UNIVERSITE MONTESQUIEU BORDEAUX IV

Master II « Aménagement du Territoire et Développement Local »

Année universitaire 2010-2011

SCHEMA DE SERVICES DES PAYS :

PRESENTATION, REGARDS DES TERRITOIRES ET

PREMIER BILAN

Rapport d’étude dans le cadre du stage professionnel

Présenté par

Fanny RIBEREAU

Pays et Quartiers d’Aquitaine

2

Sous la direction de

Monsieur Xavier STEFFAN, chargé de mission « Territoires ruraux » à Pays et Quartiers

d’Aquitaine et Madame Marilyne PEYREFITTE, co-responsable du Master II « Aménagement du

Territoire et Développement Local » à l’université Montesquieu Bordeaux IV.

Remerciements

Je tiens à remercier l’ensemble des personnes qui ont été associées de près ou de loin à cette

étude.

Tout d’abord, merci à Christine ROMAN, directrice de Pays et Quartiers d’Aquitaine, pour

m’avoir accueillie au sein de son équipe.

Je remercie tout particulièrement Monsieur Xavier STEFFAN, chargé de mission

« Territoires ruraux » à Pays et Quartiers d’Aquitaine, pour son appui, sa disponibilité et ses

précieux conseils ainsi que Madame Marilyne PEYREFITTE, pour son encadrement et ses

recommandations prodiguées durant le stage.

Mes remerciements s’adressent également à l’équipe de Pays et Quartiers d’Aquitaine, pour

leur concours et leur accueil chaleureux ainsi qu’aux stagiaires, pour nos nombreux échanges.

Enfin, je tiens à remercier l’ensemble des acteurs des territoires de projet aquitains pour le

temps qu’ils m’ont consacré.

Résumé

Cette étude s’attache à analyser la mise en œuvre des schémas de services à la population

portés par les pays. Elle a vocation à produire de la connaissance sur ces démarches parmi un

échantillon de territoires aquitains. Elle permet d’apprécier les différents modes opératoires portés

par ces pays dans l’élaboration de ces démarches, d’identifier les plus-values que l’on peut retirer

d’un schéma de services ainsi que ses faiblesses et les difficultés rencontrées sur le terrain par les

acteurs locaux associés. La finalité de cette étude est de formuler des préconisations relatives à

l'amélioration de cette démarche dans la perspective éventuelle d'une prochaine génération de

contrat de pays. Ces préconisations sont faites à partir des enseignements tirés suite aux différents

échanges réalisés avec les acteurs des territoires.

3

Mots-clés : développement rural, développement local, Conseil Régional, démarche territoriale,

politique régionale contractuelle, programme européen, pays, services à la population

4

LISTE DES SIGLES

ADF : Assemblée des Départements de France

AdCF : Assemblée des Communautés de France

ADEM : Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’énergie

ADRETS : Association pour le Développement en Réseau des Territoires et des Services

AFOM : Avantages - Faiblesses - Opportunités - Menaces

APFP : Association de Promotion et de Fédération des Pays

ARDIE : Association Régionale pour le Développement de l'Insertion par l’Economique

ARF : Association des Régions de France

ARH : Agence Régionale de l’Hospitalisation

ATD : Agence Technique Départementale

BIJ : Bureau Information Jeunesse

CAF : Caisse d’Allocation Familiale

CAP : Certificat d’Aptitude Professionnelle

CESER : Conseil Economique Social et Environnemental Régional

CIAT : Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire

CLSH : Centre de Loisirs Sans Hébergement

CNDS : Centre National pour le Développement du Sport

CPAM : Caisse Primaire d’Assurance Maladie

CPER : Contrat de Plan Etat Région

DAC : Document d’Aménagement Commercial

Ddass : Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales

DDE : Direction Départementale de l’Equipement

DDR : Dotation de Développement Rural

DGE : Dotation Globale d’Equipement

DOCUP : DOCument Unique de Programmation

DOO : Document d’Orientation et d’Objectifs

DRAAF : Direction Régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt

DRAC : Direction Régionale des Affaires Culturelles

DRDR : Document Régional de Développement Rural

DTR (loi) : Loi de Développement des Territoires Ruraux

EDF : Electricité De France

ENE (loi) : Loi d’Engagement National pour l'Environnement

5

EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

FAQSV : Fonds d'Aide à la Qualité des Soins en Ville

FEADER : Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural

FEDER : Fonds Européen de Développement Régional

FINESS : Fichier National des Etablissements Sanitaires et Sociaux

FIQCS : Fonds d'Intervention pour la Qualité et la Coordination des Soins

FSE : Fonds Social Européen

GAL : Groupe d’Action Locale

GDF : Gaz De France

GIP : Groupement d’Intérêt Public

HLM : Habitation à Loyer Modéré

INSEE : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques

LEADER : Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale

LOADT : Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire

LOADDT : Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable du Territoire

MSA : Mutuelle Sociale Agricole

ONG : Organisation Non Gouvernementale

PAC : Politique Agricole Commune

PCD : Projet Collectif de Développement

PDRH : Programme de Développement Rural Hexagonal

PER : Pôle d’Excellence Rurale

PIJ : Point d’Information Jeune

PLIE : Plan Local pour l’Insertion et l’Emploi

PLUI : Plan Local d’Urbanisme Intercommunal

PNR : Parc Naturel Régional

PQA : Pays et Quartiers d’Aquitaine

PSN : Plan Stratégique National

RDR : Règlement de Développement Rural

SCoT : schéma de Cohérence Territoriale

SNCF : Société Nationale des Chemins de Fer Français

SRADDT : schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire

TAD : Transport A la Demande

TER : Transport Express Régional

TIC : Technologie de l’Information et de la Communication

URCAM : Union Régionale des Caisses d’Assurance Maladie

6

Méthodologie de lecture :

Les caractères en italique renvoient aux informations récoltées sur les territoires, suite aux

entretiens réalisés avec les acteurs ou à travers les différents documents collectés.

Le Conseil Régional d’Aquitaine peut être mentionné par les expressions « la Région » ou

« le Conseil Régional » pour faciliter la lecture de ce rapport, et désigne la Politique

contractuelle des pays à travers son règlement d’intervention ou les personnes affiliées à son

service.

De même, le schéma de services peut être désigné par les termes « la démarche » ou « le

schéma ».

7

SOMMAIRE

Introduction

I. Approche institutionnelle de l’organisation des services à la population à l'échelle des

pays

A. L'élaboration d'un schéma de services, une exigence du Conseil Régional d’Aquitaine

B. Une démarche au cœur d'un contexte instable

II. Appropriation du schéma de services par les acteurs des territoires : les modes

opératoires adoptés par les pays

A. Les moyens matériels et humains mobilisés

B. Identification et analyse des méthodologies employées pour l'élaboration du schéma de

services

C. L’analyse des cohérences internes et externes du schéma de services

D. Les modalités d'association des acteurs locaux aux démarches de schéma

III. Bilan intermediaire : quels impacts des schémas de services sur les territoires ?

A. Une plus-value certaine

B. Mais des faiblesses et/ou des difficultés apparentes

C. Préconisations en vue de répondre aux difficultés observées

Conclusion

8

INTRODUCTION

Depuis une vingtaine d’années, de profondes mutations sont à l’œuvre dans la société

française, notamment du point de vue démographique. La tendance à l’exode rural caractérisant les

campagnes françaises depuis le milieu du XIX siècle s’est aujourd’hui inversée. Des phénomènes

d’accélération des migrations vers les espaces à dominante rurale sont désormais à l’œuvre sur le

territoire français. Ces évolutions ont été permises par la généralisation de l’usage de l’automobile

et correspondent à la recherche d’un certain cadre de vie, drainant ainsi de nouvelles populations

vers l’espace rural. La composition et la sociologie des populations rurales s’en trouvent alors

modifiées, engendrant une demande de services nouveaux.

De quels services est-il question ?

Ces services dits « services à la population » ont une dimension abstraite dans la mesure où

il est difficile de savoir ce qu’ils recouvrent exactement. De manière générale, ils concernent « tous

les services rendus directement ou indirectement aux personnes et/ou familles, répondant à des

besoins individuels et/ou collectifs à caractère économique, social ou culturel. Ce qui inclut

notamment :

les services économiques de base tels que la fourniture d’eau et d’électricité à usage

domestique, le ramassage des ordures ménagères, le traitement des eaux usées, etc. ;

les services sociaux élémentaires tels que l’éducation (école) et la santé (médecin,

pharmacien, hôpital, ambulance) ;

les autres services sociaux (services à domicile, appui à la petite enfance, aux personnes

âgées, etc.) ;

les services de sécurité (police, gardiennage) ;

les services de transport ;

les services de communication (poste, téléphone) ;

les services d’information ;

les commerces (épicerie, boulangerie, etc.), fixes ou ambulants ;

les services culturels et de loisirs1 ».

De même, il convient de souligner que l’Association pour le Développement en Réseau des

Territoires et des Services (l’ADRETS), a publié une liste exhaustive de services à la population

suite au recensement de « dix-huit bouquets de services »2.

1 Observatoire Européen LEADER « Développer les services à la population en milieu rural », Cahier n°5, septembre

1999, p.9 2 Voir annexe 1, p. 71

9

Encadré 1 : Services à la personne, services publics, services au public, services à la

population… de quoi parle-t-on ?

Aujourd’hui ces termes sont employés sans discernement, indifféremment de leur sens initial. Il

convient de donner un aperçu de leurs sphères respectives afin de mieux comprendre la conception

élargie du champ des services à la population, utilisée aujourd’hui. Les définitions théoriques sont

omises volontairement pour laisser place à une illustration plus « pratique » des services

concernés :

Les services à la personne : ils correspondent aux services à la famille (gardes

d’enfants…), aux services aux personnes âgées, handicapées ou dépendantes

(assistance…). Sont également inclus les services de la vie quotidienne (entretien de la

maison…) mais ils recouvrent une dimension plus urbaine.

Les services publics : ils regroupent les services publics d’Etat (éducation, justice…), les

missions de services publics, les organismes publics et les entreprises placés sous tutelle de

l’Etat (Pôle emploi, EDF, GDF, France Télécom, la Poste, SNCF, sociétés HLM, CAF,

MSA, Sécurité sociale…), les services publics des collectivités territoriales (Conseils

Régionaux, Conseils Généraux…) et les établissements consulaires (chambres

d’agriculture, chambres des métiers, chambres de commerce et d’industrie).

Les services privés : ils se composent des activités artisanales et commerciales de

proximité (boulangeries, épiceries…), des activités libérales liées au domaine médical

(cliniques…), des activités conventionnées (enseignement agréé, eau, ordures

ménagères…) et des services associatifs (culture, loisirs…).

Les services au public ou services à la population : ils recouvrent tous les services

publics (marchands ou non marchands) et les services privés.

Dans la pratique, la présence de ces différents services ne s’entend pas par leur existence ou

non sur un territoire donné mais par leur accessibilité. Une enquête nationale sur les services publics

en milieu rural3 a permis d’identifier les types de services considérés comme devant être présents

dans une commune ou la commune voisine et dans le bassin de vie (canton, communauté de

communes, pays) :

3 CSA. Enquête nationale sur les services publics en milieu rural : sondage de l’Institut CSA. Ministère de l’Intérieur et

de l’Aménagement du territoire, août 2005.

10

Commune Bassin de vie

Ecole Services de proximité - services publics

Point d'accès transport Petite enfance - enfance - jeunesse

Bureau de poste Personnes âgées - maintien à domicile

Commerces alimentaires Santé

Médecins Emploi - formation - insertion

Crèche Culture - sport - loisirs

Bibliothèque Logement

Banque Transport

Quels enjeux les services à la population recouvrent-ils ?

Lorsque sont évoqués les services à la population, le problème majeur qui se pose est celui

de leur accessibilité. En effet, parce qu’ils existent au nom de l’intérêt général, ces services doivent

être accessibles à tous. Ils constituent la condition sine qua none à une situation qui procure un

bien-être à tous les individus d’une société et sont donc par nature facteurs d’équité sociale.

Mais les services sont aussi facteur d’attractivité dans la mesure où le choix de

domiciliation des nouveaux résidents ou d‘implantation des nouvelles entreprises va dépendre de

l’accessibilité et de la qualité des services offerts à proximité.

Ces services sont également source d’emplois. Par exemple, le vieillissement de la

population à travers l’accroissement de l’aide au maintien à domicile, génère beaucoup d’emploi

dans les branches médico-sociales. De même, l’arrivée de nouveaux habitants (en provenance des

espaces urbains le plus souvent) et/ou le renouvellement de la population sur un territoire donné,

favorise le développement et la création d’emplois, non seulement pour répondre à cet afflux de

nouveaux besoins mais également pour améliorer l’offre de services dans un contexte

d’uniformisation des modes de vie entre urbains et ruraux.

Enfin, dans un contexte de rationalisation des crédits publics, des innovations

organisationnelles, émergent des territoires pour apporter des réponses aux attentes des

populations. Ces innovations correspondent à la capacité des acteurs des territoires à s’adapter à des

contextes socio et politico-institutionnels mouvants. Elles sont basées sur la créativité et la

solidarité de ces acteurs, qu’ils soient des habitants, des associations ou des collectivités. La mise en

place d’un Transport A la Demande (TAD) sur des territoires où des lignes régulières ne seraient pas

rentables constitue une de ces innovations organisationnelles et s’avère être une solution assez

pertinente.

11

Vers une meilleure organisation des services à la population :

A travers l’ensemble des enjeux qu’ils recouvrent, les services à la population interrogent les

élus et les collectivités territoriales dans une logique de gestion et d’organisation des services pour

répondre au mieux aux besoins des habitants. Mais que signifie vraiment « organiser les services à

la population » ? Cette expression peut :

se traduire par une hiérarchisation des services, dans le sens où ils peuvent se décliner en

plusieurs catégories allant des services de première nécessité à ceux plus secondaires. Par

exemple une concentration massive de services sur un territoire donné, le qualifie de pôle

majeur de services. Cette hiérarchie de services s’apprécie à partir du niveau de services

offerts. Dans cette acception du terme « organiser », la question principale est de savoir quel

maillage veut-on donner aux territoires : un pôle central de services ou plusieurs pôles

intermédiaires ?

prendre le sens de prévoir ou d’anticiper. En fonction des niveaux d’offre identifiés et des

évolutions sociodémographiques reflétant les besoins futurs, sera alors jugée la nécessité

d’installer un nouveau service ou de l’améliorer.

relever de la possibilité de les coordonner c’est-à-dire de minimiser les risques de

concurrence entre services, dans un contexte où le seuil de rentabilité est souvent difficile à

atteindre et/ou à maintenir. Mais c’est aussi concevoir un fonctionnement en réseau pour

pallier la baisse des financements publics.

En définitive, organiser les services à la population, c’est réfléchir au meilleur maillage possible du

territoire en matière d’accès aux services en tenant compte des caractéristiques physiques et

fonctionnelles. C’est aussi agir plus localement en apportant des réponses aux besoins des habitants

présents et futurs. Enfin, c’est trouver des solutions pérennes pour accroître les économies d’échelle

et remédier aux problèmes de financement auxquels ils font face.

En ce sens les pays, territoires de projet, apparaissent suffisamment étendus pour avoir une

vision globale des services. Les pays se définissent comme des espaces de vie présentant « une

cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale 4». Ils permettent entre autres d’identifier

plusieurs problématiques telles que la proximité et l’accessibilité des services pour les utilisateurs,

l’isolement des prestataires, la concurrence des services urbains à laquelle les prestataires ruraux

sont confrontés. D’ailleurs, la vocation des pays à organiser les services est soulignée dans la Loi

d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT) de 1995 dite Loi

Pasqua et la Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable du Territoire de

1999 (LOADDT) dite Loi Voynet. Dès lors, le pays constitue un espace de co-construction entre les

4 LOADT du 4 février 1995

12

collectivités, les associations et les acteurs privés, afin de mieux prendre en compte les spécificités

des services. Aussi, le Conseil Régional d’Aquitaine, promoteur de la politique des pays, a inscrit

les services comme l’une des trois priorités de son règlement d’intervention pour les politiques

contractuelles remanié en 2006 et en 2008, avec l’économie et le logement. Ce règlement précise la

nature et les modalités des aides accordées pour financer les projets qui émanent des pays, au titre

de la signature d’un contrat de pays. A partir des orientations stratégiques de la charte, dont il est

une déclinaison opérationnelle, le contrat de pays arrête les objectifs quantitatifs de développement

du territoire pour une durée de trois ans.

Ainsi dans le cadre de la préparation de la deuxième génération de contrat de pays et

précisément sur le volet « maintien des services et amélioration du cadre de vie », le Conseil

Régional d’Aquitaine préconise la réalisation d'un schéma de services dans chaque pays. Selon

le règlement d'intervention du Conseil Régional d’Aquitaine, le schéma de services est conçu afin «

d'avoir une vision d'ensemble de l'organisation territoriale des services et de définir les priorités en

fonction des besoins réels de la population5 ». Il constitue dés lors « la condition préalable à la mise

en place d'un financement Régional sur les projets concernés5

». Concrètement cette démarche

s’appuie sur la réalisation d’un diagnostic territorial et sur une définition des priorités en matière

d’intervention, en fonction des besoins réels de la population. D’autres démarches peuvent aussi

contribuer à structurer l’offre de services à la population, c’est le cas du schéma de Cohérence

Territoriale (SCoT), du programme Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale

(LEADER), des agendas 21, des Pôles d’Excellence Rurale (PER), des chartes de développement

des Parcs Naturels Régionaux (PNR), et des projets d’agglomération, démarches qui seront définies

plus précisément dans le corps du texte.

5 Voir annexe 2, p. 73

13

Tableau 1 : Etat des lieux des démarches de schémas de services en Aquitaine – juin 2011

En Aquitaine cette démarche s'est généralisée puisque presque 90% des pays ont réalisé un schéma

de services ou en élaborent un, à l’horizon 2011 :

Départements Pays d’Aquitaine Documents relatifs aux services à la population

Dord

ogne

Grand Bergeracois Étude prospective sur les services – sport, culture et

enfance-jeunesse (mars11-février12)

Isle en Périgord Schéma de services prévu pour cette année. Étude

habitat 2006

Périgord Noir Schéma des services au public 2008-2010

Périgord Vert Schéma de services prévu pour cette année.

Gir

onde

Bassin d’Arcachon Schéma en cours

Cœur Entre Deux Mers Schéma de services 2010

Graves & Landes de

Cernès

-

Haut Entre Deux Mers Schéma de services 2009

Haute Gironde Schéma de services en cours

Libournais SCoT

Médoc Étude ciblée

Rives de Garonne Schéma de services 2009

Lan

des

Adour Chalosse Tursan Schéma de services 2009

Adour Landes Océanes Schéma de services en cours

Landes de Gascogne Schéma territorial de service 2008

Landes Nature Côte

d’Argent

Diagnostic schéma d’aménagement 2008

Lot

et G

aronne

Agenais Schéma de services 2009

Albret Étude pour la création d’un réseau de maisons de

services 2006

Dropt Schéma de services 2008

Val de Garonne

Gascogne

Schéma de services 2009

Vallée du Lot Schéma de services aux populations 2008

Pyré

née

s

Atl

anti

ques

Grand Pau Étude sur la petite enfance et la santé 2010

Oloron Haut Béarn Schéma de services 2009

Lacq Orthez Béarn des

Gaves

Schéma de services 2008

Pays Basque Schéma de services en cours

Val d’Adour charte territoriale des services publics 2004

Mise à jour juin 2011

14

Les objectifs de ce rapport :

Rattaché au Conseil Régional d’Aquitaine, Pays et Quartiers d'Aquitaine (PQA) est un

centre de ressources sur le développement territorial en Aquitaine. Sur la période 2008-2013, PQA a

été retenu comme cellule d'animation du Réseau Rural en Aquitaine. Ce réseau rural est composé

des acteurs et des représentants d’organisations publiques et privées, socioprofessionnelles et

associatives travaillant dans le domaine du développement rural. Il s'inscrit dans le cadre de la

programmation du Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (FEADER). Au titre de

l’animation de ce réseau, PQA a déployé depuis trois ans des activités d'observation, de rencontres,

d'échanges d'expériences, de mise en réseau d'acteurs, de diffusion d'informations et de publications

thématiques. Dans ce cadre, en 2011 PQA a inscrit dans son programme d'actions prévisionnel une

mission particulière d'accompagnement sur le thème des services en milieu rural en Aquitaine. Elle

fait suite aux travaux menés lors d’un cycle de rencontre sur le thème « Accueil de nouvelles

populations et services en milieu rural » en 2008-2009.

La mission confiée, consiste en l’analyse des schémas de services à la population des pays,

en vue de produire de la connaissance sur ces démarches parmi un échantillon de territoires

aquitains. Elle permet d’apprécier les différents modes opératoires portés par ces pays dans

l’élaboration de ces démarches, d’identifier les plus-values que l’on peut retirer d’un schéma de

services ainsi que ses faiblesses et les difficultés rencontrées sur le terrain par les acteurs associés à

ces démarches. La finalité de cette mission est de formuler des préconisations relatives à

l'amélioration de cette démarche dans la perspective éventuelle d'une prochaine génération de

contrat de pays. Ces préconisations sont faites à partir des enseignements qui ont été tirés à la suite

des différents échanges réalisés avec les acteurs des territoires (chargés de mission pays, élus des

pays, chargés de mission au Conseil Régional d’Aquitaine...). Il s’agit donc de répondre aux

questions : qu’est-ce que le schéma de services ? Pourquoi a-t-il été créé ? Comment les pays se

sont-ils appropriés la démarche ? Qu’a-t-elle apporté aux territoires ?

Les différents éléments recouvrant cette analyse des démarches de schémas de services

peuvent être articulés selon trois axes, reposant sur un cheminement logique. Tout d’abord sont

évoquées les raisons qui ont amené à la mise en place de ces démarches comprenant une

description du contexte d’émergence ainsi qu’une présentation de ce que doit être ces schémas de

services. Ensuite il est fait état de l’appropriation que les territoires en ont faite au travers des

procédés utilisés jusqu’aux résultats obtenus. Enfin sont dégagés les principaux impacts sur les

territoires via les enseignements tirés des entretiens, en vue d’émettre des préconisations.

15

I. APPROCHE INSTITUTIONNELLE DE L’ORGANISATION DES

SERVICES A LA POPULATION A L'ECHELLE DES PAYS

Cette partie s’attache à présenter les motivations qui ont conduit à la mise en place de ces

démarches de schémas de services. Il s’agit d’une part de décrire cet outil au travers des modalités

qu’il recouvre et d’autre part de le positionner au sein du système institutionnel.

A. L'élaboration d'un schéma de services, une exigence du Conseil

Régional d’Aquitaine

1. Les services à la population, une thématique soutenue par la Région

La volonté de la politique contractuelle de la Région Aquitaine de s'emparer de la

question des services à la population en milieu rural n'est pas nouvelle. En 1992, les actions de

la Région dans ce domaine, et plus généralement dans l'aménagement local du territoire, se

développaient en particulier par le biais des Projets Collectifs de Développement (PCD), succédant

aux anciens contrats de pays institués par le CIAT d’avril 1975. Ces derniers s’adressaient « aux

milieux fragiles, où il était nécessaire de créer des activités afin de maintenir sur place la

population6 ». Bien qu’ils aient « induit une réflexion sur la délimitation du pays, suscité une

volonté locale et une réelle concertation entre les communes et avec l’Etat », ils se sont révélés

décevants. En effet, ils ont fait l’objet de conflits entre les acteurs locaux, laissant à penser qu’il

« ne suffit pas que l’administration décrète un périmètre pour que de celui-ci découle une solidarité

cohésive7 ». A partir des années 1980, avec l’émergence des premiers contrats de Plan Etat-Région

(CPER), et dans l’idée de corriger les anciens contrats, des initiatives procédurales se multiplient et

amènent progressivement à la création des PCD. A travers eux, transparaissait « la volonté d’aller

au-delà des dimensions institutionnelles de la politique contractuelle et d’ancrer le développement

dans des processus d’action collective7». Concrètement, ils constituaient une procédure

contractuelle d'une durée de cinq ans ayant pour objectif de soutenir le développement rural au

travers de plusieurs axes d’intervention :

le développement de l’économie et l’emploi,

le maintien des services et l’amélioration du cadre de vie,

6 Pierre MERLIN, « L’aménagement du territoire en France », Les études de la documentation française, n°5251, mars

2007, p. 94. 7 Jacques PALARD et Bernard GAGNON, La Région et ses territoires – Stratégies et acteurs du développement en

Aquitaine, éditions confluences, 2006, p. 45.

16

le renforcement de l’offre habitat et logement,

l’affirmation de l’identité du territoire.

L'intérêt de ces PCD était de passer d'une logique de guichet à une logique de projet mais là encore

les PCD n’ont pas donné les résultats escomptés. Parallèlement, la politique des pays a été relancée

par les lois Pasqua et Voynet et est venue « maintenir les objectifs des PCD : créer un espace de

solidarité pertinent pour fédérer les initiatives publiques et privées et développer une réelle synergie

entre tous les acteurs locaux ». A partir de 2000, la Région applique les modalités d’intervention de

sa politique de développement rural dans le cadre du CPER 2000-2006 et encourage l’émergence

des pays. La démarche de pays « ouvre droit à des aides de l'État et de la Région conformément à la

convention cadre d’application pour les pays signée entre l'État et la Région8 ». Les aides des

départements et de l’Europe viennent en complément au coup par coup. Le règlement d’intervention

de la politique contractuelle régionale de Développement territorial - Politique des pays est alors

adopté en mai 1999. Il est modifié lors de l'Assemblée plénière du 20 mars 2006 dans le cadre du

bilan de la première génération de contrats de pays (2004-2006). Est repris chacun des quatre axes

d'intervention afin d’émettre des propositions d'orientation.

Les nouvelles mesures qui en découlent ciblent l'intervention de la Région sur le

triptyque « économie – logement - services » comprenant deux priorités : « l'innovation » pour

l'économie, l'environnement, la démocratie participative et l'identité du territoire, ainsi que

« l'ingénierie territoriale et la communication ». Les modifications du règlement d'intervention

apportées lors de la séance plénière du 15 décembre 2008 confortent l’importance des services. En

effet l’attractivité des territoires passe par une action économique combinée à des actions sur le

logement et les services dont la santé. Ainsi, bien que le domaine principal d'intervention de la

Région soit le développement économique, c’est au nom de « l'équité » et de la « cohésion

territoriale » que la Région décide d'agir simultanément sur les trois domaines cités précédemment.

« Pour qu'un territoire se développe, il doit avancer sur toutes les dimensions. Si l'on veut inciter les

ménages et les entreprises à s'installer, il faut des services et donc cela fait partie du développement

économique » rappelle Serge CABANNE, chef du service "Politique des pays" au Conseil Régional

d'Aquitaine, sans parler du fait que les services sont eux-mêmes source d'activités et d'emplois.

Par ailleurs, l’Association des Régions de France (ARF) indique, dans une motion9, le rôle

8 http://aquitaine.fr/politiques-regionales/amenagement-rural-et-urbain/developpement-rural.html

9 Association des régions de France (ARF), « Demain, l’aménagement du territoire sera à l’initiative des régions »,

avril 2011, 8 p. Disponible sur http://www.arf.asso.fr/2011/04/demain-le-developpement-et-

l%e2%80%99amenagement-du-territoire-sseront-a-l%e2%80%99initiative-des-regions.html

17

décisif de la Région dans le « Soutien et renforcement des services, facteur d’attractivité » pour

construire un nouvel aménagement durable du territoire.

Schéma 1 : Chronologie de l'implication de la Région dans le domaine des services à la

population

1992 Projets collectifs de développement : axe "le maintien des services et

l’amélioration du cadre de vie"

Politique régionale contractuelle adossée au volet territorial du CPER 2000-

2006 dont un axe "le maintien des services et l’amélioration du cadre de vie"

Politique régionale contractuelle de développement territorial – Politique des

pays, autour du triptyque "économie-logement-services"

2. L'avènement du schéma de services à l'échelle du pays

Dans le bilan des contrats de pays de première génération (2004-2006), le thème des

services constitue « le tiers de la participation des financeurs au titre de la politique

contractuelle des pays ». Quatre types d'actions ont été traités prioritairement :

− les pôles de services mettant en œuvre les Technologies de l'Information et de la

Communication (TIC),

− le maintien à domicile des personnes âgées et/ou handicapées,

− l'organisation d'actions en faveur de la petite enfance,

− le développement de l'offre culturelle.

L'objectif visé par les pays à travers le développement des services est bien souvent l'attractivité du

territoire ou le maintien de la qualité de la vie. Ce champ constitue le second axe d'intervention des

pays après « l’attractivité économique » dans le sens où les services font partie des facteurs qui

conditionnent le développement économique et sont eux-mêmes facteurs d'activités et d'emplois.

Cet intérêt pour les services est justifié démographiquement par le fait que « Depuis 1999, la

population aquitaine augmente au rythme de 1 % par an10

» avec comme principal facteur de cette

10

Breuil Dominique, « la croissance démographique s’accélère en aquitaine depuis 1999 », Les quatre pages INSEE

Aquitaine, janvier 2009, n°181, p. 1 Disponible sur

http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=4&ref_id=14219

18

croissance : le solde migratoire. Mais le « solde naturel reste cependant très faible11

» du fait d’une

population vieillissante et d’un faible taux de fécondité, ce qui renforce cet intérêt pour les services

à la population via les besoins que cette catégorie de population nécessite. Règlementairement, le

poids des services dans les axes d’intervention des pays s’explique par les deux Lois d'Orientations

pour l'Aménagement et le Développement du Territoire de 1995 et de 1999, ainsi que par la loi

Urbanisme et Habitat de juillet 2003 qui attribuent aux pays la vocation d'organiser les services à la

population, en rappelant que « l'État et les collectivités locales tiennent compte du projet de pays

pour l'organisation des services publics ». Ainsi au regard de ce bilan, apparaissent comme

nouveaux enjeux :

− les TIC et notamment l'accessibilité au haut débit,

− le maintien d'un réseau de santé, de services aux personnes âgées, à l'enfance et à la

jeunesse,

− les transports car ils constituent une porte d'accès aux services,

− les pratiques culturelles et sportives (jusqu'à présent le sport ne figurait pas dans les axes

d'intervention de la politique contractuelle régionale).

Au travers de ces nouvelles problématiques, le règlement régional place le pays et

l'agglomération comme « des niveaux pertinents pour l'analyse des besoins en termes de services.

Ils doivent avoir un rôle de péréquation [...], de promotion des services sur le territoire mais aussi

d'information des populations sur les services 12

». Dans ce cadre, la Région soutient les services à

la population « en favorisant l'innovation et la réalisation de schéma de services structurants

dans chaque territoire, afin d'avoir une vision d'ensemble de l'organisation territoriale des services

et de définir les orientations et les priorités en fonction des besoins réels des territoires, et non plus

des opportunités saisies par les communes de façon isolées et non concertées13

». Il s'agit

« d'essayer d'aller vers une meilleure adéquation de l'offre et la demande de services de définir de

manière concertée des éléments de priorisation des projets », souligne Odile PLANTADE. De cette

manière, en posant la réalisation d'un schéma comme « condition préalable à la mise en place d'un

financement Régional sur les projets concernés », la Région souhaite encourager les territoires à

mener une véritable réflexion sur l'organisation des services à la population afin d’une part de

prioriser, voire mutualiser les projets, et d’autre part d’éclairer et de rationnaliser la décision des

élus qui ne doivent pas voir en l'intervention de la Région une simple opportunité financière.

11

CESER, « Services publics et territoires aquitains », décembre 2010, p. 32 Disponible sur http://ceser-

aquitaine.fr/informations/avisrapports/rapports/2010/services-publics/fiche.html 12

Règlement d’intervention relatif à la politique contractuelle de développement territorial – Politique des pays, Conseil

Régional d’Aquitaine, séance plénière du 20 mars 2006, p. 15. 13

Voir annexe 2, p. 73

19

Présentation du dispositif :

L’élaboration du schéma de services s'appuie sur une proposition de cahier des charges défini au

regard des thèmes prioritaires de la Région. Il doit comprendre quatre phases :

− un inventaire des services

− l'identification des besoins en services des populations du territoire

− une comparaison entre l'offre et la demande de services

− l'élaboration du projet de services du pays

Ses objectifs sont :

− d’affiner la réflexion engagée dans la charte de territoire,

− de relancer le Conseil de développement en l’associant aux travaux,

− de définir une adéquation entre les besoins réels de la population et les projets opérationnels

négociés dans les contrats,

− de donner des éléments de priorisation des équipements projetés.

Les bénéficiaires des aides régionales allouées pour élaborer ce schéma sont les structures

porteuses du pays. En ce qui concerne les règles de financement, une subvention maximale est

accordée à hauteur de 50% du coût du schéma, et est plafonnée à 25 000 euros, le reste devant être

cofinancé avec les autres partenaires publics potentiels. Pour l'élaboration, la démarche peut être

« réalisée en interne par le pays ou confiée à un cabinet extérieur, en collaboration étroite avec le

Conseil de développement ». De plus la Région propose des financements de l'ingénierie territoriale

pour « la mise en œuvre opérationnelle » de ces schémas à hauteur de « 10 000 euros par an et par

poste [...] pendant trois ans maximum à partir de l'année suivant le terme du schéma ». D'autres

dispositifs régionaux ont été mis en place : les pôles de services, les équipements et les événements

culturels de proximité, le développement de l'offre sportive, l'offre de santé dans les territoires, le

soutien aux services à l'enfance et à la jeunesse, le soutien aux services aux personnes âgées

créateurs d'emplois, les TIC. Tout projet relevant de ces thèmes devra « s'inscrire dans les priorités

du schéma de services ».

3. Le schéma de services, une initiative soutenue par l'Europe

Développer les espaces ruraux constitue une priorité pour l'Europe. En ce sens, c'est tout un

programme qui s'attache à répondre à cette priorité. Au titre de sa programmation 2007-2013 pour

développer l'espace rural avec des financements dans le second pilier de la Politique Agricole

Commune (PAC), l’Europe a établi un nouveau Règlement de Développement Rural14

(RDR II)

14

Règlement RDR II (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005

20

pour fixer le cadre des interventions du Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural

(FEADER). Ce nouveau RDR se structure en quatre axes :

Axe 1 : Amélioration de la compétitivité des secteurs agricoles et sylvicoles,

Axe 2 : Amélioration de l'environnement et de l'espace rural,

Axe 3 : Qualité de la vie en milieu rural et diversification de l'économie rurale,

Axe 4 : Intégration de l'approche LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de

l'Économie Rurale).

Parallèlement à ce nouveau règlement, sont définies des orientations stratégiques communautaires

qui fixent « les domaines d'action dans lesquels le soutien communautaire a la plus grande valeur

ajoutée ». Au regard de ces orientations, est défini le Plan Stratégique National (PSN) qui cible les

priorités de chaque État-membre, elles mêmes traduites dans un programme d’action : en France,

c'est le Programme de Développement Rural Hexagonal (PDRH). Ce dernier s'accompagne d'un

Document Régional de Développement Rural (DRDR) qui « reprend, pour chaque dispositif d'aide,

le cadre fixé par le PDRH en précisant les adaptations régionales apportées notamment sur les

bénéficiaires, actions éligibles, taux, priorités, etc. ».

A ce titre, l'Europe s'investit dans le soutien aux services à la population en milieu rural.

Dans le règlement Régional d'intervention de la séance plénière du 15 décembre 2008, au niveau

des règles de financement « le schéma sera la condition préalable à la mise en place d’un

financement Régional ainsi que l’attribution du FEADER sur les projets concernés ». En effet à

travers l'axe 3 du DRDR intitulé « Qualité de la vie en milieu rural et diversification de l'économie

rurale », l'Europe cherche à maintenir et développer l'attractivité des territoires ruraux, pour les

positionner comme des pôles de développement. Au sein de cet axe, un dispositif s'intéresse de près

aux services, il s'agit de la mesure 321 « services de base pour l'économie et la population

rurale ». Il affirme de fait la nécessité d'associer simultanément le développement de l'économie et

des services à la population pour « conforter l'attractivité des territoires ruraux ». Pour obtenir cette

aide, le FEADER pose comme « préalable au financement des projets d'investissement », « la

réalisation d'un schéma de service (visant une meilleure adéquation de l'offre aux besoins et une

mutualisation des moyens en vue d'un accès équitable aux services essentiels) [...], pour les

domaines concernés par les schémas de service» c'est-à-dire la santé, l'emploi, l'enfance et la

jeunesse, etc. Ceci dit, Sylvie LECOMTE du service Régional de l’économie agricole de la

DRAAF, précise que des dérogations sont possibles. En effet « toute étude spécifique réalisée par

exemple par la CAF ou la MSA peut valoir schéma de services dès lors qu'une réflexion est menée à

l'échelle intercommunale, voire supra-communale». Les bénéficiaires sont tous les porteurs de

projets s'inscrivant dans une démarche visant l'intérêt général, tels que les territoires de projet (pays,

PNR), les collectivités territoriales et leurs groupements, les associations, etc. En termes de

21

financement la mesure 321 représente 25% de l'axe 3 soit 10,8 millions d'euros sur 478 millions.

Aussi le taux d'aide publique, si le maître d'ouvrage est public, peut atteindre de 60 à 80% pour les

dépenses matérielles et immatérielles. Si le maître d'ouvrage est privé, ce taux oscille de 30 à 40%

pour des dépenses matérielles, pouvant aller jusqu'à 80% pour des dépenses immatérielles. Au final

« le FEADER est plafonné à 20% de la dépense éligible » et n'intervient que pour des

investissements matériels « supérieur à 250 000 €». Pour les projets programmés après le 30 juin

2008, le montant d'aide du FEADER est plafonné à :

− 200 000 € pour les maisons médicales ou de santé, les maisons de services aux entreprises,

les équipements en faveur de l'enfance/jeunesse ;

− 150 000 € pour les maisons de services public, les points multiservices, les centres de

ressources emploi-formation ;

− 50 000 € pour les multiples ruraux, les projets immatériels (diagnostic, mise en réseau,

animation), etc.

Aussi pour soutenir les animations thématiques mais aussi généralistes des pays et PNR, le RDR II

propose le dispositif 341 B « les stratégies locales de développement ». Il a pour objectif de

« favoriser l'organisation des acteurs autour de projets de territoires intégrés et partagés, en

intervenant sur des projets ruraux à caractère transversal et multipartenarial ». L'axe LEADER, qui

vise à améliorer la gouvernance locale, permet de soutenir les territoires porteurs d'une stratégie de

développement organisée autour d'un thème fédérateur (cf. Partie II).

4. Le Département, un partenaire « naturel » des démarches

En recouvrant les services à la population, le schéma de services inclut dès lors ceux dont la

compétence relève des départements et du fait qu’ils constituent un tel enjeu pour la cohésion

sociale, les départements ne pouvaient pas ne pas intervenir au sein des démarches de schémas de

services. Ils sont de fait associés à ces démarches d’un point de vue technique en tant que partenaire

mais également d’un point de vue financier. Les départements cofinancent l’élaboration des contrats

de pays c’est-à-dire les dépenses d’ingénierie, études préalables, investissements immatériels mais

aussi les projets d’investissement des collectivités inclus dans le programme pluriannuel. Les

services concernés sont ceux relatifs au soutien à l'enfance et à la jeunesse, ainsi qu'aux personnes

âgées. Dans ces domaines, le montant accordé par la Région au financement d'un projet n’excède

pas celui versé par le Département dans le respect des principes de financements croisés des

collectivités. Achille TSOUKAS, conseiller en développement au Conseil Général de la Dordogne,

souligne que « le Département n'a pas de politique propre [transversale] pour les services à la

population, il fonctionne par thématiques (action sociale, transport, tourisme, etc.). Et le fait qu'un

22

projet fasse partie du schéma de services ou du contrat de pays en général, n'est pas une condition

sine qua none pour obtenir un financement départemental ». Dans les Pyrénées Atlantiques, le

principe est le même : il n’y a pas d’obligation pour les territoires à rentrer dans ce dispositif. Ce

Département a d’ailleurs mis en place un dispositif bâti à une échelle infra-pays, le contrat

communautaire de développement, qui porte exclusivement sur la petite-enfance et la culture. Le

Département intervient auprès de chaque intercommunalité pour présenter la démarche, proposer

une réflexion prospective et établir un programme d'action sur des axes prédéfinis au préalable.

Cette démarche s’apparente à celle du schéma de services et montre l’absence d’une recherche de

complémentarité entre la politique régionale et départementale. Dans les Landes, il n’y a pas

d'enveloppe financière spécifique. Le Département participe quand même à l'élaboration du contrat

de pays. Il finance au cas par cas en fonction de ses politiques sectorielles mais il n'est pas obligé

de financer un projet dans le contrat de pays et il peut financer un projet même si la Région

n'intervient pas. Il n’y a pas cette exigence d'étude comme la Région avec le schéma de services. Le

prisme n'est donc pas le schéma ni le contrat de pays, ce sont les propres priorités du Département

et de ses règlements internes.

Par ailleurs, dans le cofinancement des projets inscrits au contrat de pays, les départements,

au titre de leurs compétences, ont mis en place des schémas sectoriels (personnes âgées, enfance,

personnes handicapés, transport). Ils constituent des cadres directeurs pour l’action publique et leur

respect par les collectivités locales et les maîtres d’ouvrage, conditionne en grande part l’obtention

des financements du Conseil Général.

Sur le plan institutionnel les schémas de services semblent faire l’unanimité. Pourtant ils se

construisent au cœur d’un système fragile.

B. Une démarche au cœur d'un contexte instable

1. Le pays, une légitimité en question

Plusieurs acteurs du territoire ont évoqué les conséquences de la remise en cause de

l'existence des pays notamment au niveau de la portée des démarches initiées par lui-même.

Depuis quelques années, l'idée d'une disparition des dynamiques de pays circule sur les

territoires. Tout d'abord, est dénoncé un certain désengagement relatif de l'État. « Auparavant il

prenait en charge l'animation des pays dans le cadre du volet territorial du CPER, or depuis 2007 la

Région est seule ce qui constitue un signe négatif pour les élus et vient de fait entacher la démarche

23

de schéma de services » souligne Serge CABANNE. Néanmoins certains projets ont bénéficié de

financement de l’Etat au titre du droit commun (DGE communale) ou encore via les appels à projets

des PER (cf. Partie II).

De plus, l'article 51 de la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités

territoriales, a abrogé l'article 22 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 relatif à la création et à

l'organisation des pays. Désormais la création de nouveaux pays n'est plus possible. Les raisons

invoquées pour expliquer cette mesure ne sont pas clairement définies. Elles passent de la réduction

d'un échelon territorial pour clarifier le système français d’échelons d’administration, à « une

mauvaise appréciation de leur rôle et de leur utilité » conduisant à « un surcoût », en passant par

l'idée qu'ils ont « rempli leur office et il ne serait pas nécessaire d'en constituer de nouveaux ».

En novembre 2009, l’Association des régions de France (ARF), affirme que « Les régions

soutiennent depuis longtemps les territoires de projets organisés en milieu rural que sont les pays ».

Elle met également en avant le fait que les pays constituent « les outils de coopération

intercommunautaire les plus pertinents » de par « la taille critique des territoires qu’ils représentent,

[…] leur rôle de mise en réseau des acteurs ».

Toutefois bien que pour l'Association de Promotion et de Fédération des pays (APFP), les

pays vont devoir « réviser leurs statuts et leurs périmètres, ainsi que revoir leurs actions pour les

adapter au nouveau contexte », les discours discréditant les démarches pays n'en restent pas moins

inquiétant pour les acteurs des territoires, et donc pèsent sur la portée des démarches qui émanent de

ces structures. Cette atmosphère d’inquiétude est contre productive et vient remettre en cause le

bienfondé des pays, ce qui discrédite d’autant les démarches initiées et/ou portées par les pays tels

que les schémas de services. Pour finir, en avril 2011, dans une motion sur le rôle des régions dans

le développement et l’aménagement du territoire de demain, l’ARF ne mentionne nullement le

terme de pays, n’apaisant en rien ce climat d’incertitude.

2. La réorganisation des pays au regard des SCoT

Le SCoT, document réglementaire de planification stratégique défini par les lois Solidarité et

Renouvellement Urbains (2000) et Urbanisme et Habitat (2003), permet aux communes et

communautés d'un même territoire de mettre en cohérence les politiques des diverses collectivités

publiques dans le domaine de l'aménagement (urbanisme, habitat, économie, déplacements,

environnement, etc.). La loi Engagement National pour l'Environnement (ENE) dite Grenelle II sur

l'urbanisme et l’aménagement de l'espace, a reformé le contenu du SCoT. En effet, elle mentionne

qu’à partir de 2017 tout le territoire national devra être couvert par un SCoT. Dans les communes

non couvertes par un SCoT et situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une

24

agglomération de plus de cinquante mille habitants ou à moins de quinze kilomètres du rivage de la

mer, aucune zone naturelle ou zone à urbaniser délimitée avant le 1er juillet 2002 ne peut être

ouverte à l’urbanisation. Néanmoins, en l’absence de SCoT, le Plan Local d’Urbanisme

Intercommunal (PLUI) devra contenir des dispositions faisant office de Document d’Aménagement

Commercial (DAC). C’est le volet commercial du Document d’Orientation et d’Objectifs (DOO) du

SCOT qui précise les orientations relatives à l’équipement commercial et aux localisations

préférentielles des commerces. La généralisation des démarches de projet SCoT sur tout le territoire

national est donc à nuancer.

Cette présentation faite, se pose la question des périmètres sur lesquels reposent les SCoT.

En Aquitaine, l’articulation des périmètres SCoT et pays donne lieu à quatre situations :

Les périmètres du SCoT et du pays sont confondus (exemple : le SCoT du pays du

Libournais),

Le périmètre du SCoT recouvre plusieurs pays (exemple : le SCoT du Sud Gironde sur les

pays du Haut Entre deux Mers et des Rives de Garonne),

Un ou plusieurs SCoT est/sont inclus dans le périmètre du pays (exemple : les SCoT de la

pointe du Médoc et des lacs Médocains dans le pays du Médoc),

Un chevauchement du périmètre du SCoT sur celui du pays (exemple : le SCoT de

l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes).

Ce qu’il faut comprendre c’est que la modification des EPCI va engendrer mécaniquement une

évolution des périmètres de pays. Le pays est une entité qui se voit perturbée par la loi qui vient

imposer aux communes rurales de faire des SCoT. Le caractère réglementaire du SCoT vient donc

complexifier les démarches de pays et amène à s’interroger sur l’articulation à envisager entre les

deux périmètres dans un souci de cohérence de couverture.

Mais indirectement le SCoT n'est-il pas le « sauveur » des démarches de pays ? Dans un

contexte où le rôle du pays est mis à mal, échelle à laquelle est réalisé le schéma de services, il

semble que toutes démarches émanant du pays perdent un peu de leur crédibilité. Dans la mesure où

le SCoT est porté par le Syndicat Mixte du pays dans lequel il s'inscrit, et dans un contexte

d'inquiétude sur le devenir des pays, son caractère obligatoire n'octroierait-il pas au pays un second

souffle en termes de légitimité ? Le pays de l'Agenais voit en son SCoT une opportunité de relancer

une dynamique de pays. Et même dans l'hypothèse où le SCoT n'ait pas le même périmètre que

celui des pays, ne viendraient-ils toujours pas conforter la légitimité du territoire de projet ?

Ainsi l’évolution des législations en lien aux territoires de projet vient impacter les

démarches de schémas de services mais d’autres évolutions sèment le trouble quant à l’avenir de ce

type de démarche.

25

3. La réforme territoriale sur le partage de compétence

La loi n°2010-1563 de réforme des collectivités territoriales, promulguée le 16 décembre

2010, apporte des modifications significatives sur un certain nombre de points. Tout d'abord l'article

1 substitue aux conseillers régionaux et conseillers généraux une nouvelle catégorie d'élus locaux

siégeant à la fois dans les départements et les régions : les conseillers territoriaux. Ils seraient

désignés pour la première fois en mars 2014 selon l'article 36. Ensuite ce projet de loi met en

exergue le rôle de l'intercommunalité et de la mutualisation où les articles 16 et 30 visent à achever

et à rationaliser la carte de l'intercommunalité d'ici au 31 décembre 2013. Les métropoles comme

structure de coopération dédiée aux agglomérations sont encouragées. Enfin, la réforme fixe des

principes permettant l'élaboration d'une future loi visant à clarifier la répartition des

compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Cette loi devra mettre fin

à l'enchevêtrement des responsabilités locales, auquel répond celui des financements. A ce jour, la

loi renvoie au 1er janvier 2015 la redéfinition des compétences entre les départements et les régions,

et l'interdiction des financements croisés. En ce qui concerne la répartition des compétences, la

réforme prévoit une spécialisation des compétences des départements et des régions. Qu’en pensent

les représentants associatifs des territoires concernés ?

L’ARF, en octobre 2009, a mis en exergue « la nécessité, dans le cadre de la réforme des

collectivités territoriales, de voir confortées leurs compétences [celles des régions] pour garantir la

poursuite d’une politique de solidarité ». Au niveau des départements, l’ADF souligne qu’ils « sont,

aux côtés des communes, les territoires de proximité par excellence. Ils disposent d'une identité et

d'un positionnement pertinents pour apporter les services indispensables à la solidarité des hommes

et des territoires, maintenir un service public au plus prêt des citoyens, construire et promouvoir un

développement solidaire et équilibré des territoires ; que par conséquent, il leur faut une entière

capacité d'initiative que seule permet la clause générale de compétence, à condition que cette

capacité ne soit pas réservée aux collectivités les plus riches ». L’Assemblée des Communautés de

France (AdCF), quant à elle, souligne dans un rapport mentionnant ses propositions pour clarifier la

répartition des compétences entre collectivités territoriales, que le futur schéma de mutualisation,

censé établir la couverture totale du territoire par les communautés, « incite départements et régions

à optimiser leurs modes d’intervention et notamment leurs concours financiers. Cette innovation

permettra de tendre vers des financements alternatifs (soit la Région soit le Département) ce qui

peut être une source de simplification, et un vecteur de complémentarités plus fortes entre

interventions 15

». Tout en montrant que peu de compétences, notamment lorsqu’il s’agit de

15

AdCF, « Les propositions de l’AdCF pour clarifier la répartition des compétences entre collectivités territoriales »,

novembre 2010, p. 7.

26

politiques publiques complexes, peuvent être attribuées à titre exclusif, le président de l’AdCF a

néanmoins soutenu que pourraient être identifiées de véritables « autorités organisatrices » de

premier rang dans un certain nombre de domaines, à l’instar de ce qui existe en matière de

transport. Au niveau des pays, l’APFP ne se positionne pas sur le sujet du partage des compétences

et des cofinancements des collectivités territoriales.

En Aquitaine, il y a une double réflexion sur la Région. Premièrement, le président de la

Région Aquitaine lui a confié une nouvelle mission : la création d’une Conférence des exécutifs,

réunissant les élus de la Région, des départements, des agglomérations et leurs villes-centres pour

mettre en place un travail commun sur les grands dossiers concernant le territoire régional.

Deuxièmement se déroule une recomposition des services de la Région, parallèlement à laquelle des

scénarios ont été élaborés pour voir dans quelle mesure elle va poursuivre ces orientations.

Dans ce contexte d’incertitude, les collectivités locales attendent avec circonspection la mise

en œuvre de la réforme.

27

II. APPROPRIATION DU SCHEMA DE SERVICES PAR LES ACTEURS DES

TERRITOIRES : LES MODES OPERATOIRES ADOPTES PAR LES PAYS

Cette partie expose l’ensemble des moyens mobilisés et les méthodologies employées pour

élaborer les schémas de services. S’en suivent une analyse des cohérences internes et externes des

schémas de services, ainsi qu’une description des modalités d’association des acteurs locaux aux

démarches de schémas de services. Mais en préambule, est présenté le contexte aquitain face aux

enjeux des services à la population à travers ses caractéristiques régionales et sociodémographiques,

à partir duquel est exposé le cadre empirique de cette mission.

L’Aquitaine est un territoire qui présente plusieurs caractéristiques qu’il convient de

souligner. Tout d’abord c’est un territoire vaste (troisième Région française en superficie après

celles de Midi-Pyrénées et de Rhône-Alpes) comprenant une géographie physique variée oscillant

entre espaces littoraux, montagneux et massifs forestiers. Les densités de population reflètent cette

topographie, auxquelles sont associés des enjeux différents. Ainsi, « Le principe de solidarité entre

les territoires veut que des territoires attractifs permettent de financer le service public sur des

territoires moins densément peuplés16

». Sans l’existence d’un service public certaines parties du

territoire telles les régions montagneuses se retrouveraient rapidement délaissées devant la difficulté

à assurer une qualité de services identiques à celle des villes.

De plus bien que les espaces ruraux, se réduisent, notamment par l’intermédiaire de

l’étalement urbain, ils n’en deviennent pas moins attractifs : « Entre 1990 et 1999, la population y

est en légère hausse 17

». Ce constat s’explique par un solde migratoire positif. Les espaces ruraux

attirent des citadins de plus en plus loin des grandes villes, que ce soit un choix de vie pour accéder

à une maison individuelle ou une contrainte économique liée au prix du logement et du foncier dans

les centres villes des agglomérations. Le cadre de vie reste cependant le principal critère

d’attraction. Mais l’Aquitaine fait également l’objet d’une forte attractivité touristique,

notamment en direction des bords de mer (littoraux médocains et landais), des lieux de découverte

(PNR) et des stations de sports d’hiver. L’ensemble de ces caractéristiques requièrent donc en

théorie des niveaux de services différents tant au niveau de l’espace que dans le temps (l’attractivité

touristique étant fonction des saisonnalités).

16

CESER, « Services publics et territoires aquitains », décembre 2010, p. 28 Disponible sur http://ceser-

aquitaine.fr/informations/avisrapports/rapports/2010/services-publics/fiche.html 17

Le Guilloux Hélène, « L’espace rural aquitain garde population et emplois», Les quatre pages INSEE Aquitaine,

février 2003, n°114, p. 1 Disponible sur http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=4&ref_id=5691

28

Méthodologie d'analyse et cadre empirique

La sélection des territoires tests :

Afin de comprendre comment la question des services à la population a été appréhendée en

Aquitaine notamment à travers l'élaboration d'un projet territorial de services, une analyse a été

effectuée pour retenir sept territoires tests en fonction de leur diversité18

.

La diversité des configurations locales des pays, entre et au sein même des départements, s'est

appréciée sur la base des critères suivants :

La géographie physique : pays à composante littorale, à dominante rurale ou montagne.

L’armature urbaine : présence d'une agglomération ou d'un pôle de centralité.

Le territoire de projet avec démarche complémentaire du pays : Présence d'un SCoT, d'un

PNR ou d'un territoire LEADER.

Ces critères ont fait l'objet d'une discussion, d'une part avec l'équipe de PQA, d'autre part avec les

chargés de mission pays en charge du suivi de ces démarches au sein de la direction des politiques

contractuelles du Conseil Régional. Au travers de la définition de ces critères, en choisissant un

pays par Département et en prenant en compte l'état d'avancement de la démarche et des projets, il

en ressort la sélection suivante :

Le Périgord Vert pour la dominante rurale du territoire et son cadre dessiné par la

réactualisation de son schéma de services19

.

Le pays du Libournais pour la prise en compte de la question des services à la population à

travers l'élaboration d'un SCoT.

Le pays du Médoc pour la présence de la côte Atlantique, répondant au critère du territoire

littoral et ne disposant pas d'un schéma de services à proprement dit, mais ayant mené une

réflexion comparable.

Le pays des Landes de Gascogne pour l'existence d'un périmètre commun à celui du PNR

des Landes de Gascogne, sa dimension LEADER, son territoire à dominante rurale.

Le pays de l'Agenais pour la présence de la communauté d'agglomération d'Agen.

Le pays d'Oloron et du Haut Béarn pour son territoire montagneux.

Le pays du Val d'Adour qui présente l'originalité d'être à la fois interdépartemental et

interrégional et permet donc de mettre en perspective les différentes politiques publiques,

tant au niveau départemental que Régional. Par ailleurs, il dispose d'une certaine antériorité,

ayant élaboré une charte territoriale des services et des démarches de concertation innovante

avec certains services publics (convention particulière avec La Poste par exemple).

18

Voir annexe 3, p. 74 19

Le schéma de services du Périgord Vert n’a pas pu être diffusé avant la fin de l’enquête comme prévu.

29

30

La collecte des données :

Afin d’obtenir des renseignements précis sur les démarches de schémas de services, il a fallu

dans un premier temps identifier les schémas de services existant et le cas échéant les autres outils

mentionnant l'organisation des services, et collecter les rapports manquant. Dans un second temps,

une collecte des informations sur le terrain c’est-à-dire auprès des acteurs participant de près ou de

loin à ces démarches a été nécessaire. Ont donc été sollicitées premièrement les personnes

ressources au Conseil Régional (les chargés de mission pays entre autres) et deuxièmement les

personnes ressources au niveau infra-pays (chargés de mission pays, élus et membres des Conseils

de développement). Au total ce sont vingt-quatre personnes qui ont été interviewées20

. Des enquêtes

ont été réalisées sous forme d'interview avec l'aide d'une grille d’entretien21

. Cette dernière avait

pour objectifs :

− de connaître les priorités en matière de services sur le territoire,

− d'appréhender les différents modes opératoires portés par les pays,

− d'identifier les initiatives et expériences innovantes.

Le questionnaire initial a pu être adapté en fonction de l'état d'avancement de la démarche et des

projets locaux, ainsi que des acteurs interrogés. Avant de procéder aux entretiens, il a été établi dans

la mesure du possible un premier contact par messagerie internet ou par téléphone avec les

personnes interrogées afin de leur expliquer l'objet de l’étude.

L’ensemble des informations recueillies repose principalement sur le déclaratif des acteurs

interrogés. Dès lors, il est à préciser que l’on est davantage sur des hypothèses que des affirmations,

qui de plus, s’appuient sur un échantillon de pays aquitains. Dans l’idéal, il aurait fallu corroborer

ces analyses en multipliant les rendez-vous, voire mettre toutes les informations recueillies en

débat. L’analyse qui en est faite est donc à considérer avec précaution.

Par ailleurs, la majorité des observations apportées tout au long du texte, proviennent d’une

lecture croisée des différents schémas de services disponibles.

20

Voir annexe 4, p. 75 21

Voir annexe 5, p. 77

31

A. Les moyens matériels et humains mobilisés

En ce qui concerne la réalisation du schéma de services, la Région indique clairement que

« L’étude pourra être réalisée en interne par le pays ou confiée à un cabinet extérieur, en

collaboration étroite avec le Conseil de développement. ». Le pays, en ces termes, désigne l’équipe

en charge du travail.

Pour les pays tests ayant conduit ce travail en interne, aucun chargé de mission n'a été

recruté par la structure porteuse. Les raisons qui tendent à choisir cette option sont diverses et

variées. En effet cela peut relever d'une volonté politique, soit par la logique du pays qui ne doit

« rien coûter », soit tout simplement pour asseoir la position du pays en tant qu'acteur-producteur.

Pour ces territoires, « les pays devraient avoir l'ingénierie suffisante pour récupérer l'information et

l'analyser ». Néanmoins ces pays ne remettent pas en cause l'apport d'un regard extérieur. Aussi des

craintes subsistent quant à la capacité du cabinet à « voir les spécificités du territoire ».

En Aquitaine, ils ont été nombreux à opter pour une réalisation en externe par un

consultant ou un bureau d'études aussi bien pour le volet « diagnostic » que pour le volet

« stratégie ». Comment expliquer ce recours systématique à un prestataire ? Quelle satisfaction les

acteurs retirent-ils quant à ce choix ? Les pays ayant opté pour une réalisation par un cabinet

externe, évoque le plus souvent des problèmes de temps du fait des enquêtes qui sont toujours

longues à réaliser ou encore le manque de matériel adapté notamment pour la réalisation de la

cartographie nécessitant des logiciels spécifiques. Très peu de pays reconnaissent le manque de

savoir-faire, élément évoqué par un des acteurs interrogés qui souligne que « les animateurs n’ont

pas la compétence ». De plus quand les pays connaissent des difficultés de légitimité au regard des

élus du territoire, cela constitue un bon moyen de se faire entendre. Mais les raisons en faveur de ce

choix résident principalement dans l'expérience qu'apporte le prestataire externe. Sa méthode est

rodée et c'est bien cela qui paradoxalement leur est souvent reproché. L’expression « copier-coller »

qui qualifie le travail des cabinets est ressortie plusieurs fois de ces entretiens mais sans explications

précises. Certains territoires se disent même « déçus » du résultat mais le schéma n’est-il pas une

démarche collégiale basée sur une responsabilité collective ? Le Conseil Régional n’a-t-il pas

mentionné la nécessité d’une « collaboration étroite » avec les Conseils de développement ? Malgré

ces dires, les prestataires externes n’en sont pas moins sollicités, au contraire leurs activités ne

cessent de s’étendre (évaluation, accompagnement à l’élaboration d’agenda 21) même s’ils se

plaignent de plans de charge restreints.

Néanmoins, un élément prépondérant est à prendre en considération pour mener à bien ces

démarches de schémas de services : le temps impartis. Le temps consacré à l'élaboration du

32

schéma de services est souvent dépendant de la temporalité des contrats de pays.

Tableau 2 : Récapitulatif de la date d'élaboration des schémas comparativement à la signature

des contrats de pays de première et de deuxième génération

Pays témoins Contrat de pays n°1 Schéma de services Contrat de pays n°2

Val d'Adour Décembre 2002 Février 2004 Juin 2008

Médoc Octobre 2004 Novembre 2008 Juillet 2009

Landes de Gascogne Juin 2004 Mars 2008 Octobre 2009

Libournais Juin 2004 - Juin 2011

Agenais Décembre 2004 Décembre 2009 Octobre 2009

Périgord Vert Décembre 2004 Juillet 2008 Juillet 2009

Oloron et Haut Béarn Juin 2005 Mai 2009 Décembre 2010

La généralisation des schémas de services à l’échelle des pays s’est faite à partir de la

définition des nouvelles propositions d’orientation du règlement d’intervention du Conseil Régional

d’Aquitaine en 2006. Sur le panel de territoires choisis, mais de façon commune à l'ensemble des

pays aquitains, nous pouvons constater que les pays ayant réalisé des schémas de services l'ont fait

avant ou parallèlement à la signature de la deuxième génération de contrat de pays, excepté un : le

pays du Val d'Adour. En effet, ce dernier est pionnier dans ce domaine avec l’élaboration d’une

charte territoriale des services dès 2004 et avec des réflexions sur les services menées bien avant la

reconnaissance du pays. Ce trait caractéristique est du au déterminisme local notamment des élus

mais aussi à la Région Midi-Pyrénées qui très tôt s’est emparée de la question des services,

notamment à cause de son territoire fortement marqué par les espaces ruraux et montagneux.

Une autre remarque est que le pays de l’Agenais a vu son contrat de pays signé

antérieurement à la finalisation du schéma de services. Dans le cahier des charges de ce dernier a

été stipulé qu’il est « impératif qu’en semaine 36, soit au plus tard le 4 septembre 2009, le pays

puisse disposer d’une note synthétique reprenant les principales orientations du schéma ainsi que

la pré-analyse des projets à intégrer au contrat de pays afin de l’annexer à ce dernier ». Ces

constats mis à part, chaque territoire a réalisé son schéma de services afin que l'ensemble des projets

émergents puissent être inscrits au deuxième contrat de pays. Aussi en fonction des

« caractéristiques politiques » de chacun, la décision de faire ce schéma de services a pu être prise

plus ou moins tardivement, engendrant un temps de réalisation relativement court pour certains

33

pays. D’autres pays, en revanche se sont donnés le temps de mener une démarche très approfondie

et sont considérés comme exemplaire. C’est le cas du pays de la Vallée du Lot, où la démarche

participative pour l’élaboration du schéma des services aux populations s’est appuyée sur une

approche très qualitative des besoins et de leurs évolutions.

Quoi qu’il en soit, les moyens que le pays est prêt à mobiliser reflètent l'importance qu'il

accorde à la démarche et décident de l’ampleur qu’il veut lui donner.

B. Identification et analyse des méthodologies employées pour

l'élaboration du schéma de services

Cette partie s’attache à présenter les procédés des démarches de schémas de services des

pays dans une approche descriptive mais aussi analytique, démarches engagées au vu du cahier des

charges proposé par la Région. Ce dernier comprend quatre phases :

− Un inventaire des services

− L’identification des besoins en services des populations du territoire

− Une comparaison entre l’offre et la demande de services

− L’élaboration du projet de services du pays

Chacune de ces étapes est reprise en y associant les façons dont les territoires ont œuvré pour

répondre au cahier des charges du Conseil Régional. Les choix qui en découlent sont exposés et

rapportés de manière analytique.

1. L'offre des services ou les thèmes privilégiés

a) Une seule méthode : l’inventaire

L'inventaire des services à la population s’intéresse à la quantification de l’offre de services

à la population présents sur le territoire. Il pose principalement la question du champ des services

abordés et de la façon dont ils sont étudiés. Plusieurs sources établies sous la forme de bases de

données peuvent être mobilisées.

34

Tableau 3 : Sources des données utiles pour le diagnostic classées par thématique

Thèmes Sources mobilisées

Enfance / jeunesse Conseil Général, CAF, MSA, INSEE

Personnes-âgées Conseil Général, INSEE, FINESS

Santé Ministère de la santé, Agence Régional d’Hospitalisation

d’Aquitaine, URCAM d’Aquitaine, Ddass

Emploi, l’insertion professionnelle Mission formation emploi (service du Conseil Régional),

Aquitaine CAP Métiers, Pôle emploi, Mission locale, ARDIE

Enseignement Inspection Académique, Rectorat de Bordeaux, Ministère de

l’Education Nationale

Sport Ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative

Culture Conseil Général

Services administratifs de l’Etat Préfecture

La Poste Direction des projets de La Poste

Déplacement DDE

Par ailleurs, beaucoup de territoires utilisent leurs propres données et notamment les

informations d'études réalisées antérieurement. Les cabinets d’études, lorsqu’ils sont sollicités

détiennent leurs propres informations.

Dans la sélection des types de services, il est à noter que le choix de se focaliser sur certains

d'entre eux relève de décisions politiques (dans le pays de l’Agenais, les priorités ont été exprimées

par les élus) ou encore de choix antérieurs effectués dans la charte (dans le pays des Landes de

Gascogne, les thèmes du schéma des services sont en conformité avec ceux mentionnés dans la

charte). Concrètement, tous les schémas de services présentent un état des lieux thématiques, et bien

qu'il ne soit pas exhaustif, certains thèmes ressortent de façon récurrente.

b) Les principaux thèmes de services abordés

Les principaux thèmes en matière de services sélectionnés dans les schémas de services

renvoient précisément à la phase de diagnostic de chacune des démarches engagées et donnent par

la même les éléments incontournables qui doivent y figurer.

Parmi les thématiques de travail des schémas de services de l’échantillon étudié ressortent

en priorités :

La santé : Cette thématique, abordée sur l’ensemble des territoires, fait état dans le

35

diagnostic des équipements hospitaliers (hôpitaux, cliniques, maternité, etc.), des

professionnels de santé (médecins généralistes, infirmiers) y compris les médecins

spécialistes (dentistes, cardiologues, etc.). Sont également pris en compte en nombre et

répartition, les pharmacies et laboratoires d’analyses médicales, les permanences de soin et

plus rarement les centres médicaux sociaux (assistantes sociales).

La petite enfance, l’enfance et la jeunesse : elle s’appréhende en termes de capacité

d’accueil (nombre de places) pour la petite-enfance et l’enfance (crèches, assistantes

maternelles, Centre de Loisirs Sans Hébergement (CLSH)), en offre d’activités en clubs et

associations pour les jeunes (12-17 ans).

Les personnes âgées : cette thématique s’apprécie en nombre de places dans les accueils en

établissement (maisons de retraite, logements-foyers, etc.), les familles d’accueil, les

dispositifs de maintien à domicile (portage de repas, aide ménagère…) et les clubs ou

association de retraités.

Ensuite, dans un second temps viennent :

La mobilité, le transport, les déplacements : tous les modes de transports sont évoqués (les

réseaux ferrés (TER), de transport routier (autoroute), de transport collectif (bus), de

transport scolaire, de transport aérien ainsi que les déplacements doux (pistes cyclables,

circuits pédestres) et les transports alternatifs (TAD, covoiturage). La mobilité, bien qu’elle

constitue une condition d’accessibilité à l’ensemble des services d’un territoire, est un thème

à part entière par le fait qu’elle renvoie à la notion d’égalité d’accès à l’offre de services.

La culture et le sport : ces deux thèmes, qui sont souvent associés, sont analysés via la

présence et la localisation des équipements culturels (bibliothèque, théâtre, cinéma, école de

musique, etc.) et sportifs (salle multisports, piscine, etc.).

L’emploi, la formation et l’insertion professionnelle : ces thématiques sont associées à la

présence des structures favorisant l’emploi (Pôle emploi, les missions locales, les entreprises

de travail temporaire etc.), les organismes de formation (apprentissage), les associations

(PLIE), l’information et l’orientation professionnelle (BIJ, PIJ…).

Les services publics emblématiques : il est question de la présence postale, de l’implantation

des équipements d’enseignement primaire, secondaire et supérieur, et des services

administratifs de l’Etat (trésor public, l’équipement, la gendarmerie et la justice).

La protection sociale : elle est parfois rattachée aux services publics emblématiques, elle

s’apprécie par l’identification des permanences sociales (CAF, MSA, CPAM…).

Enfin, parmi les plus rares figurent :

La communication (TIC) : cette catégorie rassemble deux types de TIC à savoir la

36

téléphonie mobile et l’accès au haut débit. La généralisation de la couverture des territoires

par la téléphonie mobile étant en bonne voie, aujourd’hui les pays s’intéressent à la

couverture en haut débit. Cette dernière s’apprécie par le nombre et le taux de fréquentation

des points publics d’accès à internet y compris dans les établissements scolaires, eux même

outils influant sur l’accès à d’autres services (exemple de la e-administration).

La sécurité : la présence des postes de gendarmerie et de police, les casernes de pompiers.

L’aspect financier : la présence et la répartition des agences bancaires françaises.

L’eau : une veille sur la qualité de l’eau, la gestion des réserves en eau, etc.

Le traitement des déchets : l’existence et la localisation des déchetteries, des centres de tri…

Il est à noter que l’ensemble des thèmes apparaissant très rarement au sein des schémas de services

ont tous été prélevés de la charte territoriale des services publics du pays du Val d’Adour.

Une précision est à apporter sur la thématique du logement. En effet, ces derniers ne sont

pas traités dans ces schémas de services ou abordés de manière très éparses car ils peuvent faire

l’objet d’un schéma à part entière. Cette explication est également valable pour les commerces de

proximité, dans le sens où ils seront davantage à même d’être traités via le schéma de

développement économique. Les schémas de développement économique et de l’habitat étant tous

deux des préalables à des financements de la Région dans le cadre de sa politique contractuelle.

37

Tableau 4 : Récapitulatif des principaux types de services abordés22

dans les schémas des

territoires tests

Les

principaux

thèmes

Pays

Val

d’Adour

Oloron et

Haut Béarn

Médoc Agenais Périgord

Vert23

Landes de

Gascogne

Personnes

âgées

× × × × × ×

Santé × × × × × ×

Enfance × × × × × ×

Emplois × × × × ×

Culture et

sport

× × × ×

Mobilité × × × ×

Services

publics24

× × ×

TIC × ×

2. L'analyse de la demande de services et la comparaison entre l’offre et la

demande de services

a) Des méthodes approximatives

Dans la majorité des schémas de services examinés il n'est jamais inscrit textuellement

« analyse des besoins » ou « confrontation de l'offre et de la demande ». Ces deux phases proposées

dans le cahier des charges du règlement régional d’intervention reposent sur la caractérisation

d’éléments subjectifs et difficilement quantifiables comparativement à un inventaire de l’offre de

services.

Les besoins sont globalement exprimés mais de manière indirecte, autrement-dit il est

difficile de déterminer clairement la façon dont ils ont été définis et leur caractère objectif. Un

grand nombre émane des conclusions tirées des problèmes liés à l'offre de services, qu’ils soient

appréhendés en termes de présence, de qualité ou d’accessibilité. Ils sont souvent fondés sur des

22

Les types de services référencés sont mentionnés dans les documents des territoires tests. 23

Rappel : les informations du Périgord Vert ont été obtenues via entretien, son schéma de services n’étant pas encore

validé au moment de l’enquête. 24

Services publics dits « emblématiques » : enseignement, services d’Etat, sécurité, La Poste, etc.

38

anticipations liées aux caractéristiques sociodémographiques du territoire mais également au temps

de trajet entres villes. Par exemple, une mauvaise accessibilité engendrera la recherche de nouvelles

solutions de déplacement. Dès lors la phase de la confrontation entre l'offre et la demande de

services est bel et bien entamée. Aussi, les besoins sont parfois déterminés par rapport à des

ratios, tels le nombre moyen de médecins par habitant. D'autres territoires au contraire sont allés

directement au contact de la population. Le pays du Médoc a recueilli les avis de la population

en les interrogeant sur leurs besoins actuels et futurs. Mais la majorité des besoins identifiés

émanent des réunions organisées avec le Conseil de développement. Au regard de la LOADDT

ou loi Voynet, un Conseil de développement se compose « de représentants des milieux

économiques, sociaux, culturels et associatifs », qu'ils soient élus, techniciens des territoires,

institutions, etc. Plusieurs méthodes sont donc utilisées pour recenser les besoins en services de la

population.

La confrontation de l’offre et de la demande de services se traduit par la réalisation d’une

analyse AFOM (Avantages Faiblesses Opportunités Menaces) du territoire, qui donne lieu à la

définition d'enjeux. Textuellement, la partie confrontation de l'offre et de la demande est plus

connue sous le nom « d'analyse stratégique ». On retrouve ces mêmes éléments aussi dans la partie

« Rappel du diagnostic ».

b) Des territoires spécifiques aux enjeux similaires

Les territoires observés, bien qu’étant soumis à des caractéristiques physiques,

fonctionnelles et organisationnelles différentes (espaces littoraux, montagneux, influence d’une

agglomération, etc.) présentent des enjeux similaires, enjeux identifiés le plus souvent de manière

transversale.

Si l’on procède par thématique et dans la logique des principaux thèmes abordés dans les

schémas de services, l’ensemble des territoires est confronté à un problème de désertification

médicale quelques en soient les causes : vieillissement des médecins généralistes, fuite des

professionnels de santé vers les villes du fait de conditions de travail trop éprouvantes ce qui a

comme conséquence la non attractivité des lieux potentiels d’installation en milieu rural par les

jeunes. A partir de là, l’enjeu principal consiste à assurer une offre médicale adaptée non seulement

aux besoins des habitants mais également à ceux des professionnels de santé. Ainsi, sur la question

de la santé, le pays de l’Agenais met en exergue l’importance de la réorganisation des pratiques de

soins, notamment pour assurer leur permanence sur l’ensemble du territoire et inciter l’installation

de jeunes médecins.

Le territoire est également confronté à un problème de vieillissement global de la

39

population qu’il va falloir gérer notamment en agissant sur les types d’offres de prises en charges à

mettre en place. Le pays des Landes de Gascogne pose comme enjeu : l’adaptation des services

(établissements d’accueil) à l’apparition de nouvelles pathologies.

Pour la petite-enfance, l’enjeu principal réside dans la capacité à offrir des solutions

d’accueil adaptées à la population. Pour le pays de l’Agenais, l’enjeu est d’adapter l’offre à

l’évolution des besoins des parents en activité, autrement dit les parents ont besoin de crèches aux

horaires atypiques.

La mobilité, dans ce cadre occupe un rôle central, dans le sens où elle s’entend par

accessibilité à l’ensemble des services. Ainsi, le pays d’Oloron et du Haut Béarn pose pour enjeu la

mobilité vers les services en réponse à un phénomène d’enclavement et de recherche de

rationalisation des coûts au regard de la faible densité démographique.

Si l’on raisonne par transversalité, un des enjeux récurrents est de l’ordre organisationnel.

Sont souvent mentionnés les enjeux de « la mise en réseau et la coordination des acteurs » (pays

d’Oloron et du Haut Béarn), ou encore de « mettre en réseau et coordonner les acteurs et les

interventions » (pays du Val d’Adour).

Un autre enjeu est de l’ordre de l’équité, soit « le maillage du territoire » (pays d’Oloron et

du Haut Béarn) ou « préserver un juste équilibre entre l’agglomération et les territoires ruraux du

pays » (pays de l’Agenais). Ceci dit, certains pays vont un peu plus loin dans leurs enjeux. C’est le

cas du pays du Val d’Adour qui décompose ses enjeux en deux catégories : stratégiques et

opérationnels. Il suggère notamment d’informer sur les services publics existants et de favoriser

leur appropriation par les élus et les habitants. Finalement bien que les caractéristiques physiques,

fonctionnelles et organisationnelles des territoires leurs soient propres et spécifiques, leurs enjeux

apparaissent similaires dans les schémas de services. Les questions sont donc : est-ce que le schéma

masque les problèmes de fonds des territoires, volontairement ou non, pour des raisons diverses

(faciliter la compréhension, manque de connaissances…) ou doit-on considérer que l’on est sur des

problématiques exogènes aux territoires c’est-à-dire sur des enjeux nationaux ? Ce dernier cas, pose

notamment la question suivante : à qui revient la prise en charge de ces problèmes ?

3. L’élaboration du projet de services du pays

a) Les procédés

Le projet de services repose sur les choix d’objectifs à atteindre, puis sur les moyens

d’actions à mettre en œuvre pour y parvenir. Les priorités de l'action pour améliorer les services

40

ayant été repérées, il s'agit maintenant pour les acteurs du pays de construire le projet de services. Il

se définit par un programme d'actions et d'animations pour les services. L'ensemble des projets qui

peuvent figurer au schéma de services, émanent de réunions entre tous les acteurs du territoire : élus

et membres du Conseil de développement, prestataires de services…

Par ailleurs, les évaluations des contrats de pays ont mis en évidence plusieurs pistes sur les

critères à respecter lors des projets présentés dans la deuxième génération de contrats de pays,

critères à mêler avec ceux sous-entendus dans le règlement d’intervention à savoir :

Une préférence aux projets à maturité : les projets inscrits doivent être prêts à démarrer

c’est-à-dire qu’ils doivent avoir une forte chance d’être réalisés dans les trois ans.

Une veille toute particulière doit être portée sur la capacité d’autofinancement réelle des

maîtres d’ouvrage.

Le caractère structurant des projets dans son acception d’intérêt communautaire, autrement-

dit assujettis à un rayonnement minimum intercommunal.

Ainsi, globalement la sélectivité des projets résulte d’une prise en compte simultanée des priorités

propres aux partenaires, aux disponibilités financières et aux contraintes de temps en lien avec la

maturité des projets.

b) Les aboutissements

Les actions qui figurent dans les schémas de services, différent du moins dans leur

présentation. Leur nombre et leur dimension varient largement d’un territoire à un autre. Certains

programmes d’action font l’objet d’une absence de fiches-actions détaillées c’est-à-dire de la nature

des maitres d'ouvrage et bénéficiaires potentiels, du contenu de l'opération, du coût et du plan de

financement prévisionnel, du calendrier (en sachant qu’une décomposition en actions de

court/moyen et long termes n’est pas suffisante), d’une note argumentaire sur l'articulation du projet

avec la stratégie du pays, de l'impact attendu et des indicateurs de suivi et d'évaluation. Aussi

certains programmes peuvent faire l’objet d’un nombre assez important de fiches-actions. Ces

éléments peuvent fournir un premier niveau d’information quant au niveau de priorisation adopté.

Afin de connaître les domaines dans lesquels il y a le plus de projets financés, on s’est

appuyé sur les états d’avancement des projets inscrits dans les schémas du pays de l’Agenais et de

celui d’Oloron et du Haut Béarn (données juin 2011).

41

Tableau 5 : Etats d’avancement des projets inscrits dans les schémas du pays de l’Agenais et

de celui d’Oloron et du Haut Béarn (données juin 2011)

Thèmes Projets du pays d’Oloron et du Haut

Béarn

Projets du pays de l’Agenais

R / E-C AI A Total R / E-C AI A Total

Pôles de services 3 - 1 4 Mesures spécifiques au pays d’Oloron

Haut Béarn TIC 425

- - 3

Mobilité 1 - - 1 1 - - 1

Petite-enfance /

Jeunesse

6 2 1 9 6 4 1 11

Culture / Sport 426

2 - 4 9 9 1 19

Santé 527 - - 4 2 - - 2

Personnes âgées 2 - - 2 4 9 - 13

Emploi 1 3 1 5 - 1 - 1

Solidarité et

accompagnement

social

Mesure spécifique au pays de

l’Agenais

- - - 0

Total 2628

7 3 32 23 23 2 48

Légende :

R / E-C : Réalisés ou En Cours

AI : Absence d’information ou projets reportés

A : Abandonnés

Total : Nombre de projets inscrits au schéma de services (hors avenant)

Exemple d’interprétation :

Dans le pays d’Oloron et du Haut Béarn, sur les 2 projets de TIC inscrits dans le schéma de services, la totalité a été

réalisée ou est en cours de réalisation.

L’hypothèse de départ, selon les dires des acteurs interrogés, est que le domaine dans lequel

le plus grand nombre de projets sont financés est celui de la petite enfance. Globalement, lorsque

l’on regarde ce tableau on constate que les domaines où les projets sont les plus financés en termes

quantitatifs sont la petite-enfance et la jeunesse ainsi que l’offre culturelle et sportive. Cependant, si

25

1 projet en avenant 26

2 projets en avenant 27

1 projet en avenant 28

Inclus les projets en avenant, sinon 22 projets.

42

l’on décompose un peu ces catégories, on s’aperçoit que le nombre d’actions en faveur de la petite-

enfance est largement supérieur à celles en faveur des jeunes. Par exemple, pour le pays de

l’Agenais sur les 11 projets de la catégorie petite-enfance / jeunesse, plus de 8 projets concernent la

petite-enfance (essentiellement des crèches).

Ce tableau met également en avant plusieurs éléments : le nombre de projets abandonnés,

reportés ou dont les chargés de mission n’ont pas connaissance de leur état d’avancement au

moment de l’enquête. Ces éléments reflètent particulièrement les difficultés relatives au montage de

projet. Il est fait état d’une absence de maîtrise d’ouvrage pour certains projets identifiés par le

bureau d’étude, de la difficulté de mise en place d’une animation, d’une coordination délicate des

communautés de communes dans un contexte de redécoupage des EPCI en lien avec leurs disparités

de compétences dans le maillage territorial. L’existence de projets manquant de maturité avant

l’inscription constitue également une raison notable de non réalisation des projets.

Si l’on s’attache à regarder les domaines dans lesquels les projets émergent, plusieurs

remarques peuvent être faites. Dans celui de la santé, bien que le tableau ne soulève pas de

problèmes a priori, dans la pratique, des territoires ont évoqué des difficultés à faire travailler les

professionnels de la santé ensemble. Dès lors qu’il ne s’agit pas d’une volonté spontanée, une

demande de mise en réseau des acteurs de la santé par exemple, est très mal reçue par les

professionnels qui se sentent dépossédés de leur statut de travailleur libéral c’est-à-dire de leur

indépendance.

En ce qui concerne la mobilité, ce domaine nécessite des réflexions plus poussées. Souvent

la mise en place de TAD ou de covoiturage ne permet pas une amélioration des déplacements. De

plus, ces dispositifs sont bien souvent sous-utilisés et onéreux pour la collectivité.

Si pour la petite-enfance les projets explosent, en revanche pour les jeunes, les projets se

font trop rares. Est dénoncée une certaine hésitation chez les élus à se lancer dans ce thème, un

problème d’appréhension du à un public difficile à cerner en est peut-être à l’origine. Aussi, les

projets sportifs et culturels peuvent être appréhendés comme un moyen de répondre aux besoins des

jeunes mais ce raisonnement n’est-il pas trop réducteur ?

La faiblesse des projets liés aux services publics au sens stricte est à remarquer également.

Les explications peuvent être diverses. Tout d’abord, il peut y avoir un effet de report vers les

projets des TIC, dans le sens où la tendance actuelle est à l'aménagement numérique des territoires

et à l'administration électronique. Les problèmes d’accès aux services tels ceux de la préfecture,

établissements souvent très éloignés des espaces ruraux, se trouvent partiellement résolus dès lors

que ces territoires ont accès à internet, les démarches administratives pouvant se faire par ce biais.

En revanche, pour ce qui relève des autres types de services publics, il semble qu’il y ait un

43

sentiment d’impuissance. Or le schéma de services peut justement permettre de créer des actions de

lobbying pour ce type de projet. La signature d’une convention cadre entre le pays du Val d’Adour

et La Poste en 2005 pour réorganiser l’offre postale illustre cette opportunité pour les territoires

ruraux de négocier dans un cadre plus collectif et de constituer une véritable force de pression.

Par ailleurs, d’un point de vue méthodologique, l’absence de représentation cartographique

des projets ne permet pas d’apprécier leur rayonnement intercommunal. En effet pour certains

programmes d’actions, plusieurs acteurs des territoires ont souligné la difficulté des élus à prendre

des décisions concernant l’implantation des équipements. La logique selon laquelle chacun cherche

à défendre les intérêts de sa commune ou communauté de commune est encore très prégnante dans

certains pays, sans omettre les difficultés d’appréhension de la dimension « pays » et de sa plus-

value. Ainsi, parmi les territoires tests, seul le pays du Val d’Adour a cartographié sur une seule et

même carte l’ensemble de ces projets à venir.

C. L’analyse des cohérences internes et externes du schéma de services

1. La cohérence interne du schéma de services

L’analyse de la cohérence interne revient à observer l’articulation entre les enjeux dégagés

dans le diagnostic, les orientations stratégiques retenues et les opérations concrètes inscrites dans le

programme opérationnel.

Si l’on s’attarde sur les enjeux dégagés par les territoires étudiés dans les schémas de

services, des expressions telles que « répondre aux besoins de services essentiels », « préserver un

juste équilibre » ressortent inévitablement. Idem, au niveau des objectifs qui en découlent, on trouve

des éléments comme « Assurer l’accessibilité des services essentiels pour tous » et « contribuer au

maintien des services sur le territoire ». Finalement, il est difficile d’y voir clair et se pose même la

question de la définition du terme « enjeu » comparativement à celui « objectif ». Un enjeu se

définit comme ce que l’on peut gagner ou perdre lors d’une action tandis qu’un objectif traduit un

but à atteindre. L’enjeu est donc ce que l’on peut avoir si l’on parvient à répondre à l’objectif. Par

conséquent, à la lecture des schémas il est parfois difficile d’identifier clairement le lien logique

entre les enjeux et les objectifs.

De plus, il est possible d’observer des incohérences entre les orientations affichées et les

projets, lesquels font parfois l’objet d’une absence d’actions. Cela indique un défaut de maîtrise

d’ouvrage ou une faisabilité des projets qui n’a pas encore été étudiée. Mais l’absence de capacité

44

opérationnelle peut préfigurer des opérations qui nécessitent un temps de maturation supplémentaire

et renvoie au sens que l’on veut donner au projet de services. Le schéma est une démarche

permettant d’arbitrer sur le court terme mais il constitue aussi un outil d’éclairage prospectif à plus

long terme.

Par ailleurs, certains projets inscrits au schéma, donnent l’impression par leur localisation,

d’une mise en concurrence s’ils étaient effectivement réalisés. Cette observation révèle une certaine

imprécision et appelle des informations complémentaires pour juger du bien fondé ou de la

pertinence des projets. La cartographie, dans ce cas peut donner une idée du rayonnement de chaque

projet.

2. L'articulation avec les autres démarches

La démarche de schéma de services intervient sur un territoire, le pays, où peuvent être

menées d’autres actions de développement. Par définition « la constitution des pays doit susciter des

démarches plus transversales d'intervention fondées sur une quête de synergies et de cohérence »29

.

Par exemple, le pays a vocation de rechercher l'articulation, au sens de la mise en cohérence, entre

les différentes démarches engagées sur son périmètre. Quelles sont ces démarches et de quelle

manière peuvent-elles s’articuler ?

Parmi les démarches susceptibles d'être mises en cohérence avec le schéma de services à la

population peuvent être envisagées plus particulièrement : le SCoT, la charte de développement du

PNR, le programme européen LEADER, le projet d’agglomération, le PER et l’agenda 21.

a) Les SCoT

En ce qui concerne les SCoT, le souci de la mise en cohérence avec le schéma, réside dans

l'objectif du SCoT qui est d'organiser la planification spatiale et donc les choix d'urbanisation voire

d’équipements structurants. Or ces derniers ne peuvent être effectués sans avoir identifié au

préalable les différents pôles de vie c'est-à-dire de services qui structurent un territoire. Par

conséquent, et en sachant que les pays comme les SCoT s'inscrivent à l'échelle du bassin de vie, si

un schéma de services préexiste à la réalisation du SCoT, il constitue un bon outil pour

l’alimenter. Ainsi, à travers les informations qu’il fournit au SCoT, le schéma de services joue sur

les choix futurs de localisation des services. Le pays du Grand Pau a fait un schéma des services

pour avoir un zoom dans ce domaine avant d’incorporer ces éléments dans l’élaboration du SCoT

29

DATAR, Les pays, La Documentation française, 2001, p. 30

45

de façon plus approfondie. Ce sont les éléments de diagnostic qui servent le plus souvent la

démarche de SCoT. Dans le cadre de l’élaboration du SCoT, le pays de l'Agenais dans le cadre de

son SCoT, a lancé une étude sur la mobilité. Le cabinet d'étude qui en a la charge a mobilisé les

documents et les données disponibles, dont le schéma de services, pour lequel on retrouve certains

éléments du diagnostic.

Quels sont les points de convergences et de divergence entre les démarches de schéma de

services et de SCoT ? Il s'agit de deux démarches aux objectifs similaires : organisation et

cohérence du territoire. Elles tendent à s'articuler dans la mesure où le schéma de services a pour

objectif une meilleure organisation du territoire en services ce qui suppose de réfléchir à leur

implantation. De son côté, le SCoT doit fixer les futurs équipements et services publics dont les

territoires auront besoin au regard de la croissance démographique, urbaine, économique et de

l’évolution des modes de déplacements. Il s’agit d’un outil de planification. Tous deux constituent

des démarches assez lourdes avec différentes étapes nécessaires à leur élaboration. Ils s'inscrivent à

l'échelle du bassin de vie. Chacune des deux démarches débute par un diagnostic, définit des

orientations et un projet de développement. Enfin, la nécessité de concertation avec les

représentants du monde socio-économique et associatif dans le SCoT s'apparente à celle

caractérisant les Conseils de développement des pays.

Mais ces deux démarches tendent également à se différencier. Le schéma n’a pas un

caractère réglementaire et encore moins prescriptif, comme c’est le cas pour le SCoT. En effet, bien

qu’il constitue une condition sine qua none pour l'obtention de financements régionaux et

européens, le schéma de services n'en reste pas plus obligatoire au niveau législatif, contrairement

au SCoT. De plus bien que les deux démarches constituent des cheminements lourds, compliqués et

longs, qui nécessitent de mettre tout le monde autour de la table, le SCoT via son caractère

obligatoire fait passer les démarches de schémas au second plan en termes de priorités. Et donc dans

ce cadre est-il pertinent de mobiliser les acteurs plusieurs fois sur des démarches plus spécifiques

tels que les schémas de services ? Le pays du Libournais fait partie des pays ayant préféré le

traitement de la question des services via le SCoT plutôt que via l'élaboration d'un schéma de

services. En effet les élus ont fait le choix de ne pas réaliser de schéma de services pour éviter le

doublon avec le SCoT. En procédant ainsi, le SCoT du pays du Libournais compte aborder

plusieurs questions dont certaines relatives aux services :

− Où devons-nous réserver des espaces pour le développement urbain ?

− Où devons-nous développer des logements, dans quelle quantité et de quel type, afin qu’ils

répondent aux besoins de toute la population ?

− Où souhaitons-nous localiser tel ou tel grand service à la population ? Telle zone d’activités

de grande ampleur ?

46

Le volet services va être intégré dans le cadre de l'armature urbaine du territoire, la colonne

vertébrale du projet de SCoT, avec l'emploi et l'habitat. L'intérêt est d'établir une typologie des

communes en fonction de leur rôle dans l'offre et la demande de services à la population,

notamment en s'appuyant sur un inventaire communal établi par des étudiants. Bien que cet

inventaire soit sectoriel, la démarche n'en reste pas moins transversale. Quand il est fait référence

aux services, sont englobés non seulement les grand équipements publics (piscine) mais également

les services privés commerciaux (liés aux implantations des entreprises).

De plus dans la mesure où le SCoT adopte une vision transversale de l'ensemble des

éléments constituant un territoire et ne se focalise pas seulement sur les services à la population, le

schéma de services peut avoir deux rôles : soit il peut apporter un degré de précision supplémentaire

sur le thème des services selon la façon dont le SCoT les intègre, soit il peut soulever des problèmes

qui pourront être traités plus en profondeur et de manière transversale dans le SCoT. Le pays de

l'Agenais a intégré les transports dans son SCoT, via une étude sur la desserte du territoire, suite à

la réalisation du schéma de services. Ce dernier a fait prendre conscience aux acteurs du territoire

de l'enjeu de la mobilité sur la qualité de vie des habitants. Il faut savoir qu’une étude de l’APFP

révèle que les services sont très faiblement pris en compte dans les SCoT30

. Reste à définir

maintenant la place respective de ces deux démarches dans le développement territorial.

b) Les PNR

L'Aquitaine possède deux territoires labellisés PNR : Le PNR des Landes de Gascogne et le

PNR Périgord Limousin. Comme les pays, les PNR élaborent une charte de développement et

mettent en œuvre des actions conformément aux orientations de la charte. Dans la mesure où les

Chartes de PNR comprennent des dispositions de nature diverse y compris sociale et culturelle,

elles devraient faire l'objet d'une mise en cohérence avec les Chartes de pays et plus précisément

avec les orientations de ces mêmes thèmes découlant des schémas de services. Dans la pratique

cette cohérence est assurée de manière plus ou moins forte. Dans le pays des Landes de

Gascogne, le PNR a délégué au pays, sur la zone commune, un rôle en matière d’organisation des

services à la population. L’articulation entre les deux démarches n’est pas facile à assurer sur le

périmètre qui leur est commun, la configuration territoriale doit être regardée de très près. Sur cette

question le Conseil Régional d'Aquitaine souligne que « normalement une convention devrait être

signée entre les syndicats mixtes des pays et ceux des parcs pour définir les interventions des uns et

des autres ».

30

APFP, « Les services à la population au service de l’aménagement du territoire et du développement durable »,

juillet 2010, Annexe 1 – p. 19.

47

c) La démarche LEADER

Dans le cadre de la programmation 2007-2013, LEADER est le quatrième axe de la

programmation du FEADER. Il s'agit d'un axe méthodologique visant l'un ou plusieurs des trois

objectifs thématiques :

l’amélioration de la compétitivité de l'agriculture et de la sylviculture,

l’amélioration de l'environnement et de l'espace rural,

l’amélioration de la qualité de la vie en milieu rural et la promotion de la diversification des

activités économiques.

Il permet la mise en œuvre intégrée des mesures de développement rural cofinancées par le

FEADER à l’échelle d’un territoire rural. Il s'appuie sur un Groupe d’Action Locale (GAL) qui

réunit des acteurs publics et privés représentatifs. Celui-ci décide des actions à conduire par rapport

à la stratégie locale de développement. Les stratégies locales de développement des GAL se

traduisent par un plan de développement articulé autour d'une priorité ciblée. LEADER soutient les

opérations pertinentes qui développent de nouveaux produits ou services sur le territoire. Ces

projets doivent permettre d’engager une réflexion multipartenariale entre des personnes issues de

domaines d’activités parfois éloignés et/ou pluri-thématiques. Il peut également s'apprécier au-delà

d'un périmètre pays, par exemple sur un périmètre PNR. Le programme LEADER peut intervenir à

plusieurs niveaux dans les démarches de schéma. Non seulement il permet de cofinancer des

actions prévues par le schéma de services mais il peut également cofinancer le schéma lui

même c'est-à-dire sa réalisation. Le Conseil Régional d'Aquitaine souligne la complémentarité de

ce programme avec la charte et le contrat de pays. Par ailleurs, le caractère innovant de ce

programme s’illustre à travers le processus de codécision public-privé au sein du GAL à la

différence des pays.

d) Les communautés d'agglomération

Les pays, ont par essence vocation d’assurer le lien entre les milieux urbains et ruraux. Ils

doivent penser leur articulation avec la ou les agglomérations du territoire, c'est-à-dire les

regroupements de communes formant « un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et

sans enclave autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants31

». La

LOADDT de 1999 a prévu des dispositifs, les contrats d'agglomération, dans lequel plusieurs

partenaires (État, Région...) s’engagent sur la mise en place d’actions structurantes (développement

31

Définition INSEE, disponible sur http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/communaute-d-

agglomeration.htm

48

économique, politique de la ville...). Cette loi prévoit également la possibilité d'articulation entre les

contrats de pays et les contrats d’agglomération : « lorsqu'un pays comprend une agglomération

éligible à un contrat particulier, la complémentarité entre le contrat de pays et le contrat

d'agglomération sont précisées par voie de convention entre les parties concernées ». En théorie, il y

a une véritable volonté d'associer le rural et l'urbain pour veiller à une bonne cohésion socio-

économique des territoires. La communauté d'agglomération d'Agen, qui fait partie du pays,

indique que « Pour satisfaire la mise en œuvre cohérente et équilibrée des compétences qui lui sont

transférées, tant au plan financier qu’au regard d’un service équitable à rendre à toutes les

populations du bassin de vie de l’Agenais, la CAA s’attache à inscrire progressivement son action

dans un territoire géographique le plus en conformité possible avec celui du pays de l’Agenais ».

Dans la pratique l'articulation entre les démarches pays et celles relevant des agglomérations est

faible voire inexistante. Bien souvent, la présence d’une agglomération est prise en compte dans les

démarches, dans la mesure où l'une des principales problématiques des pays est la concentration des

services dans l'agglomération au détriment des zones rurales, problématique que le pays se doit de

gérer du fait de sa vocation de veiller à la solidarité entre espaces urbains et ruraux. Ceci dit, des

facteurs de blocage intrinsèques au territoire ou la trop grande influence de l'agglomération font que

les communes situées en dehors de l'aire urbaine peuvent adopter une attitude passive. Dans le pays

de l'Agenais, l’idée affichée du pays assurant le cadre de « transaction » avec les territoires

périphériques, n’a jamais vraiment été appliquée sur le terrain. Si bien que certains élus des

communes isolées n’hésitaient pas à tenir des propos désabusés tels « ce n’est pas grave si l’on est

un territoire dortoir ! », devant leur désarroi face à l’agglomération. Cependant, aujourd’hui dans

le contexte de la réforme des collectivités territoriales, la communauté d’agglomération d’Agen a

pris l’initiative d’une réflexion collégiale associant les communautés et les communes du pays de

l’Agenais, réflexion dénommée « Projet Agglo 2014 ». L’ambition est de faire du pays une

agglomération à part entière. Reste à savoir si ce projet fera l’unanimité. Sans aucun doute, ce

projet devra faire l’objet de diplomatie, de dialogue et de bonne volonté de la part des différents

élus concernés pour aboutir, dans l’esprit d’une plus grande satisfaction des besoins des habitants,

qu’ils soient dans la ville centre ou dans les communes périphériques.

e) Les PER

En 2005, dans le cadre de sa nouvelle politique en faveur des territoires ruraux, l'État a initié

des appels à projets PER permettant de soutenir financièrement des projets d’investissement à

caractère innovant. Ce dispositif affichait l’exigence de donner un élan significatif aux projets

émanant des territoires ruraux, de renforcer le rôle des collectivités locales et de développer des

49

réseaux au sein d’un territoire comme entre les territoires. Les 379 PER labellisés en 2006 se

répartissent en quatre thèmes :

− la promotion des richesses naturelles, culturelles et touristiques,

− la valorisation et gestion des bio-ressources,

− l'offre de services et accueil de nouvelles populations,

− les pôles technologiques, pour des productions industrielles et artisanales.

Le principal objectif du premier appel à projet "pôles d'excellence rurale" lancé en décembre 2005

était de soutenir des projets innovants, créateurs d'emplois en milieu rural.

En 2010, ce sont 264 dossiers qui ont été retenus à l’issue des deux vagues de l’appel à

projets de deuxième génération. Ces candidatures portent sur des projets d’investissement

favorisant l’activité économique ou l’offre de services, dans un cadre durable en fonction des

problématiques de chaque territoire concerné. En Aquitaine, il existe quatre PER relatifs aux

services à la population :

Pour la première génération :

− Proximité et cohésion sociale en pays des Landes de Gascogne : Ce pôle vise à

expérimenter de nouveaux services à la population, dans les domaines de la santé, de

l'emploi et de la solidarité.

− Développement d’un plateau de services sur le canton d’Arzacq (pays du Grand Pau) :

Ce projet structure une offre de services médicaux (maison médicale, télémédecine), par

le développement de services aux entreprises artisanales du territoire (ateliers de relais,

formations) et par le développement des services culturels (création d’un espace

muséographique).

Pour la deuxième génération :

− Création d'un réseau de maisons de santé rurales sur le territoire Sud Gironde : une

démarche visant à structurer l’offre de soins sur le territoire dans l’objectif de la

pérenniser et d’assurer une complémentarité et une coordination accrues entre tous les

acteurs.

− Service petite - enfance en Val de Garonne : PER destiné à satisfaire les besoins en

matière de petite enfance dans les territoires ruraux.

Dès l'annonce des appels à projets PER lancés par l'État, le Conseil Régional et les Conseils

Généraux ont émis des réserves quant au processus de sélection des PER non concerté avec eux.

Cet appel à projets escamote les politiques territoriales contractuelles mises en place par ces

collectivités, en particulier par les régions en direction des pays et des PNR. De plus les

financements devront être trouvés sur les lignes budgétaires existantes. Ces projets n'en restent pas

50

moins cofinancés par la Région, notamment au sein des contrats de pays. Dans ce cas l'articulation

entre les deux démarches s'apprécie sur la cohérence entre les objectifs du projet et ceux du schéma

de services. Elle apparaît comme une évidence dans la mesure où le schéma de services constitue un

focus d'une des thématiques traitées par le contrat de pays.

Il est à noter que les projets PER ont pu venir se substituer au financement initial de l’Etat

au titre des CPER, ce qui vient nuancer l’idée d’un désengagement de l’Etat.

f) Les agendas 21

Au vu du Grenelle de l’environnement, « négociations politiques organisées en France en

2007 sous l'impulsion du gouvernement Fillon, ayant comme objectif de réunir l'ensemble des

responsables des secteurs concernés par les questions environnementales (gouvernement, ONG,

associations professionnelles) afin de prendre des décisions à long terme », de plus en plus

d’incitations sont mises en œuvre pour que les projets s’inscrivent dans des démarches de

développement durable. Dans ce cadre, l'agenda 21 constitue « un projet global et concret, dont

l'objectif est de mettre en œuvre progressivement et de manière pérenne le développement durable à

l'échelle d'un territoire. Il est porté par la collectivité et mené en concertation avec tous ses acteurs :

élus et personnels, habitants, associations, entreprises, [...] 32

». Il se traduit par un programme

d'actions visant à améliorer la qualité de vie des habitants, économiser les ressources naturelles et

renforcer l'attractivité du territoire. Les schémas de services peuvent s’inscrire dans une démarche

de développement durable dans le sens où ils recouvrent les trois dimensions « économie, social et

environnement » mais également par la concertation qu'ils engagent. En effet, l’élaboration d’un

schéma de services mêle les trois sphères. Il doit à terme améliorer l'organisation des services à la

population notamment en confrontant l’offre et la demande de services. La dimension du social est

alors présente. En considérant les services comme des sources d'emploi ou en abordant la

thématique « emploi – insertion professionnelle », le schéma de services revêt un aspect

développement économique. Enfin et plus rarement, il intègre des aspects environnementaux

notamment en favorisant des projets sur la mobilité qui concourent à la réduction des gaz à effet de

serre. De plus, la réalisation des schémas de services implique en théorie une concertation avec un

grand nombre d'acteurs. Ces éléments généraux donnent une première idée de l'inscription du

schéma de services dans une démarche de développement durable. Finalement, le problème réside

dans le fait que cette intégration n’est pas formalisée.

32

Définition de l’ADEME disponible sur http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-

1&cid=96&m=3&catid=13350

51

D. Les modalités d'association des acteurs locaux aux démarches de

schéma

Les acteurs locaux sur lesquels reposent les démarches de schémas de services sont

principalement le Conseil de développement et les élus des territoires. Les rôles de chacun sont

relativement bien déterminés en théorie. Le Conseil de développement a vocation d’exprimer de

manière collégiale les attentes et les besoins des habitants. Les élus, eux, prennent les décisions

finales concernant le financement des projets. Dans son règlement d’intervention, la Région précise

que l’un des objectifs des schémas est de « relancer le Conseil de développement en l’associant aux

travaux ». En effet, devant l’absence de travaux mobilisateurs, le renouvellement de ses membres

mais aussi le caractère du bénévolat influant sur les disponibilités de chacun, font que

progressivement les « Conseils de développement se sont étiolés ». Les démarches de schémas

engagées ont dès lors permis de remobiliser les Conseils de développement à travers des réflexions

menées par des commissions thématiques notamment dans le domaine des services. Néanmoins,

cette remobilisation des Conseils de développement reste mitigée, non pas pour des raisons

volontaires mais plutôt par le rôle qu’on leur octroie dans ces démarches. Ainsi même si certains ont

été associés tout au long des démarches, nombreux sont ceux qui ont ressenti leur participation

comme une « contrainte obligatoire ». En effet certains Conseils de développement n’ont été

associés qu’en début de démarche, c’est-à-dire au niveau des réunions de création des groupes de

travail et de la phase de diagnostic. D’autres étaient seulement impliqués dans les démarches pour

appui : « qu’ils donnent leur avis n’auraient rien changé ! ». L’association du Conseil de

développement se fait davantage en termes de consultation que de concertation.

Parallèlement, il en est de même pour l’implication des élus qui reste dans l’ensemble

insuffisante. Elle décèle des manques de connaissances sur les thématiques de certains services ou

un intérêt limité pour cette démarche perçue presque comme un passage obligé en vue de la

contractualisation. Par conséquent, s’il y a bien un moment où l’implication des élus se révèle, c’est

la phase de diagnostic où ils prennent réellement conscience des véritables enjeux qui pèsent sur les

territoires. Néanmoins, certains élus s’impliquent spontanément sur les sujets auxquels ils sont

sensibles, c’est le cas de la santé (au titre de leur responsabilité professionnelle par exemple).

De plus, comme il a déjà été précisé plus haut dans le texte, le moment de la décision quant

aux priorités des projets à définir est assez problématique puisque parfois certains élus cherchent à

défendre l’intérêt de leur commune ou communauté de communes ou connaissent des difficultés

pour appréhender la dimension « pays ».

52

Les modes opératoires des pays dans l’élaboration du schéma de services reste donc

identique dans la forme et même si les enjeux se rejoignent tous plus ou moins, les différences

s’opèrent davantage au niveau de l’animation de ce type de démarche et dans leur mise en œuvre.

Seront exposés en suivant, le regard des acteurs des territoires a posteriori de l’élaboration des

schémas de services afin d’avoir une première idée de leur apport général et de leur faiblesse.

III. BILAN INTERMEDIAIRE : QUELS IMPACTS DES SCHEMAS DE

SERVICES SUR LES TERRITOIRES ?

Cette partie s’attache à mettre en exergue les grands enseignements tirés de la démarche de

schéma de services au travers du ressenti des acteurs interrogés. Elle permet de formuler des

préconisations relatives à l'amélioration de cet outil notamment lors d'une prochaine génération de

contrat de pays.

A. Une plus-value certaine

1. Une meilleure connaissance du territoire

Un premier apport pour l'ensemble des acteurs du pays, qu'ils soient chargés de mission,

élus ou habitants, est une meilleure connaissance de leur territoire. Cette dernière s'obtient,

indépendamment du vécu de chacun, par la réalisation d'un diagnostic de territoire. En effet,

entreprendre une démarche ou préparer une nouvelle politique, suppose d'analyser l'existant avant

d'imaginer le futur. Dans sa phase d’inventaire, le schéma de services suggère clairement

l'identification de l'ensemble des services existants sur le territoire : implantations, aires de

couvertures, etc. Dans la vie quotidienne, il est parfois difficile de se faire une idée de l'ensemble

des problématiques pesant sur le territoire. Souvent les élus des communes se font interpeller pour

de petits désagréments et leur vision du territoire qu'ils représentent peut s’en trouver morcelée,

imparfaite ou partielle. De ce fait, dans la majorité des pays étudiés, le diagnostic a permis aux élus

de prendre conscience de l'état de l'offre médicale. Ainsi en permettant à l'ensemble des acteurs de

prendre de la hauteur sur ce qui est fait à l'échelle du pays, le schéma de services demandé par

la Région, répond bien à l'objectif d'obtenir « une vision d'ensemble de l'organisation territoriale des

services ». Il a donc permis de réaffirmer l’importance de certains sujets.

2. Un regain de légitimité au pays

Dans un contexte où la légitimité des pays est remise en question (cf. Partie I), le schéma de

services prouve, s’il en était besoin, la plus-value des démarches menées à l’échelle de ces

territoires. Le pays constituant « le cadre privilégié de mobilisation collective33

», il met en

mouvement les compétences respectives des différentes institutions mais aussi des acteurs.

33

DATAR, Les pays, La Documentation française, 2001, p. 12.

54

L'originalité du pays est de « pouvoir rassembler une grande variété d'organismes, de personnes

morales ou physiques ». Ainsi, « Élus locaux, Conseil Régional, Conseil Général, associations

culturelles, éducatives, sociales, de missions locales, de CAF..., sont autant d'institutions et d'acteurs

invités à s'inscrire dans des démarches participatives ». Dans ce cadre, les chargés de mission des

territoires reconnaissent dans l'ensemble que la concertation entre les acteurs a été plus ou moins

bien opérante. Les différentes réunions réalisées en lien avec le Conseil de développement,

indifféremment de leur rôle octroyé dans les démarches, montrent une volonté de s'exprimer sur des

sujets comme ceux des services à la population. Dans un contexte d'essoufflement des Conseils de

développement, ces schémas ont permis d'insuffler un nouvel entrain et de nouvelles

dynamiques de travail pour ces membres. Mais ce sont aussi les caractéristiques intrinsèques de

cet organe assis sur le volontariat qui en est la cause puisque les personnes membres se renouvèlent

que ce soit au niveau des habitants, des élus ou des techniciens. En conclusion, cette mobilisation

des acteurs est éphémère.

Cette démarche, c'est aussi l'occasion d'obtenir une reconnaissance de la part des élus des

territoires envers le travail des équipes pays. Pourtant, au départ certains élus ont reçu ce schéma

comme une étude supplémentaire sans réelle utilité, mais au final ils reconnaissent le travail qui a

été réalisé.

3. Le schéma de services : un rôle de catalyseur

Ce schéma de services a enclenché de nouvelles actions à l'échelle des pays. Le pays

d'Oloron et du Haut Béarn reconnaît qu'au delà d'avoir conforté une certaine vision du territoire,

cette démarche a permis de démarrer une réflexion et de gérer un manque d'intervention dans

certains domaines. Le schéma n'est que le commencement d'un travail de longue haleine qui

consiste à améliorer le cadre de vie des habitants. Suite à la réalisation d'un schéma de services à

la population, il est apparu nécessaire de mener une réflexion plus approfondie sur la question de

la mobilité34

. En effet, la topographie à dominante montagneuse du territoire ne facilite pas les

échanges entre les vallées et la mise en réseau des services.

4. Une mutualisation sur tous les plans

Par ailleurs, le Conseil Régional d’Aquitaine dans son règlement d’intervention met en

exergue sa volonté de favoriser « l’innovation ». L’idée sous-jacente est que cette innovation

pourrait émaner des territoires en réponse aux attentes des populations. En effet dans un contexte de

34

Voir annexe 6, p. 79

55

diminution des moyens, de flou par rapport aux compétences allouées à l’avenir à chacune des

strates territoriales, repenser la manière d’appréhender les services constitue une solution pertinente.

Les territoires ne sont pas en attente de réponses qui proviendraient de l’Etat même pour des

interventions qui relèvent de l’intérêt général, ils sont acteurs de leur évolution. Autrement-dit,

« l’accès aux services pour tous reste un objectif prioritaire mais les moyens pour y parvenir

doivent se construire de façon différenciée selon les territoires, les cultures, les structures locales et

les individus35

». Dans les schémas de services, l’innovation est d’ordre organisationnel. En effet,

dans les programmes d’actions proposés apparaissent de nombreux projets basés sur une

mutualisation des moyens qu’ils soient humains, matériels ou financiers. Les avantages

recherchés à travers la mutualisation sont de plusieurs ordres. En premier lieu il s’agit de faire des

économies notamment en rassemblant plusieurs partenaires financiers. Le schéma de services

permet ainsi de rassembler un large panel de financeurs. Déjà les thématiques abordées sont variées

et elles constituent de fait autant d’opportunités de partenariat avec des co-financeurs. En voici une

présentation succincte :

Tableau 6 : Les principaux fonds mobilisés répartis par partenaires financiers

Partenaires financiers Fonds mobilisés

Europe FEADER, FSE et FEDER (dans une moindre mesure)

Etat DDR, DGE, DRAC, subvention de l’ARH

Région Contrat de pays, règlement d’intervention Régional

Département Contrat de pays, schémas départementaux, régimes « action sociale,

éducation…»

Communes et EPCI Autofinancement

Autres Subvention de la CAF, de la MSA, réserve parlementaire,

FIQCS/FAQSV de l’assurance maladie et de l’URCAM, participation

des mutuelles et assurances, participation de l’UDAF, CNDS,

association…

Mais ces économies se retrouvent également dans les moyens matériels et humains. La création de

maison de santé en est l’exemple par excellence. Peut être citée la création d’un réseau de santé,

comme le Réseau de Santé Rural (RSR)36

. Il semble que les acteurs aient véritablement pris

conscience de l’opportunité que représente cette innovation organisationnelle dans les solutions aux

35

Le GREP, Services en milieu rural : nouvelles attentes, nouvelles réponses, Revue POUR, n°208, janvier 2011, p.

113. 36

Voir annexe 7, p. 80

56

problèmes de territoires, même si pour certains elle ne s’est pas faite de manière logique mais

davantage dans un contexte d’obligation. Mais dans la pratique ce type de projets n’est pas

systématiquement réalisé, ce qui révèle du moins un tant soit peu les difficultés à parvenir à des

démarches collectivement portées par tous.

C’est là où le rôle des centres de ressources sur le développement territorial intervient. PQA,

centre de ressources sur le développement territorial en Aquitaine déploie des activités

d'observation, de rencontres, d'échanges d'expériences, de mise en réseau d'acteurs, de diffusion

d'information et de publications thématiques. Dans ce cadre, il capitalise des expériences sur des

actions innovantes susceptibles de pouvoir être reproductible sur un autre territoire. Ces propos

peuvent cependant être relativisés. Les caractéristiques spécifiques de chacun des territoires font

que dans ces fiches d’expérience il s’agira seulement de prendre l’idée et de l’adapter au contexte

territorial en fonction des éléments qui le constituent. Le schéma de services en tant que lien entre

tous les acteurs des services à la population, a favorisé le rassemblement des professionnels et a

permis ainsi de donner jour à des projets de grosse envergure.

B. Mais des faiblesses et/ou des difficultés apparentes

1. Le schéma de services du pays : un outil bien ancré sur le territoire aquitain

mais pas suffisamment approprié par les acteurs

Le schéma de services, bien qu'il soit adopté par plus de 90% des pays aquitains, reste un

outil peu approprié par les acteurs des territoires.

En Aquitaine, sur les vingt-six pays que comprend la Région, la question des services à la

population est traitée à presque 90 % par les schémas de services, 12 % étant traité à l'occasion de

l'élaboration d'un SCoT ou via des études plus ciblées.

Tableau 7 : Taux de réalisation de schémas de services en Aquitaine

Schéma de services réalisé 64 %

Schéma de services en cours 24 %

Autres démarches (SCoT, études spécifiques…) 12%

Parmi les acteurs qui participent à ce type de démarche, figurent en général : les pays

(équipe technique, président), les présidents des communautés d'agglomération et de communes, le

Conseil Régional, le Conseil Général, les services de l’État, le Conseil de développement, les

57

opérateurs de la santé, les opérateurs du secteur de l'emploi-insertion-formation, et les opérateurs

des services à la personne. Cela dit, même parmi les acteurs qui ont contribué à sa réalisation, on

trouve des personnes, des élus notamment, qui n'ont pas gardé le souvenir de cette

participation et confondent cette démarche avec d'autres. Par exemple, un des élus des territoires

tests, bien que son nom figure en annexe du schéma de services en question, ne se rappelait que des

schémas de services collectifs initiés par l’Etat dans neufs domaines différents. Il était question des

schémas de services collectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche, culturels, sanitaires,

de l’information et de la communication, de transport de voyageurs, de transport de marchandises,

de l’énergie, des espaces naturels et ruraux, et du sport. Elaborés dans chaque Région suite à la loi

Voynet de 1999 et approuvés par décret en 2002, ces schémas ont servi à préparer le schéma

Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT). En Aquitaine, la

référence aux schémas de services collectifs semble bien lointaine… Ce constat peut s'expliquer par

une faible association de certains acteurs à la démarche que ce soit en termes de niveau ou de

fréquence de collaboration.

2. Des démarches hétérogènes reflétant des perceptions diverses ou un cahier

des charges ouvert

A l'annonce d'une obligation de mener une réflexion sur les services à l'échelle des pays par

la Région, les chefs de projet pays se sont emparés du sujet de manière très disparate. Ils ont

développé des conceptions différentes dans la manière de faire les schémas de services. Leurs

formes restent identiques souvent mais leur caractère opérationnel peut s’apprécier par un catalogue

d’actions ou tout simplement ne faire état d’aucun programme d’actions. Une diversité s’opère donc

dans le cahier des charges et dans le degré plus ou moins opérationnel du schéma. Globalement sur

le territoire aquitain, on s'aperçoit que l'ensemble des études comprennent un diagnostic,

l'identification d'enjeux, la définition de priorités et d'orientations mais en revanche elles ne

contiennent pas toutes un programme d'actions. C'est le cas des pays du Médoc et des Landes de

Gascogne, deux territoires ayant comme point commun une réalisation en interne. Cette

particularité relève d’un choix propre et assumé comme tel. On se situe davantage sur un problème

étymologique sur le sens à donner au terme « schéma ». Dans un cas Bernard ROUCHALEOU,

directeur du Groupement d’Intérêt Public (GIP) du pays des Landes de Gascogne définit un schéma

comme « un outil stimulateur qui doit permettre de bien mettre en exergue les enjeux, les priorités

et les orientations majeurs, et donc de mobiliser les moyens pour y répondre ». Le schéma s'inscrit

donc comme une démarche située en amont des actions à programmer. C'est un outil à caractère de

guide. Dans un second cas, Martine NOVERRAZ, directrice du syndicat mixte du pays du Médoc,

58

n'envisage pas le schéma tel qu'il est posé via le règlement d'intervention de la Région. Il s'agit

plutôt de regarder « où en sont les territoires dans l'analyse de leur centralité, des mobilités et des

offres de déplacement, autrement dit un schéma de service doit s'articuler à partir de la

fonctionnalité des territoires et ne peut pas être une série d'orientations thématiques que l'on

additionne ». D'ailleurs, l'étude du pays du Médoc s'intitule « Vers un schéma de services ». Le but

était « de montrer aux élus comment le territoire fonctionnait à partir de l'offre de services ».

D'autres territoires ont suivi à la lettre le cahier des charges proposé par la Région ou encore ont

restreint leur schéma de services à un domaine spécifique. C'est le cas du schéma de services du

Grand Pau qui est uniquement ciblé sur la santé et la petite enfance ou encore le pays d'Albret qui

a réalisé une étude pour la création d’un réseau de maisons de services. Pour l'ensemble des

démarches qui comprennent les quatre phases du cahier des charges, c'est l'appel à un prestataire

externe qui a été fait systématiquement, d'où l'impression d'un travail de « copier-coller » exprimés

par plusieurs interlocuteurs des territoires interviewés.

Par ailleurs, des différences apparaissent également au niveau des thèmes abordés. Le cahier

des charges de la Région indique seulement la réalisation d'un « inventaire des services », « autour

de thématiques prioritaires définies à minima » mais il n'est pas précisé lesquelles. Seule celle de la

santé revêt un caractère obligatoire, ou en tout cas est fortement suggérée, au titre du prolongement

de « la dynamique régionale engagée sur le sujet ». Peuvent aussi être pensés comme prioritaires les

thèmes définis au regard du bilan de la première génération de contrats de pays, apparaissant

comme de nouveaux enjeux à l'échelle régionale :

− les TIC et notamment l'accessibilité au haut débit,

− le maintien d'un réseau de santé, de services aux personnes âgées, à l'enfance et à la

jeunesse,

− les transports car ils constituent une porte d'accès aux services,

− les pratiques culturelles et sportives (jusqu'à présent le sport ne figurait pas dans les axes

d'intervention de la politique contractuelle régionale).

Globalement ces thèmes ont tous été pris en compte. Néanmoins, ces informations mentionnées

dans le cahier des charges de la Région n’empêchaient en rien la possibilité d’élargir le champ des

thèmes abordés par les schémas de services à la population. Le pays du Médoc a pris en compte

différents éléments économiques tels le profil des entreprises (taille, secteur d'activités) et la

répartition géographique sur l'ensemble du territoire pour coupler ces informations aux évolutions

sociodémographiques des populations. En outre, il est fait état par l’ensemble des acteurs de

l’étendue des services pouvant être pris en compte, ce qui a pu conduire à un blocage dans la mise

en œuvre de la réflexion. En effet, faire un schéma sur un ensemble de services aussi large, présente

59

un risque majeur : celui de ne pas suffisamment approfondir les réflexions (constats, enjeux,

orientations) sur chacun des thèmes.

3. Des motivations discutables qui évincent l'intérêt général

Certains schémas de services sont associés à une contrainte procédurale, autrement dit sans

eux il n'est pas possible d'envisager un financement de la part de la Région ou du FEADER pour

mener à bien un projet. Cette obligation de réflexion sur les services a été reçue différemment de la

part des acteurs des territoires : certains ont trouvé cette démarche justifiée, d’autres l’ont ressentie

comme une véritable contrainte. Dans ce cas, la réflexion sur l'organisation des services sur le

territoire est biaisée ce qui peut entacher l'ensemble de la procédure. Plusieurs raisons peuvent être

évoquées. Tout d'abord la question du délai imparti reste déterminante dans l'investissement que l'on

va donner dans une telle démarche. Un délai trop court ne sera pas propice à « une bonne

réflexion ». Un autre biais, qu’il soit lié ou non au délai imparti, est que la démarche de schéma de

services soit menée dans une simple logique financière. Cette manière d’envisager la démarche met

à mal la dimension concertation et privilégie des situations de mises en concurrence entre les

projets. L’élaboration du schéma de services ne prend pas le temps de confronter cette concurrence

à l’offre et à la demande et de constituer un cadre d’arbitrage. Enfin, certains acteurs soulèvent

qu’en amont de la démarche, par l'absence de projet dans certaines thématiques, des thèmes peuvent

être écartés.

Le risque est d’avoir un manque d’adéquation entre la satisfaction des habitants et les

projets retenus. Le caractère superficiel de ces démarches de schémas de services fait que certains

projets sont abandonnés ou en attentes.

4. Une prise en compte insuffisante du développement durable

Le législateur a inscrit de manière forte la préparation des Chartes et des contrats de pays

dans une optique de développement durable. Pour analyser les schémas de services, les grilles

d’entretien utilisées intégraient cette préoccupation. Il en résulte comme constat une faible prise en

compte du développement durable à la fois dans le diagnostic, dans la définition des enjeux, de la

stratégie et de fait dans l’élaboration des projets. Comment l’expliquer ? Le concept de

développement durable est difficile à appréhender car il nécessite une certaine culture sur les

dimensions qu’ils recouvrent et il repose sur une logique systémique. De plus, ces résultats ne sont

pas visibles de suite. Tout ceci en fait un concept abstrait pour la majorité des acteurs des territoires.

D’ailleurs, certains acteurs des territoires envisagent le développement durable comme la simple

60

prise en compte de l’environnement. Plusieurs pays interrogés reconnaissent que le développement

durable en tant que croisement entre les dimensions sociales, économiques et environnementales,

n'a été que très peu pris en compte dans les démarches de schémas de services. L’intégration du

développement durable s’en tient essentiellement aux projets en faveur de la mobilité et à des

critères d’éco-conditionnalités dans les aides octroyées par la région dont la mise en œuvre n’est

pas toujours effective.

Pour l’ensemble des raisons évoquées ci-dessus et parce que les imperfections relevées

peuvent être corrigées, les préconisations qui s’en suivent, visent à améliorer les démarches de

schémas de services.

C. Préconisations en vue de répondre aux difficultés observées

Les recommandations ci-dessous s’adressent à l’ensemble des acteurs des territoires que ce

soit les équipes des pays ou les chargés de mission pays en charge du suivi de ces démarches au sein

de la direction des politiques contractuelles du Conseil Régional, mais aussi à tous les acteurs

locaux concernés et intéressés par le sujet (élus et techniciens des départements, de la Région etc.).

Elles ont vocation de conforter les schémas de services mais les points mis en exergue peuvent aussi

bien s’appliquer à d’autres démarches territoriales.

1. Apporter des précisions sur le cahier des charges et sur les objectifs du

schéma de services

Les attentes du schéma de services, notamment sur les relations entre la Région et les

départements peuvent être plus clairement explicitées. L’ensemble des interlocuteurs rencontrés

dans les départements ont souligné un rôle de « suiveur » qu’ils voudraient bien transformer en rôle

« d’acteur ». Dans le cadre de la réforme du partage des compétences, des évolutions et des

perspectives d’amélioration sont envisagées. « Lors de l'avènement des schémas de services,

l'objectif de la Région était de rassembler l'ensemble des interlocuteurs compétents en la matière

(Département, État, etc.) car ils n'étaient pas question de se substituer à eux, seulement ils ne se sont

pas suffisamment investis de la démarche ». Aujourd'hui les deux partenaires que sont le

Département et la Région attendent beaucoup de cette réforme car elle offre des conditions de

concertation meilleures.

Au niveau de la méthode, des précisions doivent être apportées sur le contenu du cahier des

61

charges. Dans le règlement régional, modifié en 2008, est mentionnée comme quatrième étape

«l’élaboration de projet de services du pays ». Or des interprétations différentes peuvent être faites.

Le projet de services peut s’entendre comme une démarche globale, incluant de fait les phases de

diagnostic et de définition des stratégies, ou alors il peut être associé à l’élaboration d’un

programme d’actions à mettre en œuvre. Dans la pratique, les chefs de projet se sont emparés

différemment du schéma ce qui reflète des perceptions diverses dans la manière de concevoir une

telle démarche : certains l’assimilent à un guide tandis que d’autres lui octroient un caractère plus

opérationnel comprenant un programme d’actions. Par conséquent, le premier cas de figure garantit

davantage une inscription des projets dans la stratégie globale du territoire et dans les orientations

du schéma de services, tandis que dans le deuxième cas, le risque est de privilégier les opérations

qui sont prêtes à démarrer à court terme et donc de les inscrire dans une logique d’opportunité

financière.

2. Améliorer la gouvernance territoriale

L'absence de portage politique est considérée comme un facteur récurrent d'échec ou

d'abandon des démarches. L'idée étant que le portage politique a un effet sur la pérennité de la

démarche notamment en permettant un plus haut « degré d'ouverture participative ». Il est donc

crucial pour mener à bien des démarches territoriales. Pour ce faire les élus doivent s'approprier la

démarche c'est-à-dire en partager l'intérêt et se positionner en faveur de celle-ci. Cette volonté de

s'investir dans une démarche s'acquiert soit de manière naturelle (un élus médecin se sentira d'autant

plus concerné sur les problématiques afférentes à l'offre médicale), soit de manière opportuniste.

Quoi qu'il en soit ces investissements ne peuvent avoir lieu sans une sensibilisation de ces acteurs

aux enjeux du territoire. Souvent les élus sont réticents au départ et il faut attendre le diagnostic

pour qu'ils s'investissent dans la démarche. C’est en effet durant cette étape qu’ils prennent

consciences des enjeux. Pourtant, satisfaire les besoins de la population constitue la principale

priorité pour un élu. Mais bien trop souvent il raisonne à l’échelle dans laquelle il assoit son autorité

(la commune ou la communauté de communes). Par conséquent, dans ces démarches de pays, la

difficulté réside dans la conviction des élus des communes et groupement de communes de l'intérêt

à s'impliquer à une échelle plus vaste et donc différente de celle dans laquelle ils s'inscrivent

habituellement. Des actions de sensibilisation à destination des élus des pays pourraient être

judicieusement menées pour :

montrer l’intérêt de réfléchir à l’échelle pays en matière des services à la population,

apporter des connaissances sur les enjeux du territoire.

On peut citer plus particulièrement la thématique des jeunes qui se révèle être assez méconnue par

62

les élus et qui devient de fait un service secondaire. L’idée sous-jacente est que ces actions

d’information ne doivent pas être réalisées seulement à l’occasion d’une étude mais de façon

régulière de manière à ce que les élus s’imprègnent des problématiques afférentes au territoire et par

conséquent que la base nécessaire à un véritable portage politique soit posée.

La méthode la plus adaptée, pour sensibiliser les élus à la thématique des jeunes, peut

s’appuyer sur deux éléments : l’organisation de rencontres entre ces deux catégories de population

et l’échange d’expérience avec les élus d’autres territoires dans lesquels se développent des actions

en faveur des jeunes. Ces actions de sensibilisation ont souvent plus d’impact si elles sont portées

par un élu référent pour qui la preuve du bien fondé des pays n’est plus à démontrer.

Par ailleurs, l'objectif du schéma de services est de réfléchir à une organisation équilibrée du

territoire en matière d'offre de services tout en tenant compte des attentes des populations, processus

qui se fait principalement via le Conseil de développement. Ces dernières se trouvent en premier

lieu concernées, or dans la pratique elles occupent une place mineure ou certaines catégories de

population, notamment les jeunes, sont sous-représentées. Bien trop souvent, l'opinion des

habitants est recueillie via le Conseil de développement et le reste de la population se retrouve

écartée des démarches. Pourtant aujourd'hui il existe des façons de procéder beaucoup plus réalistes.

Dans l'élaboration de son schéma des services, le pays de Langres a utilisé une méthode assez

efficace. Pour avoir une idée de la demande en services du territoire, le cabinet NTC a organisé 11

tables rondes avec les usagers afin d'apprécier les besoins des résidents et des actifs du territoire.

Le public devait être très divers et il devait y avoir une répartition territoriale équilibrée de ces

réunions. Elles ont réunies 107 participants au total. Néanmoins, il est important de noter que

certains habitants s’écartent d’eux-mêmes des démarches, en ne se mobilisant pas pour participer

aux réunions publiques.

Le Conseil de développement a été de nouveau mobilisé sur ces démarches de schémas de

services, et son association peut s’apprécier sur plusieurs points. Tout d’abord, la participation

quantitative n’a pas toujours été celle attendue dans le sens où la fréquentation des réunions a été

quelques fois assez faible. Ensuite, au niveau de la participation au sens qualitative, le degré

d’échange entre les élus et les membres du Conseil de développement a été variable. Il repose sur le

rôle que les élus acceptent de donner au Conseil de développement : information, consultation ou

concertation. Parfois, les élus ont simplement voulu donner un vernis de participation démocratique.

En revanche, du côté du Conseil de développement, des souhaits de prise de pouvoir ont été

évoqués, ces membres souhaitant l’instrumentaliser. Trop souvent encore persiste une opposition

entre ces deux types d’acteurs au niveau de leurs intérêts respectifs.

Par rapports à ces constats, des actions peuvent être menées afin d’améliorer la démarche

63

participative et l’entente lors de ce type de réunion. D’un point de vue quantitatif, il faut mobiliser

des personnes reconnues pour leur compétence dans le domaine des services afin d’avoir davantage

de participants. D’un point de vue qualitatif, des méthodes de dialogue entre élus et membres du

Conseil de développement qui satisfassent les deux partis, doivent être trouvées afin d’aller vers

plus de concertation. Les règles du jeu sont à afficher dès le départ de ce type de démarche afin que

chaque acteur ait un rôle bien défini.

En outre, des formations liées aux techniques d’animation, sur la mobilisation des acteurs,

pourraient être dispensées aux chargés de mission des pays tout au long de la démarche de

concertation mais également jusqu’à la mise en œuvre opérationnelle du schéma de services. En

effet, des territoires ont fait remonter la difficulté à rassembler des professionnels de santé dans des

projets de maisons de santé, ces derniers ayant l’impression de subir une décision qui ne leur

appartient pas. La clé de succès d’un tel projet repose dans un premier temps sur un dialogue avec

chaque professionnel de manière individuelle afin d’identifier les attentes de chacun. De la mise

autour d’une table de l’ensemble des professionnels pourra émerger plus facilement une volonté

commune de travailler ensemble que si au préalable les intérêts de chacun ont été pris en compte et

analysés.

Enfin, toutes ces actions n’ont du sens que s’il y a une visibilité suffisante des actions qui

émanent des pays. La communication doit être telle que l’ensemble des acteurs des territoires doit

connaître les interventions et travaux des pays.

3. Favoriser une meilleure articulation entre le schéma de services et les autres

démarches existantes

a) Ancrer la démarche de développement durable dans le schéma de

services

Le développement durable est pris en compte de manière balbutiante dans ces démarches de

schémas de services. En effet, son intégration tient essentiellement aux projets en faveur de la

mobilité et à des critères d'éco-conditionnalités dans les aides octroyées par la région. En ce qui

concerne ces critères d’éco-conditionnalités, des acteurs des territoires n'hésitent toutefois pas à

mettre en avant le défaut de critères vérifiables assujettis à la validation de certains projets.

Plus globalement, les schémas de services pourraient s'articuler avec les agendas 21 en

choisissant un nombre restreint d’indicateurs susceptibles de vérifier l’impact des schémas de

services en matière de développement durable.

64

b) Favoriser l’articulation entre les autres démarches contractuelles en

général

L’existence de démarches contractuelles différentes sur tout ou partie d’un même territoire

peut constituer un frein si les structures qui les mettent en œuvre s’ignorent. En effet des problèmes

de doublon et donc de gaspillage des ressources tant humaines et matérielles peuvent naître et

engendrer des surcoûts. Peut être citée la réalisation d’un nouveau diagnostic alors que les données

peuvent être reprises d’une étude similaire.

D’un point de vue méthodologique, ces démarches « parallèles » devraient être mentionnées

systématiquement pour mémoire dans chacune d’entre elles dès lors qu’elles s’interférent. Le pays

du Val d’Adour dans la rédaction de sa charte territoriale des services publics rappelle le cadre

interne (charte de développement, Programme cadre et Leader +) et externe (CPER, DOCUP

Objectif 2 Aquitaine) dans lequel s’inscrit le projet de services.

D’un point de vue plus politique, en s’appuyant sur le cas de l’articulation entre les

agglomérations et les communes rurales, on se rend compte que les solidarités réciproques entre la

ville et l’espace rural, objectifs théoriques des pays, sont encore trop faibles voire inexistantes pour

certains territoires. Il faudrait amener les élus et les cadres dirigeants des agglomérations à

s’interroger sur leurs pratiques, autrement dit comment ils comptent si prendre pour créer du lien

entre le centre et la périphérie, notamment dans le contexte de redécoupage des territoires

intercommunaux. Des temps de travail entre les élus des villes et des communes périphériques

devraient être organisés de manière à échanger sur les moyens d’articulation entre le centre et les

communes rurales, notamment en s’appuyant sur des expériences du même ordre.

c) Rechercher l’articulation entre les dispositifs initiés par la Région

Une articulation du schéma de services à la population avec les études de développement

économique et de l’habitat doit être faite afin que les trois domaines prioritaires de la Région ne

fassent pas l’objet d’un cloisonnement sectoriel. En effet, ces trois sphères « économie-logement-

services » sont interdépendantes les unes des autres. Par exemple, en l’absence d’emploi, une

famille ne viendra pas s’installer sur un territoire donné, et dans l’hypothèse que ces deux

conditions soient remplies, si les parents actifs ne trouvent pas de solution pour garder leurs enfants,

alors ils privilégieront un territoire où ce service existe. Dans un contexte où la plupart des

territoires en milieu rural mise sur l’attractivité, il serait donc préjudiciable de ne pas considérer ces

trois domaines conjointement. Par conséquent, l’élaboration du schéma de services sera optimisée si

elle est associée aux autres démarches initiées au sein de la Région. Les occasions d’échanges entre

65

les différents services de la Région pourraient être multipliées.

d) Le SRADDT

Le Conseil Régional d'Aquitaine précise dans son règlement d'intervention que le schéma de

services doit être « en articulation et en complémentarité avec les priorités affichées dans le Schéma

Régional d'Aménagement et de Développement du Territoire ». Défini par la loi Voynet du 25 juin

1999, le SRADDT se doit de fixer « les orientations fondamentales, à moyen terme, du

développement durable du territoire Régional ». La Région a engagé une concertation sur

l’ensemble du territoire régional afin d’élaborer puis d’adopter le 15 septembre 2006, le SRADDT.

Dans la pratique aucun schéma de services ne s’est inscrit dans ce principe de manière explicite. Le

Conseil Régional d'Aquitaine n'a d'ailleurs pas vérifié cette articulation avant d’avaliser le contenu

des contrats, lors de la négociation de la nouvelle génération 2007-2013. La Région pourrait

valablement informer les pays porteurs de schémas de services des orientations contenues dans le

SRADDT afin qu’elles soient mieux prises en compte dans l’élaboration des futurs schémas.

L’intérêt serait de mieux s’assurer de l’application de la politique régionale d’aménagement du

territoire.

e) Le schéma de services et la planification

Le cas du pays du Libournais, n’ayant pas réalisé de schéma de services du fait d’une

démarche SCoT en cours à l’échelle du pays, a permis de mettre en avant une relative similitude

entre ces démarches sur l’aspect des services à la population du moins. Il conviendra de veiller à ne

pas créer une concurrence, d'étudier les modalités de mutualisations et de synergies des deux

démarches. La question à se poser est donc : comment créer des synergies, éviter les doublons ?

Par ailleurs, le schéma de services est une démarche dont les orientations découlent d’une

confrontation de l’offre et de la demande de services sur un territoire donné indépendamment des

orientations plus transversales que pourraient contenir un SCoT. Pourtant les choix de localisation

des services dépendent des choix en matière d’urbanisation. Il serait opportun de profiter des

travaux menés sur les SCoT pour mettre en cohérence les orientations des deux démarches.

4. Mieux penser les projets dans la durée

Dans la priorisation des projets, les élus ont eu des difficultés à trancher, ce qui a parfois

mené à des listes de projets à la Prévert. Pour pallier ce problème, de meilleures conditions

d’arbitrage sont à travailler pour amener les élus à faire des choix. Ces difficultés sont pourtant

66

justifiées. Premièrement, il est légitime pour un élu de vouloir porter son projet sur sa commune.

Deuxièmement, choisir veut dire renoncer ou prendre une position ce qui engendre une prise de

risque. Mais dans la mesure où des projets ne peuvent pas être implantés partout, des choix doivent

être opérés. Pour ce faire, de la négociation doit être suscitée entre les élus. De l’animation est à

mobiliser sur le créneau de la prise de décision de façon à arriver à une situation satisfaisante pour

chacun des représentants des territoires.

Par ailleurs, il faudrait renforcer la sélectivité des projets dans les programmes d’actions

et les inscrire dans un temps plus long. Encore trop de projets se retrouvent abandonnés ou

reportés, ce qui révèle un manque de maturité et donc de réflexion. Néanmoins il faut garder à

l’esprit l’idée que le contrat de pays est fait pour accompagner les projets des acteurs locaux. Dans

ce cadre, il y a des projets mûrs ou prêts à démarrer. Pour les projets à l’état de genèse, il faut leur

laisser un temps de maturation. Globalement, on s’interdit le droit à l’échec et cela affecte d’autant

les potentiels d’innovation qui résident dans certains projets. De plus, le caractère intercommunal

des projets est important pour faciliter la sélectivité des projets, or concrètement on ne voit pas

clairement comment les choix de localisation sont opérés. Aussi, suivant les pays, l’importance de

la maîtrise d’ouvrage communale est variable. L’ensemble des projets retenus pourraient donc faire

l’objet d’une cartographie afin de localiser les projets au sein du maillage territorial. Le fait de

spatialiser les projets sur le territoire, constitue un outil d’aide à la connaissance du territoire et un

support d’animation qui permet aux élus des concurrences potentielles des projets. Des stratégies

pourront donc être définies en ce sens.

L’évaluation du projet de services devrait être envisagée. Il ne s’agit pas d’évaluer les

contrats de pays mais les actions programmées. En effet, lors de la définition des projets de

services, pour la plupart des démarches, sont posés des indicateurs de résultats. Or il semble que

cette évaluation ne soit pas réellement effectuée. « Elaborer un projet après avoir déterminé des

enjeux, puis ne pas l'évaluer lorsqu'on le réalise, c'est comme, pour un navigateur, déterminer un

cap, puis jeter à la mer tous les instruments de bord lui permettant de vérifier si ce cap est tenu :

dans ces conditions, il a peu de chances d'arriver à bon port...37

». Ces évaluations pourraient

prendre la forme d’une analyse a posteriori sur les usages des équipements financés mais également

in itinere en assurant un travail de veille par la création d’observatoire sur des thèmes précis par

exemple.

Les marges de progrès pour améliorer ce type de démarche restent donc importantes et sont

conditionnées par les conclusions que donnera la réforme des collectivités territoriales.

37

J.P. ROUBAUD, « Evaluation des PER », CGAAER- Secrétariat de l’appel à projets PER, p. 3

67

CONCLUSION

Parce qu’ils constituent des enjeux majeurs en termes d’attractivité des territoires et qu’ils

relèvent de l’intérêt général, les services à la population en milieu rural apparaissent aujourd’hui

comme un élément qui interroge de nombreux acteurs du développement territorial. Plus

particulièrement, les élus des territoires et les collectivités territoriales travaillent dans une logique

de gestion et d’organisation des services pour répondre au mieux aux besoins des habitants. Dans ce

cadre, le Conseil Régional d’Aquitaine a inscrit les services comme l’une des trois priorités de son

règlement d’intervention relatif à la politique contractuelle de développement territorial – politique

des pays remanié en 2006 et en 2008. Il préconise la réalisation d'un schéma de services à l’échelle

des pays, échelle associée au bassin de vie ayant vocation à organiser les services par les lois

Pasqua et Voynet. Le schéma de services constitue une « condition préalable à la mise en place d'un

financement Régional sur les projets concernés » et permet d'avoir une vision d'ensemble de

l'organisation territoriale des services.

Suite à cette exigence, qui plus est soutenue par l’Europe au titre du FEADER, plus de 90%

des pays ont réalisé ou entamé une démarche de schéma de services à l’horizon 2011. Son

élaboration s’inscrit pourtant dans un contexte particulier. Si le schéma de services semble faire

l’unanimité sur le plan institutionnel, la portée de cette démarche ne s’en trouve pas moins affectée

par les circonstances qui l’entourent. En effet, la crise de légitimité des pays crée une atmosphère

d’inquiétude qui pèse sur les démarches initiées et/ou portées par les pays telles que les schémas de

services. La généralisation des SCoT imposée par la loi ENE sur l’ensemble du territoire français,

vient complexifier les démarches de pays et invite à s’interroger sur les périmètres des territoires de

projet. Aussi la réforme des collectivités territoriales qui prévoit une redéfinition des compétences

entre les départements et les régions, vient conforter ce climat d’incertitude et les principaux

intéressés attendent avec circonspection sa mise en œuvre.

Néanmoins l’appropriation de la démarche par les chargés de mission pays s’est révélée très

disparate selon les territoires. Cette hétérogénéité peut d’abord s’appréhender dans les modes

opératoires portés par les pays de l’échantillon considéré. Le règlement d’intervention laissant le

choix quant à la nature de son réalisateur, la majorité des pays ont opté pour le recours à un

prestataire externe. Les appréciations du travail mené restent mitigées, même si le bon déroulement

des démarches incombe à une pluralité d’acteurs (chargés de mission pays, Conseil Régional

d’Aquitaine, élus des territoires…) et pas seulement du prestataire.

68

Par rapport à la trame suivie, la plupart des schémas se calquent sur la proposition de cahier

des charges émise par la Région. Ils comprennent tous un inventaire des services plus ou moins

exhaustif, l’identification des besoins des habitants, une comparaison de l’offre et de la demande et

l’élaboration du projet de services. Sauf quelques uns font état d’une absence de programme

d’actions, ce qui témoigne de la diversité des perceptions des acteurs quant à la définition d’un

schéma de services : certain le considérant comme un guide pour l’action et d’autre comme un outil

plus opérationnel.

Ceci dit, outre la façon dont les schémas ont été appréhendés, leur plus-value est certaine.

En effet, ils ont permis à l’ensemble des acteurs des territoires et notamment des élus d’avoir une

connaissance plus approfondie du territoire en ce qui concerne les différentes catégories de

population vivant sur le territoire et de ses principaux enjeux. De plus, à travers le travail réalisé, les

schémas viennent conforter le bien fondé des pays et insufflent de nouvelles dynamiques de travail.

Le schéma de services prend le rôle de catalyseur dans la mesure où il a permis d’enclencher de

nouvelles actions. Enfin, il est à l’origine d’une mutualisation des moyens financiers, humains et

matériels, qui dans un contexte de rationalisation des crédits publics, apporte des solutions

pertinentes. Elle constitue dès lors une innovation organisationnelle et montre la capacité des

territoires à s’adapter à des contextes socio et politico-institutionnels mouvants.

Mais le schéma de services est une démarche à perfectionner. Ce type de démarche est

encore trop peu appréhendé dans une vision de long terme et associé à une contrainte procédurale

en vue des financements régionaux accordés en contrepartie. Le risque est alors d’avoir un manque

d’adéquation entre les besoins des habitants et les projets retenus. En somme, l’ancrage du

développement durable dans ces démarches reste relativement insuffisant.

Il convient donc de porter une attention particulière à la gouvernance territoriale en

optimisant la concertation entre tous les acteurs concernés (Conseil de développement et élus,

Conseil général et Conseil régional) de la définition des thèmes prioritaires à la mise en œuvre des

projets. Pour cela un travail reste à faire sur les méthodes d’animation à la charge des équipes pays

afin de favoriser les négociations entre l’ensemble des acteurs locaux et de parvenir à des

compromis. Enfin, de manière plus générale, l’articulation avec l’ensemble des autres démarches

afférentes aux services et qui couvrent tout ou partie d’un même territoire devraient être

systématique afin d’optimiser l’ensemble des moyens mobilisés.

En outre, l’ensemble des informations recueillies dans ce rapport met en exergue de

nombreux points qu’il conviendrait de soumettre à un débat collectif. Dans cette perspective, une

rencontre régionale sur les services à la population sera organisée en novembre 2011, partenariat

69

avec l’ADRETS. A cette occasion, les grandes lignes de ce rapport feront l’objet d’une présentation

introductive aux échanges.

70

ANNEXES

Liste des annexes :

Annexe 1 : Les 18 bouquets de services recensés par l’ADRETS (p. 71)

Annexe 2 : Dispositif « Schéma des services du Pays », mesure « Le maintien des services et

l’amélioration du cadre de vie » du Règlement d’intervention relatif à la politique contractuelle de

développement territorial – Politique des pays, Conseil Régional d’Aquitaine (p. 73)

Annexe 3 : Grille matricielle – Sélection des territoires tests (p. 74)

Annexe 4 : Liste des personnes rencontrées (p. 75)

Annexe 5 : Grille d’entretien (p.77)

Annexe 6 : Fiche de repérage – schéma territorial de mobilité (p. 79)

Annexe 7 : Fiche d’expérience – Réseau de Santé Rurale (p. 80)

71

Annexe 1 : Les 18 bouquets de services recensés par l’ADRETS - Association pour le

Développement en REseau des Territoires et des Services

0/ Transversal

Diagnostic de territoire, programme Leader, enquête de satisfaction, TIC.

1/ Information/ orientation sur les services

Maison de Services Public/RSP, Centre d'information administratif (39-39 ; CIRA ; www.service-

public.fr),

Point Information Jeunes PIJ, CIO, Accueil de personnes d'origine étrangères, Informations

touristiques, Site pour la vie autonome SVA, Centres Locaux d'Information et de Coordination

(CLIC), Centre d'Information Droits des Femmes, Mission Locale Jeune, Informations familles

(UDAF), maison du handicap, PN, PNR

2/ Sécurité

Ambulance, Pompier, Gendarmerie, Unité spécialisée : Peloton de Gendarmerie de Haute

Montagne, Douanes, Prévention Routière.

3/ Justice et droit

Maison d'arrêt, Tribunaux, Prud'homme, Conciliateur de justice, Médiation familiale, pénale,

Services tutelle, curatelle, Délégué du médiateur de la république, Information sur le droit, Aides

aux victimes, Protection judiciaire de la jeunesse, Information concurrence et consommation, CIDF

4/ Formalités administratives

Mairie, Conseil général, Communauté de communes, Conseil Régional, Préfecture, Sous préfecture,

Services fiscaux, Trésorerie, Perception, DSV, DDE, DDAF, DDTEFP, DDJS, DDASS

5/ Prestations sociales

CAF (allocations familiales, rentrée scolaire…), Sécurité sociale (CPAM, MSA, autres…), CRAM,

Caisse vieillesse complémentaire

6/ Petite enfance (jusqu'à 6 ans révolu)

Halte garderie, crèche, Assistante maternelle, association d'accueil petite enfance, PMI (Protection

Maternelle Infantile)

7/ Éducation

Primaire, Périscolaire, Cantine, UCEP, Écoles maternelles, contrat Éducatif Local, Réseau d'aide

spécialisée aux élèves en difficulté (RASED), IME (Institut Médico-Éducatif), Institut

Thérapeutique Éducatif et Pédagogique (ITEP), IMP (institut médico-pédagogique), Auxiliaires de

vie Scolaire (AVS), Classe d'intégration scolaire (CLIS), Collèges, Lycée, Lycée professionnel,

Unité pédagogique d'intégration (UPI), Centre d'apprentissage, Centre d'éducation spécialisé (école

des jeunes sapeurs pompiers), formation agricole, Universités, Institut universitaire et

Technologique (IUT), Institut Universitaire de formation des maîtres (IUFM), Action Educative en

Milieu Ouvert (AEMO), Maison d'enfants.

8/ Santé

Hôpital généraliste, Urgence, Maternité, Sage femme, Médecins, Dentistes, Ophtalmologistes,

kinésithérapeute, Opticiens, Orthophoniste, Psy, Pharmacie, Hôpital de jour psychiatrique, Centre

d'Action Médico Social Précoce (CAMSP), Centre Médico psychologique (CMP), Centre Médico

Psycho Pédagogique (CMPP), Centre de Cure, Services d'information, de prévention ou de

traitement spécialisés : alcool, drogue …, Centre de dépistage Anonyme et gratuit, Institut de

rééducation, centre médico-scolaire, médecine du travail, numéro d'urgence (15, antipoison.,

politique de prévention, info drogue..), Ligue Nationale Contre le Cancer

9/ Services à domicile

Services d'aides ménagères, Services de soins infirmiers à domicile, Service de portage de repas à

domicile, Auxiliaire de vie, Services divers à domicile

10/ Aide et accompagnement social

CCAS, Service social polyvalent du conseil général, Services sociaux spécifiques : MSA, CAF,

CPAM, CRAM…, Centres sociaux, Services sociaux spécialisés : ASE (action sociale de l'enfance),

APA (Allocation Personnalisée d'Autonomie), RMI, RMA, Structures d'accompagnements des

72

publics en difficulté (Appui Social Individualisé…), Resto du cœur, secours catholique, Secours

Populaire Français, Croix rouge Française, numéro d'urgence (suicide,...), service prévention

délinquance (PJJ, AMO, services mairie...)

11/ Emploi

ASSEDIC, ANPE, Mission locale jeune, Structure d'insertion par l'économique (petite ourse, les

environneurs,…), Comité de bassin d'emploi (CBE), Accompagnement vers l'emploi , Profession

sport, Point accueil saisonnier, CAP Emploi, Programme Départemental d'insertion des travailleurs

handicapés (PDITH), COTOREP, Centre d'Aide par le Travail (CAT), Agence de travail temporaire

12/ Économie, création d'activité

URSSAF, Chambre de commerce et d'industrie, chambre des métiers, chambre d'agriculture,

ADASEA, DDTEFP (service ACCRE), Plate-forme d'initiative locale pour l'emploi, Comité de

Bassin d'Emploi, Association de développement, Couveuses d'activité, Centre de gestion agréé,

Dispositif Local d'Appui, Centre de ressources pour la vie associative (CRVA), ONF

13/ Formation continue professionnelle

Centre d'information sur les formations professionnelles, Centres de formation (AFPA, GRETA,

association), Services d'orientation professionnelle (SOP), CNED, OPCA, CPE (centre populaire

d'enseignement), Validation des acquis de l'Expérience VAE, Centre de bilan de compétence, Centre

illettrisme, Atelier pédagogique personnalisé (APP)

14/ Logement

Services d'informations et d'aides au logement, Logement d'urgence, HLM, Structures d'accueil

temporaire pour les étrangers, et SDF, Foyer de jeunes travailleurs, Maison d'accueil spécialisée

(MAS), Maisons de retraite, Foyer logement retraité, Foyer hébergement spécialisé, SPAA

15/ Transport

Aéroport, SNCF, Transports en commun par car, Transport à la demande : taxi, minibus…,

Transports saisonniers, Transports scolaires, services de déneigement, association de covoiturage,

DRIRE

16/ Culture, sport et Loisirs

DDJS, DRAC, comité des fêtes, association de quartier, Musée, Bibliothèques, Médiathèques,

Relais bibliobus, Centre publics, Centre public Internet et Multimédia, Cinéma, Salle polyvalente

(salle des fêtes, salle d'exposition…), Organisation de manifestations culturelles, École et pratique

artistique, Centre de Loisirs Sans Hébergement, Centre de Loisirs, Accueil jeunes, Enseignement et

pratiques sportives, Équipements sportifs, Piscines, ERIC-EPEN, Club des aînés.

17/ Services marchands publics – vie quotidienne

EDF, GDF, Eau, Assainissement, Ramassage et traitement des ordures ménagères, Déchetterie,

Téléphonie, La Poste

18/ Services marchands privés-vie quotidienne

Stations services, Distributeur de billet, Alimentation, Boulangerie, Bar, commerces de proximités,

Services ambulants

Disponible sur :

http://www.adrets-asso.fr/IMG/pdf/Les_18_bouquets_de_services_selon_l_ADRETS-2.pdf

73

Annexe 2 : Dispositif « Schéma des services du Pays », mesure « Le maintien des services et

l’amélioration du cadre de vie » du règlement d’intervention relatif à la politique

contractuelle de développement territorial – Politique des pays, Conseil Régional d’Aquitaine

Plus précisément, il s’agit de l’adaptation du règlement d’intervention adopté en séance plénière le

15 décembre 2008.

74

Annexe 3 : Grille matricielle – Sélection des territoires tests

75

Annexe 4 : Liste des personnes rencontrées (mars-août 2011)

Conseil Régional d’Aquitaine

Monsieur Serge CABANNE, Chef du service "Politique des Pays"

Madame Odile PLANTADE, Directrice des politiques contractuelles et du développement

rural

Direction régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt (DRAAF)

Madame Sylvie LECOMTE, Service Régional de l’économie agricole

Conseil Général de Lot‐et‐Garonne

Monsieur Jean‐Luc GIORDANA, Chargé des Politiques Contractuelles, du Développement

Economique et du Tourisme

Conseil Général de Dordogne

Monsieur Achille TSOUKAS, Conseiller de développement

Conseil Général des Landes

Monsieur François LIEGEY, Direction du développement territorial

Conseil Général des Pyrénées-Atlantiques

Madame Bénédicte LACAZE-LABADIE, Direction du Développement Coordination de

l'Aide aux communes

Pays du Libournais

Monsieur Jean-Charles JOURDAN, Directeur – Chef de projet pays

Pays du Médoc

Madame Martine NOVERRAZ, Directrice - Chef de projet pays

Pays des Landes de Gascogne

Monsieur Bernard ROUCHALEOU, Directeur du GIP

Pays de l’Agenais

Monsieur Jacques CLOUCHE, Directeur

Madame Aïno REPACI, Chef de projet pays

Monsieur Denis SOLIVERES, Directeur général des services

Monsieur Jean-Paul PRADINES, Maire de Saint-Caprais

Pays d’Oloron et Haut Béarn

Madame Isabelle RUIZ, Chef de projet pays

Monsieur Alain SANZ, Maire de Rébénacq

Madame Maïté POTIN, Présidente du Conseil de développement

Monsieur Jean-Baptiste ETCHANDY, Président de la commission « services » au Conseil

de développement

SEMADOUR – Pays du Val d’Adour

Madame Véronique SOUBABERE, Directrice – Chef de projet pays et LEADER

Monsieur Christophe MERROTO, Président du Conseil de développement

76

Pays du Périgord Vert

Madame Martine MORISSONNEAU, Membre du Conseil de développement – Directrice

du Centre Social et Culturel de Mareuil

Monsieur Richard MAILFERT, Président du Conseil de développement

ATD (Agence Technique Départementale)

Madame Valérie VALLES

Cabinet XPS Développement

Monsieur Patrick SMITH, Membre fondateur et associé

77

Annexe 5 : Grille d’entretien

GRILLE D'ENTRETIEN SUR LES DÉMARCHES TERRITORIALES PORTÉES PAR LES

PAYS EN MATIÈRE DE SERVICES

Cette grille d'entretien a pour objectifs de :

connaître les priorités en matière de services sur le territoire

d'appréhender les différents modes opératoires portés par les pays

d'identifier les initiatives et expériences innovantes

Note méthodologique : Une adaptation des questions sera effectuée en fonction de l'état

d'avancement de la démarche et des projets locaux, ainsi que des acteurs interrogés. Ce modèle de

grille d'entretien, tel qu'il est rédigé, s'adresse aux chargés de mission pays.

Des précisions, visant à orienter les questions, sont apportées entre parenthèses.

Caractéristiques du territoire

− Quelles sont les caractéristiques économiques, sociales, démographiques et géographiques

du territoire ? Quelles sont leurs évolutions ?

− Quels enjeux en matière de services pour le territoire ?

Contexte politique

− Les services font-ils partie des enjeux prioritaires pour les élus ? Pour quelle(s) raison(s) ?

− Existe-t-il une stratégie de développement quant aux services ?

− Comment définiriez-vous la question des services sur un territoire ?

Le schéma de services / Le projet territorial de services

La gouvernance :

Comment le pays a-t-il été mobilisé sur cette question / l'initiative du schéma appartient à

qui ? (est-ce que cela vient des intercommunalités ou du pays ?) A quel moment ? Par quels

moyens ? (recrutement d'un chargé de mission...)

− Quel rôle le Conseil de développement a-t-il joué ? Et comment ?

− Quels sont les partenaires associés à l'élaboration et à la mise en place du schéma ? (Conseil

Général...)

− Quelle participation et articulation avec les élus ?

− Quelle coordination des acteurs en général ?

Élaboration du schéma de services :

− Pourquoi avoir (ou pas) élaboré un schéma de services ?

− Sur quelle méthodologie le schéma de services s'est-il basé ?

78

− Quels sont les services pris en compte (ou pas) et pourquoi ? Y-a-t-il eu un regroupement par

thématique ?

− Avez vous fait appel à un prestataire externe (ou deux ou pas du tout) ?

o Si oui pourquoi et sur quel critère s'est basé votre choix ? Cet appel à un prestataire

s'est-il fait pour la phase de diagnostic, pour le schéma complet ou seulement en

assistance à maîtrise d'ouvrage ? (plus sur les questions méthodologique d'enquêtes,

d'animations d'ateliers...)

o Si non pourquoi et comment avez-vous procédé (méthodologie de recherche de

données (statistiques, enquêtes de terrain...)? Les données relatives aux services ont-

elles été facilement accessibles ? Avez-vous rencontré des difficultés ?

− Quelle a été la durée de construction du schéma de services : du diagnostic au préconisation,

puis en ce qui concerne les actions mises en œuvre et programmées ?

Les projets :

Quelles actions ont été financées ? Selon quelles négociations contractuelles (quels financeurs,

financements ?) ? Et pourquoi certaines n'ont-elles pas été financées ? (problèmes de mise en

place, mobilisation des partenaires)

Quelle est la plus-value du schéma selon-vous ?

Si vous deviez choisir une ou plusieurs actions innovantes sur votre territoire et en lien avec le

schéma de services et/ou hors schéma de services, lesquelles choisiriez-vous ?

Divers :

Une actualisation ou une évaluation de la démarche engagée est-elle prévue ?

La composante « développement durable » a-t-elle été prise en compte ? (normes HQE,

modes de déplacements, choix d'urbanisation)

Une autre démarche territoriale, de même échelle, prenant en compte les services est-elle

mise en place : SCoT, schéma de développement économique, agenda 21 ?

Si oui quelle articulation entre ces démarches ? (aide à l'élaboration? Ex : reprise du

diagnostic)

Si non à quelle échelle et selon quel levier les projets en matières de services émergent-

ils ?

Ouverture

− En quoi PQA, dans le cadre de ses actions et de ses outils, pourrait-vous apporter un appui ?

(en termes d'apport d'expériences, de ressources,...)

79

Annexe 6 : Fiche de repérage – schéma territorial de mobilité

Réalisation d'un schéma territorial de mobilité

à l’échelle du pays d’Oloron Haut Béarn

Quoi ?

− Réaliser un diagnostic sur l'offre de déplacement et l'accessibilité du territoire,

− Dégager des propositions qui s’attacheront à assurer l’accessibilité des différents publics aux

pôles d’activités et de services.

Qui ?

Syndicat Mixte du pays d'Oloron Haut Béarn

Accompagnement par un prestataire externe

Quand ? Date de commencement de l’opération : septembre 2011.

Où ?

Territoire du pays d'Oloron Haut Béarn

Pourquoi ?

Suite à la réalisation d'un schéma de services à la population, il est apparu nécessaire de mener une

réflexion plus approfondie sur la question de la mobilité. En effet, la topographie à dominante

montagneuse du territoire ne facilite pas les échanges entre les vallées et la mise en réseau des

services.

Intérêt

Les objectifs de cette démarche sont de :

− contribuer à compenser les entraves aux déplacements, en vue de favoriser l’accès de tous

aux différents pôles d’équipements et services,

− permettre, par une organisation adaptée des services d’aide à la mobilité, l’affirmation et

l’appropriation des bassins de vie comme territoire de proximité

.

Ce schéma permettra de dégager des propositions qui s’attacheront à assurer l’accessibilité des

différents publics aux pôles d’activités et de services. Elles devront en particulier :

− favoriser la mobilité autonome des jeunes,

− mettre les pôles d’emploi à la portée des actifs,

− permettre aux personnes âgées de se déplacer,

− limiter les contraintes de déplacement des personnes à faibles revenus, ...

Contact Isabelle RUIZ

Syndicat Mixte du pays d'Oloron Haut Béarn

13, av Sadi Carnot – 64400 Oloron-Saint-Marie

Tél : 05 59 39 55 96

Fax : 05.59.39.58.79 Mail : isabelle.ruiz@oloron.hautbearn.fr

PQA – 14 juin 2011

80

Annexe 7 : Fiche d’expérience – Réseau de Santé Rurale

LE RÉSEAU DE SANTÉ RURAL (RSR) DU PAYS DU HAUT

ENTRE-DEUX-MERS

Le RSR est un réseau polyvalent territorial facilitant la prise en charge

globale des patients en situation socio sanitaire complexe qui

nécessitent des réponses coordonnées grâce à un système

d'informations partagé entre les acteurs concernés.

Finalités de l’action

L’action a été mise en place

pour quoi faire ?

Les objectifs de l'action

− Faciliter au patient l’accès et la continuité des soins

− Optimiser son parcours de soins. − Améliorer la coordination de son plan personnalisé de santé

− Etre un relai auprès des professionnels de santé

Les impacts attendus

− Un développement des outils logistiques : plateforme

téléphonique de services, numéro d'appel unique, agendas

partagés entre professionnels, prise de rendez-vous direct via la

plateforme, dossier médical partagé en ligne pour les patients

du réseau, etc.

− Un décloisonnement des modes d'exercice et faire travailler

ensemble de manière concertée les professionnels libéraux.

− Attirer des jeunes médecins en milieu rural afin d'assurer la

relève d’une population médicale vieillissante.

Porteur de

l’expérience Statut et Nom de la structure

Un ensemble d'acteurs sanitaires et sociaux − Les professionnels libéraux adhérents à l’association SCSM

(Service pour la Continuité des Soins Médicaux),

− Le CLIC (Comité Local d'Information et de Coordination) du

Haut Entre-Deux-Mers – service médico-social pour le

maintien à domicile des personnes âgées

− Le Centre Hospitalier de La Réole.

Contexte

Facteurs qui ont

influencé l’action

Le constat, les évènements,

etc …

… qui ont eu

une influence pour la définition

du projet, de l'action

Origine et Formalisation de l’idée

L’origine du projet repose sur le constat de la difficulté, dans le secteur

du Haut Entre-Deux-Mers, de faire concorder les demandes des

patients, l’offre de soin des professionnels de santé et les besoins de

santé publique.

D'une part il est fait état d'une demande de plus en plus forte en raison

du vieillissement de la population, de l'augmentation des maladies

chroniques et de la précarité sociale marquée par des problèmes de

santé (étude FNORS - Fédération Nationale des Observatoires

Régionaux de la Santé sur les inégalités cantonales de santé en France

– mai 2004).

D'autre part, le territoire est face à une offre de soin caractérisée par

des cabinets infirmiers surchargés, des programmes de soins

rééducationnels partiellement effectués, une complexification des

situations qui nécessitent davantage de temps de coordination et de

suivi, etc.

81

et

Repères

chronologiques

dater le début et la fin de chaque étape

Période de mise en œuvre de l’action

Fin des années 1990 :

Des médecins généralistes se regroupent en association (SCSM),

initiative portée par le Dr David CHEVILLOT, pour entamer une

réflexion sur l'organisation des soins primaires sur le territoire.

L'association s'ouvre alors aux pharmaciens, kinésithérapeutes et

infirmiers.

Année 2004 : (1ère

tranche de financement FAQSV)

Travail avec une trentaine de professionnels libéraux de santé et

acteurs du territoire sur 2 axes :

− La rédaction d’une charte d’engagement des professionnels

− Une étude de faisabilité sur une Maison de Santé Rurale

(processus, protocoles, ébauches juridique et architecturale,

etc.)

2ème

semestre 2005 – début 2006 : (2ème

tranche de financement

FAQSV)

− Poursuite des travaux de conception de la Maison de Santé

Rurale

− Organisation de temps de territoire pour mobiliser les

professionnels

− Construction des collèges de professionnels

− Organisation d’une dizaine de réunions de coordination

pluridisciplinaires à la demande des professionnels pour

harmoniser des prises de soin

Année 2006 :

− Dépôt d’une demande de financement DRDR

− Création d’un groupe de promoteurs libéraux pour la réalisation

de la Maison de Santé Rurale composé de : 2 orthophonistes, 1

kinésithérapeute, 1 diététicienne, 1 podologue, 7 médecins et 1

pôle infirmier.

Décembre 2007 : Naissance du Réseau de Santé Rural

82

Description de

l’action

Description de la mise en œuvre

Le RSR fournit 3 niveaux de réponses :

− de l’information par l'intermédiaire du secrétariat du RSR qui

permet aux patients de trouver un professionnel disponible ou

d'obtenir des renseignements,

− de l’aide à la décision pour aider le patient à démêler une

situation et lui proposer des solutions.

− une prise en charge coordonnée prenant la forme d'un plan de

soin personnalisé.

Le patient pouvant bénéficier d'une prise en charge coordonnée doit

être atteint de pathologie lourde ou chronique, et répondre à des

critères de fragilité propres à son état (vieillesse, handicap, etc.), et/ou

liés à son environnement (chômage, précarité, etc.). Par exemple peut

être inclus un homme de 50 ans, en surpoids et diabétique,

régulièrement hospitalisé sans réelle amélioration.

L'inclusion permet ainsi une prise en charge globale assurant un

parcours de soins personnalisés et priorisés. A partir de la combinaison

de 3 déterminants (maladie – patient – environnement), le médecin

généraliste évalue la pertinence de proposer une prise en charge

coordonnée du patient. Tout autre professionnel (kinésithérapeute,

pharmacien, etc.) peut percevoir également l'intérêt d'une telle prise en

charge. Il en informe le patient et sollicite le médecin traitant.

La mise en œuvre du réseau s'accompagne de la création d'un serveur

de Télésanté sécurisé accessible via le site Internet du RSR, permettant

ainsi aux professionnels de la santé d'avoir accès aux informations des

patients par la consultation des dossiers enregistrés dans la base de

données.

Méthodologie et mise en œuvre de l’évaluation

L’évaluation du réseau recouvre trois domaines d’action suivant les

objectifs sanitaires, économiques et organisationnels du réseau.

Un certain nombre d’indicateurs permettent de suivre l’activité et font

l’objet d’une analyse régulière pour une transmission de données soit

trimestrielle, soit annuelle, suivant la nature des rapports demandés par

l’Agence Régionale de Santé qui a en charge le suivi et le contrôle

des réseaux de santé.

En 2010, le RSR a réalisé son premier rapport d’autoévaluation à 3 ans,

centré davantage sur une analyse qualitative de l’activité du réseau,

avec notamment la réalisation d’une enquête de satisfaction.

En lien avec les territoires de projet

Territoire concerné

La zone géographique couverte concerne le Pays du Haut Entre-Deux-

Mers c'est-à-dire les cantons de La Réole, Monségur, Pellegrue,

Sauveterre, Saint Macaire et Auros.

Public cible

83

Les médecins, infirmiers diplômés d'État, kinésithérapeutes et tous

professionnels des secteurs de la santé et du social en charge des soins

primaires.

Montage administratif et financier (partenaires et dispositifs

mobilisés)

La convention constitutive du Réseau de Santé Rural a été signée en

mai 2007 entre le Centre Hospitalier de La Réole - aujourd'hui Centre

Hospitalier Sud Gironde depuis le 1er janvier 2010, et l'association

SCSM.

Le projet a bénéficié d’un financement FIQCS (Fond d’intervention

pour la qualité et la coordination des soins – anciennement FAQSV

géré par un secrétariat commun URCAM-ARH). Ce fond est

aujourd’hui géré par l’ARS depuis la mise en place des agences en

2010. Le financement alloué pour les trois premières années de

fonctionnement du réseau a été de 620.000 € environ. L’étude du

budget 2011 est en cours dans le cadre d’une réorientation de la

politique de santé en direction des réseaux.

Partenaires non financiers

Le RSR s'appuie sur l’ensemble des professionnels libéraux, acteurs et

services sanitaires et médico-sociaux de son territoire d’action,

notamment le Centre Hospitalier sud Gironde et le CLIC (Centre Local

d’Information et de Coordination gérontologique) pour assurer l‘accès

à une prise en charge globale des patients sur le territoire du Haut

Entre-Deux-Mers.

Les enseignements

A retenir !!!!!

les facilitateurs, les freins, les outils à ne pas oublier...

Enseignements

Le RSR renforce le binôme patient – médecin traitant :

− Accès facilité aux patients à des professionnels de santé et

assurance d'une prise en charge continue de qualité et sécurisée

− Mobilisation des professionnels de santé dans une dynamique

de coopération coordonnée et structurée renforçant la solidarité

et la pluridisciplinarité d'équipe.

− Un système de santé ajusté aux besoins du territoire.

Facilitateurs

La qualité des relations tissées en amont entre les professionnels de

santé du Haut Entre-Deux-Mers par l’association SCSM.

Freins

L'utilisation des NTIC reste modérément appréciée d'une part par les

professionnels des anciennes générations qui continuent à s'en tenir à la

version papier mais aussi par les patients qui émettent quelques

réticences à avoir leurs données personnelles sur internet, même si la

plateforme de stockage est sécurisée. Des réunions de sensibilisation

sont nécessaires.

84

Perspectives

envisagées

quelles évolutions possibles?

Élargissement du territoire concerné pour fusionner avec le réseau de

santé ASIF, réseau de soins palliatifs du Sud Gironde.

Construction d'une Maison de Santé pluridisciplinaire qui regrouperait

sous un même toit des professionnels membres du réseau et qui serait

reliée à plusieurs cabinets secondaires.

Documentation et

site internet associés

à l’action

www.reseausanterural.fr

Contacts et personnes

ressources

coordonnées de la structure, du

responsable du projet, de l'action

personne extérieure impliquée dans le projet

Clémence TRESCA

Directrice du RSR

Centre Hospitalier sud Gironde

Place Saint Michel

BP 90055 - 33190 LA REOLE

Téléphone : 05 56 61 53 61

Fax : 05 56 61 53 16

Mail : reseausanterural@reseausanterural.fr

Auteur de la fiche

Coordonnées Date de réalisation de la fiche

Fanny RIBEREAU – stagiaire sur les services à la population en milieu

rural

Téléphone : 05 56 90 81 00

Mail : pqa@aquitaine-pqa.fr

Juillet 2011

En quoi cette expérience

répond-elle aux principes

d'action du développement

durable ?

Participation des acteurs ?

Afin de rendre optimum la démarche de mise en réseau des

professionnels, ont été sollicités et associés au projet l'ensemble des

acteurs de la santé allant des médecins généralistes jusqu'aux

institutions, en passant par les associations, les réseaux existant, etc. Le

RSR à travers son existence même s'inscrit dans une logique de

concertation.

Transversalité de l'approche ?

La création du réseau concilie à la fois des enjeux sociodémographiques

en s'intéressant au vieillissement de la population, à l'augmentation des

maladies chroniques et de la précarité, avec des enjeux économiques

puisqu'il s'agit d'agir sur l'offre de soins en favorisant le maintien et

l'installation de nouveaux professionnels, tout en tenant compte des

enjeux environnementaux par exemple dans la construction de la

Maison de santé pluridisciplinaire de La Réole.

www.aquitaine-pqa.fr > rubrique « Base d’expériences »

85

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Ouvrage :

Jacques PALARD et Bernard GAGNON, La Région et ses territoires – Stratégies et acteurs

du développement en Aquitaine, éditions confluences, 2006, 268 p.

DATAR, Les pays, La Documentation française, Paris, 2001, 99 p.

Etude :

CSA. Enquête nationale sur les services publics en milieu rural : sondage de l’Institut CSA.

Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, août 2005.

Observatoire Européen LEADER, « Développer les services à la population en milieu

rural », Cahier n°5, septembre 1999, 54 p.

CESER Aquitaine, « Services publics et territoires aquitains », décembre 2010, 140 p.

J.P. ROUBAUD, « Evaluation des PER », CGAAER- Secrétariat de l’appel à projets PER, 9

p.

Le GREP, Services en milieu rural : nouvelles attentes, nouvelles réponses, Revue POUR,

n°208, janvier 2011, 185 p.

APFP, « Les services à la population au service de l’aménagement du territoire et du

développement durable », juillet 2010, Annexe 1, 36 p.

Pierre MERLIN, « L’aménagement du territoire en France », Les études de la documentation

française, n°5251, mars 2007, 174 p.

Note :

ARF, « Demain, l’aménagement du territoire sera à l’initiative des régions », avril 2011, 8 p.

Rapport :

P. DURIEU, Conférence nationale des services publics en milieu rural, Rapport au Premier

ministre, 2005, 32 p.

86

AdCF, « Les propositions de l’AdCF pour clarifier la répartition des compétences entre

collectivités territoriales », novembre 2010, 11 p.

Règlement :

Règlement d’intervention relatif à la politique contractuelle de développement territorial –

Politique des pays, Conseil Régional d’Aquitaine, séance plénière du 20 mars 2006, 63 p.

Sites internet (consultés de mars à août) :

Site de l’Agence des régions de France (ARF) : http://www.arf.asso.fr/

Site de l’INSEE : http://www.insee.fr/fr/default.asp

Site du CESER Aquitaine : http://ceser-aquitaine.fr/

Site de l’ADEME : http://www2.ademe.fr/

87

TABLES DES ENCADRES, TABLEAUX ET SCHEMAS

Encadré 1 : Services à la personne, services publics, services au public, services à la

population… de quoi parle-t-on ? (p. 9)

Tableau 1 : Etat des lieux des démarches de schémas de services en Aquitaine – juin 2011

(p. 13)

Schéma 1 : Chronologie de l'implication de la Région dans le domaine des services à la

population (p. 17)

Carte : Atlas de l’Aquitaine – les contrats de pays en 2011 (p. 29) – Conseil Régional

d’Aquitaine

Tableau 2 : Récapitulatif de la date d'élaboration des schémas comparativement à la

signature des contrats de pays de première et de deuxième génération (p. 32)

Tableau 3 : Sources des données utiles pour le diagnostic classées par thématique (p. 34)

Tableau 4 : Récapitulatif des principaux types de services abordés38

dans les schémas des

territoires tests (p. 37)

Tableau 5 : Etats d’avancement des projets inscrits dans les schémas du pays de l’Agenais

et de celui d’Oloron et du Haut Béarn (données juin 2011) (p. 41)

Tableau 6 : Les principaux fonds mobilisés répartis par partenaires financiers (p. 55)

Tableau 7 : Taux de réalisation de schémas de services en Aquitaine (p. 56)

38

Les types de services référencés sont mentionnés dans les documents des territoires tests.

88

TABLE DES MATIERES

LISTE DES SIGLES .......................................................................................................................... 4

SOMMAIRE ....................................................................................................................................... 7

INTRODUCTION .............................................................................................................................. 8

I. APPROCHE INSTITUTIONNELLE DE L’ORGANISATION DES SERVICES A LA

POPULATION A L'ECHELLE DES PAYS .................................................................................. 15

A. L'élaboration d'un schéma de services, une exigence du Conseil Régional d’Aquitaine ...... 15

1. Les services à la population, une thématique soutenue par la Région ............................. 15

2. L'avènement du schéma de services à l'échelle du pays .................................................. 17

3. Le schéma de services, une initiative soutenue par l'Europe ........................................... 19

4. Le Département, un partenaire « naturel » des démarches .............................................. 21

B. Une démarche au cœur d'un contexte instable ....................................................................... 22

1. Le pays, une légitimité en question ................................................................................. 22

2. La réorganisation des pays au regard des SCoT .............................................................. 23

3. La réforme territoriale sur le partage de compétence ...................................................... 25

II. APPROPRIATION DU SCHEMA DE SERVICES PAR LES ACTEURS DES

TERRITOIRES : LES MODES OPERATOIRES ADOPTES PAR LES PAYS ........................ 27

A. Les moyens matériels et humains mobilisés .......................................................................... 31

B. Identification et analyse des méthodologies employées pour l'élaboration du schéma de

services ........................................................................................................................................... 33

1. L'offre des services ou les thèmes privilégiés .................................................................. 33

a) Une seule méthode : l’inventaire ................................................................................. 33

b) Les principaux thèmes de services abordés ................................................................. 34

2. L'analyse de la demande de services et la comparaison entre l’offre et la demande de

services ....................................................................................................................................... 37

a) Des méthodes approximatives ..................................................................................... 37

b) Des territoires spécifiques aux enjeux similaires ......................................................... 38

3. L’élaboration du projet de services du pays ..................................................................... 39

a) Les procédés ................................................................................................................. 39

b) Les aboutissements ...................................................................................................... 40

C. L’analyse des cohérences internes et externes du schéma de services ................................... 43

1. La cohérence interne du schéma de services ................................................................... 43

2. L'articulation avec les autres démarches.......................................................................... 44

a) Les SCoT...................................................................................................................... 44

b) Les PNR ....................................................................................................................... 46

c) La démarche LEADER ................................................................................................ 47

89

d) Les communautés d'agglomération .............................................................................. 47

e) Les PER........................................................................................................................ 48

f) Les agendas 21 ............................................................................................................. 50

D. Les modalités d'association des acteurs locaux aux démarches de schéma ........................... 51

III. BILAN INTERMEDIAIRE : QUELS IMPACTS DES SCHEMAS DE SERVICES SUR

LES TERRITOIRES ? .................................................................................................................... 53

A. Une plus-value certaine .......................................................................................................... 53

1. Une meilleure connaissance du territoire ........................................................................ 53

2. Un regain de légitimité au pays ....................................................................................... 53

4. Une mutualisation sur tous les plans ............................................................................... 54

B. Mais des faiblesses et/ou des difficultés apparentes .............................................................. 56

1. Le schéma de services du pays : un outil bien ancré sur le territoire aquitain mais pas

suffisamment approprié par les acteurs ...................................................................................... 56

2. Des démarches hétérogènes reflétant des perceptions diverses ou un cahier des charges

ouvert 57

C. Préconisations en vue de répondre aux difficultés observées ................................................ 60

1. Apporter des précisions sur le cahier des charges et sur les objectifs du schéma de

services ....................................................................................................................................... 60

2. Améliorer la gouvernance territoriale .............................................................................. 61

3. Favoriser une meilleure articulation entre le schéma de services et les autres démarches

existantes .................................................................................................................................... 63

a) Ancrer la démarche de développement durable dans le schéma de services ............... 63

b) Favoriser l’articulation entre les autres démarches contractuelles en général ............. 64

c) Rechercher l’articulation entre les dispositifs initiés par la Région............................. 64

d) Le SRADDT ................................................................................................................ 65

e) Le schéma de services et la planification ..................................................................... 65

4. Mieux penser les projets dans la durée ............................................................................ 65

CONCLUSION................................................................................................................................. 67

ANNEXES......................................................................................................................................... 70

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ....................................................................................... 85

TABLES DES ENCADRES, TABLEAUX ET SCHEMAS ......................................................... 87