CHAPITRE 4 : 

RENDRE A L'HOMME SON RÔLE 

DE MOTEUR DU DEVELOPPEMENT

INTRODUCTION :

            La république de Djibouti est aujourd'hui confrontée à un contexte difficile lié aux problèmes socio-économiques qui ne cessent de s'aggraver. La conception du rôle de notre Etat dans le développement économique et social change désormais.

            Cette situation de crise financière a entraîné une détérioration des capacités de gestion de l'Etat qui est le plus important agent économique ; ce qui ne fait qu'accroître la crise de l'ensemble de notre système économique et social. La crise a mis en exergue les difficultés d'organisation des autorités publiques et les dysfonctionnements de l'administration publique.

            Notre pays s'est par ailleurs engagé en accord avec les institutions de Brettons Wood dans un programme de réformes économiques, visant à rétablir la stabilité économique, le retour à la croissance et enfin améliorer la situation sociale qui se détériore de plus en plus suite à la mise en œuvre des mesures draconiennes et parfois impopulaires du fait qu'elles exigent des sacrifices énormes de la part de l'Etat et de la population.

            Face à la réduction de ses moyens, l'Etat se voit contraint d'adapter son rôle à sa capacité d'action et se désengage des activités que d'autres agents économiques peuvent réaliser efficacement. La privatisation des entreprises publiques engagée par le Gouvernement dans le cadre du programme de réformes économiques illustre bien cette nouvelle politique.

            Le renforcement de l'appareil étatique se poursuit par la mise en œuvre des réformes institutionnelles, notamment de la réforme de l'administration publique de manière à rapprocher l'administration de ses administrés, à rationaliser sa gestion, accroître la qualité des services rendus et renforcer ses capacités de gestion. l'Administration Publique djiboutienne organisée en départements ministériels est caractérisée par une lourdeur et un dysfonctionnement incontestable.

            Un diagnostic sur l'administration publique djiboutienne a été réalisé sur la base d'une approche participative associant les acteurs de différents niveaux de l'administration et la société civile dans son ensemble.

            A la suite des travaux de la Commission Nationale des réformes institutionnelles fut adoptée un arrêté n°2001-0085/PRE relatif à la Stratégie de la Réforme de l'Administration Publique qu'il convient de mettre en œuvre.

            Un autre procédé politique pour atteindre cet objectif de renforcement de l'Etat de droit passe inévitablement par la décentralisation qui est en mesure de permettre une politique de proximité avec les populations locales et un développement régional équilibré. La décentralisation permet aux institutions étatiques, dans un souci d'efficacité de leurs actions, de décharger une partie de leurs prérogatives au profit des collectivités locales.

            Le processus de la décentralisation a débuté au lendemain de l'ascension du Président Ismaïl Omar Guelleh à la magistrature suprême qui a crée un Ministère en charge de la décentralisation dans son premier gouvernement. Ensuite sont mis en place dans les districts de l'intérieur des conseils régionaux et un fonds de développement communautaire. La décentralisation fut aussi un des points les plus importants de l'accord de paix du 5 février 2000 conclu avec le FRUD armé. Une commission composée des deux parties a élaboré un projet de loi portant décentra-lisation dont l'adoption est imminente.

            L'objectif de la décentralisation est d'instaurer une gouvernance locale concertée et participative et rendre plus efficientes les actions de l'Etat en rapprochant l'administration de l'administré, promouvoir la participation des opérateurs économiques dans le développement des collectivités et permettre la participation de la Société civile à la gestion de la chose publique.

            Une justice indépendante et fonctionnelle et le respect des libertés fondamentales constituant la principale fondation de l'Etat de droit, la réforme de la justice est incontournable. L'organisation judiciaire actuelle a pendant longtemps réalisé un compromis entre le souci de tenir compte de l'état des mœurs et des coutumes régissant l'existence des habitants du pays et la volonté d'édifier des juridictions de type moderne.

            Aujourd'hui, les dysfonctionnements de l'appareil judiciaire constituent une entrave au développement économique et social du pays. Le  Gouvernement a orga-nisé les Etats Généraux de la Justice en novembre 2000 pour débattre des pro-blèmes et perspectives de développement du secteur de la justice, au cours desquels des propositions d'amélioration et de réforme de la justice furent formulées. Lors de ces assises, ont été soulevées les difficultés d'ordre matériels, financiers et administratifs de la justice qui constituent aujourd'hui les causes réelles qui limitent ses moyens pour marquer son indépendance et donc son efficacité.

            Les reformes issues des états généraux ont pour objectifs le renforcement de l'Etat de droit, le rapprochement entre la justice et les justiciables, la promotion de l'équité, la transparence et l'efficacité dans les décisions de justice.

            Ces réformes pour réussir doivent se dérouler dans un contexte où les critères de bonne gouvernance seront privilégiés. La bonne gouvernance implique surtout la participation de la société civile.

            Le gouvernement doit être amené à rendre de plus en plus de comptes à la po-pulation et à ses représentants. Les citoyens veulent un renforcement de la responsabilité et de la réceptivité du gouvernement, ainsi qu'une décentralisation effective.

            La gouvernance peut être considérée comme l'exercice de l'autorité économique, politique et administrative en vue de gérer les affaires d'un pays à tous les niveaux. Elle englobe les mécanismes, les processus et les institutions par le biais desquels les citoyens et les groupes expriment leurs intérêts, exercent leurs droits juridiques, assument leurs obligations et auxquels ils s'adressent en vue de régler leurs différends.

            La bonne gouvernance se caractérise notamment par la participation, la transparence et la responsabilité. Elle se caractérise aussi par l'efficacité et l'équité. Elle assure la primauté du droit. La bonne gouvernance veille à ce que les priorités politiques, sociales et économiques soient fondées sur un large consensus au niveau de la société et à ce que les voix des plus démunis et des plus vulnérables puissent se faire entendre dans le cadre de la prise de décisions aux fins de l'allocation des ressources pour le développement.

            Le champs de travail dans le domaine de la bonne gouvernance est vaste. 

            Les institutions de la gouvernance peuvent se répartir en trois domaines qui sont l'Etat, la société civile et le secteur privé.

 

            • L'Etat inclut les institutions politiques (pouvoir exécutif, pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire) et du secteur public.

            • Le secteur privé comprend les entreprises privées et le secteur non structuré sur le marché. Le secteur privé se distingue aisément de la société civile dans la mesure où les acteurs du secteur privé influencent les politiques sociales, économique et politiques de telle sorte que cela conduit à un environnement plus favorable au marché et aux entreprises.

            • La société civile, comprend des individus et des groupes (organisées ou non) qui agissent de manière concertée sur les plans social, politique et économique et administrés par les règles et les lois formelles et informelles.

 

            Les institutions de la République définies par la Constitution du 15 septembre 1992 sont les trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire

            La Constitution stipule, dans son article 7, un des grands principes démocratiques à savoir le principe de séparation des trois pouvoirs : exécutif, législatif et judiciaire.

            Le Conseil Constitutionnel veille au bon fonctionnement des institutions, de l'activité des pouvoirs publics et au respect des principes constitutionnels.

            Le préambule de la Constitution Djiboutienne se réfère à la déclaration universelle des droits de l'Homme et à la charte africaine des droits de l'homme et des peuples et les cite comme partie intégrante de la Constitution.

            Ces deux textes ont donc une valeur constitutionnelle. Ils affirment la démo-cratie pluraliste, la garantie des droits et libertés publiques.

            Le Pouvoir législatif est détenu par une Assemblée Nationale composée de 65 députés élus au suffrage universel direct sur une des listes présentées aux électeurs par les partis sur l'ensemble du territoire qui comprend cinq districts.

            L'Assemblée Nationale qui aujourd'hui n'exerce pas pleinement les activités parlementaires qui lui sont reconnues par la Constitution et la loi organique définissant son règlement intérieur.

            En effet, elle dispose des pouvoirs tels que le vote du budget de l'Etat, les amendements aux lois, la création des commissions d'enquêtés, l'interpellation des membres du gouvernement.

            Il semble que cette situation résulte de l'absence de formation et de conseil aux députés et de la méconnaissance de l’importance de leur responsabilité, de leurs droits et obligations.

            La prise en compte du caractère tribal dans l'établissement des listes lors des élections législatives ont sans doute également une incidence non négligeable.

            Le président de la République élu au suffrage universel direct est titulaire du pouvoir réglementaire. Les ministres sont chargés de mettre en œuvre la politique du gouvernement. Les pouvoirs exécutif et judiciaire seront examinés dans les sous parties du présent chapitre.

4.1. REFORME DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE :

A. Contexte

            Le pouvoir exécutif est constitué par le Président de la République et son Gouvernement. Au lendemain de son investiture, Son Excellence Ismaïl Omar Guelleh Président de la République a pris une première circulaire portant sur l'action gouvernementale dans laquelle sont définis les grands principes devant

régir le travail et l'activité gouvernementale. Basée sur les principes constitutionnels et sur le respect des textes et procédures en vigueur, l'action gouvernementale prône la coordination, la concertation, la collaboration et la solidarité au sein du gouvernement.

            La responsabilité collégiale de celui-ci devant l'opinion publique renforce cette exigence de solidarité entre les membres du gouvernement. Un autre volet important du travail gouvernemental est la communication qui devrait assurer une information complète et objective du déroulement de l'action publique et qui devrait ensuite obliger le gouvernement à rendre compte de sa gestion à l'ensemble de la nation.

            Le souci d'aboutir à la meilleure reforme de l'Administration Publique possible et de bonne gouvernance a déterminé le choix d'une démarche participative pour établir le diagnostic.

Diagnostic.

            L'analyse du diagnostic du cadre d'exercice du pouvoir politique révèle un système caractérisé par l'absence du sens des responsabilités ; le tribalisme, le favoritisme, le clientélisme ; la corruption à différentes échelles ; l'absence d'un système sanctionnant les comportements déviants et la frilosité des médias. D'où la nécessité de déployer des efforts pour modifier les comportements et les mentalités  dans le sens de la bonne gouvernance et de la mobilisation et de la participation des plus hautes autorités publiques et politiques.

            Les résultats de l'analyse du diagnostic de l'administration publique concernent:

            Les structures administratives caractérisées par la vétusté des organigrammes causée par le faible niveau d'importance que les responsables accordent aux structures et aux compétences (responsabilités mal définies, manque de coordination, mauvaise orientation du personnel, relations d'autorité floues).

            La gestion des ressources humaines : La prépondérance du politique sur l'administratif figure parmi les causes des problèmes observés.

            1. Dans le domaine de la dotation,  sont relevés la méconnaissance des techniques et outils de planification, la lourdeur des procédures, l'inadéquation entre le profil des postes et les caractéristiques des individus, le manque de personnel qualifié dans certaines organisations et des effectifs pléthoriques.

            2. Dans le domaine du développement des ressources humaines, l'absence de préoccupation pour la formation, l'absence de planification stratégique des ressources humaines, le manque de moyens et le manque d'organisation des centres

de formation se conjuguent pour créer et entretenir une situation où l'on observe un faible volume d'activités de formation, ce qui contribue à maintenir l'efficacité et l'efficience à des niveaux très bas.

            3. Dans le domaine de la gestion de la performance, le faible niveau de préoc-cupation pour les résultats, l'absence de préoccupation pour la compétence et pour le développement des ressources humaines et le système de remunération inéquitable expliquent en partie l'existence d'un système de notation aléatoire qui contribue à maintenir un système non performant.

            4. Absence de mobilité des responsables supérieurs au niveau des postes à hautes responsabilités.

 

            La gestion des ressources financières : Les travaux du diagnostic montrent un système de préparation budgétaire aboutissant à des budgets irréalistes qui s'explique entre autre par la non prise en considération des années antérieures, l'absence de consultation des ministères, le non-respect des besoins des ministères lorsqu'ils sont exprimés, la quasi-omnipotence du Ministère des finances, la faible capacité nationale en matière de gestion des finances publiques.

            L'exécution du budget donne lieu à une utilisation non rationnelle des fonds publics, le diagnostic attribue cette dérive de la gestion publique aux caractéri-stiques du cadre institutionnel qui génère une gestion opaque des comptes.

            Les arriérés, le non-respect des processus et procédures dans la phase engagement de la dépense publique sont aussi du nombre des problèmes mentionnés.

            La gestion des ressources matérielles : La gestion des biens meubles de l'Etat est inefficace. Outre les caractéristiques du cadre institutionnel, certaines raisons tenant à l'absence d'études des besoins, la mauvaise gestion des stocks, la méconnaissance des inventaires, l'absence de politique d'approvisionnement et de stockage, l'inexistence des contrôles, les lacunes au niveau de la comptabilité matières, la conjoncture économique difficile, permettent de comprendre la situation.

            Le manque de concertation explique, du moins en partie, l'occupation illégale de domaines publics. L'absence de politiques d'entretien et les défaillances des services chargés de la gestion du patrimoine de l'Etat contribuent à la dégradation rapide des biens appartenant à l'Etat.

            La gestion des ressources informationnelles : Le recours à la communication orale est favorisé. Le diagnostic attribue la mauvaise gestion des

ressources informationnelles à la mauvaise circulation de l'information, la rétention de l'information, l'accès limité à l'information, au manque de clarté, aux lacunes au niveau de la conservation et du classement, à la centralisation de l'information, et à l'absence de suivi.  L'absence d'une culture de la communication administrative et le faible niveau de conscience de l'importance de l'information contribuent davantage au faible niveau d'efficacité et d'efficience du système administratif.

            Le faible niveau d'informatisation contribue aussi au faible niveau de performance.

B. BILAN

            Plusieurs actions pour améliorer et moderniser la gestion budgetaire sont réa-lisées ou en cours :

            • Création et renforcement de la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire.

            • Adoption de nombreux textes destinés à améliorer la gestion des ressources financières : loi relative aux lois de finances, décrets portant règlement sur la comptabilité publique relatif au plan de trésorerie, ect…

            • Révision et mise à jour des organigrammes de la majorité des ministères.

            • Création d'une Inspection Générale d'Etat.

            • Adoption du décret portant création et organisation d'un Fichier Central Informatisé et de l'identifiant unique du personnel.

            • Elaboration et adoption de la réforme du système des retraites.

 

C. Perspectives

            Le scénario à mettre en œuvre pour remédier à cette situation doit viser à doter l'Etat de systèmes de gestion modernes et l'Administration de saines politiques en matière de gestion des ressources humaines et de systèmes de gestion efficaces et efficients, le tout contribuant à opérationaliser le principe du mérite.

            Les actions à prendre sont notamment moderniser la gestion de l'information en recommandant l'élaboration et la mise en oeuvre d'une politique de communication gouvernementale ; renforcer la transparence et la rigueur dans la gestion des deniers publics et dans celle des ressources matérielles de l'Etat et réviser le plan  directeur des technologies de l'information afin d'orienter, de

planifier et d'encadrer de façon cohérente et harmonieuse tout développement qui a recours aux nouvelles technologies de l'information.

            Il convient également de poursuivre la réalisation concrète des actions déjà entreprises susmentionnées.

            Enfin il serait judicieux de mener une réflexion sur le partage des prérogatives des hauts fonctionnaires de l'Administration de différents niveaux afin de supprimer ce sentiment d'insécurité et de crainte chez le personnel fonctionnaire qui limite leur productivité. Cette réflexion pourrait nous conduire à la remise en question de certains fondements de notre Administration de " type française " comme la sécurité de l'emploi voire l'adéquation du nombre de Ministères existant aux besoins de l'Etat.

            Dans ce vaste programme des réformes institutionnelles dont le but est de relancer la dynamique de développement de renforcer la démocratie, s'inscrit aussi le processus de décentralisation, priorité du Gouvernement en vue de consolider les mesures de bonne gouvernance au sein du pays.

4.2. LA DECENTRALISATION ET LA PROMOTION DU MOUVEMENT ASSOCIATIF.

            La décentralisation est un système administratif par lequel l'Etat accorde à d'autres entités juridiquement reconnues l'autonomie financière et de gestion dans les conditions prévues par la loi.

A. : Contexte :

            Situation administrative actuelle de la République de Djibouti

            L'organisation administrative et territoriale de la République de Djibouti est basée sur la déconcentration des services de l'Etat. Le découpage se fait en district et poste. Les districts sont dirigés par les commissaires de la République et les circonscriptions par des chefs de postes.

            Il ressort de ce système un dysfonctionnement de l'administration et un élargissement du fossé séparant l'administration et les administrés du fait de l'absence des élus locaux et de la lourdeur de la tutelle de l'Etat dans les districts.

            Dans la déconcentration, l'Etat personne morale est divisé en circonscriptions administratives ; les autorités sont nommées par le pouvoir central dans les circonscriptions et un pouvoir hiérarchique s'exerçant de bas en haut sur ces autorités. Le contrôle de l'Etat est un contrôle de légalité et d'opportunité et il n'y a pas de recours contentieux possible.

            La décentralisation ( qu'il ne faut pas confondre avec la déconcentration) consiste en la reconnaissance de la personnalité morale et de l'autonomie financière à une portion du territoire national appelée collectivité régionale ; ce qui lui permet de gérer par des organes librement élus ayant pouvoir de décision sur tout ou partie des affaires locales. Les autorités sont en principe élues ; le contrôle administratif exercé par l'Etat sur ces autorités est un contrôle de tutelle limité à la légalité ; un recours contentieux est possible.

            Pourquoi une décentralisation ?

            Il est constaté au niveau de chaque district :

            • un manque de service adapté à la demande de la population locale.

            • une lenteur dans le travail des fonctionnaires administratifs locaux.

            • une ignorance et une négligence des besoins réels de la population locale.

            • un manque d'information de la population locale sur les services existants dans les districts.

 

            Ce qui explique la nécessité : 

            • du désengagement de l'administration centrale.

            • du rapprochement entre l'administration et la population.

            • de la démocratie locale et la participation populaire.

            • de la valorisation des ressources locales.

            • de la réduction des disparités entre les différents districts surtout entre le district de Djibouti et ceux de l'Intérieur.

 

            Les enjeux fondamentaux de la décentralisation à Djibouti sont le développement et la démocratie ; le développement d'abord parce que la décentralisation devra se traduire par une amélioration des conditions de vie quotidienne des populations; ensuite, la démocratie ne sera réelle que lorsqu'elle se vivra au quotidien et au plus près de la population. Or le niveau de gestion publique le plus proche des gens est le niveau communal.

            La mise en place de la décentralisation nécessite beaucoup de moyens dont les principaux sont les moyens financiers et les moyens humains.

B. Perspectives :

            Comment mettre en place une décentralisation adaptée à notre contexte ?

            Il convient d'identifier les collectivités régionales et de respecter les principes de base de la décentralisation : l'administration libre, l'élection au suffrage universel direct, la participation des citoyens et la gestion de la vie locale.

            La décentralisation ne peut devenir une réalité qu'après un transfert effectif de compétences, de ressources (humaines et financières)et de patrimoine de l'Etat aux Collectivités Régionales.

            Les transferts de compétences ont lieu de l'Etat aux Collectivités Régionales que sont les régions et communes.  La loi sur la libre administration des collectivités régionales indiquera que tout transfert de compétences devra être accompagné d'un transfert de ressources et de moyens nécessaires à l'exercice de ces compétences.

            Comme la décentralisation interviendra dans un contexte marqué par des contraintes budgétaires au niveau de l'Etat, il faudrait envisager le transfert de ressources et de moyens de façon pragmatique.

            La décentralisation étant une politique de partage de pouvoirs et de respon-sabilités administratives entre l'Etat et les collectivités régionales, le réalisme doit imposer l'observation de la règle de progressivité par rapport à l'effectivité de l'exercice de certaines prérogatives légalement reconnues à ces nouvelles administrations, étant entendu que le transfert ne sera envisageable que lorsque l'Etat sera sûr de l'aptitude des collectivités à les assumer.

            C'est en application de ce principe de progressivité qu'un certain nombre de secteurs seront ciblés comme prioritaires des transferts de compétences. Ces secteurs sont relatifs aux principaux services de base : ce sont l'administration générale (état civil, recensement, etc….), la santé, l'éducation , l'alimentation en eau potable, agro-élevage environnement, etc….

            Pour ce qui concerne les ressources financières, le transfert de ressources doit être compris comme celui des ressources que l'Etat consacrait aux compétences ou tâches transférées.

            Ces nouvelles affectations de ressources doivent être accompagnées de " contrats d'objectifs " qui vont définir ce que l'Etat peut faire et ce qui est attendu de

la région et commune en terme de performance de gestion, de mobilisation de ressources internes etc…

            Les collectivités régionales seront un instrument qu'on peut utiliser pour atteindre les objectifs sectoriels.

            Pour ce qui concerne les ressources humaines, il est souhaitable de concevoir un projet de décret portant statut des fonctionnaires des collectivités régionales et compléter le statut général la fonction publique pour y ajouter une position intermédiaire (" mise à disposition ") pour les agents de l'Etat dont les activités professionnelles sont rattachées aux matières et compétences à transférer aux collectivités régionales.

            Les relations entre les collectivités régionales et les services de l'Etat peuvent être de deux sortes :

            • Une relation de tutelle : c'est le cas avec délégué du gouvernement qui veille au respect de la loi. Avant de prendre des décisions très importantes, l'autorité (maire) doit prendre son avis.  

            • Une relation d'assistance conseil : les autres services de l'Etat tels les travaux publics, Urbanisme, Education etc…), la collectivité peut leur demander de l'aider dans ses travaux.

 

4.2.4 Le rôle et la participation de la société civile :

            Il sera primordial de favoriser l'implication de la société civile dans la mise en œuvre des réformes institutionnelles et plus particulièrement dans la mise en place de la décentralisation. 

4.2.4.a) Promotion des mouvements associatifs et de la société civile.

            La Société civile est dépourvue d'une structure institutionnellement organisationnelle lui permettant de participer au développement du pays. Le nombre des mouvements associatifs a nettement augmenté ces dernières années.

            Toutefois très peu survivent aux difficultés rencontrées qui résultent essentiellement de l'absence d'un cadre juridique bien défini, de leur faible capacité de gestion et de l'inexistence d'un appui des pouvoirs publics.

            Certains projets sociaux tels que le Fonds Social de Développement et l'ADETIP encouragent l'action et la participation des associations et ONG.

            Il est par conséquent nécessaire :

            • d'établir un cadre juridique favorable aux associations et ONG Djiboutiennes en actualisant, révisant et harmonisant les textes législatifs et réglementaires les régissant ;

            • de renforcer le cadre juridique régissant les rapports Etat -ONG/Associations en renforçant la crédibilité de ces dernières ;

            • d'améliorer la relation entre les mouvements associatifs et la société civile (population) par une meilleure adhésion et participation de la population en multipliant par exemple les programmes d'alphabétisation;

            • d'identifier clairement les Ministères interlocuteurs des mouvements asso-ciatifs (Ministère de l'Emploi et de la Solidarité Nationale, Ministère Délégué chargé de la Promotion de la Femme, Ministère de l'Intérieur, Ministère des Affaires Etrangères ou le Ministère des Affaires Présidentielles ?) ;

            • de créer une cellule de coordination et suivi ;

            • de vulgariser les droits et devoirs des mouvements associatifs ( ex : responsabilité des sociétaires et de l'association, de la comptabilité des associations, du régime financier et fiscal des associations…).

 

            Ces mouvements associatifs réclament des droits économiques, sociaux et culturels et agissent bien souvent pour protester contre les décisions de l'Etat.

            Les plus démunis sont ceux qui le plus dépendent de l'Etat et de ses programmes d'actions mais sont paradoxalement les moins à même d'obtenir des informations sur l'action publique et des projets importants, et les moins bien placés pour exprimer leur point de vue ;

            L'Etat devrait instaurer des processus décisionnels transparents et propices au dialogue et s'assurer ainsi de leur coopération, rendre compte étant l'une des conditions de base d'une bonne gouvernance.

            L'omniprésence actuelle de l'Etat, principal débiteur d'obligations ne doit pas nous faire oublier l'organisation fortement traditionnelle de notre société. A cela doit s'ajouter la prise en compte de la nature communautaire de la société djiboutienne face à l'organisation libérale et donc individualiste des structures modernes et étatiques. Pour faire avancer la participation à la décision, il convient de restaurer les mécanismes de base traditionnels.

            Loin d'être totalement négatif, l'organisation tribale au même titre que les associations, les ONG, doivent être des partenaires consultés en amont du processus décisionnel.

            Pour s'en convaincre, il convient de s'interroger sur leur impact quotidien et il en ressort qu'ils sont bien souvent plus présent dans la vie des citoyens que l'Etat.

4.2.4.b) Participation de la Société Civile à la mise en place de la décentralisation.

            Les habitants de chaque collectivité doivent avoir le droit et le devoir de participer à la bonne gouvernance de leurs localités ; cela démontrera l'intérêt de la po-pulation pour la gestion de leurs localités et leur volonté de s'investir pour le développement socio-économique de leur territoire.

            La participation des citoyens aux côtés des élus locaux et des représentants de l'Etat, favorise une gestion efficace et transparente des affaires publiques.

            La participation populaire peut prendre plusieurs formes, elle peut être orga-nisée ou se faire dans le cadre des actions ponctuelles.

            Les associations et ONG représentent un cadre idéal de la participation des citoyens. Elles auront un rôle particulièrement important à jouer dans les relations avec les populations, à la base. Elles constituent aujourd'hui des acteurs très actifs du développement dans notre pays. Dans le processus de la décentralisation, les associations et ONG peuvent essentiellement jouer un rôle de bailleurs de fonds et un  rôle d'assistance technique ou de conseil avec l'appui des instances étatiques.

            Il pourra être attendu des associations et ONG :

            • un appui à l'organisation de la commune et à la formation des responsables communaux, à la maîtrise des procédures administratives et financières de gestion de négociation et de délégation (avec le concours de l'Etat) ;

            • la formation à la citoyenneté : les ONG vont contribuer à la formation de l'identité communale constructive et des liens de confiance entre les différentes personnes et institutions locales.

 

            Quant à l'assistance technique et l'appui conseil, ils devraient porter sur :

            • les informations de base qui vont constituer un élément clef pour la prise de décision par les autorités locales,

            • la mise à la disposition des régions des outils pour l'identification et la sélection des priorités locales,

            • l'aide aux régions à accroître leur capacité d'organiser, la production des services.

 

4.3. REFORME DE LA JUSTICE :

            La République de Djibouti doit accorder une attention privilégiée à son système juridique. Il ne peut pas y avoir d'investissements et de développement économique et social sans une sécurité juridique qui nécessite l'existence d'un droit écrit, mo-derne et la mise en place d'une justice au service des libertés et du développement économique et social.

            Il ne suffira pas de rapprocher la justice des justiciables et de renforcer quantitativement le personnel judiciaire pour que la sécurité juridique et judiciaire recherchée soit automatiquement obtenue.

A. Contexte

            Les états généraux de la justice ont fait état de multiples causes de dysfonctionnement liées à la fois à l'organisation judiciaire , aux acteurs de la vie judiciaire et aux moyens matériels dont ils disposent. On a également mis l'accent sur le dysfonctionnement des juridictions :

            • les horaires des audiences ne sont plus respectés, au grand dam des justiciables ;

            • les décisions rendues sont rédigées avec retard ;

            • les greffes ne sont plus contrôlés ;

            • les cabinets d'instruction s'enlisent sous leurs dossiers ;

            • le parquet donne l'impression de se désintéresser du travail des huissiers, ou des abus que pourraient commettre les O.P.J., placés sous son contrôle direct ;

                • Moyens insuffisants ;

            • Locaux exigus et non fonctionnels ;

            • Crédits insuffisants ;

            • Nombre réduit des magistrats et des greffiers ;

            • Absence de formation ;

            • Insuffisance d'un personnel de sécurité ;

            • Accès facile aux bureaux et aux salles d'audience, encombrement et dérangement.

 

            Organisation judiciaire

            En ce qui concerne l'organisation s'est posée la question de savoir si l'organisation judiciaire actuelle caractérisée par le dualisme juridictionnel est adaptée aux besoins des usagers.

            Les justiciables maîtrisent mal le droit et les règles de procédure mais se tournent de plus en plus vers la justice tout en ayant une attitude critique à son égard.

            Les coûts, la lenteur et la complexité de procédure déroutent les justiciables et alimentent sa méfiance. Les victimes de la délinquance estiment que la répression n'est pas exercée avec promptitude et efficacité.

B. Actions réalisées

            Les actions suivantes ont été réalisées :

            • Création et renforcement d'une Chambre des Comptes et des Disciplines Budgétaires ;

            • Reforme des textes régissant le Conseil Supérieur de la Magistrature et renouvellement de ses membres ;

            • Renouvellement des membres du Conseil Constitutionnel ;

            • Adoption d'un statut qui détermine les conditions de recrutement, le déroulement de carrière, la garantie d'indépendance, les droits et les obligations des magistrat ;

            • réorganisation du ministère de la justice ;

            • séparation des locaux du ministère de la justice de ceux du palais de justice ;

            • adoption du code de la famille ;

            • recrutement de magistrats notamment pour la chambre des comptes et de discipline budgétaire.

 

C. Perspectives

            Il ressort des recommandations des états généraux de la justice :

            • la nécessité d'améliorer l'accès à la justice en favorisant la justice de pro-ximité par la création dans chacune ville de l'intérieur d'un tribunal de première instance ou à défaut un au Nord un au Sud

            • l'instauration d'un système judiciaire unique ce qui suppose une réforme du système actuel qui

            • la définition d'une politique judiciaire générale ;

            • le renforcement de la législation et des codification et la consultation du professionnel du droit dans l'élaboration des textes ;

            • le renforcement des ressources humaines par le recrutement et la formation de plus de magistrats.

 

            Les autres recommandations concernent l'augmentation du budget alloué à la justice et la reconnaissance d'une autonomie financière au pouvoir judiciaire

            Une évaluation récente a démontré que le droit djiboutien est obsolète et en totale inadéquation avec les réalités nationales et internationales. C'est pourquoi une attention particulière sera portée sur une réforme en profondeur de notre législation et un travail systématique de codification sera entrepris.

            • Faire l'état des lieux des textes existants et applicables dans le pays avec établissement d'un répertoire exhaustif des textes en vigueur ;

            • Faire le point des projets de textes déjà élaborés et formuler des propositions d'accélération de leur adoption ;

            • Définir les grands axes prioritaires d'élaboration des textes légaux d'ici les dix prochaines années;

            • Définir et mettre en application une politique systématique de codification ;

            • Renforcer la législation en matière de protection des droits de l'enfant et de la femme.

 

4.4. LES MEDIAS :

A. CONTEXTE :

            Les autorités en charge du secteur de la communication ont consenti d'énormes efforts financiers, alloués d'importants fonds pour répondre dans l'urgence aux besoins matériels et techniques liés à la diffusion radiophoniques, à la production audiovisuelle ou l'élaboration et l'impression des journaux.

            Les organes de presse restent encore sous tutelle du pouvoir politique du fait qu'ils reçoivent leurs budgets de fonctionnement de l'Etat. Ce mode de fonctionnement crée un climat propice  aux pressions susceptibles d'être  exercées par les pouvoirs publics.

            En septembre 1992, une loi relative à la liberté de la communication est adoptée.

            Cette loi n'a pas néanmoins modifié en pratique le mode de gestion et de fonctionnement de nos organes de presse dont les rédactions souffrent des lourdeurs bureaucratiques et des interférences des Ministères et Services qui annihilent tout effort d'enquête et d'investigation. Les organes de presse nationaux sont toujours assimilés à des services administratifs placés sous l'autorité du Ministère chargé de la Communication.

            La loi relative à la liberté de la communication de septembre 92 prévoit la création  d'une commission nationale de communication, sorte d'autorité de régulation du fonctionnement des médias dans un esprit d'ouverture, de dialogue et de tolérance.

            Cette commission n'a cependant pas vu le jour et ses attributions restent mal définies.

B. BILAN

a) Absence d'un statut revalorisant :

            Jusqu'à ce jour aucun statut particulier ne protège encore ou ne valorise au niveau salarial le personnel opérant dans le secteur de la communication.

            Cet absence de textes juridiques et d'un statut particulier devant garantir aux journalistes, communicateurs et techniciens des organes de presse du pays une plus grande liberté d'action et des salaires en rapport avec la mission qui leur est dévolue entraînent de profonds dysfonctionnements.

            Jusqu'à ce jour les différentes tâches et spécialités des personnes opérant dans les organes de presse publics ne sont pas prises en compte. Elles sont simplement assimilées au corps de métiers existants dans la fonction publique. C'est le cas notamment des Ingénieurs et techniciens de l'audiovisuel qui

sont  classés dans la catégorie des ingénieurs et techniciens des travaux publics. Le plus grand nombre - journalistes, opérateurs, monteurs, animateurs, présentateurs des journaux radios-télévisés, secrétaire de presse se trouvent versés dans les différentes catégories et échelons de l'administration générale.

            Ils peuvent être " fonctionnaires " , " conventionnés " ou " pigistes " et les salaires d'un même groupe de personnes effectuant le même travail  varient avec parfois une différence de solde de 15 à 20 000 francs.

            Cette situation a d'évidence ses conséquences sur la qualité du travail accompli ou fourni. Une sorte de précarité est ainsi imposée dès le recrutement d'un personnel censé participer en tant que communicateurs et éducateurs à l'effort de développement. Les soldes des ingénieurs, techniciens, journalistes, opérateurs, animateurs, secrétaire de presse et autres sont fixés par les responsables de la Fonction Publique qui n'ont pas toujours une réelle vision du travail accompli.

b) Déperdition des meilleurs éléments

            Cet état qui occasionne cette dévalorisation du rôle des communicateurs conjuguée aux fortes pressions subies par la censure et l'autocensure a conduit nombre de journalistes ou techniciens à faire carrière ailleurs dans d'autres départements ministériels dont l'Education Nationale, les Affaires Etrangères, les Postes et Télécommunications ou le Port notamment. D'autres ont pu intégrer des chaînes internationales telle que la " BBC " où ils sont devenus des correspondants d'autres médias.

            En louant leur savoir faire ces derniers ont cherché avant tout à se faire reconnaître, à confirmer leurs compétences et obtenir un apport financier d'appoint qui les aide à sortir de leur précarité.

            Les contraintes subies par les rédactions et l'inexistence de plan de carrière et d'une véritable politique de gestion des ressources humaines ont entraîné une forte déperdition des compétences. S'ajoutent à ces difficultés l'embauche anachronique de personnes "recommandées" et dont les aptitudes à travailler dans les organes de Presse sont limitées. Si des efforts constants ont été entrepris dans le domaine de la formation du personnel, ceux-ci ont été annihilés par l'absence de statuts propre valorisant le travail des hommes et femmes opérant dans le secteur de la communication.

            Ceci se reflète dans le faible pourcentage des programmes et émissions nationales produits par la RTD ou la qualité des articles contenus dans le journal " La Nation ". Tous ces organes ont très peu évolué. On estime seulement à 15 % les émissions nationales produites et diffusées par la RTD dans les deux médias Radio-TV.

            c) Difficultés financières et gestion inappropriée

            Jusqu'à ce jour encore l'Etat prend en charge la totalité des dépenses du secteur de l'Information où tous les organes de presse souffrent des difficultés financières dûes à la conjoncture économique actuelle et d'une gestion inappropriée résultant de leur maintien en tant que services publics et non pas en qualité d'entreprises cherchant à rentabiliser leurs moyens de production.

            L'octroi de l'autonomie de gestion financière à la RTD et à l'Imprimerie Nationale s'est fait tout récemment et dans un contexte de stagnation généralisée.

            L'Etat qui fixe annuellement les budgets de fonctionnement des organes de presse publics est également sollicité à répondre aux demandes d'acquisition d'équipements qu'il ne peut financer lui-même. Ces équipements sont obtenus grâce au soutien des pays amis par le biais de la coopération. Ils nécessitent un important délai avant leur obtention et représentent souvent à titre d'exemple deux à trois fois du budget de fonctionnement de la RTD.

            Il n'existe pas de fonds de roulement pour l'entretien et la maintenance.

            Les médias nécessitent des budgets de fonctionnement en constante progression que leur impose leurs relations même avec les autres organes de presse.

            L'abonnement du fil AFP et l'obtention pour le service Information des nouvelles du monde augmente annuellement de 10 % environ. L'envoi des images satellitaires a également son coût, idem pour les productions nationales de qualité.

            Les médias doivent impérativement s'adapter aux nouvelles technologies d'impression des journaux, d'envoi des photos via le courrier électronique, de réception et de diffusion du son et de l'image par satellite. Ceci requiert une modernisation et un renouvellement des équipements ainsi que la formation du personnel. Se pose aussi le problème de la maintenance de ces équipements.

C. PERSPECTIVES

            Les organes de presse nationaux doivent donc retrouver leur crédibilité, ce qui sous-tend l'octroi d'une marge de manœuvre plus grande accordée aux journalistes qui seront placés devant leur responsabilité. Un cadre de déontologie doit être adopté, les droits de journalistes et communicateurs garantis et des garde-fous mis en évidence afin d'éviter tout dérapage.

            La loi relative à la liberté de presse devra d'évidence être amendée afin de garantir le respect du pluralisme de l'Information. Elle doit favoriser les débats d'idées, accepter les prises de positions des uns et discuter dans tous les domaines touchant au fonctionnement de nos institutions et de la vie courante.

            Les autorités compétentes doivent également s'investir dans la prospection de nouveaux champs d'activité devant stimuler l'emploi et favoriser le développement intellectuel et économique. Ces activités sont offertes par l'essor des nouvelles technologies de l'Information, cela va de la création de centres de rencontres et d'échanges d'information entre cybernautes, de sociétés de productions audiovisuelles, de sociétés de télédistribution qui représentent à Djibouti des chaînes satellitaires cryptées.

            La création de titres de presse indépendants de Radio privée ou d'agences images photos devra être favorisée et l'octroi de licence facilité.

            Il est en tout cas plus que nécessaire qu'à l'heure de la mondialisation et de la maîtrise des nouvelles technologies de l'information le plus grand nombre de djiboutiens s'adaptent à ces nouveaux moyens de communications et d'échanges de l'Information qui associent ordinateurs, téléphone et réseaux satellitaires.

            Il convient ainsi de :

            1. Favoriser l'émergence d'une presse plus ouverte, plus objective et crédible. Une presse censée répondre aux préoccupations des gens ayant une approche participative pour intéresser la population aux objectifs de développement et donnant davantage la parole aux représentants de la société civile.

            2. Installer la commission nationale de communication et définir ses missions et prérogatives. 

            3. Définir un statut des journalistes et les règles d'exercice de la profession ainsi qu'un code de déontologie et préparer une convention collective reva-lorisant la grille des salaires du personnel de l'Information.

            4. Accorder aux organes de presse publics un nouveau statut leur permettant de travailler dans une logique d'Entreprise plutôt qu'un service administratif. Les  soustraire aux pressions de toute nature.

            5. Evaluer rapidement l'ensemble des besoins techniques et de production. Réhabiliter l'outil de travail. Ce qui nécessite d'évidence l'octroi de fonds et de budgets plus conséquents.

 

            Des expertises juridiques et institutionnelles peuvent être demandées auprès d'institutions spécialisées pour définir notamment le mode de fonctionnement de la commission nationale de la communication.