Table des matières Sommaire 7 Avant-propos 9 Principales abréviations 14

PREMIÈRE PARTIE L'ADMINISTRATION DES DÉCENNIES 1950-1980 17 QUALITÉS ET DYSFONCTIONNEMENTS 17

Introduction 19 Réflexions sur certains aspects d'une philosophie de l'administration 19

SECTION lère. - L'élément éthique 19 § 1er. - L'éthique individuelle et collective 19

a) Qualité des comportements individuels et collectifs des membres de !'Administration 19 b) Système concret de valeurs 20 c) Nécessité d'une réflexion permanente sur l'éthique de la fonction publique 23

§ 2 - Le service de 1 'État 23 a) Servir l'État dans la loyauté à l'égard du Gouvernement 24 b) Trois questions importantes 28

Portée del 'obligation de service du fonctionnaire 28 Servir l'État de son temps 29 Différences et complémentarités d'approches, politisation 32

SECTION Il - L'intervention du législateur dans la vie administrative 33

§ 1er. - Conventions internationales et législation nationale 34 a) Au plan international 34 b) Au plan national 35

§ 2 - R8les respectifs du Gouvernement et du Parlement 37 a) Compétences du Pouvoir exécutif 37 b) Compétences du Pouvoir législatif 40

SECTION III - La rémunération du fonctionnaire 41 a) Est-il normal et justifié que le fonctionnaire soit mal payé ? 41 b) Est-il souhaitable et possible que le fonctionnaire soit bien payé? 43 c) Sous-payement, écarts et distorsions dans les rémunérations publiques 44 d) Synthèse et conclusion 45

536

CHAPITRE! 47 47 Nominations et promotions

§ 1er. - Système objectif de carrière : textes et réalités Qu 'en est-il dans la réalité?

§ 2. - Carrière ou emploi, statut ou contrat ? a) Primauté du système statutaire de carrière b) Contractuels: rôle marginal ou fonctionnel?

§ 3. - Critères objectifs ou patronage? a) L'état de la question

Arguments pour et contre les nominations politiques

Solution mixte b) Réflexions sur les évolutions récentes

Versions modernisées du pouvoir administratif

Version adaptée d'une solution mixte

Dans quel sens faut-il aller ? Avantages et diffuultés d'une solution mixte Réponses nécessaires et possibles

CHAPITRE Il

47 48

49 49 51 54 54 54

56 57 57

60 61 66 67

La direction des services 69

SECTION 1ère. - Quelques traits fréquemment observés du comportement des ministres et de leur cabinet à l'égard des services 69

§ 1er. - Organisation du travail 71 a) Entrée en charge du Ministre 71 b) Entrée en scène du Cabinet ministériel 71

Cas les plus favorables 72

Cas moins favorables 73 Scénarios intermédiaires 75

c) Dyarchie 75 § 2. - Attitudes des Ministres et de leur Cabinet 76

SECTION Il - Facteurs explicatifs 79 § 1er. - La politisation des carrières administratives 79 § 2 - Conceptions des hommes politiques sur le rôle de l'administration 80

a) Distinction du politique et de l'administratif 80 b) Rapports étroits entre les taches administratives et les responsabilités ministérielles 82 c) Réalité de la relation entre le politique et l'administratif 83 d) Subordination de l'administration au pouvoir politique .86

§ 3 - L'administration sous ses différentes facettes 87

a) Prolifération et omniprésence de l'administration Faits et certitudes Un débat nécessaire

Persistance d'un stéréotype b) L'administration-frein

537

88 88 88 93 93

Les manières de freiner 94 Les facteurs de freinage 99 Raison garder 101

c) Puissance administrative 102 Modes d'exercice de la puissance administrative 102 En Belgique 105

d) Contrôle politique de l'administration par le Ministre qui a autorité sur elle 107

Nécessité du contrôle politique Possibilité d'un contrôle politique efficace En Belgique

§ 4 - Les cabinets ministériels a) Le paradoxe b) Éléments communs à plusieurs pays c) Éléments plus spécifiques de la situation belge d) La clé du paradoxe ? e) Mais alors ?

Seconde partie Le tournant des années 1990

Liminaire

Évolution des esprits et du droit positif depuis 1937 § 1er. - Le contexte général d'après-guerre § 2 - L'évolution en Belgique

Mesures prises dans le cadre de cette évolution

CHAPITREI

108 109

110 111 111 112 113 114 116

117

119

119 119 123 124

L'administration et le citoyen 130

SECTION I - Le renforcement des droits du citoyen 130 § 1er - Le référé administratif 131 § 2 - La motivation formelle des actes administratifs 132 § 3 - La protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel 134 § 4 - La publicité administrative 137

A . Les textes 137

538

a) Au niveau fédéral: l'expérience préalable du Ministère de l'intérieur et de la Fonction publique. 137 b) Au plan national: l'intervention de la Constitution 140 c) Aux différents niveaux de pouvoir 140

1° Au niveau fédéral 140 2° Communauté flamande 143 3° Communauté française 146 4° Régiom wallonne et bruxelloise 147 5° Communauté gennanophone 147

B. Commentaires doctrinaux 148

C Apprécit!tion et réflexions 148

SECTION II - La mise en valeur des aspects humains du service public 156

§ 1er - La médiation 157 a) Les dispositions adoptées 157 b) Appréciation et réflexions 162

§ 2 - La Charte de l'utilisateur des services publics 168 a) Contexte et philosophie 168 b) Principes de base 170 c) Mesures concrètes 172

1° Mesures qui concernent directement le service rendu à l'utilisateur 172 2 ° Mesures d'amont 17 4

d) Appréciation et réflexions 175

CHAPITRE Il L'administration et ses agents

SECTION I - Normes nationales § 1er - La loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles

a) Place des administrations fédérale, communautaires

183 183

184

et régionales dans l'économie de la loi 184 b) Ce que prescrit la loi au sujet des administrations fédérale, communautaires et régionales 185 c) Appréciation et réflexions 186

§ 2 - L'arrêté royal du 26 septembre 1994 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire de la fonction publique fédérale, applicables à la fonction publique communautaire et régionale 188

A. Court historique et philosophie générale 188 a) Court historique 188

539

b) Philosophie générale 189 B. Recrutement et carrière 190

a) Personnel de carrière, personnel contractuel 190 b) Conditions d'accès à la fonction publique 191 c) Création d'un niveau 2+ 192 d) Remplacement du signalement par l'évaluation 192 e) Promotions 193

C Droits et devoirs des agents, intérêts supérieurs de l'État, besoins des administrés 198

a) Droits et devoirs de l'agent à l'égard de 1 'État 199 J 0 Droits de l'agent J 99 2 ° Devoirs de l'agent 200

b) Droits et devoirs de l'agent à l'égard de l'utilisateur des services publics 203

J0 Droits de l'agent 203 2 ° Devoirs de l'agent 204

c) Réflexions et appréciations 205 J0 Tendance générale 205 2 ° Innovation majeure : les différents aspects du droit d'expression des fonctionnaires 206 3 ° Eléments d'appréciation sur l'ensemble de la matière des droits et devoirs des fonctionnaires 2 J 4

SECTION II - Normes fédérales 219 § 1er - Actes du pouvoir exécutif fédéral adaptant les textes réglementaires relatifs aux agents de l'État 220 ' a) L'arrêté royal du 26 septembre 1994 portant réforme de diverses

dispositions réglementaires applicables aux agents de l'État 220 J 0 Mutation 220 2° Évaluation 22J 3° Promotions au sein d'un même niveau 223 4° Fonctions dirigeantes 224

b) Dispositions relatives à l'accueil et à la formation des agents de l'État 226 c) Dispositions relatives au droit d'expression des agents de l'État 228

1° Directives ministérielles 2 ° Réflexions sur ces directives

d) Matières non reprises dans l'arrêté royal de base du 26 septembre 1994 relatif aux agents de l'État

J 0 Person~el non statutaire 2° Appel à un agent d'un autre pouvoir

e) Charte de l'utilisateur des services publics

228 232

235 235 235 235

540

§ 2 - Dispositions légales 236 a) Loi du 20 février 1990 relative aux agents des administrations et de certains organismes d'intérêt public 236 b) Loi du 22 juillet 1993 portant certaines mesures en matière de fonction publique 237

1° Thèmes majeurs de la discussion 238 2° Relations entre la loi du 22 juillet 1993 et l'arrêté royal du 26 septembre 1994 239

c) Loi du 10 avril 1995 organisant la redistribution du travail dans le secteur public 255 d) Loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine 256

§ 3 - Brèves réflexions 257 1° Normes juridiques 257 2° Fonctions dirigeantes 258 3° Souplesse de l'instrument de gestion du personnel 259

SECTION III - Normes communautaires et régionales 260 A. Communauté flamande 261

a) Le décret flamand du 12 décembre 1990 relatif à la politique administrative 261

1° Travaux du Vlaamse Raad 262 2 ° Dispositions du décret concernant les services de /'Exécutif et leur personnel 263

b) L'arrêté du 24 novembre 1993 portant organisation du Ministère de la Communauté flamande et statut du personnel 265

1° Organisation et fonctionnement du Ministère 266 2° Niveaux et rangs du personnel 266 3 ° Droits et devoirs des fonctionnaires 267 4° Utilisation efficace du personnel 269 5° Recrutement 271 6° Stage et nomination 272 7° Carrière administrative et statut pécuniaire 2 73 8° Régime disciplinaire 282 9° Suspension dans l'intérêt du service 282 10° Congés 282 11° Perte de la qualité de fonctionnaire et cessation définitive des fonctions 284 12° Agents contractuels 284 13° Entrée en vigueur 288

c) Le décret flamand du 15 juin 1994 modifiant le décret du 12 décembre 1990 relatif à la politique administrative. 288

541

d) Brèves observations 288 1° Ensemble solide et prometteur 288 2° Technique légistique 289 3° Objectifs majeurs 289 4° Accents nouveaux 292 5° Champ de la politisation 293

B. Communauté française 295 1 ° Structure des services 296 2° Simplification des carrières 297 3° Évaluation des agents 297

a) Critères 298 b) Présomption d'appréciation favorable 298 c) Rapport d'évaluation 298 d) Mentions 298 e) Conséquences de l'évaluation pour la carrière 299

4° Stage 299 5° Promotions et changements de grade ou de catégorie 300 6° Mutation 301 7° Fonctionnaires généraux 301

a) Définition 301 b) Fonctions 301 c) Agents en et hors pool 302 d) Devoir spécifique 302 ~fu~~ns W f) Évaluation 305

8° Brèves observations 305 a) Dynamisme du corps administratif et maîtrise des coi1ts 305 b) Importance donnée à la carrière plane 305 c) Fonctionnaires généraux : garanties de compétence, aire de politisation 306 d) Mobilité 307 e) Agents contractuels 308

C. Région wallonne 309 1 ° Structure des services 309 2° Priorité au personnel en fonction 310 3° Objectivation des nominations 311 4° Mutation et transfert d'office 311 5° Évaluation 312 6° Fonctionnaires généraux

a) Nomination b) Intervention du conseil de direction c) Conditions de promotion ou de recrutement d) Décision de promotion, de mutation, de transfert

313 313 314 314

314

542

e)Évaluation 315 7° Certains points du statut wallon doivent encore être relevés. 315

a) Accueil et formation 315 b)Ancienneté 315 c) Matières diverses 315

8° Brèves observations 316 a) Base de départ 316 b) Statut de conception humaniste 316 c) Revers de la médaille 317 d) Infonnation des fonctionnaires 318 e) Rôle charnière de l'inspecteur général 318 f) Mobilité du personnel 319 g} Airé de politisation 319

D. Région de Bruxelles-capitale 321 1° Structuration du personnel de carrière 322 2° Carrière plane, ensembles contingentés de grades et de rangs 322 3° Promotion par avancement de grade 323 4° Attribution des emplois auxquels sont attachés des grades des rangs 13 à 17 323

a) Mandat 323 b) Promotion par avancement de grade 325 c) Intervention du Conseil de direction 326

5° Autres questions 326 a) Accession au niveau supérieur 326 b) Promotion à un grade du rang 22 et octroi d'autres grades 327 c) Changement de grade 327 d) Barrières 327 e) Carrières particulières 327 f) Ancienneté 328 g} Évaluation 328

6° Brèves observations 328 a) Souplesse et diversité des carrières dans un système provisoirement hétérogène b) Candidatures extérieures c)Mobilité d) Aire de politisation

328 329 329 330

CHAPITRE III 334 334 334 335 336 336

L'administration en tant qu'organisation § 1er - Réorganisation administrative de l'État fédéral

a) Restructuration de l'administration fédérale b) Détermination des effectifs c) Moyens d'une politique de fonction publique

543

1° Conseillers de la Fonction publique 336 2° Ministère de la Fonction publique 339

§ 2 - Réorganisation administrative de la Communauté flamande 341 a) Services du Gouvernement flamand et départements du Ministère de la Communauté flamande 342 b) Structures départementales, entités horizontales 342 c) Organisation matricielle 342

1° Collège des secrétaires généraux 343 2° Conseils de direction départementaux 345 3 ° Autres fonctions d'appui 346

§ 3 - Caractéristiques diverses observées à différents niveaux de pouvoir 348

a) Fonctions administratives nouvelles ou revalorisées 348 b) Modification des relations entre les autorités gouvernementales et l'administration 349

1° Secrétaires généraux 349 2° Cabinets ministériels 351

§ 4 - Brèves observations 354 1° Liberté d'organisation 354 2° Innovations dans l'organisation de l'administration et le statut du personnel 354 3° Administration - Cabinets ministériels 355 4° Début d'un processus 355

Conclusions 357 I. Ethique de la fonction publique 359 II. Droits et devoirs de chacun 361 ID. Relations entre le pouvoir politique et l'administration 369 IV. Promotions objectives, promotions politiques 373 V. Personnel statutaire, personnel contractuel 375 VI. Efficacité de l'administration 379 VII. Devoir d'administrer le pays, écueils, priorités 380 VIII. Rôle de l'opinion, de la jurisprudence, de la doctrine 386 IX. Fédéralisme administratif 387 X. Pluralité des droits administratifs et possibilités d'échanges 388 XI. Le temps des premières évaluations 389 XII. Administrer, tache indispensable 390

Notes 397 Tables 513 Table chronologique 515 Index des noms cités 522 Index alphabétique 526