dans le cadre du processus de mise en œuvre de cette SNGRC, a permis
de faire les constats suivants :
- des changements importants sont apparus dans la structure, l’organisation et le
fonctionnement des différentes entités et structures gouvernementales : des structures et
des mécanismes indiqués dans cette Stratégie n’existent plus tandis que d’autres non
prévus ont été créés ;
- la plupart des autorités en place actuellement n’étaient pas impliquées dans l’élaboration
de cette Stratégie et ne savent pas grand-chose de son contenu. Pourtant, celle-ci doit être
un document du « Gouvernement » élaboré avec l’appui des partenaires et indiquant
clairement ses priorités, ses objectifs et son approche par rapport à la Gestion des Risques
et des Catastrophes (GRC) à Madagascar ;
- le processus d’élaboration de cette SNGRC a été réalisé entièrement mais le processus de
sa mise en œuvre n’a pas été bien planifié et coordonné. Le Plan d’actions pour la mise en
œuvre de cette SNGRC définissant clairement « quand seront-ils réalisées? quelles
actions ? avec quel financement ? et par qui ? » n’a pas été élaboré. De ce fait, l’objectif
18
de faire de cette SNGRC le cadre unique de référence pour toutes les actions de GRC
pour la période donnée n’a pas été atteint et sa mise en œuvre n’a pas non plus obtenu
l’adhésion de tous les partenaires impliqués dans son élaboration ;
- de plus, les nouveaux risques liés au variablement climatique global et les risques
émergents (risques chimiques, migration des populations etc.) ne sont pas pris en compte
dans la SNGRC. Il en est de même du relèvement précoce devant la récurrence des
cataclysmes qui affectent les populations.
I-3-2. Constatation au niveau international
En 2005, la Conférence mondiale sur la Prévention des Catastrophes a adopté le Cadre d’Action
de Hyogo et lors de cette conférence, les participants valident les actions prioritaires en matière
de RRC. Plus d’une centaine de Pays, dont Madagascar, se sont engagés à le mettre en œuvre.
L’actuelle SNGRC n’a pas encore intégré toutes les références de ce Cadre d’Action alors que ce
dernier vient d’être mis à jour à travers le Cadre de Sendaï.
Ces différents changements tant au niveau national qu’international et le non mise à jour de la
SNGRC plaident pour son actualisation afin de se mettre en phase avec les recommandations
reflétées dans le Cadre d’Action de Hyogo, le Cadre de Sendaï, le futur Cadre international sur la
RRC d’une part et d’autre part par l’évolution même du contexte malagasy. Pour ce faire, certains
acteurs intéressés par la problématique parmi lesquels le PNUD et la Plateforme des Ongs
(ICPM) financées par DIPECHO ont conduit des activités tendant à cette actualisation.
C’est ainsi que le programme GRC du PNUD a conduit un certain nombre d’activités, parmi
lesquelles :
- une évaluation de la mise en œuvre de la SNGRC. Cette étude réalisée par le Cabinet
Coef-Ressources en 2012 a recommandé une: « Stratégie Nationale de Gestion et
Réduction des Risques et Catastrophes (SNGRRC) » laquelle comportera neuf axes
stratégiques incluant des actions prioritaires ;
- une évaluation des capacités en matière de Réduction des Risques de Catastrophes à
Madagascar avec l’appui technique du Capacity for Disaster Reduction Initiative/ Bureau
for Crisis Prevention and Recovery (CADRI/BCPR). Cette évaluation conduite en 2012 a
fait ressortir des recommandations spécifiques aux cinq priorités du Cadre d’Action de
Hyogo ;
19
- une analyse de la situation pour l’évaluation des risques au niveau des 11 Régions
vulnérables de Madagascar. L’analyse constate des doublons et des lacunes en termes de
collecte, de traitement et de diffusion des données. Pour y remédier, l’étude préconise : la
valorisation des données à travers la mise en place d’un arbre de communication multi-
scalaire ; la mise en place d’un outil de reporting des cas majeurs d’aléas de l’échelle
locale à l’échelle nationale, la mise en place d’indicateurs de qualification des aléas et la
mise en place d’un tableau de bord des données ;
- un Plan National de RRC réalisé avec l’appui du CADRI lequel comporte des activités et
des objectifs conformes aux 5 priorités du Cadre d’Action de Hyogo. Il était validé par les
Institutions et partenaires concernés par la RRC à Madagascar.
En 2013, un atelier de « réflexion pour la mise à jour de la SNGRC » organisé par la CPGU en
collaboration avec l’ICPM a émis les recommandations suivantes11 :
- une structure organisationnelle pour une coordination et une opérationnalisation effective
de la GRC ;
- une réorientation et /ou un renforcement de la S/PNGRC vers une mise en œuvre efficace
et efficiente de la RRC ;
- une amélioration et/ou un renforcement du Système d’Information et IEC ;
- une mise en cohérence avec les documents cadres au niveau international (SIPC, CAH,
…) et en corrélation avec les autres domaines prioritaires (PANA, CC, …) ;
- une intégration de la GRC, en particulier l’aspect RRC dans le Développement durable,
par sa transversalité dans tous les secteurs et responsabilisation des secteurs clés sur la
RRC ;
- des mécanismes et dispositifs institutionnels et juridiques sur la GRC ;
- le renforcement des capacités pour une implication effective du niveau local : Région,
District, Commune, Fokontany et ;
- le développement et la mise en œuvre effective des Mécanismes Financiers appropriés à
la GRC.
Fort de ces contributions, le PNUD, par le biais de son programme : « appui au renforcement des
capacités des Institutions Nationales en charge de la Réduction des Risques de Catastrophes et
renforcement de la résilience des communautés à la base » se propose, sous le lead de la Cellule 11 Source : ICPM
20
de Prévention et de Gestion des Urgences (CPGU), de poursuivre le processus de mise à jour de
la SNGRC avec une méthodologie d’implication de toutes les intervenants dans la RRC (Etats,
ONG et Associations, Société civile, SNU).
En outre, on constate certaines faiblesses dans la mise en œuvre pratique des engagements
figurant dans la SNGRC. La Stratégie sur la GRC à Madagascar est notamment axée sur la
préparation et la réponse aux urgences. Elle se focalise principalement sur l’aspect opérationnel
de secours en cas des catastrophes et ne tient pas suffisamment compte des mesures à prendre
pour la réduction des risques en tant qu’élément indissociable de la planification du
développement à long terme. Afin de pouvoir s’assurer d’une meilleure prise en compte de la
RRC dans la législation et de pouvoir définir une politique nationale, il est nécessaire que les
autorités tant au niveau central que régional et local aient une bonne compréhension des concepts
de RRC et de leur importance dans la planification du développement durable. Pour la plupart,
GRC veut souvent dire « réponses aux urgences ». Il y a donc un besoin urgent de se mettre
d’accord dans le pays sur une terminologie commune. En parlant de GRC, il semble aussi avoir
un manque de discernement entre « Gestion des Risques » et « Gestion des Catastrophes ». Ceci a
une influence importante sur les rôles et les responsabilités. Une bonne compréhension des
concepts de RRC sera aussi nécessaire afin d’aider le gouvernement à mieux adapter sa
législation à la RRC.
Actuellement, des initiatives innovantes, des bonnes pratiques et des leçons apprises sont
disponibles et existent au sein de chaque organisme. Par contre le partage des expériences et la
capitalisation des acquis sont quasiment inexistants entre les parties prenantes et freinent
considérablement la mise à l’échelle des actions et des activités en RRC au niveau national. Cet
état de fait est aggravé par un manque de coordination entre les actions et les interventions
entreprises. On prend comme exemple les inondations catastrophiques de cette année 2015. La
gestion de cette crise avait révélé des déficits majeurs en termes de capacités et de coordination
au sein des toutes les parties prenantes pour la prévention, la préparation et la réponse aux
catastrophes. Par conséquent, les réalisations et les efforts de Madagascar sont disparates et
deviennent invisibles et difficilement appréciables au niveau international.
Afin d’améliorer cette situation, certains acteurs et partenaires préconisent la mise en place d’un
espace qui favorise la coordination, l’échange, le partage, la collaboration entre toutes les parties
prenantes et à tous les niveaux : une plateforme nationale. De toutes les façons, cela est l’un des
21
outils préconisé par le CAH. Certes, dans la théorie, des textes stipulent la mise en place d’une
telle structure (CRIC), mais dans la pratique cette structure existe d’une manière informelle qui
ne répond pas totalement au rôle d’une plateforme nationale en GRC.
En conclusion, il semble que la réalité soit différente de ce qu’elle devrait être car de
nombreux décalages ont été observés entre les annonces théoriques et les réalisations concrètes
observées.
Une des premières raisons de la lourdeur de structures de GRC à Madagascar pourrait être ce
manque de cohérence entre les objectifs stratégiques affichés et les actions réellement mises en
œuvre.
Il est à se demander alors si la mise œuvre d’une nouvelle approche pouvant être complémentaire
ou pouvant permettre d’apporter des ajustements à ce qui a déjà été avancé jusqu’ici ne serait pas
une des solutions qui pourrait pallier ce problème.
A travers une analyse sur la structure de la GRC à Madagascar, le deuxième chapitre fera un état
des lieux du dispositif institutionnel de GRC actuel du pays et mettra en lumière la complexité
déjà mise en évidence dans ce premier chapitre.
22
CHAPITRE II : LA STRUCTURE ET L’ORGANISATION
ACTUELLE DE LA GRC A MADAGASCAR
Ce chapitre présente la structure institutionnelle pour une gestion des risques et des catastrophes à
Madagascar. Cette structure constitue les entités institutionnelles impliquées dans la GRC
regroupant le CRIC, le CNGRC, le BNGCR et la CPGU.
II-1. Le Cercle de Réflexion des Intervenants en Catastrophe (CRIC)
Au début, le CRIC a été appelé « Comité Restreint d’Intervention en cas de Cataclysme ». Il a vu
le jour en juin 1996. Sa mission consiste à assurer la coordination générale entre les Bailleurs de
fonds, les ONGs et le gouvernement Malagasy12. C’est une simple « cellule » informelle de
coordination. Le CRIC n’a pas de statut formel jusqu’à présent. Il est composé de tous les
intervenants en matière des catastrophes. Il ne dispose d’aucun moyen mis spécifiquement à sa
disposition.
Plus tard, il y a eu un changement à son appellation : « Cercle de Réflexion des Intervenants en
Catastrophe ». Selon ses termes de référence, en temps normal, son activité sert de plateforme de
coordination et d’échanges d’informations entre tous les acteurs humanitaires en termes de
préparation, des secours et des réponses aux urgences, ainsi que de relèvement précoce. Par
contre, en temps d’urgence, le CRIC se réunit pour s’échanger les informations clés, identifier
ensemble les gaps, prioriser les zones de concentration d’intervention et prendre les décisions
pour la suite des évaluations et des réponses. Toutefois, le CRIC n’a pas le droit de prendre des
décisions autres que dans l’aspect technique de gestion des urgences. Il apporte aux décideurs à
tous les niveaux, les informations nécessaires, et ce, afin que ces derniers puissent prendre la
majeure décision en matière de gestion des risques et des catastrophes.
Cette incapacité de prendre des décisions a plusieurs inconvénients. D’une part, elle donne aux
acteurs la liberté de prendre des initiatives qui leur conviennent quant à la coordination des
activités. Cette situation pourrait créer des actions contradictoires et incohérentes, et engendrer
des conflits entre les intervenants. D’autre part, elle constitue une menace car n’importe quelle
12 Voir : Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes Antananarivo, Madagascar - Project MAG/99/005/A/07/31-05/31UNDP/CNS
23
structure formalisée pourrait se mettre à la place du CRIC pour modifier ou changer des décisions
déjà prises lors d’une quelconque réunion.
Le CRIC regroupe le secteur étatique (départements ministériels concernés), le Système des
Nations Unies, la coopération bilatérale et multilatérale, le secteur privé, les ONGs locales et
internationales ainsi que les instituts spécialisés. On souligne que la CPGU n’est pas concernée
directement par le renforcement du CRIC.
Les membres actuels du CRIC sont :
- BNGRC : lead de la coordination et du secrétariat
- Chef de file des groupes sectoriels : direction ou service technique des ministères
- Départements ministériels spécialisés : Météo, FID, ONN, FTM, OLEP, APIPA, IOGA
- Clusters : Agence des Nations Unies (OCHA, PNUD, PAM, USAID, UNICEF, FAO,
etc.), ONGs internationales : CARE INTERNATIONAL, MDM, MSF, CRS,…
- ONGs nationales : CARITAS, CRM, SAF/FJKM, ASOS ,…
- Secteur privé : Airtel, Telma, Orange, Projet Ambatovy
- Instituts spécialisés, Universités : IOGA
Par rapport à la composition actuelle du CRIC, la Présidence et l’Assemblée Nationale devront
faire partie de ses membres en tant qu’institutions concernées.
En dépit de l’informalité du CRIC, il fonctionne quand même. Mais, dans la pratique, il ne
répond pas totalement aux impératives d’une plate-forme nationale. Les réalisations et les efforts
effectués par cette structure sont invisibles et difficilement appréciables au niveau international.
Par la suite, l’élaboration d’un cadre juridique pour la Plate-forme nationale semble une bonne
solution car cela permettrait de lui offrir une efficacité en matière de GRC et de destiner des rôles
plus distincts pour toutes entités dans le même domaine.
II-2. Le Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes (CNGRC)
Selon l’article 5 du décret n°2005-866 du 20 décembre 2005 : « Le CNGRC est un organe
stratégique de conception et de supervision de la mise en œuvre de la SNGRC ». Il est rattaché à
la Primature. Le CNGRC est présidé par le Premier Ministre. Actuellement, six (06) ministères
concernés par des catastrophes le composent : Ministère des Travaux Publics ; Ministère de
l’Eau, de l’hygiène et de l’Assainissement ; Ministère de la Population, de la protection et de la
24
promotion de la femme ; Ministère de l’Education Nationale ; Ministère de la Santé publique et
Ministère de l’Agriculture. Aussi, il existe huit (08) groupes sectoriels opérant dans le plan
national. Certains ministères qui auraient dû faire partie des membres du CNGRC ne s’y trouvent
pas, tels que le Ministère de budget et des finances ; Ministère de l’environnement, de l’écologie,
de la mer et des forêts ; le Ministère du tourisme, des transports et de la météorologie ainsi que le
Ministère de la justice. Leur présence dans le processus de GRC est pourtant importante
puisqu’ils pourraient largement contribuer dans la mise en œuvre pratique dudit processus.
La GRC est un domaine compliqué qui requiert de nombreuses connaissances : instructive,
sociale, économique, scientifique, biologique etc. Or, dans le CNGRC, les chercheurs et les
experts en la matière font défaut. Cette lacune peut générer une faille dans la mission du
CNGRC.
Les missions du CNGRC sont fixées par les dispositions des articles 18 et 19 du décret n° 2005-
866 du 20 décembre 2005 dont l’article 18 définit la mission générale : « l’organisation de la
protection de la population et de l’environnement en cas de catastrophe » et l’article 19
détermine les missions spécifiques :
- Définir la stratégie nationale relative à la GRC; - Fixer la politique nationale en matière de GRC ; - Assurer la planification, la supervision et l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie
nationale de GRC et des catastrophes ; - Procéder à la déclaration de sinistre au niveau national ; - Mobiliser des appuis émanant des partenaires nationaux et internationaux.
En bref, ses missions incluent la définition de la stratégie et de la politique nationale en GRC,
ainsi que la planification, la supervision et l’évaluation de mise en œuvre de la stratégie nationale.
Nous avons vu que la mission particulière du CNGRC est de définir la stratégie nationale de la
GRC et de déterminer la politique nationale de la GRC. Cette mission semble assez floue car il se
penche beaucoup plus sur les mesures opérationnelles que celles stratégiques.
II-3. Le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC)
II-3-1. Historique du BNGRC
En 1972, le Conseil National de Secours ou (C.N.S) a été crée par un premier décret n° 72.377 du
20/10/72, modifié par le décret n°82.249 de Mai 1982, remplacé par 85.029 du 13 Février 1985 et
25
complété par le décret n°90.193 du 15 Mai 1990. Le CNS est l’interlocuteur principal des
bailleurs de fonds en matière de GRC. Il était chargé de la gestion des secours d’urgence et des
travaux de rétablissement d’urgence, dirigé par un secrétariat permanent (SP) ayant rang d’un
chef de service du Ministère de l’Intérieur. Ses attributions sont définies dans les décrets de 1985
et de 1990 relatifs à l’intervention du Pouvoir central et des Collectivités Territoriales
Décentralisées (CTD) en cas de cataclysme à savoir :
« Art.7 - …Le CNS prend les mesures nécessaires tant dans la prévention que dans la sauvegarde de la vie humaine en cas de cataclysme. Il assure dans la mesure du possible, en matière de prévention : l’éducation, l’information et la sensibilisation de la population. En matière de secours d’urgence : (i) l’évacuation et l’hébergement des sinistrés dans des bâtiments publics ou privés par les soins des CTD ; (ii) la participation au ravitaillement des sinistrés durant leur hébergement ; (iii) à la fourniture des effets vivres et non-vivres et d’abris provisoires ; (iv) à la sauvegarde de l’environnement en ce qui concerne la remise en état d’urgence des bâtiments sociaux et administratifs. Enfin, il apporte son concours financier dans la sauvegarde des ouvrages routiers et hydro agricoles, portuaires et aéronautiques. … » Le fonctionnement du CNS, les décisions et la gestion des aides d’urgences sont fortement
centralisés. Certaines directives sur les priorités d’interventions émanent directement soit du
ministre de l’intérieur, soit du Premier ministre ou du Président de la République.
Parallèlement à la création de cette structure, une autre structure est créée, le Conseil National de
Coordination des travaux de réhabilitation (CNC), structure jumelle du CNS. Il est chargé des
travaux de réhabilitation post-cyclone. Sa mission est aussi vaste que celle du CNS :
Art 1: (i) ramener la situation socio-économique de la zone dans son état d’avant le cataclysme ; (ii) réaliser les travaux définitifs y afférents dans le respect des normes techniques et réglementations en vigueur. (iii) Evaluer les dégâts cycloniques immédiatement après le passage des cataclysmes. Art. 7 – (i) assurer le fonctionnement proprement dit, centralisation et circuit des informations ; (ii) assurer les liaisons entre les comités et les divers départements et organismes ; (iii) rédiger les textes réglementaires ; (iv) superviser l’exécution des travaux sur le plan comptable ; présenter les rapports d’avancement des travaux.
26
Le CNC ainsi que le CNS ont un semblable fonctionnement. Ce premier est également doté de
secrétariat permanent qui à l’opposé du SP/CNS, paraît être plus administratif qu’opérationnel.
Dans l’application active, le CNC n’occupe aucun rôle dans la prévention, par contre, il se
canalise plus exactement ses efforts sur la réponse avec comme octroi principal, la transmission
des marchés de réhabilitation des infrastructures13.
En 2003, le Gouvernement Malagasy a opté une loi pour une stratégie de long terme, d’où est née
le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes pour remplacer le CNS. Toujours
rattaché au Ministère chargé de l’intérieur. Ce bureau est dirigé par un Secrétaire Exécutif (SE),
même rang que le Directeur Général de ce Ministère. Il est le bras opérationnel du CNGRC et le
point focal permanent pour la coordination des programmes et des activités de la préparation, de
la prévention, de la réponse et de la réhabilitation ou reconstruction post-catastrophe. Il est aussi
en charge de la mise en œuvre la SNGRC, c’est-à-dire, la mise en œuvre et le développement des
plans de contingence.
II-3-2. Organigramme actuel du BNGRC
Selon le décret 2014 – 1725 modifiant et complétant certaines dispositions du décret 2014 – 299
du 13 Mai 2014 fixant les attributions du Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation ainsi
que l’organisation générale de son Ministère, dans son article 5 concernant les services rattachés
au Ministre, il y a la nouvelle structure du Bureau National de Gestion des Risques et des
Catastrophes.
13 Voir P.31 dans le paragraphe du Comité National de Coordination des Travaux de Réhabilitation des dégâts cycloniques (CNC) de la SNGRC Madagascar, Project MAG/99/005/A/07/31-05/31 UNDP/CNS
27
L’organigramme actuel de ce bureau est comme suit :
Figure 1 : Organigramme actuel du BNGRC
Source : BNGRC
L’interprétation de l’organigramme :
Le BNGRC est dirigé par un Secrétaire Exécutif (SE) et un Adjoint qui l’assiste dans l’exercice
de ses fonctions. Il comprend quatre directions :
- La Direction de Réduction des Risques (D.R.R) - La Direction de Prépositionnement et de Gestion des Stocks (D.P.G.S) - La Direction de Réponse aux Urgences (D.R.U) - La Direction de Centre d’Etude de Réflexion de Veille et d’Orientation (D.CERVO)
II-3-3. Les objectifs de la création du BNGRC
Les aspirations nationales et régionales inscrites dans le PND : « le développement et
Renforcement de la Gestion des Risques et Catastrophes (GRC » ainsi que l’une de quatre actions
prioritaires du CS : « le renforcement de la gouvernance des risques de catastrophes » reflètent
les objectifs (global et spécifiques) de la création du BNGRC. Il y a deux objectifs :
Objectif global :
Assurer la protection de la population et ses biens en toutes circonstances.
SE
SEA
D.R.R D.P.G.S D.R.U D.Cervo
S.G.F S.Log
S.Pers C.Co.P
28
Objectifs spécifiques :14
- Protéger les installations nécessaires à la défense et à la sauvegarde de la vie des
populations, de leurs biens et de l’environnement ; - Entretenir et affermir la solidarité et la volonté de résistance des populations aux effets
des risques et des catastrophes ; - Développer les aptitudes et réduire les vulnérabilités des populations par rapport aux
catastrophes.
II-3-4. Les missions du BNGRC
Généralement, ses missions consistent aussi bien à assurer la protection de la population (située
dans les zones à risque ou non) qu’à appuyer les structures d’intervention en vue d’atténuer leur
vulnérabilité et d’assurer des interventions plus rapides et toujours efficaces.
Depuis son existence, on a constaté qu’il y a toujours des modifications (parfois informelles) sur
ses missions. Cette modification varie suivant le temps ou selon le chef. Cela entraine des
complications quant à la réalisation de ses activités.
A titre d’exemple, l’article 20 du décret n°2005-866 fixant les modalités d’application de la loi n°
2003-010 du 5 septembre 2003, dit que :
« Le BNGRC est l'organe de gestion, de coordination, de suivi et d'appui du CNGRC chargé de
la prévention des sinistres, de l’organisation et de la gestion des secours d’urgence.
A cet effet, il est chargé de :
- la préparation du plan général de gestion des risques et des catastrophes ; - la mise en œuvre des plans de gestion des risques et des catastrophes ; - la centralisation de toutes les informations se rapportant aux sinistres et aux besoins urgents
émanant des structures décentralisées d’intervention ; - l’analyse et la synthèse des informations se rapportant aux sinistres à communiquer au CNGRC.
La Présidence de la République en reçoit copie ; - la réception et la comptabilisation des aides et dons, en nature et/ou en numéraire, provenant
tant de l'intérieur que de l'extérieur ; - la coordination de leur distribution aux sinistrés ; - l’appui aux structures territoriales d’intervention et aux Ministères chargés des risques
spécifiques ; - la centralisation des différents plans se rapportant à la gestion des risques spécifiques »
14 Article 6 de la Loi n° 2003-010
29
Par ailleurs, lors de l’intégration de l’article 7 du décret n° 2006-904, il énonce d’autres
attributions du BNGRC. Cet article stipule que le BNGRC assure la prévention des sinistrés,
l’organisation et la gestion des secours d’urgence dans le cadre de la gestion des risques et des
catastrophes. A cet effet, il est chargé de :
- Animer, appuyer et soutenir les structures permanentes dénommées structures territoriales d’intervention aux fins de mitiger la vulnérabilité de la population et d’assurer la promptitude des interventions;
- Préparer la population, notamment dans les zones à risque, par des actions de prévention et de sensibilisation pour mieux faire face aux cataclysmes éventuels;
- Centraliser toutes les informations se rapportant aux sinistres et aux besoins urgents émanant des structures territoriales d’intervention ;
- Analyser et synthétiser les informations se rapportant aux sinistres à communiquer au CNGRC; - Mettre en œuvre les plans de gestion des risques et des catastrophes ; - Coordonner la distribution des dons et aides aux sinistrés et apporter son appui aux structures
territoriales d’intervention ; - Centraliser les différents plans se rapportant à la gestion des risques spécifiques; - Réceptionner et comptabiliser les aides et dons, en nature et/ou en numéraire, provenant tant de
l’intérieur que de l’extérieur. Or, le décret n° 2006-904 affirme que ce ceci fixe l’organisation, le fonctionnement et les
attributions du Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), alors que
d’après ce qu’on a vu ci-dessus aussi, le décret déjà existant : 2005-866, dans son article 20,
définit la mission de cette entité. La question qui se pose est alors de savoir: Lequel entre ces
décrets définissent les attributions réelles du BNGRC ?
En outre, sur le site web du BNGRC, le BNGRC a pour mission principale de: - Coordonner les activités de la GRC et de la RRC à Madagascar ; - Promouvoir la prévention, la préparation et la mitigation au sein de toutes les agences et à tous
les niveaux du gouvernement ainsi qu’aux ONG ;
- Soutenir techniquement le Plan Local et le Plan Régional pour la Gestion des Risques et des Catastrophes ;
- Fournir des directives, organiser la formation et promouvoir la préparation des plans en rapport avec les cataclysmes ;
- Commander le centre national des opérations d’urgence pendant les catastrophes (CPC, …).
- Développer et gérer un système d’informations sur les risques et catastrophes, pré et post évènement, fournissant une meilleure prise de décision et un meilleur impact.
30
Figure 2 : Missions du BNGRC dans son site web15
Source : site web du BNGRC du 16 juin 2015
Mais si on se réfère à l’article 20 du décret n°2005-866 fixant les modalités d’application de la loi
n° 2003-010 du 5 septembre 2003 : le BNGRC est chargé de : « la mise en œuvre des plans de
gestion des risques et des catastrophes ». Cette mission semble également trop complexe pour
une institution de coordination comme le BNGRC. Afin de bien cadrer sa mission par rapport à
son rôle de bras opérationnel du CNGRC, il convient d’y rajouter « appui aux orientations du
CNGRC ». En outre, sa mission devrait se cantonner à l’assistance des autres partenaires dans la
mise en œuvre de ces plans.
Quant à la mission relative à la centralisation des différents plans se rapportant à la gestion des
risques spécifiques, celle-ci paraît trop vague, et mériterait d’être clarifiée. Il est proposé
d’ajouter à sa mission : « la cohérence et la complémentarité des divers plans ». 15 Source : http://www.bngrc.mg/mission/39-mission-du-bnhrc.htm, consulté en date du 16 juin 2015
31
L’article 8 du Décret 2006-904, dispose également que «Dans la poursuite de ses missions, le
BNGRC peut faire appel aux Ministères, aux partenaires techniques et financiers, aux
représentants des Organisations non gouvernementales et des organismes spécialisés en tant que
de besoin». Dans le cadre de son rôle de point focal de la Plate-forme nationale, le BNGRC
devrait insister sur ce mécanisme de partenariat en ajoutant à cette disposition l’importance du «
suivi et évaluation des performances opérationnelles des partenaires ».
Et enfin, le BNGRC doit respecter son mandat, il ne doit pas agir au-delà de ses missions pour
éviter d’empiéter dans les missions des autres organismes.
II-3-5. Les activités du BNGRC
Les missions citées ci-dessus créent plusieurs activités et sous activités. On peut les
consulter dans le site web du BNGRC16. Il s’agit essentiellement :
- Avant des catastrophes : Mitigation et prévention ainsi que préparation - Pendant et juste après des catastrophes : Réponses - Après des catastrophes : Réhabilitation et reconstruction
II-3-5-a. Avant des catastrophes
Mitigation et prévention :
La mitigation et la prévention sont étroitement liées, indissociables et complémentaires.
Tout d’abord, selon la définition17, le terme de mitigation signifie atténuation. Il vient du latin
« mitigare » qui se traduit par adoucir. La mitigation est la mise en œuvre de mesures destinées à
réduire les dommages associés à des risques d’origine naturels ou générés par les activités
humaines18. Les mesures de mitigation ont pour objectif d’une part d’assurer la sécurité des
personnes et d’autre part, de limiter les dégâts matériels et les dommages économiques. Elle peut
inclure également le développement de mesures pour la réduction de dégâts potentiels comme
l’Information, l’Education, la Communication (IEC).
Ensuite la prévention concerne les activités qui éliminent ou réduisent réellement la probabilité
d'un désastre. Toutes ces activités doivent être accompagnées à l'avance par la connaissance des
aléas et l'évaluation des risques. Il s'agit de comprendre le risque, en analysant le processus, l'aléa 16 Voir http://www.bngrc.mg/mission/43-les-activites-du-bngrc.html 17 Source : http://www.risquesmajeurs.fr/comment-reduire-les-risques-le-concept-de-mitigation, publié le 28/09/2009 18 Source : http://www.risquesmajeurs-hautes-pyrenees.pref.gouv.fr/public/page.php?id=7
32
et la vulnérabilité de la communauté. Une fois les situations de risques potentiels identifiées, les
besoins de prévention doivent être déterminés. Par exemple :
- Cas d’inondation : construction des digues pour barricader les débordements de rivières. - Cas du cyclone : construction de bâtiment pour résister à la force de vents.
Dans ce cas, il ne s'agit pas d'empêcher l'évènement de se produire, mais de réduire les effets
destructeurs qui accompagnent le déchaînement de la nature.
Préparation : Les travaux dus à l’organisation et à la vérification d’opérationnalité de tous les matériels
préservés pour faire face à l’aléa. Ceux-ci doivent être effectués avant que les catastrophes
arrivent, pour que tout soit prêt le jour de son avènement, et que les interventions de réponse et de
relèvement ne posent pas de problème. On peut citer comme exemple :
- La préparation de plans nationaux, régionaux et locaux de GRC,
- L’identification de site d’hébergement à l’avance par la population,
- L'exercice de simulation sur terrain pour la communautaire,
- Le prépositionnement de vivre ou ne pas vivre auprès des zones à risques,
- La préparation d’avance de tous les moyens d’évacuations (matériels et personnels),
- La réhabilitation des magasins de stockages,
- La distribution des drapeaux cycloniques dans les communes à risques,
- Le bon fonctionnement de la BLU,
- L’inventaire des tentes etc.
II-3-5-b. Pendant et juste après 48h des catastrophes
Réponse d’urgence :
Après 48 ou 72 heures d’une catastrophe, les populations affectées souffrent souvent très vite car,
elles manquent d’eau potable et de nourriture, problème d’hygiène minimale, inexistence d’abri
etc…... Pour pallier à cette situation alarmante et pour permettre de résoudre urgemment les
problèmes vitaux de ces populations, on déploie au plus vite possible sur le terrain des équipes et
des moyens logistiques. Pendant ce temps, il faut assurer la coordination des opérations
d’urgences pour que les interventions des intervenants soient bien organisées.
33
II-3-5-c. Après des catastrophes
A partir de 72h (si possible), les évaluations de survol et d’approfondies multisectorielles des
dommages, des pertes et des besoins sont accomplies par des équipes, souvent dirigées par le
BNGRC.
Réhabilitations et reconstructions
L’objectif de la réhabilitation c’est de permettre aux populations affectées de reprendre un mode
de vie normale tel qu’avant la catastrophe. En fait, c’est comme une phase de transition entre le
secours d’urgence et la reconstruction visant le long terme logique du développement.
La reconstruction c’est la construction définitive ou bien le remplacement permanent de
structures physiques endommagées, la revitalisation de l’économie, la restauration de tous les
services et les infrastructures touchées. Généralement, le début de cette phase est juste après la
finition des évaluations approfondies de chaque groupe sectoriel. Cela signifie que, normalement,
aux environs d’un mois de l’arrivée de catastrophe, mais cette activité dépend principalement au
budget de l’état. Ainsi, la réhabilitation et la reconstruction concernent spécialement les aspects
physiques des infrastructures endommagées, les aspects économiques touchant l’emploi/ les
moyens de survie, et également les aspects sociaux/psychologiques affectant le fonctionnement
des familles et des communautés.
Par rapport aux moyens actuels à la disposition du BNGRC, la mise en œuvre de ses activités
parait complexe puisqu’il manque le fond de contingence prévu pour la réhabilitation et la
construction. Mais on signale que le BNGRC a signé une convention19 avec le FID qui a la
charge d’effectuer la réhabilitation et la construction des infrastructures socio-économique qui est
aussi bien si elle serait renforcée, améliorée et amplifiée avec les autres partenaires de ce bureau.
Au niveau de l’agriculture, pour la phase de relèvement post-catastrophes, la FAO fournit
d’habitude des semences aux populations.
Pareil pour la mitigation et la prévention. Afin de pouvoir réussir la sensibilisation ainsi que la
formation de la communauté le BNGRC devrait augmenter sa collaboration avec ses partenaires.
Il est vrai que des ONGs s’appliquent déjà dans ces domaines mais il leur manque plus de
coordination et d’organisation, parce que normalement, le programme de la formation à la
19 Voir annexe IV
34
population doit être élaboré ensemble et après, validé par le CNGRC ou le BNGRC, en tant
qu’entité nationale. Jusqu’ici, le pays n’avance que des pas très timide dans le chemin de la
mitigation et de la prévention, se limitant pour l’essentiel aux réponses et secours d’urgence.
Les démembrements du BNGRC
Figure 3 : Les démembrements du BNGRC
Source : BNGRC
En effet, des efforts ont été faits par le BNGRC en matière de décentralisation pour appliquer la
nomenclature de 2003 à tous les niveaux, à savoir à travers la création des Comités au niveau
régional (CRGRC), au niveau district (CDGRC) et au niveau communal (CCGRC) ainsi qu’au
niveau fokontany (CLS).
Chaque niveau de comité a leurs responsabilités :
NATIONAL
REGIONAL CRGRC (Comité Régional de GRC)
CDGRC (Comité District de GRC) DISTRICT
COMMUNE CCGRC (Comité Communal de GRC)
ELS (Equipe Locale de secours) FOKONTANY
BNGRC (Bureau National de GRC)
35
1. Le Comité Régional de Gestion des Risques et des Catastrophes (CRGRC)20
Présidé par le Chef de Région, ce comité, en vertu des dispositions de l’article 8.1. al.8 de la loi
n° 2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Régions, est chargé de :
- établir et mettre en œuvre le plan régional de GRC ; - intégrer la GRC dans le processus du PRD ; - renforcer les capacités et mobiliser les communes dans la prévention, la mitigation des
effets des catastrophes ; - inventorier les ressources disponibles et relever les besoins relatifs aux éventuelles
catastrophes ; - apporter sa contribution financière aux actions de prévention et d’intervention dans la
mesure de ses possibilités pour le CCGRC ; - prendre en charge l’organisation et la coordination des activités de prévention et des
secours ; - assurer la liaison permanente avec le CNGRC ; - focaliser toutes actions d’interventions et de secours au niveau de la région ; - constituer une équipe technique ambulante chargée de visiter et de mener une enquête ; - rendre compte de ses activités, pour chaque type d’intervention, par un rapport
périodique aux échelons supérieurs respectifs.
2. Le Comité de District de Gestion des Risques et des Catastrophes (CDGRC)21
Présidé par le Chef de District, ce comité est chargé de :
- définir et formuler la politique en général du district en matière de GRC ; - appliquer les textes de GRC et les insérer aux « Dina » de la circonscription ; - éduquer, informer et sensibiliser la population sur les conduites à tenir avant, pendant et
après le passage des catastrophes ; - inventorier les ressources disponibles et relever les besoins relatifs aux éventuelles
catastrophes ; - constituer les stocks de prépositionnement ; - établir un système d’alerte adapté ; - déterminer la nature des dons pour l’intervention ; - déclarer la situation de sinistre en cas de besoin ; - collecter les informations et les données relatives aux sinistres ; - proposer les besoins des sinistrés ; - transmettre les données collectées aux hiérarchies supérieures ; - acheminer les aides et les dons destinés aux communes et fokontany ;
20 Source : BNGRC 21 Source : BNGRC
36
- contrôler la distribution de ces aides aux bénéficiaires ; - rendre compte de ses activités aux échelons supérieurs
3. Le Comité Communal de Gestion des Risques et des Catastrophes (CCGRC)22
Présidé par le Chef de District, ce comité est chargé de :
- éduquer, informer et sensibiliser la population en matière de prévention, mitigation et préparation des catastrophes ;
- appliquer les textes en vigueur sur l’urbanisme et sur l’habitat rural ; - identifier les sites d’évacuation et élaborer le plan y afférent ; - intégrer la GRC dans la processus du PCD et au Dina - apporter sa contribution financière aux actions de prévention et d’intervention dans
la mesure de ses possibilités pour les ELS ; - tenir le Chef de District informé de l’évolution de la situation ; - constituer un grenier communautaire ; - assister à l’élaboration et assurer l’exécution de la politique générale du comité de
district ; - coordonner les actions d’intervention à son niveau ; - transmettre sans tarder les informations et données sur la situation de sinistre ; - acheminer les aides et les dons destinés aux sinistrés ; - repartir les aides et les dons reçus aux fokontany selon la gravité des dégâts ; - rendre compte en temps utile l’état de distribution des aides et dons ainsi que les
activités aux échelons supérieurs.
4. L’Equipe locale de secours (ELS)23
Présidé par le Chef de fokontany, cette équipe est chargée de :
- sensibiliser la population sur les mesures de prévention, de mitigation et de préparation des catastrophes ;
- contrôler l’application des directives émanant des échelons supérieurs ; - alerter la population en cas de sinistre ; - évacuer la population sinistrée au site d’hébergement ; - identifier les dégâts et recenser les sinistrés ; - établir et arrêter la liste nominative de des sinistrés au niveau du fokontany ; - définir et quantifier les besoins en aides de s sinistrés ; - transmettre les données et informations au niveau du bureau permanent du CCGRC ; - réceptionner les aides et dons destinés aux sinistrés de sa localité ;
22 Source : BNGRC 23 Source BNGRC
37
- distribution des aides et dons reçus ; - procéder à leur répartition en toute transparence selon les directives des comités ; - suivre, évaluer et rendre compte l’état de distribution ainsi que l’évolution de la situation
réelle.
En réalité, la plupart de ces structures ne disposent ni de budget ni de moyens nécessaires pour le
bon déroulement de leurs fonctions. Or, en cas des catastrophes, les communautés sont les
premières à répondre. Avec le peu de moyens dont dispose le BNGRC, l’esprit d’entraide et de
solidarité entre les communautés est à renforcer.
Dans les structures décentralisées, les dirigeants de ces comités sont les autorités de l’Etat, telles
que : chef de région, chef de district, maire, chef du village. Leur mandat d’action est
principalement axé sur le développement et l’administration territoriale, ce qui signifie que pour
eux, la GRC/RRC est classée en deuxième place. Cela reflète alors le peu d’importance donnée à
ce sujet ; pourtant la bonne gestion et réduction des RC contribuent énormément au
développement du pays.
II-4. La Cellule de prévention de Gestion des Urgences (CPGU)
Organe technique permanent créé en 2006 par l’article 5 du décret n°2005-866 du 20 décembre
2005. Placée sous la tutelle directe du Premier Ministre, elle est dotée de la personnalité morale et
jouit de l’autonomie administrative et financière. Elle assiste le Premier Ministre et le CNGRC
dans l'accomplissement de leurs missions (en amont : conception, élaboration et mise à jour de la
stratégie et en aval : suivi-évaluation des actions de prévention, de préparation et des
interventions).
On souligne que les domaines d’intervention de la CPGU couvrent les catastrophes d’origine
naturelle (cyclones, inondations, sécheresses, famines, tremblements de terre, tsunamis,
glissements de terrain, invasions acridiennes) et les catastrophes d’origine non naturelle
(épidémies, épizooties, incendies et feux de forêts, pollutions, accidents industriels, évènements
en mer, naufrages, déversements d’hydrocarbures, accidents aériens24.
24 Suivant l’Art.4 du DECRET N° 2006 – 892, Fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Cellule de Prévention et Gestion des Urgences (C.P.G.U.) à la Primature
38
II-4-1. Les missions de la CPGU
Ses missions principales sont définies par les dispositions de l’article 3 du décret n° 2006-892 du
12 décembre 2006. Ce texte fixe les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la CPGU.
Ces missions consistent à « assister le Premier Ministre, Chef du Gouvernement et le Conseil
National de Gestion des Risques et des Catastrophes (C.N.G.R.C.) dans l’accomplissement de
leurs missions en matière de:
- Conception, élaboration et mise à jour de la stratégie nationale en matière de gestion des risques et des catastrophes ;
- Suivi et évaluation de la mise en œuvre des actions de prévention, de préparation et des interventions des organismes publics agissant dans les situations d’urgence ».
En outre :
- l’article 8 de l’alinéa 3 (qui définit les missions du Secrétaire exécutif) : «Il (SE de la CPGU) suit l’efficacité des actions d’intervention sur le terrain destinées à sauvegarder les vies humaines et les biens».
- dans l’alinéa 4, toujours dans cet article 8 : « Il rend compte au Premier Ministre du Gouvernement toutes les informations reçues concernant les évènements catastrophiques, ainsi que leurs évolutions ».
- l’article 9, qui définit les missions des deux Secrétaires exécutifs adjoints, spécifie que: - Ils exploitent les diverses informations reçues sur les risques et menaces qui
peuvent provoquer des crises; - Ils exercent les missions de préparation et de proposition dans le processus de
prise de décision ; - Ils proposent les recommandations et les ajustements nécessaires pour une
meilleure efficacité des actions entreprises ; - Ils effectuent des missions de suivi et d’évaluation pour mieux cadrer les
recommandations avec les réalisations effectives ; - Ils participent à l’analyse et au traitement de données reçues relatives aux risques
et catastrophes; - Ils suivent les actions en matière de prévention et d’intervention d’urgence qui
touchent leurs domaines respectifs. Quand on prend les missions du SE et de ses adjoints, on a constaté que certaines dispositions de
ces articles 8 et 9 posent problème. L’alinéa 3 de cet article 8 paraît être du domaine opérationnel
et ne devrait pas être du ressort du Secrétaire exécutif. Dans son alinéa 4, cette mission risque
d’être redondante avec celle attribuée au BNGRC. Il en est de même de celle qui consiste à
«assurer la relation avec les partenaires techniques et les organismes».
39
Ainsi que l’article 9 déterminant les missions des deux Secrétaires exécutifs sus énumérées
semblent être du domaine opérationnel, et similaire à celles attribuées au BNGRC.
Par conséquent, les missions de la CPGU semblent être floues par rapport aux missions du
BNGRC. Cette situation mérite d’être clarifiée.
Compte tenu de son rattachement auprès du Premier Ministre, et de ses missions principales, la
CPGU devrait se cantonner à son rôle stratégique.
Pour faire face à cette situation, des dispositifs provisoires aux ajustements des missions et
attributions des instances nationales de GRC ont été pris par le Premier Ministre, Président de
GRC du pays à travers la lettre d’instruction n° 25/PM/SP du 24 janvier 201425, en attendant la
mise à jour de la Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC)
prévue se terminer au mois de septembre 2014 dernier. Laquelle redéfinira les missions dévolues
aux instances gouvernementales œuvrant dans la GRC. Malheureusement, jusqu’à présent la mise
à jour de cette stratégie n’est pas encore faite.
II-4-2. Les activités de la CPGU
Les activités de la CPGU ont été identifiées suite à l'étude de la réalisation des missions assignées
à cet organisme et dans le cadre de la mise en œuvre des projets en collaboration avec les
partenaires techniques et financiers.
Le contenu et le format de ces activités se présentent essentiellement sous forme d’appui
institutionnel et sectoriel en matière d’évaluation, de réduction des risques et des vulnérabilités,
d’atténuation des impacts sociaux, économiques et environnementaux des aléas. A ce propos, la
CPGU entreprend divers projets de prévention et de mitigation ainsi que des projets diversifiés
dans le cadre d’accords et de protocoles internationaux liés aux priorités nationales sur la RRC.
II-4-2-1. Prévention et mitigation des catastrophes
Les catastrophes naturelles handicapent les efforts de développement, il s’avère capital de
diminuer autant que possible les effets des dégâts et pertes causés par les phénomènes naturels.
La CPGU met en œuvre un ensemble d’activités axées sur la prévention et la reconstruction dans
l’objectif de réduire les risques des catastrophes, à savoir :
25 Voir Annexe V (source : CPGU)
40
- Le renforcement de l’évaluation des risques au niveau national et régional dans
l’interprétation des données satellite dans l’élaboration d’un Atlas des risques ou dans la
maîtrise de l’évaluation des coûts de dégâts et pertes économiques liés aux catastrophes
(DaLa). Madagascar aura alors toutes les données indispensables pour mener à bien les
différentes actions de réduction des risques.
- La mitigation des risques par l’adoption effective des normes anticycloniques des
infrastructures pour les différentes constructions. Ceci permettra d’éviter les
réhabilitations perpétuelles des infrastructures publiques et les manques à gagner des
habitants pour les reconstructions devenues chroniques de leurs habitations après chaque
aléa.
- La mise en place d’un fonds de contingence et d’un mécanisme y afférent. Les fonds de
contingence sont mis en place pour disposer rapidement de ressources pour financer les
gaps de financement dans les projets de reconstruction suite aux cataclysmes naturels.
Essentiellement, ce fonds permet de stabiliser les investissements publics et leurs
réallocations dans la reconstruction ne sont plus nécessaires.
- Le développement d’un système d’information rapide et d’un plan national de Gestion des
risques ainsi que l’établissement d’un tableau de bord touchant tous les types de
catastrophes.
Elle renforce aussi la capacité des entités nationales sur le système d’alerte précoce sur le
Tsunami. On peut citer la :
- dissémination d’information et d’alerte de la Météorologie par la construction de stations
marégraphiques pour veiller en permanence sur l’éventuelle survenance de Tsunami ;
- mise en place de deux stations sismiques d’observation à Sambava et à Ihosy pour
l’Institut d’Observation Géodésique ;
- dotation au BNGRC des radios à manivelle et mégaphones dans les différentes localités à
risque et la formation dans l’utilisation de matériels de télécommunication.
- formation sur la réduction des risques et des catastrophes dans le but de sensibiliser les
élèves de l’enseignement secondaire en matière de gestion de risques et de catastrophe et
aux alertes au Tsunami ;
41
En outre, elle assure l’intégration de la réduction des risques dans les programmes sectoriels. Elle
assure la coordination de la mise en œuvre de ces activités qui visent au renforcement de
capacité. L’objectif étant de renforcer les capacités opérationnelles des entités intervenantes.
II-4-2-2. Projets dans le cadre d’accords et de protocoles internationaux
Les composantes de ces projets s’articulent avec les objectifs sectoriels, institutionnels et
nationaux de développement en général et de GRC en particulier. Ces projets sont conduits dans
le cadre de conventions et d’accords de partenariat conclus par la CPGU avec les bailleurs de
fonds et les partenaires techniques et financiers œuvrant dans la réduction des risques et
catastrophes.
b.1- Les conventions de partenariat :
- FDL (Fonds de Développement Local) - FTM (Centre cartographique de Madagascar) - FID (Fonds d’Intervention pour le développement) - CERED (Centre d’Etude et de Recherche Economique pour le Développement) - ICPM (Initiative Commune de Plaidoyer pour la Réduction des Risques et des
catastrophes à Madagascar) - OIM (Organisation internationale pour la Migration) - PN-BVPI (Programme National –Bassins Versants et Périmètres Irrigués) - ARM (Autorité Routière de Madagascar)
b.2- Les projets gérés par la CPGU
Tableau 1 : Les projets financés par les bailleurs
Années Projets Bailleurs
2007 Prévention de catastrophes dans la coopération au
développement GTZ
2008 - 2011 Renforcement de capacités nationales sur le système
d’alerte précoce et réponse au tsunami PNUD
42
2008 - 2012
Assistance technique pour l’intégration des risques
climatiques dans le développement économique à
Madagascar
BM/GFDRR
2013 Projet Profil Migratoire de Madagascar OIM
2013 -2017 Projet d’Urgence pour la préservation des infrastructures et
réduction de la vulnérabilité à Madagascar BM
2012-2014 Projet Islands – Projet Risques naturels COI
Source : CPGU
b.3- Réalisations significatives des trois dernières années
Outre les missions sus évoquées qui lui sont propres, les activités réalisées par la CPGU dans le
cadre de projets nationaux et régionaux ont eu pour résultats significatifs les produits suivants :
- Normes de constructions de bâtiments para cycloniques
- Normes hydro agricoles contre les crues et inondations
- Normes de protection des infrastructures routières contre les inondations
- Atlas des risques et des vulnérabilités (carte sectorielle pour 4 régions)
- Logiciel CATSIM opérationnel au Ministère des Finances et du Budget
- Equipement de la Direction Générale de la Météorologie
- Amélioration et renforcement des systèmes d’alerte précoce (cyclone –inondation)
- Réaménagement et équipement du CERVO/BNGRC
- Diagnostic des capacités opérationnelles des structures de secours d’urgence dans les
zones prioritaires
- Profil Migratoire
b.4- Perspectives de la CPGU
La CPGU multiplie ses engagements dans la réduction des coûts humains, économiques et
environnementaux des catastrophes et le renforcement les capacités nationales et à travers les
43
partenariats multisectoriels. A cet effet, elle continue de conduire des activités de GRC/RRC avec
ses partenaires nationaux et internationaux, tant dans le cadre d’une assistance technique que
d’un soutien financier.
A court et moyen terme, sur le plan national, ces activités consistent d’abord à la finalisation de la
mise à jour de la SNGRC et à la mise en place de la Plateforme Nationale de Réduction des
Risques et des Catastrophes (PNIRRC) ainsi qu’à la constitution d’une de ses composantes qu’est
le Comité Multisectoriel de Réduction des Risques de Catastrophes (CMRCC). Ensuite, il y a
également, la concrétisation des activités planifiées dans le cadre du Projet d’Urgence pour la
Préservation des Infrastructures et de Réduction des Vulnérabilités (PUPIRV). Projet financé par
la Banque Mondiale – Crédit IDA en l’occurrence, la réhabilitation et l’expansion des systèmes
d’alerte précoce pour les cyclones et les inondations, l’élaboration des normes de constructions
pour les maisons traditionnelles, pour les infrastructures de télécommunication et d’électricité,
l’extension du projet SMS (Short Message Service). La CPGU contribue également dans la mise
en œuvre de certaines activités inscrites dans le cadre du Projet d’Urgence pour la Sécurité
Alimentaire et la Protection Sociale (PURSAPS).
Sur le plan régional, la CPGU continue aussi à participer à la mise en œuvre des projets
Commission de l’Océan Indien (COI). Ainsi, dans le Projet ISLANDS-COI, elle contribue
surtout l’étude de mise en place au niveau national et régional d’un mécanisme financier et de
transfert des risques. Pour le Projet Risques – Naturels (RN-COI), la CPGU accompagnera sa
mise en œuvre jusqu’au mois de novembre 2014 où il touchera à sa fin.
Pour tout ce qui précède, la CPGU occupe la place d’une base de cadre institutionnel pour une
approche globale, transversale et holistique dans le domaine de la Réduction des Risques et des
vulnérabilités. Elle prend également la même occupation en répondant aux urgences, aux
résiliences face aux catastrophes.
II-5. Les autres intervenants dans le domaine de GRC à Madagascar
Plusieurs partenaires nationaux et internationaux travaillent avec le BNGRC et la CPGU en
matière de GRC/RRC. On peut citer, entre autres, les ONG, des associations, des agences des
Nations unies, des secteurs privés, etc……
Certains parmi eux œuvrent principalement sur la RRC et ils ont essayé de se rapprocher du
niveau communautaire. Le problème, c’est qu’ils interviennent de façon informelle. C’est-à-dire,
44
même le BNGRC, coordinateur national en GRC à Madagascar, n’est pas informé de leurs
activités. De même, les autorités locales ne connaissent pas leur existence. Par conséquent, la
plupart des projets initiés par ces derniers sur le terrain ne sont pas en ligne avec la politique ou la
stratégie nationale.
Une réorganisation du processus est souhaitable. A cet effet :
Pour les partenaires nationaux et internationaux : - Informer le coordinateur national de toutes intentions de rapprochement au niveau
communautaire.
- Aviser le BNGRC en tant que coordinateur National en GRC à Madagascar sur toutes les
activités GRC/RRC à pratiquer, avant d’intervenir dans les structures décentralisées.
Pour le BNGRC, coordinateur national : - Accorder avec les partenaires la politique et la stratégie à appliquer pour maîtriser la
GRC.
- Se communiquer et discuter clairement sans hésitation avec eux concernant la difficulté
qui oppose à la réussite du travail.
- Encourager les partenaires à se rapprocher plus du coordinateur national mais ne pas les
laisser à surpasser les limites de leurs rôles.
Malgré les efforts entrepris par le gouvernement pour asseoir davantage l’autorité de l’Etat
malagasy dans le domaine de la GRC, il est désormais crucial d’établir les plans d’action ou plans
de mise en œuvre des différents textes législatifs fixant les attributions précises et les mandats
exacts des différentes structures en charge de la GRC et la RRC, car force est de constater que,
jusqu’à présent, toutes les initiatives ont davantage compliqué le schéma institutionnel déjà
existant.
En effet, conscient du fait que les aléas sont les principaux facteurs de blocage du développement
à Madagascar, l’Etat a pris la décision de développer et mettre en œuvre la Stratégie Nationale de
Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC) depuis 1999, avec l’appui de ses partenaires
dans le domaine de la Gestion des Risques et des Catatstrophes (GRC). La loi n° 2003 – 010
relative à la Politique Nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes (PNGRC)
institutionnalise la GRC et le décret 2005 – 866, modifié plus tard par le décret 2006 – 903, fixant
les modalités de son application était sensées assurer son opérationnalisation.
Par ailleurs, les autres textes comme :
45
- le décret 2006 – 90426 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions du
Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes,
- puis le décret 2006 – 892 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions de la
Cellule de Prévention et de la Gestion des Urgences,
- ainsi que les lois relatives aux pouvoirs compétences et ressources des Collectivités
territoriales décentralisées puis les lois fixant les règles relatives à l'organisation, au
fonctionnement et aux attributions des Collectivités territoriales décentralisées,
ont renforcées la liste des textes supposés éclairir et préciser les subtilités positionnelles de
chaque organisme impliqué dans la gestion des risques et des catastrophes dans le pays. Mais
pour le moment, cette ambition affichée ne s’est pas réellement traduite dans les faits en raison de
l’inexistance dudit plan de mise en œuvre clair ainsi qu’une machiavélique véléité de certains
responsables politiques d’entretenir ce flou pour pouvoir justifier des actions qui ne sont pas
réellement de leurs ressorts.
Il était alors très logique de voir apparaitre dans le dernier rapport national de suivi de la mise
en œuvre du Cadre d’action d’Hyogo (2013 – 2015)27 en date du 8 Janvier 2015 qu’un des
défis globaux de « l’intégration de la RRC dans les politiques et plans relatifs au développement
durable ». Des actions annoncées qui pourraient se traduire par « l’institutionalisation claire de
cette politique de RRC » c'est-à-dire par la supression définitive de « la confusion en matière de
mandats et responsabilité entre tout ce qui est prévention, préparation, réponse avec la
réduction ».
26 Modifié déjà plusieurs fois. 27 Rapport du Secrétaire Exécutif du Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes pour le compte de l’année 2015.
46
Il est de la responsabilité du Gouvernement de renforcer le cadre légal de la réduction des risques
de catastrophes à Madagascar. Cette première partie a démontré que le cadre actuel jugé
insuffisant mérite d’être davantage développé. Une loi plus détaillée et plus étoffée que celle qui
existe actuellement doit être préparée par l’exécutif, adoptée par le législatif, et elle devra être
assortie de textes réglementaires et de directives traitant des aspects spécifiques/sectoriels des
catastrophes.
En effet, pour assurer la gestion efficace des risques, le pays a besoin de politiques et stratégies
détaillées, d’un cadre légal approprié et d’institutions adaptées. Il est alors nécessaire de mettre
en place une politique de réduction des risques de catastrophes qui est, non seulement, pertinente
et adaptée au contexte national mais également, conforme à l’esprit des orientations d’une des
quatre actions prioritaires du cadre de Sendaï préconisant « le renforcement de la gouvernance
des risques de catastrophes ».
Dans la perspective d’un nouveau cadre institutionnel qui permettrait une meilleure gestion des
risques et des catastrophes, la deuxième partie a pour ambition de contribuer à l’élargissement
des points de vue sur le sujet et apporter des suggestions possibles pouvant concourir à
l’amélioration des imperfections situationnelle, organisationnelle et fonctionnelle des institutions
de GRC à Madagascar.
47
DEUXIEME PARTIE : PROPOSITION DE PISTES DE SOLUTIONS POUR UNE GESTION EFFICACE ET
ADAPTEE DES RISQUES ET DES CATASTROPHES A MADAGASCAR
48
La Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC), datée de plus de dix ans n’a pas été actualisée. Etant obsolète, cette stratégie n’est plus effective et montre son inefficacité dans la GRC/RRC. De fait, actuellement, une mise à jour est réalisée par la Cellule de Prévention et Gestion des Urgences (CPGU) en collaboration avec le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC, appuyé par le PNUD).
Rappelons que le CNGRC est une structure de coordination et de décision stratégique de haut
niveau présidé par le PM en matière de GRC à Madagascar. Cependant, en tant que coordinateur,
il n’est presque fonctionnel qu’en cas d’urgences.
Théoriquement, le BGNRC est le bras opérationnel du CNGRC et la CPGU a été créée en tant
qu’entité stratégique.
En dépit d’un effort réel de déconcentration des GRC, sous forme de comité, par le gouvernement
au niveau des régions, des districts et des communes, l’insuffisance des moyens techniques,
financiers et logistiques restent un frein au développement de leurs activités décentrées.
Face à ces difficultés, des solutions et des recommandations seront proposées afin d’aboutir à des
résultats positifs au niveau de la gestion de la GRC à Madagascar.
49
CHAPITRE III : DES SOLUTIONS PROPOSEES
Une mise à jour du cadre politique et stratégique de la GRC et de l’ACC du pays, édifiée sur la
compréhension la plus récente des risques climatiques devrait être réalisée, et prise en compte,
transversalement, dans la planification du développement au niveau national ou sectoriel.
III-1 Solution en matière de politique et de stratégie
Avec l’appui du PNUD, finaliser la mise à jour d’une stratégie nationale de GRC élaborée en
2003, et intégrer un large éventail de parties prenantes et des principales questions en rapport à
l’ACC, notamment sur l’évolution de tendance des changements climatiques extrêmes possibles
de se produire, selon différents scénarios climatiques, seraient indispensable afin d’optimiser la
coordination des interventions de GRC par les partenaires au développement. Ceci étant serait
soumis au vote du Parlement.
Au niveau territorial, il est incontournable que les plans d’aménagement du territoire tiennent
compte des risques créés par les catastrophes d’origine naturelles et par la même occasion d’y
intégrer les résultats des analyses de risques. Parallèlement au niveau national, le plan national
de développement économique est suivi d’un nouveau plan de développement actuel, le PND.
III-2 Solution institutionnelle
Il incombe au gouvernement de statuer sur les décisions à prendre quant aux mesures préconisées
en cas de catastrophes d’origine naturelle et de changement climatique, après authentification des
informations techniques présentées. Celles-ci doivent être transversales et concerner la
planification sectorielle du développement sectoriel et la planification nationale pour la réduction
de la pauvreté et le développement économique.
Il faudrait également mettre en place une gestion et une organisation efficace et durable des
moyens humains pour assurer la bonne coordination des activités liées à la GRC et au
changement climatique afin de bien examiner les aspects intégrés de la problématique.
Un budget doit être spécifiquement réservé par l’administration compétente pour la planification
du développement ainsi que les décisions d’allocation des ressources pour faire face aux risques
et conséquences éventuelles des catastrophes.
50
La structure institutionnelle de la GRC doit être pensée pour servir au mieux les intérêts de
Madagascar : centraliser la gestion du problème en fusionnant les 3 organismes différents existant
(CNGRC, BNGRC, CPGU) afin de maximiser la professionnalisation des compétences en GRC
et afin de disposer plus de ressources et de capacités techniques pour la réussite des missions
définies.
En cas du maintien de la structure institutionnelle actuelle, bien dissocier et définir les rôles
respectifs de la CPGU et du BNGRC avant toutes missions. La participation active des
partenaires au développement et le gouvernement dans un dialogue de consensus devrait œuvrer
dans ce sens.
L’implication active des ministères de tutelle dans la préparation aux catastrophes d’origine
naturelles et l’ACC, à travers la redynamisation du CNGRC, s’avère nécessaire pour approprier
les priorités et les décisions du secteur en matière d’adaptation et afin d’intégrer les mesures
préconisées dans la planification du développement.
Enfin, les comités de GRC décentralisée doivent avoir les ressources techniques et financières
nécessaires leur permettant d’intégrer les problématiques de catastrophes dans la planification et
la prise de décision à leurs niveaux.
III-3 Solution opérationnelle
Les infrastructures essentielles, telles routes, télécommunications, adduction d’eau, stockage des
récoltes, bâtiments de santé et d’éducation, qui jusqu’à maintenant sont les principaux victimes
de ravage des catastrophes d’origine naturelles doivent respecter les normes de construction
tenant compte de la résilience au climat. Ceci doit être adopté en vigueur et suivi de près.
L’organisation des actions entreprises post-catastrophes doit être améliorée : collecte
d’informations rigoureuses à travers des moyens de collecte innovant et rapide, recouvrant toutes
les zones, même enclavées, de Madagascar. L’amélioration de la coordination est requise pour le
gouvernement et les partenaires
La préparation en amont et vigilance active pour faire face à toutes catastrophes imprévisibles
s’avère incontournable : mécanismes humanitaires adaptés, soutien opérationnel et institutionnel
adéquat.
Il est important également d’allouer une enveloppe budgétaire réservée au redressement post-
catastrophe afin d’optimiser les activités de secours et de reconstruction. Cette enveloppe, qui
51
renforce les fonds prodigués par certains ministères sectoriels en charge des interventions post-
catastrophe et certains partenaires au développement (l'Agence américaine pour le
développement international - USAID - et des organismes des Nations Unies), doit être géré et
coordonnée dans la planification budgétaire nationale. Un accord de coopération entre les
différents partenaires au développement et le gouvernement s’impose pour sa gestion efficace,
transparente et à long terme.
Par ailleurs, faisant partie intégrante de cette planification budgétaire, les systèmes de d’Alerte
Précoce (SAP) ne sont pas en dernier. En effet, étant donné qu’ils se doivent d’être performants
et constamment opérationnels, ils devront faire l’objet d’un entretien rigoureux afin d‘assurer une
couverture suffisante. De fait, un budget doit être consacré à la professionnalisation et à
l’actualisation des compétences des agents et des techniciens pour faire face à la prévention des
catastrophes.
III-4 Solution pour la formalisation de la plateforme nationale de la GRC
Parmi les outils fortement recommandés par le CAH, renforcés par le CS est la mise en place
d’une plateforme nationale tenant compte des obligations liées à la gestion des catastrophes, et
qui satisfait les attentes des réalités Malagasy en matière de GRC.
III-4-1. Le mandat de la Plateforme Nationale de la GRC (PFNGRC)
Afin d’assurer son efficacité, dans l’effectivité de la GRC vers son intégration dans le
développement durable à Madagascar, et que ses actions soient adhérées par les décideurs et les
entités nationales, la Plateforme Nationale des Intervenants en Gestion des Risques et des
Catastrophes (PFNGRC) devrait avoir comme mandat d’assurer:
a. Un référent pour une meilleure coordination des activités des activités de GRC par : i. la mise en place de tous les instruments et mécanismes de coordination
nécessaires à la réalisation effective de la GRC, comme : La Stratégie et la Politique Nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes (S/PNGRC), le Plan d’action lié à la SNGRC, les différents normes et standards, ainsi que leurs respects, les systèmes d’informations exhaustifs;
ii. l’intégration des concepts transversaux (Changement climatique, Genre, Droits Humains, Droits des Enfants, Environnement …).
b. une fluidité des échanges et des communications entre toutes les parties prenantes à tous les niveaux,
52
c. le plaidoyer auprès des cibles identifiées par la PFNGRC. d. la mobilisation de toutes les parties prenantes en matière de Gestion des Risques et des
Catastrophes e. l’interface entre les décideurs et les acteurs ainsi qu’entre le niveau national et
international. f. un appui et conseil au suivi et à l’évaluation des actions entreprises en matière des
Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar.
III-4-2. Les objectifs globaux, les objectifs spécifiques et les principales activités de la
PFNGRC
Suivant ses mandats, la PFGNRC est vouée à être un cercle d’interactivité, de partage, d’appui à
la coordination et de partenariat/collaboration pour la mise en œuvre effective de la GRC par une
Administration forte et responsable. Pour ce faire, l’atteinte des objectifs spécifiques suivants
doivent primer :
- Appui des initiatives et les actions de l'Administration dans le développement et la mise à
jour des instruments et mécanismes institutionnels en GRC adaptés au contexte malagasy,
- Intégration de toutes les parties prenante dans le processus d'élaboration et de mise en
œuvre de la Politique, la Stratégie et le Plan d'Action de la GRC,
- Plaidoyer des propositions et des recommandations émises par les membres de la
PFNGRC lors des rencontres nationales, régionales et internationales.
- Disponibilité et accessibilité des ressources pour la réalisation des activités de la
PFNGRC, et leur utilisation rationnelle est assurée.
- Facilité de la gestion des informations, des données et de la communication en GRC.
- Promotion de la mise à l’échelle des acquis et des bonnes pratiques.
- La répartition équitable des interventions en GRC.
- L’intégration de la RRC dans tous programmes de développement.
- Promotion de la conception des programmes et des projets de la GRC en collaboration
avec les secteurs privés et les organisations de la Société Civile est promue et pilotage de
leur mise en œuvre.
Ceux-ci, en adéquation avec les priorités d’action du Cadre d’Action de Hyōgo se développent
selon le contexte tant au niveau national qu’international et son évolution. Il intègre également
l’assentiment sur le Cadre de Sendaï (CS).
53
Les principales activités seront déclinées dans le plan d’action qui sera élaborée en consensus
avec tous les membres de la Plateforme Nationale en Gestion des Risques et des Catastrophes
(PFNGRC). Cette approche permet une appropriation de toutes les parties, la mise en commun
des ressources disponibles et l’assurance que tous les impératives et les besoins en GRC
parviennent aux destinataires. Ce plan d’action doit associer un plan de suivi et d’évaluation dont
les publications seront l’instigation de la mise à jour annuel.
III-4-3. Organisation fonctionnelle et modalité de fonctionnement de la PFNGRC
La Plateforme Nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes (PFNGRC) est un espace
qui regroupe tous les intervenants en Gestion des Risques et des Catastrophes, parmi lesquels
œuvrent pour le développement. En effet, la GRC est un concept transversal et intégré à tous les
secteurs de développement durable.
De ce fait, il serait judicieux d’assigner au CNGRC le statut et les rôles de la PFNGRC puisque le
CNGRC est déjà composé de tous les ministères clé. Elle doit adopter une structure
organisationnelle souple, dynamique et évolutive s’adaptant à l’évolution du contexte malagasy
pour donner la réponse aux Urgences et la Prévention qui intègre complètement la dimension de
la Réduction des Risques de Catastrophes, en se basant sur les structures existantes et tenant
compte des logiques d’intervention de ce dernier.
Dans l’optique de valoriser et de capitaliser sur l’existant, la PFNGRC puise dans les acquis et les
expériences du Comité de Réflexion des Intervenants en Catastrophes (CRIC) quant à ses
modalités de fonctionnement et d’organisation fonctionnelle.
Pour ce faire, la PFNGRC est un espace où tous les acteurs en matière de GRC se retrouvent pour
agir ensemble. Suivant les besoins, elle peut aussi bien être restreint ou élargi. Ces intervenants
sont répartis dans les groupes sectoriels (GS). Suivant leur domaine d’intervention, les
interventions orientées vers les réponses aux urgences et le Relèvement Précoce ainsi que les
interventions axées sur la Réduction des Risques (c’est-à-dire, la Prévention) sont regroupés
respectivement en Comité d’Intervention des Réponses Post-Catastrophes (CIRPC) et en Comité
d’Intervention des Préventions aux Catastrophes (CIPC). Chaque groupe sectoriel est dirigé par le
représentant du Ministère clé qui est secondé par un membre du groupe.
54
La réunion de la PFNGRC se tient au moins bimestriellement. Mais en cas de nécessité, la
Présidence peut en convoquer au moment opportun. Lors de la réunion de la PFNGRC, chaque
comité sera représenté par les émissaires des membres du CIRPC et du CIPC. Le travail de mise
en cohérence des produits des deux comités est parmi l’ordre du jour de ces réunions. Cette
démarche garantit une meilleure qualité dans le « mainstreaming » et la compréhension de la
GRC par tous les acteurs clés dans toutes leurs interventions. Durant tout le processus de
discussion et le mécanisme de développement d’outils stratégiques et institutionnels, les
composantes suivantes doivent être traitées, par toutes les structures organisationnelles de la
PFNGRC :
- La composante « Politique » qui veille à la gestion d’une Administration forte et de la
manifestation d’une volonté politique claire des hauts dirigeants ainsi que la mise en place
des mécanismes institutionnels adaptés au contexte Malagasy.
- La composante « Technique » qui fait intervenir certaines activités, comme l’agrégation
de tous les acquis et les bonnes pratiques réalisées par toutes les parties prenantes pour en
faire le fondement des connaissances sur la RRC à Madagascar ; l’élaboration d’un cadre
méthodologique avec les séries d’indicateurs pertinents pour la RRC adaptés au contexte
malagasy mais en corrélation avec les approches au niveau international.
- La composante « Participative » qui met en collaboration et en partenariat les groupes
dignes d’intérêt au processus de RRC : organe de l’Etat, secteur privé, OSC, ONG, …
- La composante « Ressources » qui veille à la disponibilité et à l’accessibilité de
ressources nécessaires au développement de la PFNGRC et à la réalisation des activités
définies dans le plan d’action.
III-4-3-a. Le Comité d’Intervention des Préventions aux Catastrophes (CIPC) Ayant pour tâches de concevoir, d’élaborer et de mettre à jour la stratégie nationale en matière de
gestion des risques et des catastrophes, il est composé des membres de la CPGU actuelle, plus
techniciens et juristes. Ils devront être constitués suivant les impératives de la gestion des risques
des Catastrophes à Madagascar.
Il a pour missions de notifier les stratégies nationale et régionale en GRC, de garantir la
planification et l’élaboration de la stratégie nationale de réduction des risques et des catastrophes
55
naturels (Prévention, mitigation et préparation), de coordonner la liaison entre le développement
et rétablissement, de définir les grandes orientations en matière de réduction des risques et
catastrophes naturels conformément au cadre d’action de Hyogo et le Cadre de Sendaï, de veiller
à l’intégration des orientations stratégiques de GRC aux politiques, plans, programmes et projets
de développement sectoriels à la révision périodique de la SNGRC, de promouvoir des normes
cohérentes pour la conception et la révision des instruments nécessaires à la mise en œuvre
effective de la politique nationale de la gestion des risques et des catastrophes (législations,
planification, programme…), d’imposer un certain nombre d'obligations et de droits
correspondants que tous les acteurs considèrent appropriés pour la gestion des risques et des
catastrophes.
III-4-3-b. Le Comité d’Intervention des Réponses Post-catastrophes (CIRPC) Le Comité d’Intervention des Réponses Post-catastrophes (CIRPC) est organisé en Groupe
Sectoriel (GS) qui sont au nombre de 8 à ce jour, à savoir : GS Santé, GS Logistique, GS
Education, GS Sécurité Alimentaire et Moyen de Survie (SAMS), GS Nutrition, GS Wash, GS
Protection et GS Habitat. Cette liste n’est pas exhaustive mais doit s’adapter aux besoins de
chaque situation. Les personnels doivent avoir au moins le minimum des capacités
correspondantes de chaque GS. Le CIRP s’occupe de la coordination des secours aux urgences et
au relèvement précoce. Il est chargé, pour ce faire de coordonner les actions de terrain, de
coordonner et d’aider les provinces et régions en matière de GRC, de mettre en œuvre la
Stratégie Nationale de la Réduction des Risques et des Catastrophes, de diriger les opérations de
secours, de commander le Centre CERVO pendant les catastrophes suivant les informations
récoltées, assurer la cohérence et la complémentarité des divers plans, de suivre et d’évaluer les
performances opérationnelles des partenaires, de recevoir et de comptabiliser les aides et dons, en
nature et/ou en numéraire, provenant tant de l'intérieur que de l'extérieur, de coordonner leur
distribution aux sinistrés, de mobiliser de l’aide international en cas d’urgence majeure, de
prévenir et de mitiger, de préparer, de répondre et de reconstruire ou réhabiliter les infrastructures
ravagées par les catastrophes.
Les activités du CIRPC dépendent aux différentes phases de la GRC. Pendant la phase
prévention/ mitigation, elles consistent à identifier les aléas, à évaluer les risques associés aux
aléas, à développer des mesures pour la réduction des dégâts, à identifier et à promouvoir les
programmes de mitigation structurelle et non-structurelle, à collecter et exploiter les informations
56
issues des zones atteintes en matière de nutrition, stock de médicaments de base, logistique,
équipement et matériel, à concevoir le module de formation, de prévention et de secours
d’urgence, à conduire les enquêtes spécifiques, à former les responsables à tous les niveaux et à
éduquer et à former le grand public.
La phase de préparation, les activités s’orientent vers la mise au point des plans nationaux,
régionaux, locaux GRC, les formations des communautés, la promotion d’autosuffisance
communale avant et durant les urgences, le développement et mise en œuvre des systèmes
d’information, le soutien au pré positionnement des équipements de base.
Enfin, la phase réponse a pour nature d’assurer la coordination des opérations d’urgence,
d’évaluer les besoins post urgence, d’attribuer des réponses d’urgences. Toujours dans cette
phase, mais au niveau de la reconstruction et la réhabilitation, le CIRPC comptabilise les dégâts
sur les infrastructures, assure et coordonne l’intervention sur la construction/réhabilitation des
dégâts laissés par des catastrophes.
III-4-4. La formalisation de la PFNGRC
En se référant à cet article de l’UNISDR sur la formalisation de plateforme nationale de la GRC :
« Pour accéder à la reconnaissance officielle de l’ONU, la création ou le renforcement d’une
Plateforme Nationale pour la RRC doit être annoncée officiellement et directement au siège ou
aux antennes régionales du secrétariat de l’ONU/SIPC par écrit par le biais d’une lettre officielle
de source gouvernementale ou diplomatique telle que le Département/Bureau ou Ministère
responsable de la RRC, le Ministère des Affaires Etrangères ou la Mission permanente du pays
auprès du Bureau de l’ONU à Genève ou à New York, avec copie conforme au Coordonnateur
résident de l’ONU », elle se doit d’être capable à réagir et à s’adapter aux conjonctures nationales
qui sont dynamiques en particulier au niveau politique, socio – économique et environnemental.
Elle doit être également flexible, proactif et permettre une marge de manœuvre assez large et
souple pour tous ses membres étant donné qu’elle est un espace d’échange et de partage.
III-4-5. Les membres de la PFNGRC
Les membres de la PNIGRC sont :
- Les différents ministères et organismes rattachées concernés ;
- Les parlementaires ;
57
- Les collectivités Territoriales Décentralisées ;
- Les Groupements des Secteurs Privés ;
- Les ONGs ;
- Les Organisations de la Société Civile ;
- Les Systèmes des Nations Unies ;
- Les Bailleurs Uni et Multilatéraux ;
- La communauté et ses associations communautaires ;
- Les Universitaires, les Chercheurs et les Consultants/Experts ;
III-5. Proposition d’option de cadre institutionnel régissant la GRC à Madagascar
Figure 4: 1ère proposition : Direction générale rattachée à la Présidence
PRESIDENCE
BNGRC
CIRPC
CPGU
actuelle +
Techniciens
et juriste
CIPC
08 G.S +
Cluster
CIPC décentralisé
58
Cette première proposition présente les avantages ci-après : une proximité avec le Président, un
déblocage rapide de fonds et l’allocation des budgets réservés à la mise en œuvre des activités
diverses, la facilitation de la mise en œuvre des organismes étatiques territorialement
décentralisés ou déconcentrés ; la facilitation des relations de travail avec le secteur privé ; la
facilitation de la conception stratégique (vision globale PGE etc…) ainsi qu’une ouverture plus
facile vers l’extérieur. Elle réserve néanmoins quelques questions restées en suspens et qu’il
faudrait régler telles que la hiérarchie avec la primature car le PM est sensé être le premier
responsable de la GRC, la relation de travail avec le Ministère de l’Intérieur et de la
Décentralisation (MID) car une direction générale ne devrait pas être hiérarchiquement
supérieure à un ministère, la séparation de la mission de la DGGRC avec les activités sociales de
la Présidence.
Figure 5 : 2ème proposition : Direction générale auprès de la Primature
PRIMATURE
BNGRC
CIRPC
CPGU
actuelle +
Techniciens
CIPC
08 G.S +
Cluster
CIPC décentralisé
PRESIDENCE
59
Tout comme la première proposition, celle-ci présente l’avantage de la proximité avec les plus
hautes autorités de l’Etat. Mais elle facilite également la coopération avec les autres ministères
sectoriels, une meilleure implication des forces de l’ordre dans tout le processus (renseignement,
logistique diverse, etc…) et a un meilleur maintsreaming de la GRC dans tous les projets
ministériels. Des questions à régler subsistent pourtant, entre autres la relation de travail avec le
MID car une direction générale ne devrait pas être hiérarchiquement supérieure à un ministère.
Cette deuxième proposition tend également à diminuer les attributions propres du MID en
matière de GRC.
Figure 6 : 3ème proposition : Secrétariat d’ETAT auprès du Ministère de l’Intéri eur et de la
Décentralisation
PRIMATURE
BNGRC
CIRPC
CPGU
actuelle +
Techniciens
CIPC
08 G.S +
Cluster
PRESIDENCE
CIPC décentralisé
Le reste des Ministères MID
Secrétariat d’Etat à la GRC
60
Cette troisième proposition présente l’avantage de la proximité avec le Ministère de l’Intérieur et
de la Décentralisation. Elle met également en évidence la volonté de l’Etat de prioriser la GRC.
Cette proposition permet également une structure où l’entité dispose d’un budget autonome
consacre à la GRC. Mais cette proposition contient des inconvénients dont notamment le risque
de conflit de leadership entre le MID et le secrétaire d’Etat ainsi que la diminution des
attributions propres du MID en matière de GRC.
Figure 7 : 4ème proposition : Ministère d’ETAT chargé de la Gestion des Risques et des Catastrophes
Cette dernière proposition met en évidence la volonté étatique de prioriser la GRC et permet une
structure où l’entité dispose d’un budget autonome. Elle facilite également la coopération avec
les autres ministères sectoriels étant donné que le rang protocolaire met le ministre d’Etat au-
dessus des autres Ministères.
PRESIDENCE
Le reste des Ministères
con
Ministère d’Etat
chargé
de la GRC
PRIMATURE
Ministère de
l’Intérieur et de la
Décentralisation
61
CHAPITRE IV : LES RECOMMANDATIONS
Après avoir présenté les différentes propositions pour une meilleure gestion des risques et des
catastrophes à Madagascar, nous avions estimé qu’un certain nombre de recommandations est
tout de même nécessaire afin de pouvoir faire une approche intégrée et globale de toutes les
éventuelles tentatives de leurs mises en œuvre.
Cependant, avant la réalisation de ces propositions, une étape intermédiaire et transitionnelle
pourrait être résumée dans les recommandations listées ci-dessous. Elles tiennent compte
pleinement des actions prioritaires de Sendai notamment, sur la nécessité de28 :
- Insister sur « le renforcement de la gouvernance des risques de catastrophes afin de
mieux les gérer » ;
- s’appesantir sur « le renforcement de l’état de préparation aux catastrophes pour
prévenir de manière efficace ».
IV-1. Recommandations au niveau de la plateforme La plateforme doit connaitre toute une série de mutations tant organisationnelle que fonctionnelle
pour pouvoir fonctionner de façon optimale. Elle devrait dépasser son état d’assemblée générale
de partage d’informations. En effet, de part sa composition, la plateforme est pluridisciplinaire et
intègre pleinement des membres qui n’interviennent que dans les secours d’urgence spécialisés
(Corps des Sapeurs Pompiers, Corps de Protection Civile, etc…). D’autres ont des mandats
beaucoup plus élargis qui prennent en compte la période d’avant la survenance des catastrophes
mais également celle d’après pouvant aller jusqu’au relèvement puis la résilience des
communautés affectées. Il lui incombe alors d’être comme le groupe consultatif qui dans son
action reste une force de proposition au profit du BNGRC et non de décision.
Trois structures distinctes devraient alors apparaitre : l’organe consultatif composé des membres
de l’ancien CRIC (techniciens), l’organe de traitement des informations et l’organe de décision
composé par les membres de l’ancien CRIC (chefs d’agence, décideur des départements
ministériels, etc…). Ce dernier étant présidé par Monsieur le Ministre chargé de l’intérieur qui,
en cas d’absence, sera représenté par Monsieur le Secrétaire Exécutif du BNGRC.
28 Action prioritaire n°2 et n°4 du cadre d’action de Sendaï
62
Le mandat du CRIC devrait d’ores et déjà évoluer de façon significative et trois grands principes
sont au cœur des travaux de ses membres :
La subsidiarité Ce principe signifie que les propositions d’actions qui sortent de cette assemblée générale doivent
servir de base pour la prise de décision éventuelle d’une intervention au niveau national au profit
des niveaux décentralisés les plus touchés. Ce cas ne saurait être envisageable si l'administration
provinciale, régionale ou locale « maîtrise » encore la situation.
La proximité Toutes actions qui sont conçues au niveau de cette instance devraient absolument être centrées
sur l’individu et son autonomisation. Aucune activité ne devrait être entreprise séparément à
l’initiative de chacun de ses membres ou de façon anarchique. Toute initiative devrait être guidée
par une logique apparente d’amener très vite les communautés sinistrées le relèvement puis à
termes vers leurs résiliences car chaque citoyen devrait être un acteur de son développement et
les appuis dont il bénéficiaire n’est un complément des efforts qui lui sont propre pour y arriver.
La complémentarité La combinaison des apports attribués à chaque intervenant et membre du CRIC devrait couvrir
tous les secteurs et se doit d’être complémentaire pour être efficace et efficient. La
complémentarité qui est annoncé ici considère aussi bien l’aspect capacitaire en termes de
moyens mais également l’aspect technicité des agents d’implémentation. Elle intègre pleinement
également la coordination dans sa globalité. Une fois intégrée, cette complémentarité assoie le
CRIC actuel comme le futur potentiel plateforme national de GRC.
IV-2. Recommandations pour le court terme
� Recommandation 1 : Révision des textes et autres cadres juridiques
Les évolutions internationales récentes en matière de GRC et de RRC tendent à avoir une grande
influence sur le cadre global national. Elles poussent à une révision des textes et des cadres
juridiques nationaux. Etant pays signataires du récent cadre de Sendaï et partie pleinement
prenante à l’élaboration de la stratégie africaine de RRC, Madagascar doit se conformer aux
résolutions qui y ont été consignées. Le but de ces évolutions est de mettre sur pied une stratégie
63
de gestion des risques et catastrophes conforme à la réalité malgache. L’élaboration du projet de
loi était axée sur quelques objectifs principaux à savoir la préparation et l’amélioration de
l’intervention en cas de catastrophe.
Ainsi, 10 ans après l’officialisation de la première stratégie de gestion nationale des risques et des
catastrophes à Madagascar, il est temps que la volonté plus affirmée du gouvernement malagasy
d’avancer de manière significative dans le domaine se matérialise par la publication de textes
juridiques à jour.
La réactualisation de la SNGRC est très importante et devrait être considérée en priorité car :
- Les textes d’application de la loi 2003-010 ont modifié le cadre institutionnel prévu dans
le SNGRC actuel.
- La révision de la constitution d’avril 2007 a supprimé les provinces et remis en valeur les
régions.
- Beaucoup d’actions et de résultats acquis ont été réalisés et ils méritent d’être capitalisés
dans la révision du SNGRC.
- D’autres risques de catastrophes sont apparus (Tsunami) et doivent être reconsidérés dans
la SNGRC.
Elle doit être élaborée de manière largement participative, car elle est le reflet des changements
dans la structure institutionnelle de la GRC. La concordance des éléments clés de la stratégie de
GRC et le plan national de développement doit être considérée pour assurer une bonne
programmation, une budgétisation du plan et la recherche de financement pour sa réalisation.
� Recommandation 2 : Mise en place de plan de mise en œuvre des stratégies Le plan de mise en œuvre de la stratégie nationale de GRC est primordial pour son
opérationnalisation et ainsi permettre le bon déroulement de son implémentation en identifiant de
façon proactive les facteurs suivants :
- Buts et objectifs : le plan contribue grandement à l’amélioration de la gestion des risques
et des catastrophes à Madagascar. Fidèle aux axes stratégiques et actions prioritaires
définies dans cette dernière, ce plan d’action reprend de manière détaillée toutes les
orientations stratégiques dudit document ;
- Justification du changement : après presque 10 ans de son entrée en vigueur, la SNGRC
devient de plus en plus en « désuète », les évolutions contextuelles au niveau
64
internationale et national oblige un changement presque contraignante pour être conforme
aux nouveaux cadres de prévention des risques de catastrophes et au politique nationale
de développement;
- Rôles et responsabilités : Permanents ou spécifiques au processus, les rôles seront en
grande partie déterminés par l’ampleur du projet et des ressources disponibles. Ce plan
doit pleinement spécifier les attributions des uns et des autres afin de pouvoir dynamiser
les activités et les organisations qui sont détaillées dans la SNGRC;
- Processus à suivre : ce plan de mise en œuvre permet d’établir le calendrier et les étapes
clés ainsi que les échéanciers à suivre pour pouvoir atteindre les objectifs initialement
fixés par les documents de planifications existants ;
- Répercussions sur les ressources : toute évolution enregistrée dans la stratégie nationale a
toujours des conséquences sur les ressources à mettre en œuvre car le changement de
structure s’accompagne dans la plus part des cas d’une obligation de mise à disposition de
personnels qualifiées, des matériaux et équipements spécifiques adéquats. Le plan donne
une description complète des ressources nécessaires à la réalisation des objectifs par la
SNGRC ;
� Recommandation 3 : Renforcement des compétences et des personnels du BNGRC et réorganisation des personnels au sein des structures décentralisées.
Avec les différents changements à opérer, des renforcements de capacités des personnes
nouvellement affectées au sein des structures institutionnelles sont nécessaires pour une meilleure
opérationnalisation de leurs mandats.
Ces actions de renforcement devront être conformes aux déclarations de Sendaï qui incitent à
inclure le renforcement de la technologie et matériaux dans le renforcement de capacité des
autorités locales.
En ce sens, il est recommandé de :
• renforcer le personnel du BNGRC pour l’adopter aux structures prévues et de compléter
la formation conformément aux plans.
• revoir la composition de personnes recrutées au sein des comités GRC dans les régions,
district et communes pour qu’ils soient plus stables et plus disponibles.
65
• renouveler un programme de formation des formateurs pour ces personnes recrutées afin
de les rendre opérationnelles.
� Recommandation 4 : Formalisation de la plateforme nationale Figurant déjà dans les orientations définies dans les études menées par des experts ou des bureaux
d’étude sur l’analyse institutionnelle de la GRC à Madagascar, il est désormais clairement déjà
établi que le CRIC constitue une institution spécialisée en GRC/RRC dont la mission et
organisation méritent d’être améliorées et formalisées.
En effet, il importe de capitaliser les bonnes pratiques réalisées par le CRIC durant ses quelques
années d’existence : méthode de travail, d’échange, de partage.
Ainsi, en tant que structure ressource qui joue un rôle important en matière de GRC et RRC, la
plateforme peut être institutionnalisée en tant que structure de concertation et une force de
proposition dans la mise en œuvre de toute stratégie de GRC et RRC, ainsi que de leur
opérationnalisation.
IV-2. Recommandations pour le moyen terme
� Recommandation 5 : Déconcentration du mécanisme institutionnel et du budget
Déconcentrer le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes et décentraliser le
budget. Redéfinir les TDR des comités GRC/RRC au niveau national jusqu’au niveau communal.
Par ailleurs, insérer dans la loi des finances la prévision de budget prévue pour réaliser cette
politique de décentralisation.
� Recommandation 6 : Appui à l'intégration des questions de GRC et de changement
Climatique dans les secteurs économiques clés: Cette recommandation fait référence à l'intégration des questions de GRC et de changement
climatique dans les stratégies de planification et de développement sectoriel et la mise en place de
points focaux ou unités GRC et de changement climatique dotés de ressources suffisantes au sein
des ministères de tutelle d’importance.
� Recommandation 7 : Soutien à la décentralisation des activités d'intervention en cas
de catastrophe
66
Il consiste à créer des unités techniques décentralisées dotées des ressources nécessaires pour
soutenir les comités de GRC dans les régions vulnérables, à doter en ressources, à former les
agents des services météorologiques décentralisés et à un soutenir en continu et coordonné les
comités de GRC au niveau régional, des districts et local.
� Recommandation 8 : Planification et financement post-catastrophe
Cette étape se réfère à l’évaluation des dommages économiques annuels des catastrophes
naturelles sur la base des données historiques, à l’expansion du système de collecte et d’analyse
de données post catastrophe, ainsi qu’au développement des options de financement de risques
des catastrophes naturelles pour soutenir une approche de «redressement précoce» pour les
interventions post-catastrophe. Elle concerne également l'établissement d'un mécanisme national
de financement d'urgence à utiliser par le gouvernement et les partenaires au développement et le
développement de mécanismes d'assurance contre les risques, au niveau national ou régional.
Il s’avère clairement que le schéma institutionnel sur lequel repose la gestion des risques et des catastrophes à Madagascar nécessite une actualisation profonde tant au niveau des textes qu’au niveau de la structure même. Plusieurs pistes de recommandations ont été proposées permettant une meilleure organisation institutionnelle. Parmi les stratégies à prioriser pour arriver à une meilleure gestion des risques et des catastrophes sont de mettre en place effectivement une déconcentration du mécanisme institutionnel et du budget. Cela traduira clairement la priorité que le pays accorde à la dimension gestion des risques et de catastrophes. Autre aspect important qui doit être privilégié : le financement post-catastrophe. Cela concerne l'établissement d'un mécanisme national de financement d'urgence à utiliser par le gouvernement et les partenaires au développement et le développement de mécanismes d'assurance contre les risques, au niveau national ou régional.
67
CONCLUSION GENERALE
Aucun pays n’est aujourd’hui épargné par les catastrophes d’origine naturelle ou humaine. Elles
compromettent les efforts en faveur d’un développement soutenu et durable. Les pertes dues aux
catastrophes sont en augmentation, ce qui a de graves conséquences pour la vie, les moyens de
subsistance des populations, en particulier des pauvres, et la préservation des fruits du
développement, acquis de haute lutte. Pour le cas de Madagascar, les cyclones, les inondations et
les invasions acridiennes figurent parmi les désastres naturels les plus destructeurs. Ils affectent le
bien-être des populations, leur santé et l’éducation des enfants et causent des dommages
considérables à leurs activités génératrices de revenus. En effet, 80% de la population malgache
vit de l’agriculture et l’élevage et ces deux secteurs de production sont les plus touchés par les
cyclones et les inondations.
En 2000, Madagascar a élaboré une Stratégie Nationale de Gestion des Risques de Catastrophe.
Etablie pour 5 ans en 2003, la SNGRC n’a encore été révisée depuis son établissement, alors que
sa mise à jour est plus que nécessaire afin de permettre à Madagascar et aux acteurs de disposer
d’un document de référence à jour et permettant de prendre en compte de l’évolution du contexte
organisationnel, économique et naturelle au niveau du pays. L’examen des progrès accomplis
dans la mise en œuvre de cette stratégie met en évidence les défis majeurs qu’il faudra relever au
cours des années à venir pour se prémunir plus systématiquement contre les risques de
catastrophe dans le contexte d’un développement durable et devenir plus résilient grâce au
renforcement des capacités nationales et locales de gestion et de réduction de ces risques. Des
lacunes et des problèmes précis ont été relevés, notamment au niveau de la structure
organisationnelle et institutionnelle de la gestion des risques et des catastrophes à Madagascar.
La coexistence de certaines structures telles que la CPGU et le BNGRC peut s’avérer
conflictuelle notamment en l’absence d’une bonne répartition des tâches et d’une structure
suprême de coordination.
Les principales recommandations de cette présente étude portent sur la réorganisation de la
structure institutionnelle, la révision de la SNGRC ainsi que la formalisation de la plateforme
nationale de GRC.
I
BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES GENERAUX
1. François Ramade. Des catastrophes naturelles? Dunod, Paris, 2006
2. Pierre Pagney. Les catastrophes climatiques. Presses Universitaires de France, 108,
boulevard Saint-Germain, 75006 Paris
3. Helga-Jane et Richard Laganier. Risque d’inondation et aménagement durable des
territoires, Presse Universitaires du Septentrion, rue du Barreau, 55 654 Villeneuve
d’Ascq cedex, 2004
4. Dominique Bourg et Jean Louis Schlegel. Parer aux risques de demain. Le principe de
précaution, 27, rue Jacob, Paris Vlème, Editions du Seuil 2001
5. Rapport national de suivi des OMD, 2007
OUVRAGES SPECIFIQUES
1. ISDR, 2005. Hyogo Framework for Action 2005-2015 : building the resilience of nations and communities to disasters
2. ISDR, South Eastern Europe Disaster Risk Mitigation and Adaptation Initiative, RiskAssessment for South Eastern Europe, Desk Study Review
3. CNS/PNUD, 1999, Les catastrophes naturelles, préparation de la politique et stratégie nationales de gestion, rapport sur l’état de la situation
4. UNICEF, Un guide pour les professionnels des médias 5. SIPC, 2010. Pour des villes résilientes, ma ville se prépare 6. Plan de contingence de Madagascar version 2014 7. Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes, Project
MAG/99/005/A/07/31-05/31 UNDP/CNS, 2000 8. Loi n° loi 2003-010 du 20 septembre 2003, relative à la Politique Nationale de Gestion
des Risques et des Catastrophes, 9. Décret n° 2006 – 903 Modifiant le décret n°2005-866 du 20 décembre 2005 fixant les
modalités d'application de la loi n° 2003 - 010 du 5 septembre 2003 relative à la politique nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes
10. Décret n° : 2005 – 866 fixant les modalités d'application de la loi n° 2003 - 010 du 5 septembre 2003 relative à la politique nationale de gestion des risques et des catastrophes
11. Décret n° 2006 – 892 Fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la Cellule de Prévention et Gestion des Urgences (C.P.G.U.) à la Primature de gestion des risques et des catastrophes
12. Décret n° : 2006 – 904 Fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions du Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC)
13. Rapport final du COEF sur l’évaluation de la mise en œuvre de la SNGRC 14. “Plate-forme Mondiale pour la Réduction des Risques de Catastrophe”
II
Actions Prioritaires Recommandées pour 2008 et 2009“Document de Position des ONG”Genève, 5-7 Juin 2007
15. RAMBININTSAOTRA S. ET AMADOU L, 2008, Analyse institutionnelle des plates- formes nationales et des organes référents de la Réduction des Risques de Catastrophes : cas de Madagascar, deuxième partie, pp 63.
SITOGRAPHIE
� www.preventionweb.net/files/10996_N9437605.pdf
� www.un.org/fr/humanitarian/overview/sipc.shtml
� www.bngrc.mg/mission/39-mission-du-bnhrc.htm
� www.bngrc.mg/mission/43-les-activites-du-bngrc.html
� www.risquesmajeurs.fr/comment-reduire-les-risques-le-concept-de-mitigation, publié le 28/09/2009
� www.risquesmajeurs-hautes-pyrenees.pref.gouv.fr/public/page.php?id=7
III
ANNEXES
IV
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE I. Extrait de la Stratégie de Yokohama pour un monde plus sûr---------- V
ANNEXE II. Extrait du Plan d’action de la Stratégie de Yokohama pour
un monde plus sûr------------------------------------------------------------------------ VII
ANNEXE III. Les 13 principes directeurs du Cadre d’Action de Sendaï-------------------------- XV
ANNEXE IV. Convention entre le BNGRC et le FID---------------------------------------------- XVII
ANNEXE V. Lettre d’instruction n° 25/PM/SP du 24 janvier 2014------------------------------ XXII
V
ANNEXE I
EXTRAIT DE LA STRATEGIE DE YOKOHAMA
POUR UN MONDE PLUS SÛR (Source : http://www.preventionweb.net/files/10996_N9437605.pdf)
Stratégie pour l’an 2000 et au-delà
9. S’appuyant sur l’adoption des Principes et sur les résultats de l’évaluation des progrès accomplis au cours de la première moitié de la Décennie, la Conférence mondiale a formulé une stratégie de prévention des catastrophes dont l’objectif principal est de sauver des vies humaines et de protéger les biens. Cette stratégie appelle une application accélérée du plan d’action qui sera élaboré à partir des points ci-après:
A. Mise au point d’une culture mondiale de la prévention en tant qu’élément essentiel de
toute approche intégrée à la prévention des catastrophes;
B. Adoption d’une politique d’autonomie dans chaque pays et collectivité vulnérable
prévoyant le renforcement des capacités et des affectations de ressources et leur utilisation efficace;
C. Éducation et formation en matière de prévention des catastrophes, de préparation à ces
événements et d’atténuation de leurs effets;
D. Mise en valeur et renforcement des ressources humaines, des moyens matériels et des
capacités des institutions de recherche-développement en matière de prévention des catastrophes et d’atténuation de leurs effets;
E. Recensement et organisation en réseaux des centres d’études avancées existants de
manière à renforcer les activités de prévention des catastrophes et d’atténuation de leurs effets;
F. Meilleure sensibilisation des collectivités vulnérables grâce à un rôle plus actif et plus
constructif des médias dans la prévention des catastrophes;
G. Participation et concours actif de la population à la prévention des catastrophes, à la
préparation aux catastrophes et à l’atténuation de leurs effets de manière à améliorer la gestion des risques;
H. Accentuation de la priorité en faveur de programmes axés sur les approches
communautaires à l’atténuation de la vulnérabilité;
I. Meilleure évaluation des risques, généralisation de la surveillance et communication des
prévisions et des alertes;
VI
J. Adoption de politiques intégrées de prévention des catastrophes naturelles et de préparation et de réaction à ces catastrophes et autres situations d’urgence, y compris les risques écologiques et technologiques;
K. Amélioration de la coordination et de la coopération entre les activités nationales,
régionales et internationales de recherche sur les catastrophes, dans les universités, les organisations régionales et sous-régionales et autres établissements techniques et scientifiques, étant entendu que les relations entre les causes et les effets, éléments intrinsèques de tous les types de catastrophes, devraient faire l’objet de travaux interdisciplinaires;
L. Mesures législatives et administratives efficaces, plus forte priorité dans la prise de décisions au niveau politique;
M. Plus forte priorité accordée à la collecte et à l’échange d’informations sur la prévention
des catastrophes naturelles, notamment aux niveaux régional et sous-régional, grâce au renforcement des mécanismes existants et à une meilleure utilisation des techniques de communication;
N. Encouragement de la coopération sous-régionale entre les pays exposés aux mêmes
risques naturels grâce à l’échange d’informations, à des activités communes de prévention des catastrophes et à d’autres moyens formels ou informels, y compris la création ou le renforcement de centres régionaux et sous-régionaux;
O. Application élargie des technologies existantes d’atténuation des effets des catastrophes;
P. Intégration du secteur privé aux activités d’atténuation des effets des catastrophes en
favorisant les perspectives commerciales;
Q. Encouragement de la participation des organisations non gouvernementales, y compris les
organisations non gouvernementales locales, à la gestion des risques naturels, en particulier dans le cas d’organisations qui s’occupent de problèmes écologiques et d’aspects connexes;
R. Renforcement de la capacité du système des Nations Unies d’aider à la réduction des
pertes dues aux catastrophes naturelles et aux catastrophes technologiques qui leur sont liées, notamment grâce à la coordination et à l’évaluation des activités dans le cadre de la Décennie et d’autres mécanismes.
VII
ANNEXE II
EXTRAIT DU PLAN D’ACTION DE LA STRATEGIE DE YOKOHAM A
POUR UN MONDE PLUS SÛR (Source : http://www.preventionweb.net/files/10996_N9437605.pdf)
Plan d’action
10. Se fondant sur les Principes et la Stratégie et tenant compte des renseignements qui lui ont été fournis dans les rapports nationaux succincts présentés par un grand nombre de pays et dans les exposés scientifiques et techniques, la Conférence adopte un plan d’action pour l’avenir prévoyant les mesures particulières ci-après, qui doivent être appliquées aux niveaux local et national, sous-régional et régional et international, grâce à des mécanismes bilatéraux et à une coopération internationale :
Recommandations concernant les mesures à prendre
Activités à entreprendre aux niveaux local et national
11. D’ici à la fin de la Décennie, tous les pays sont invités:
A. À exprimer leur volonté politique de réduire leur vulnérabilité, en adoptant, au niveau le
plus élevé, une déclaration, une législation, des décisions ou des mesures de principe imposant l’application progressive de plans d’évaluation et de prévention des catastrophes à l’échelon national et à l’échelon local;
B. À encourager la mobilisation constante des ressources internes au profit des activités de
prévention des catastrophes; C. À mettre au point un programme d’évaluation des risques et des plans d’urgence centrant
les efforts sur les mesures à prendre pour se préparer aux catastrophes, y faire face et en atténuer les effets et à concevoir des projets de coopération sous-régionale, régionale et internationale, selon qu’il conviendra;
D. À élaborer des plans nationaux globaux de gestion des catastrophes solidement étayés, en
mettant l’accent sur la prévention des catastrophes;
E. À établir des comités nationaux pour la Décennie ou des organismes clairement définis
chargés de promouvoir ou de coordonner les mesures de prévention des catastrophes et/ou à renforcer ces instances;
F. À prendre des mesures pour améliorer la résistance des principaux éléments
d’infrastructure et des équipements vitaux;
VIII
G. À prendre dûment en considération le rôle que doivent jouer les autorités locales pour faire respecter les normes et règles de sécurité et à renforcer les capacités institutionnelles de gestion des catastrophes naturelles à tous les niveaux;
H. À envisager de faire appel aux organisations non gouvernementales pour améliorer la
prévention des catastrophes au niveau local;
I. À intégrer la prévention des catastrophes et l’atténuation de leurs effets dans la
planification du développement socio-économique sur la base de l’évaluation des risques;
J. À envisager d’instituer dans leurs plans de développement la réalisation d’études d’impact
sur l’environnement aux fins de la présentation des catastrophes; K. À déterminer avec précision les besoins en matière de prévention des catastrophes pour
lesquels les connaissances ou les compétences spécialisées d’autres pays ou du système des Nations Unies pourraient être utiles, notamment par des programmes de formation destinés à la mise en valeur des ressources humaines;
L. À s’efforcer de rassembler des informations sur toutes les catastrophes;
M. À prévoir l’application de techniques d’un bon rapport coût-efficacité dans le cadre des programmes d’atténuation des effets, y compris les systèmes de prévision et d’alerte;
N. À élaborer et à exécuter des programmes d’éducation et d’information en vue de sensibiliser l’opinion publique, et en particulier les responsables et les groupements importants, afin de les amener à appuyer les programmes de prévention des catastrophes et d’assurer ainsi leur efficacité;
O. À associer les médias aux efforts de sensibilisation et d’éducation qui sont faits pour amener l’opinion publique à se rendre davantage compte que la prévention des catastrophes permet de sauver des vies humaines et de protéger les biens;
P. À fixer des objectifs spécifiant combien de scénarios de catastrophe distincts pourront raisonnablement faire l’objet d’une étude systématique d’ici à la fin de la Décennie;
Q. À encourager la participation et la responsabilisation des femmes et autres groupes sociaux défavorisés à toutes les phases des programmes de gestion des catastrophes, afin de faciliter le renforcement des capacités, condition préalable essentielle si l’on veut que les communautés soient moins vulnérables face aux catastrophes naturelles;
R. À chercher à tirer parti des connaissances, pratiques et valeurs traditionnelles des communautés locales pour prévenir les catastrophes, reconnaissant ainsi que le
IX
S. s mécanismes communautaires institués de longue date pour faire face aux difficultés jouent un rôle utile, en ce sens qu’ils permettent de donner davantage de pouvoir aux communautés locales et offrent à celles-ci la possibilité de coopérer spontanément à tous les programmes de prévention des catastrophes.
Activités à entreprendre aux niveaux régional et sous-régional
12. Vu que, sur le plan de la vulnérabilité face aux catastrophes, il existe de nombreux points communs entre les pays d’une même région ou sous-région, il faudrait renforcer la coopération entre ces pays en entreprenant les activités suivantes:
A. Créer des centres sous-régionaux ou régionaux pour la prévention des catastrophes et
l’atténuation de leurs effets ou renforcer les centres existants; en vue de renforcer les capacités nationales, ces centres, agissant en collaboration avec les organisations internationales, devraient exercer une ou plusieurs des fonctions suivantes:
Rassembler et diffuser des documents et des informations pour sensibiliser davantage le public aux catastrophes naturelles et lui faire comprendre qu’il est possible d’en atténuer les effets;
Élaborer des programmes d’éducation et de formation et organiser un échange d’informations techniques en vue de mettre en valeur les ressources humaines;
Appuyer et renforcer les mécanismes de prévention des catastrophes naturelles.
B. Vu le degré de vulnérabilité des pays en développement, notamment des pays les moins
avancés, des ressources techniques, matérielles et financières devraient être fournies à l’appui des centres sous-régionaux et régionaux concernés pour renforcer les moyens de prévention des catastrophes naturelles aux niveaux régional et national;
C. Améliorer la communication entre les pays de la région au sujet des catastrophes naturelles dans le contexte de la préparation et des systèmes d’alerte avancée;
D. Mettre en place des mécanismes d’alerte avancée et/ou les renforcer pour prévenir les catastrophes;
E. Célébrer la Journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles;
F. Conclure des accords d’assistance mutuelle et élaborer des projets communs pour la
prévention des catastrophes aux niveaux intrarégional et interrégional;
G. Faire le point, périodiquement, des progrès accomplis dans le domaine de la prévention
des catastrophes dans le cadre des instances politiques régionales;
X
H. Demander aux organisations régionales de participer activement à l’exécution des plans et programmes régionaux relatifs à la prévention des catastrophes naturelles, et leur donner les moyens de cette participation;
I. La communauté internationale devrait accorder la priorité absolue et un appui spécial aux
activités et programmes relatifs à la prévention des catastrophes naturelles aux niveaux sous-régional ou régional afin de promouvoir la coopération entre les pays exposés aux mêmes risques;
J. Conformément à la décision prise par l’Assemblée générale, il faudrait accorder une attention particulière aux pays les moins avancés et appuyer leurs activités dans le domaine de la prévention des catastrophes naturelles;
K. Les programmes régionaux devraient être exécutés en étroite coordination avec les
programmes nationaux de prévention des catastrophes, qu’ils devraient compléter;
L. La communauté internationale devrait aider les pays en développement à prendre des mesures pour intégrer la prévention des catastrophes et l’atténuation de leurs effets dans les mécanismes et stratégies mis en place aux niveaux national, régional et sous-régional pour venir à bout de la pauvreté et instaurer un développement durable.
Activités à entreprendre au niveau international, notamment grâce à des accords bilatéraux et à la coopération multilatérale
13. Eu égard à l’interdépendance globale et dans un esprit de coopération internationale, toutes les activités visant à prévenir les catastrophes, notamment celles prévues dans le cadre de la Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles, devraient être encouragées et appuyées comme indiqué ci-après:
A. Il faudrait financer les activités entreprises au titre de la Décennie à l’aide de fonds
extrabudgétaires et donc exhorter les gouvernements, les organisations internationales et diverses sources, y compris le secteur privé, à verser des contributions volontaires. À cette fin, le Secrétaire général est instamment prié de veiller à la bonne et diligente gestion du Fonds d’affectation spéciale de la Décennie, créé en application de la résolution 44/236 de l’Assemblée générale;
B. Les pays donateurs devraient privilégier davantage la prévention des catastrophes, l’atténuation de leurs effets et la planification préalable dans leurs programmes et budgets d’assistance bilatéraux ou multilatéraux, et notamment accroître les contributions qu’ils versent au Fonds d’affectation spéciale de la Décennie ou par l’intermédiaire de ce fonds, en vue d’appuyer pleinement l’application de la Stratégie et du Plan d’action de Yokohama, particulièrement dans les pays en développement;
C. La prévention des catastrophes et l’atténuation de leurs effets devraient devenir un élément à part entière des projets de développement financés par les institutions financières multilatérales, y compris les banques régionales de développement;
XI
D. Il faudrait intégrer la prévention des catastrophes naturelles dans les programmes d’aide au développement, par des moyens efficaces, notamment ainsi qu’il est suggéré au paragraphe 13 B ci-dessus;
E. Il faudrait instituer une coopération dans le domaine de la recherche et du développement
scientifique et technique liés à la prévention des catastrophes naturelles de manière à rendre les pays en développement mieux à même d’atténuer leur vulnérabilité à cet égard;
F. Le Fonds d’affectation spéciale de la Décennie devrait financer en priorité la mise en
place et le renforcement de systèmes d’alerte rapide dans les pays en développement vulnérables face aux catastrophes, notamment les pays les moins avancés, les États sans littoral en développement et les petits États insulaires en développement;
G. Il faudrait veiller à ce que, dès la phase de formulation, les projets de développement soient conçus de façon à contribuer à atténuer et non pas à accroître la vulnérabilité face aux catastrophes;
H. Il faudrait améliorer l’échange d’informations sur les politiques et les techniques de
prévention des catastrophes;
I. Il faudrait encourager et appuyer les efforts visant à mettre au point des indicateurs de
vulnérabilité adéquats (indices);
J. Il faudrait réaffirmer le rôle du Conseil spécial de haut niveau et du Comité scientifique et
technique, à qui il revient de promouvoir les activités de la Décennie et, notamment, de faire prendre conscience des avantages que présente la prévention des catastrophes;
K. Il faudrait faire en sorte que les organismes et programmes du système des Nations Unies,
les organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernementales ainsi que les organismes du secteur privé qui s’occupent de la prévention des catastrophes jouent un rôle plus actif et coopèrent davantage entre eux, et tirer un meilleur parti des ressources existantes;
L. Il faudrait aider les gouvernements à mettre en œuvre aux niveaux national et régional, les
volets prioritaires du Programme d’action pour les années 90 en faveur des pays les moins avancés et du Programme d’action en faveur du développement durable des petits États insulaires en développement liés à la gestion des catastrophes naturelles et écologiques par le biais des mesures visées au paragraphe 13 B ci-dessus;
M. Il faudrait fournir un appui plus large au mécanisme de gestion et de prévention des
catastrophes mis en place au sein du système des Nations Unies pour qu’il puisse,
XII
lorsqu’il y a lieu, fournir des conseils et une assistance pratique sur une plus grande échelle aux pays qui font face à des catastrophes naturelles ou à d’autres types de catastrophes, y compris à des catastrophes écologiques et technologiques;
N. Il faudrait appuyer convenablement les activités menées dans le cadre de la Décennie, y
compris celles menées par le secrétariat de la Décennie, en vue notamment de faire en sorte que la Stratégie et le Plan d’action de Yokohama soient appliqués en temps voulu. À cet égard, le moment est venu de réfléchir à des propositions concernant les moyens de garantir la sécurité financière et la continuité du secrétariat de la Décennie, si possible grâce aux ressources du budget ordinaire de l’Organisation;
O. Il faudrait reconnaître la nécessité de coordonner efficacement les activités internationales
dans le domaine de la prévention des catastrophes et renforcer les mécanismes mis en place à cet effet. En particulier, l’élaboration des projets de développement prévoyant des activités d’assistance dans le domaine de la prévention des catastrophes et de leur évaluation devrait être coordonnée au niveau international;
P. Il faudrait s’attacher en priorité à mettre en place des systèmes d’alerte nationaux,
régionaux et internationaux ou à améliorer les systèmes existants et faire en sorte que les alertes soient diffusées de façon plus efficace;
Q. La coordination efficace des activités de gestion internationale des catastrophes,
notamment par le système des Nations Unies, est indispensable à une approche intégrée de la prévention des catastrophes, et doit par conséquent être renforcée;
R. Il faudrait organiser une conférence d’examen sur la prévention des catastrophes
naturelles à la fin de la Décennie afin de définir une stratégie prévoyant la poursuite d’activités de prévention des catastrophes au XXIe siècle.
B. Propositions soumises à la Conférence
Incluses dans l’annexe A/CONF.172/18/Add 1 du rapport de la Conférence mondiale à l’Assemblée générale III. Mesures complémentaires
14. Pour veiller à ce que la Stratégie et le Plan d’action de Yokohama soient mis en œuvre sans tarder et de façon efficace, la Conférence décide:
A. De soumettre son rapport contenant la Stratégie et le Plan d’action de Yokohama pour un
monde plus sûr: Directives pour la prévention des catastrophes naturelles, la préparation aux catastrophes et l’atténuation de leurs effets à l’Assemblée générale, à sa quarante-neuvième session, par l’intermédiaire du Conseil économique et social;
XIII
B. De demander à l’Assemblée générale d’envisager d’adopter une résolution approuvant la Stratégie de Yokohama et de lancer un appel à tous les pays afin qu’ils continuent d’œuvrer pour un monde plus sûr au XXIe siècle;
C. De communiquer les résultats de la Conférence mondiale à la réunion chargée de procéder
à l’examen global à mi-parcours de l’application du Programme d’action en faveur des pays les moins avancés, qui doit se tenir en 1995, en application de la décision 48/171 de l’Assemblée générale, et à la Commission du développement durable à l’occasion de l’examen initial de l’application du Programme d’action en faveur du développement durable des petits États insulaires en développement que celle-ci effectuera en 1996 conformément à son programme de travail pluriannuel;
D. De réaffirmer qu’il est capital de réduire sensiblement les pertes en vies humaines et les
dégâts matériels causés par les catastrophes d’ici à l’an 2000 et de poursuivre le processus de prévention des catastrophes au-delà du XXe siècle, selon que de besoin;
E. De prier le Secrétaire général de faire en sorte que les résultats de la Conférence soient diffusés le plus largement possible et, notamment, que la Stratégie de Yokohama soit transmise aux organisations internationales et régionales compétentes, aux institutions financières multilatérales et aux banques régionales de développement;
F. De prier également le secrétariat de la Décennie de communiquer les résultats de la
Conférence aux comités nationaux et aux centres de coordination pour la Décennie, aux organisations non gouvernementales compétentes, aux associations scientifiques et techniques et au secteur privé et de faciliter l’examen de l’application de la Stratégie et du Plan d’action de Yokohama ainsi que l’élaboration par ces institutions d’autres plans régionaux d’ici à l’an 2000;
G. De prier le Secrétaire général de présenter tous les ans à l’Assemblée générale un rapport
sur la base des informations fournies par les gouvernements, les organisations régionales et internationales, y compris les institutions financières multilatérales et les banques régionales de développement, les organismes des Nations Unies et les organisations non gouvernementales, sur les progrès accomplis dans l’application de la Stratégie de Yokohama;
H. De recommander d’inscrire à l’ordre du jour provisoire de l’Assemblée générale un point
subsidiaire intitulé “Application des résultats de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes naturelles” au titre du point intitulé “Environnement et développement durable”;
I. De demander à l’Organisation des Nations Unies, par l’intermédiaire du secrétariat de la
Décennie, de fournir aux gouvernements, sur demande, une assistance technique à l’occasion de l’établissement et de la mise au point de plans et programmes de gestion des catastrophes.
XIV
À propos de la Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles
À l’aube du XXIe siècle, la croissance démographique, les dommages causés à l’environnement, l’industrialisation rapide et les déséquilibres socio-économiques portent au plus haut point jamais atteint les risques de catastrophe majeure partout dans le monde. Pourtant, nous ne sommes pas forcés de nous soumettre avec fatalisme aux caprices de la nature.
Pour faire prendre conscience aux populations de la mesure dans laquelle elles peuvent mieux se protéger des catastrophes naturelles, l’Organisation des Nations Unies a lancé la Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles (1990-2000). La Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes naturelles (Yokohama, 23-27 mai 1994) a constitué une étape importante du processus de sensibilisation engagé dans le cadre de la Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles.
Des comités nationaux et des centres de liaison répartis dans 138 pays assurent la mise en œuvre de la Décennie. Le secrétariat de la Décennie, établi à Genève, fait partie du Département des affaires humanitaires de l’ONU. Le Comité scientifique et technique de la Décennie est un organe consultatif composé d’experts des disciplines énumérées ci-après: économie, sciences sociales, ingénierie, santé publique, industrie, géologie, météorologie, etc. Le Conseil spécial de haut niveau, composé de hautes personnalités, s’attache à faire mieux connaître, à l’échelon mondial, la notion de prévention des catastrophes naturelles. Un groupe de travail inter institutions des
Nations Unies travaille régulièrement avec le secrétariat de la Décennie ainsi qu’un groupe de contact des missions diplomatiques implantées à Genève.
Le secrétariat de la Décennie publie une revue trimestrielle intitulée “STOP Disasters” et mène une campagne de promotion, le deuxième mercredi d’octobre de chaque année, sous l’appellation de Journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles.
XV
ANNEXE III
LES PRINCIPES DIRECTEURS DU CADRE D’ACTION DE SENDA Ï (Source : Extrait du Bulletin des Négociations de la Terre (ENB). Volume 26 Number 15 - Samedi, 21 mars 2015)
1. chaque État a la responsabilité première d’assurer la prévention et la réduction des risques de catastrophe, y compris à travers la coopération internationale, régionale, sous-régionale, transfrontalière et à travers la coopération bilatérale;
2. la prévention des risques de catastrophe exige que les responsabilités soient partagées entre les gouvernements centraux et les autorités nationales compétentes, les secteurs et les parties prenantes;
3. la gestion des risques de catastrophes a, pour visée, la protection des personnes et de leurs biens, santé, moyens de subsistance et actifs productifs, ainsi que les biens culturels et environnementaux, tout en favorisant et en protégeant tous les droits humains, y compris le droit au développement;
4. la prévention des risques de catastrophe exige un engagement, une autonomisation et une participation inclusive, accessibles et non discriminatoires de toute la société, en accordant une attention particulière aux personnes touchées de manière disproportionnée par les catastrophes, en particulier les plus pauvres; et par le sexe, l’âge, le handicap et la perspective culturelle;
5. la prévention des risques de catastrophe et la gestion dépendent de la mise en place de mécanismes de coordination au sein et entre les secteurs et avec les parties prenantes à tous les niveaux, y compris une définition claire des responsabilités des parties prenantes publiques et privées;
6. il est nécessaire d’autonomiser les collectivités locales et les communautés locales pour la prévention les risques de catastrophe;
7. la prévention des risques de catastrophe nécessite une approche multirisques et une prise de décision éclairée, inclusive, fondée sur l’échange ouvert et la diffusion de données ventilées, notamment, par genre, âge et handicap, et complétées par le savoir traditionnel;
8. la prévention des risques de catastrophe est essentielle à la réalisation d’un développement durable;
9. alors que les moteurs des risques de catastrophe peuvent avoir une portée locale, nationale, régionale ou mondiale, les risques de catastrophes, eux, ont des caractéristiques locales particulières qui doivent être comprises pour la détermination de mesures de prévention adaptées;
10. agir en amont sur les facteurs sous-jacents de risque de catastrophe est plus rentable qu’une dépendance primaire sur des mesures de riposte et de relèvement en aval des catastrophes;
11. dans la phase post-catastrophe, il est essentiel de prévenir des risques de catastrophe à travers le concept « reconstruire en mieux » et l’augmentation de la sensibilisation du public sur les risques de catastrophe;
XVI
12. le renforcement de la coopération internationale, y compris le respect des engagements respectifs de l’aide publique au développement par les pays industrialisés, est essentiel pour une gestion des risques de catastrophes efficace;
13. les pays en développement, en particulier les pays les moins avancés, les petits États insulaires en développement, les pays en développement sans littoral et les pays africains, ainsi que des pays à revenu intermédiaire et d’autres pays confrontés à des défis posés par des risques de catastrophes particuliers, doivent bénéficier d’un soutien suffisant, durable et fourni en temps opportun, y compris à travers un financement, un transfert de technologie et un renforcement des capacités, de la part des pays industrialisés.
XVII
ANNEXE IV
CONVENTION ENTRE LE BNGRC ET LE FID
XVIII
XIX
XX
XXI
XXII
ANNEXE V
Lettre d’instruction n° 25/PM/SP du 24 janvier 2014
XXIII
TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS ___________________________________________________________ i
ACRONYMES ET ABREVIATIONS ____________________________________________ ii
GLOSSAIRE _________________________________________________________________ v
Liste des figures ______________________________________________________________ vii
Sommaire __________________________________________________________________ viii
INTRODUCTION GENERALE _________________________________________________ 0
CONCEPT DE LA GESTION DES RISQUES ET DES CATASTROPHES____________ 4
PREMIERE PARTIE : ANALYSE DE LA POLITIQUE NATIONALE DE GESTION
DESRISQUES ET DES CATASTROPHES A LA LUMIERE DES PRATIQUES
INTERNATIONALES _________________________________________________________ 5
CHAPITRE I : LE CONTEXTE INTERNATIONAL ET NATIONAL SUR LA GRC ____ 7
I-1. La Politique et la Stratégie internationales sur la GRC/RRC _______________________ 8
I-1-1. La Décennie Internationale de la Prévention des Catastrophes Naturelles (DIPCN) ______________ 8
I-1-2. La Stratégie de Yokohama __________________________________________________________ 8
I-1-3. La Stratégie Internationale de Prévention des Catastrophes (SIPC) ___________________________ 8
I-1-4. Le Cadre d’Action de Hyogo (CAH) __________________________________________________ 9
I-1-5. Le Cadre de Sendaï (CS) ___________________________________________________________ 10
I-2. La Stratégie Nationale et la politique sur la GRC à Madagascar ainsi que le Plan National
de développement (PND) et la GRC _________________________________________________ 11
I-2-1) La Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes (SNGRC) _________________ 11
I-2-2) Le Programme National de développement (PND) et la GRC ______________________________ 13
I-2-3) La Charte de l’environnement Malagasy et le Programme d’Action National d’Adaptation au
changement climatique (PANA) ____________________________________________________________ 15
I-3. Les constats de la mise en œuvre de la SNGRC _________________________________ 17
CHAPITRE II : LA STRUCTURE ET L’ORGANISATION ACTUEL LE DE LA GRC A
MADAGASCAR _____________________________________________________________ 22
XXIV
II-1. Le Cercle de Réflexion des Intervenants en Catastrophe (CRIC) ___________________ 22
II-2. Le Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes (CNGRC) _________ 23
II-3. Le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC) __________ 24
II-3-1. Historique du BNGRC __________________________________________________________ 24
II-3-2. Organigramme actuel du BNGRC _________________________________________________ 26
II-3-3. Les objectifs de la création du BNGRC _____________________________________________ 27
II-3-4. Les missions du BNGRC ________________________________________________________ 28
II-3-5. Les activités du BNGRC ________________________________________________________ 31
II-4. La Cellule de prévention de Gestion des Urgences (CPGU) _______________________ 37
II-4-1. Les missions de la CPGU ________________________________________________________ 38
II-4-2. Les activités de la CPGU ________________________________________________________ 39
II-5. Les autres intervenants dans le domaine de GRC à Madagascar ___________________ 43
CHAPITRE III : DES SOLUTIONS PROPOSEES ________________________________ 49
III-1 Solution en matière de politique et de stratégie ____________________________________ 49
III-2 Solution institutionnelle _______________________________________________________ 49
III-3 Solution opérationnelle _______________________________________________________ 50
III-4 Solution pour la formalisation de la plateforme nationale de la GRC _________________ 51
III-4-1. Le mandat de la Plateforme Nationale de la GRC (PFNGRC) ______________________________ 51
III-4-2. Les objectifs globaux, les objectifs spécifiques et les principales activités de la PFNGRC _________ 52
III-4-3. Organisation fonctionnelle et modalité de fonctionnement de la PFNGRC _____________________ 53
Le Comité d’Intervention des Réponses Post-catastrophes (CIRPC) ______________________ 55
III-4-4. La formalisation de la PFNGRC_______________________________________________________ 56
III-4-5. Les membres de la PFNGRC _________________________________________________________ 56
CHAPITRE IV : LES RECOMMANDATIONS ___________________________________ 61
IV-1. Recommandations au niveau de la plateforme __________________________________ 61
IV-2. Recommandations pour le court terme __________________________________________ 62
IV-2. Recommandations pour le moyen terme _______________________________________ 65
CONCLUSION GENERALE __________________________________________________ 67
BIBLIOGRAPHIE ____________________________________________________________ I
XXV
ANNEXES _________________________________________________________________ III
LISTE DES ANNEXES ______________________________________________________ IV
TABLE DES MATIERES__________________________________________________XXIII
XXVI
REFLEXION POUR UNE MEILLEURE GESTION DES RISQUES ET
DES CATASTROPHES A MADAGASCAR
Auteur: ELACK Olivier Andriakaja
Adresse: lot IVR 89, cite Gaillard Antanimena, Antananarivo
Telephone: +261 34 05 503 60
Courriel: [email protected]
RESUME Mettre en place une stratégie nationale de gestion des risques et des catastrophes qui jette les orientations de la préparation aux catastrophes naturelles, a la gestion des urgences ainsi qu’à la reconstruction et au relèvement est un point central à une meilleure gestion des risques et des catastrophes. Dans ce domaine, Madagascar est parmi les pays pionniers à avoir élaboré et défini sa stratégie nationale de gestion des risques et des catastrophes. Cette stratégie a résulté d’un long et laborieux processus participatif. Il retrace tous les types de catastrophes existants dans le pays. Quinze années après son élaboration, la SNGRC n’a toujours pas fait l’objet de réactualisation alors que le pays a créé plusieurs entités et plateformes de gestion stratégique et opérationnelle des risques de catastrophes et des urgences. Le pays a également initié plusieurs textes juridiques allant dans le sens de l’amélioration de la gestion institutionnelle des urgences et des catastrophes. Mais sur le terrain, dans la pratique, cette organisation institutionnelle, les recommandations de la SNGRC et l’application des textes juridiques amènent-ils vers une meilleure gestion des risques et des catastrophes à Madagascar ? Comment faire pour mettre en place une meilleure coordination des structures de gestion des risques et des catastrophes à Madagascar ? Ce travail de recherche pose comme objectif de chercher, de proposer un schéma institutionnel à mettre en place à Madagascar afin d’optimiser l’existence de ces textes et structures. Une meilleure coordination institutionnelle peut être assurée à travers la restructuration des structures existantes en GRC à Madagascar, une répartition bien définie des fonctions de chaque entité existante en matière de GRC et la révision des textes régissant la création du BNGRC et de la CPGU. Ces hypothèses ont été vérifiées à l’issue de l’analyse tout au long de ce travail de recherche ainsi que des entretiens effectués auprès des acteurs impliqués dans la gestion des risques et des catastrophes à Madagascar.
Mots-clés : Gestion des risques et des catastrophes - structure institutionnelle – mécanisme institutionnel SUMMARY Establish a national risk and disaster management strategy that sets out the guidelines of the disaster preparedness, the emergency management and the recovery is pivotal to a better risk and disaster management and disasters. In this area, Madagascar is among the pioneer countries to have developed and defined its national strategy for risk and disaster management. This strategy was the result of a long and laborious participatory process. It shows all existing types of disasters in the country. Fifteen years after, the national strategy has not still been updating although the country has created several entities and platforms for strategic and operational risk management of disasters and emergencies. The country has also initiated several legal texts in order to improve the institutional management of emergencies and disasters. But on the ground, in practice, do the institutional organization, the recommendations of the SNGRC and the application of legal texts lead to better management of risks and disasters in Madagascar? How to develop a better coordination of risk and disaster management structures in Madagascar? This research aims at seeking solutions and recommendations for an institutional framework to be implemented in Madagascar to maximize the existence of these texts and structures. Better institutional coordination can be achieved through the restructuring of existing structures, a clear division of functions of each entity and revision of laws governing the creation of BNGRC and CPGU. These hypotheses were verified at the end of the analysis throughout this research work and interviews conducted with stakeholders involved in the management of risks and disasters in Madagascar. Key words: Disaster risk management – institutional structure – institutional mechanism
Encadreur: Docteur Saholy RAMBININTSAOTRA
