Une autorité organisatrice locale du développement … · Assemblée des Communautés de France 191, rue Saint Honoré 75001 Paris - T/ 01 55 04 89 00 - F/ 01 55 04 89 01 Propositions

Assemblée des Communautés de France 191, rue Saint Honoré 75001 Paris - T/ 01 55 04 89 00 - F/ 01 55 04 89 01 www.adcf.org

Propositions AdCF groupes de travail

Une autorité organisatrice locale du développement durable : l’intercommunalité

Introduction aux fiches de propositions thématiques de l’AdCF En 2007, 85% des communautés intercommunales sont les autorités gestionnaires d’au moins un grand service public environnemental (80% exercent la compétence déchets, 42% la compétence assainissement) et 70% détiennent la compétence « protection et mise en valeur de l’environnement » retenue à titre optionnel ou facultatif (et élargie par la loi POPE de 2005 à la maîtrise des consommations énergétiques et à la promotion des énergies renouvelables). L’intercommunalité, au sein des agglomérations (hors Ile-de-France), est également l’autorité organisatrice des transports collectifs urbains.

L’intercommunalité : premier financeur des politiques et services environnementaux. Selon les données officielles de l’IFEN, communes et groupements assurent à eux seuls 90% des dépenses en environnement des collectivités locales qui elles-mêmes assument 22% de l’ensemble des dépenses publiques et privées qui lui sont consacrées. Depuis dix ans, l’intercommunalité a largement pris le relais des communes au sein du secteur dit « communal » (communes + groupements). 72% des dépenses étaient assurées en 2005 par l’intercommunalité (contre 66% en 2002). Ces chiffres incorporent les services publics environnementaux traditionnels (déchets, eau, assainissement) mais aussi « l’environnement urbain » (notamment transports collectifs urbains), ainsi que l’action en faveur de la biodiversité et des paysages… Source : IFEN, Les données de l’environnement, « Les collectivités locales soutiennent l’effort de protection de l’environnement » , n° 118, août 2007.

Outre la gestion directe des grands services publics locaux (ou du pilotage des entreprises délégataires) ce sont également les autres domaines de compétences des intercommunalités qui doivent être mis en regard des défis environnementaux. On peut penser notamment à l’affirmation croissante des communautés dans les champs de : - l’urbanisme (planification stratégique à travers les SCOT mais aussi urbanisme opérationnel à travers les ZAC, ou l’assistance aux communes), - l’action foncière (avec l’émergence d’outils de portage foncier, de politiques de préemption, de partenariats avec les SAFER…), - l’habitat (OPAH, délégations des aides à la pierre, PLH…), - l’action économique (parcs d’activités, espaces commerciaux, services aux entreprises…). L’organisation des services publics environnementaux et l’exercice de compétences stratégiques dans l’aménagement de l’espace, l’organisation des transports, les politiques du logement… tendent de fait à hisser l’intercommunalité au rôle d’acteur « pivot » des politiques de développement durable. De très nombreuses communautés se sont notamment engagées dans la réalisation de chartes de l’environnement, de chartes paysagères, d’agendas 21 locaux et un puissant mouvement se dessine actuellement en faveur des plans climat territoriaux.


De multiples communautés urbaines, d’agglomération et de communes se sont en fin engagées dans la protection des espaces naturels, le maintien de l’agriculture périurbaine, la reconquête paysagère (entrées de villes par exemple ou reconstitution de haies en milieu rural), l’enfouissement de réseaux, le soutien à des modes de production agricole « raisonnés »… L’AdCF suggère en conséquence que : Une responsabilité transversale d’ « autorité organisatrice locale du développement durable » (AODD) soit reconnue à l’intercommunalité, en lien naturellement étroit avec l’action des communes. Cette responsabilité territoriale pourrait se traduire par des contrats-cadres transversaux avec les grands partenaires de l’intercommunalité : Etat et agences nationales (ADEME, Agences de l’eau, AFITT …), régions, départements, Europe (à travers les axes dédiés du FEDER)…. L’AdCF rappelle que l’intercommunalité de nouvelle génération : - s’inscrit dans une démarche de projet territorial (qui mobilise un très large réseau d’acteurs locaux et de partenaires), - dispose de compétences polyvalentes qu’il est désormais possible d’exercer en synergie et de gérer de manière intégrée (cohérence habitat-transports-urbanisme-développement économique par exemple), - renforce les capacités d’expertise et d’ingénierie des acteurs locaux dans des domaines à la complexité accrue, - assure des économies d’échelle et des capacités de mutualisation des coûts, - offre un meilleur « pilotage » politique des entreprises délégataires ou des opérateurs techniques (syndicats, SEM, bailleurs…) et un suivi plus complet de l’ensemble des filières en matière environnementale, - assure une fonction de médiation et de dialogue entre les maires sur des sujets souvent très sensibles et des dossiers bloqués (ex. localisation des installations de traitement, schéma d’aménagement des eaux, plans de prévention des risques, épandage de boues d’épuration, installations d’éoliennes …)

L’AdCF propose notamment dans ses différentes fiches de propositions thématiques de : Confier à l’intercommunalité une responsabilité générale d’ « autorité organisatrice du développement durable » Accompagner la généralisation des « plans climat territoriaux » (cf. fiche de propositions adcf sur l’énergie) en s’appuyant sur la nouvelle compétence Maîtrise de la demande d’énergie (MDE) des intercommunalités Structurer rapidement le marché des certificats d’économie d’énergie Refonder les politiques contractuelles infra-régionales à partir de projets territoriaux de développement durable Développer une politique transversale des mobilités durables au sein des agglomérations (cf. fiche de propositions adcf sur les transports) Préparer une nouvelle loi programme sur les déchets pour traiter les nombreux enjeux qui demeurent (assiette de la TEOM, rôle des éco-organismes, politiques de réduction des volumes…) (cf. fiche de propositions adcf sur les déchets) Simplifier le pilotage de la politique de l’eau et renforcer les moyens des collectivités pour préserver la ressource Renforcer l’articulation des documents de planification et les prérogatives de l’intercommunalité dans le domaine de l’aménagement et de l’urbanisme (cf. fiche de proposition adcf sur l’urbanisme) Décentraliser la procédure des directives paysagères créées par la loi de 1993 (cf. fiche de proposition adcf sur la paysage) Réduire le nombre d’autorités dotées d’un pouvoir réglementaire dans le champ de l’environnement (simplifier l’exercice des polices de l’environnement) Assurer un meilleur fonctionnement des outils de concertation existants (conseils de développement, commissions locales des usagers des services publics locaux…) pour réguler l’évolution contentieuse des questions environnementales (cf. fiche de propositions adcf sur la gouvernance) Créer des antennes régionales de la Commission nationale du débat public (CNDP) pour effectuer, sur saisine des maîtres d’ouvrage locaux, des missions de médiation sur les projets complexes. (cf. fiche de propositions adcf sur la gouvernance)


Une équation financière à résoudre Il conviendra en outre de répondre au cours des prochaines années aux questions relatives aux coûts des services publics de l’environnement et des politiques de développement durable.

i) L’intercommunalité est aujourd’hui exposée dans de nombreux territoires à l’impopularité des fortes hausses de TEOM intervenues ces dernières années pour couvrir le coût inflationniste du service (passage au tri, coûts de traitement) ; la TEOM couvre désormais en moyenne entre 75% et 85% du coût du service,

ii) La mise en place des services publics d’assainissement non collectif (SPANC) a imposé dans de nombreux territoires des recrutements et des coûts importants,

iii) Les récentes condamnations de la France par la commission européenne sur les eaux résiduaires urbaines vont imposer de très importants investissements dans les stations d’épuration d’une centaine d’agglomérations françaises (selon le récent rapport de la sénatrice Fabienne Keller, la France encourt une condamnation à des pénalités de 300 à 400 millions d’euros)

iv) Le financement des transports collectifs urbains est de plus en plus problématique comme l’ont montré un rapport spécifique de la Cour des Comptes et le rapport de Christian Philip (le versement transport, actuellement dénoncé par les organisations patronales, est presque au taux plafond dans l’ensemble des agglomérations et ne couvre qu’une partie du service sans que l’usager puisse être davantage mis à contribution),

v) L’intégration progressive de normes HQE dans les constructions nouvelles (ex. logements sociaux) renchérissent les coûts de production à court terme, même si c’est un bon investissement de long terme,

vi) Le processus de normalisation et de certification, d’origine tant européenne que nationale, accroît de manière exponentielle les besoins d’investissement locaux sans que les collectivités soient associées en amont aux décisions.

L’AdCF a pour ces raisons décidé d’accorder une attention très soutenue au financement des services publics et aux politiques de l’environnement. Dans son rapport public de novembre 2005 consacré à l’intercommunalité, la Cour des Comptes avait elle-même attiré l’attention sur les risques financiers afférents à ces sujets. L’intercommunalité est de toute évidence le bon échelon pour mutualiser les coûts et dégager des économies d’échelle mais sa situation financière va être fragilisée par les récentes réformes fiscales (taxe professionnelle) et l’imprévisibilité de ses ressources à moyen-long terme. Il est par conséquent souhaitable de chercher à soulager le budget général des communautés en assurant le financement des compétences et actions environnementales à travers des ressources spécifiques qui donnent une claire lisibilité des coûts (cf. modèle TEOM). Les réflexions engagées sur la création d’une nouvelle fiscalité écologique, ou sur l’inflexion plus « écologique» des assiettes fiscales actuelles, devront poser la question des affectataires ultimes de ces ressources. Il sera dans cette hypothèse fondamental: - d’organiser une affectation, au moins partielle, des produits de toute nouvelle fiscalité écologique aux gestionnaires locaux des compétences environnementales et notamment de l’intercommunalité. - de rendre lisibles et simplifier au maximum les circuits de financement des services et projets à caractère environnemental (notamment pour éviter tout effet de substitution de ressources au sein du budget de l’Etat), - de limiter à deux échelons institutionnels maximum les prélèvements sur une même ressource fiscale ou parafiscale (notamment l’autorité organistrice de la compétence et, le cas échéant, un organisme financeur de type agence).



OBJECTIF

Réduire les émissions de gaz à effet de serre

CONTEXTE ET EXPOSÉ DES MOTIFS La première note de synthèse des propositions émises par les membres du groupe 1 du « Grenelle de l’environnement » (version provisoire 31/08/2007) insiste sur le rôle que peuvent jouer les collectivités territoriales en matière de lutte contre le changement climatique à condition de les doter des outils techniques, juridiques et financiers adéquats. Les contributeurs estiment généralement que la mobilisation efficace de cette force de frappe locale passe par la réalisation de « plans énergie climat territoriaux » mis en œuvre pour l’opérationnel par l’échelon intercommunal qui présente une assise territoriale adaptée et dispose par délégation des communes de compétences transversales et stratégiques, tout particulièrement en matière d’environnement (transports urbains, déchets, assainissement, planification urbaine, habitat…). Cette analyse rejoint celle des présidents de communautés regroupés au sein de l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) qui proposent que les communautés, urbaines, d’agglomération et de communes, puissent être reconnues comme « autorités organisatrices locales du développement durable ». Quelques pistes mériteraient d’être approfondies pour donner corps à ce concept dans le cadre de la réduction des consommations énergétiques et des émissions de gaz à effet de serre.

RECOMMANDATIONS ET LEVIERS D’ACTION

Assurer la montée en puissance des « plans climat territoriaux » A l’instar de la communauté d’agglomération de Mulhouse ou de celle de Besançon, de nombreuses intercommunalités achèvent actuellement des plans climat territoriaux. Initiée à travers la constitution des premières agences locales de l’énergie et des contrats Aténée, cette première génération de « projets de territoires énergétiques » doit servir de prototype en vue d’un effort national de généralisation. L’AdCF propose : - que l’échelle intercommunale soit clairement privilégiée pour la réalisation de ces plans climat afin de coordonner les actions communales et s’appuyer sur les compétences essentielles désormais exercées à cette échelle (transports, planification, grands équipements collectifs, réseaux…), - que la période 2007-2013 des CPER et des programmes européens constitue le cadre opérationnel de cette montée en puissance, - qu’une réflexion soit engagée pour doter les plans climat territoriaux d’une véritable portée opérationnelle (prescriptions en matière d’urbanisme, gestion des mobilités, leviers fiscaux…) reposant sur des objectifs chiffrés et évaluables, - que, sous l’égide de l’ADEME, un programme intensif de journées de sensibilisation et de formation à destination des acteurs locaux soit décliné dans l’ensemble des régions françaises, - que des moyens d’ingénierie soient mis à disposition pour conduire des bilans carbone « territoriaux ».


Harmoniser les exercices de planification et renforcer leur consistance juridique Depuis dix ans, plans de développement durable et exercices de planification, qu’il s’agisse de démarches volontaires ou d’obligations légales font partie du quotidien des équipes communautaires (projets de territoires référés à la déclaration de Rio : cf. LOADDT, chartes paysagères, agendas 21, SCOT, PADD, PLU, PLH, PDU…). La généralisation de plans climat ne doit pas se solder par une nouvelle superposition de procédures, mais constituer une opportunité de redéfinir l’articulation et la cohérence entre ces exercices en conférant aux différents documents de planification et d’urbanisme intercommunaux une portée plus prescriptive et en leur permettant d’intégrer des objectifs chiffrés de lutte contre la réchauffement climatique. L’AdCF partage sur ce point les constats et les préconisations émis par l’ADEME. Privilégier un système cohérent d’incitations financières plutôt qu’une approche uniformisatrice L’idée, a priori séduisante, d’investir d’autorité l’ensemble des communautés d’une compétence MDE (maîtrise de l’énergie) n’aura pas d’effet si elles ne s’en emparent pas. A notre sens, la contribution potentielle de l’échelon local ne pourra s’exprimer pleinement que dans le cadre de politiques territoriales librement consenties et pleinement assumées. Au vu de l’enjeu que représente la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050, le risque qu’une compétence imposée se résumant à un simple affichage statutaire ou à de vagues opérations de sensibilisation des populations ne peut être couru. Constitutive de la compétence optionnelle « environnement » des intercommunalités depuis la loi POPE de juillet 2005, l’action de MDE et de promotion des énergies renouvelables autorise désormais 68% des communautés à se saisir de cette mission. Mais pour être plus efficace qu’incantatoire, l’incitation à la prise de compétence MDE pourrait jouer sur les leviers financiers et opérationnels. La conditionnalité pour l’octroi de financements ou la bonification des subventions et dotations de l’Etat, de ses agences et des collectivités régionales et départementales pourrait être coordonnée en ce sens, dans tous les domaines. Sensibiliser et convaincre les particuliers Si les collectivités locales et notamment les intercommunalités, en lien avec leurs communes, ont de nombreux moyens d’action propres pour conduire des politiques locales volontaires de MDE en agissant en premier lieu sur leur propre patrimoine et les services publics dont elles assurent la gestion, il conviendra également de renforcer leur capacité d’influence sur les comportements individuels à travers : - des programmes de sensibilisation des publics, - des expérimentations conduites en partenariat, - de plus grandes possibilités d’action sur la fiscalité locale, - de nouvelles incitations sur la fiscalité nationale. La remise à niveau du parc ancien en matière d’isolation et d’efficacité énergétique constitue l’un des enjeux des années à venir dont les particuliers détiennent les clefs. Les crédits d’impôts actuels (uniquement sur les matériaux sous condition d’installation par une entreprise) ou les taux réduits de TVA pour certains travaux (pour partie captés par les professionnels d’un secteur en surchauffe et en déficit de main d’œuvre) ont montré leurs limites. Les Opérations Programmées d’Amélioration Thermique et énergétique des Bâtiments (OPATB) pourraient là trouver une dynamique nouvelle, les communautés ayant très largement montré leur savoir faire et leur capacité de mobilisation sur ce type de procédures partenariales ces dernières années (OPAH, ORAC…). Encore faudrait-il accompagner une telle démarche d’incitations financières aux propriétaires significatives (crédits d’impôt, prêts à faible taux…) et d’un effort national de sensibilisation et de formation des professionnels du bâtiment, au moins en ce qui concerne les installations énergétiques alternatives. Le financement des politiques de réduction des gaz à effet de serre La plupart des propositions en débat visant à financer les politiques de réduction des gaz à effet de serre répondent au principe pollueur / payeur. De même que « l’eau paie l’eau », depuis la mise en place des filières de recyclage de déchets et d’un système fiscal dédié, les producteurs de déchets ne financent que très partiellement l’enlèvement et l’élimination des déchets ménagers : un effort important doit être fait dans ce domaine en faisant payer par le consommateur le traitement en fin de vie des produits manufacturés. Ce principe peut-il être dupliqué, sous différentes formes pour financer la lutte contre l’émission de gaz à effet de serre, notamment en taxant la mobilité (vignette écologique d’agglomération, péages urbains, affectation ou relèvement d’une part de la TIPP, des taxes sur les énergies…) ? Cf ; Fiche de propositions de l’AdCF sur le financement des transports collectifs urbains.


La place déterminante attendue de l’intercommunalité dans les actions de MDE mériterait par ailleurs une réflexion d’ensemble sur les modalités possibles de leur financement : - la voie contractuelle dans le cadre du volet territorial des CPER (place significative accordée aux plans climat dans la génération 2007-2013) et des programmes européens, - l’allocation à l’intercommunalité d’une fraction de la taxe sur l’électricité et de toute imposition nouvelle sur l’énergie, - la structuration plus volontariste et plus rapide du marché des certificats d’économie d’énergie (CEE) qui permettrait aux collectivités de disposer d’une rémunération directe de toutes les actions concrètes engagées dans le cadre de leur politique de MDE et leurs plans climat. N .B : Dans la mesure où la cohésion sociale constitue l’un des trois piliers du développement durable, il conviendra néanmoins de s’interroger sur l’impact pour nos concitoyens les plus démunis d’une application stricte, sans tempérament ou mécanisme amortisseur (abattements, fonds de solidarité, chèque-consommation), du principe pollueur / payeur. Dans un contexte où le prix du carburant a augmenté de 30% ces derniers mois, et celui du gaz naturel de 40% en trois ans, fragilisant fortement le pouvoir d’achat disponible des ménages modestes, il conviendrait d’accompagner la montée en puissance d’une fiscalité écologique par des dispositifs sociaux adaptés. Il est parfaitement concevable d’assurer la transparence des coûts et la responsabilisation des acteurs à travers une fiscalité écologique applicable à tous, tout en « solvabilisant » les ménages les plus modestes par des mécanismes appropriés.



OBJECTIF

Une nouvelle ambition pour le transport urbain

DESCRIPTION ET EXPOSÉ DES MOTIFS Dans le cadre des objectifs nationaux visant à réduire par quatre, à l’horizon 2050, nos émissions de gaz à effet de serre, la promotion des transports collectifs et des mobilités douces constitue un objectif capital qui se heurte néanmoins : - aux dynamiques d’urbanisation contemporaines marquées par l’étalement et la dé-densification, - à l’absence d’une compétence transversale de gestion de déplacements locaux, - à la question du coût du financement des transports collectifs (investissements et fonctionnement), Dans les agglomérations, l’intercommunalité apparaît comme un bon niveau d’action pour non seulement redéfinir et mettre en œuvre une véritable politique locale de déplacements mais également la déployer en cohérence avec les logiques d’urbanisation, d’accès aux grands équipements collectifs et de développement économique. Le cas de l’Ile-de-France est à traiter de façon spécifique. En effet bien que ce soit le Conseil régional qui assure la présidence du Syndicat des Transports d’Ile-de-France (STIF), certaines communautés revendiquent le statut de « AOP » (Autorité Organisatrice de Proximité) et souhaitent bénéficier d’une délégation du STIF en la matière. Quelques expériences pilotes voient ainsi le jour, comme la récente délégation donnée à la communauté d’agglomération de Mantes en Yvelines pour le transport à la demande. Ces expériences devraient être généralisées chaque fois que cela est possible pour rapprocher la gestion des transports urbains du terrain permettant ainsi à l’offre de mieux s’adapter à la demande. Un modèle économique en recherche d’un nouveau souffle Si le transfert à l’intercommunalité de la compétence « transport » a probablement été de nature à « amortir » le choc de l’augmentation des dépenses, l’organisation des transports urbains se heurte à un lourd problème de financement pour l’avenir. La Cour des comptes souligne qu’au-delà d’une augmentation significative sur les dernières années – le Rapport de 2005 mentionne un montant annuel de 11 milliards d’euros par an qui représenterait 180 € par habitant- la persistance de cette tendance inflationniste apparaît inéluctable. En province (données du GART) : => Le taux de couverture des seules charges d’exploitation par les recettes tarifaires a régressé de 2 points en 2005 par rapport à 1999 pour atteindre 32 %, soit 20 % du financement. => A contrario, le poids du versement transport (VT) tend à s’accroître, 44% en 2005 contre 43% en 1999. Le VT, actuellement contesté par les organisations patronales, est presque au taux plafond dans les 98 communautés d’agglomération et les 5 communautés urbaines qui le perçoivent (Cf. Annuaire fiscal et financier des agglomérations, AdCF/2007). => Le financement des collectivités locales est, quant à lui, passé de 30% à 34%, la participation de l’Etat apparaissant aujourd’hui résiduelle (2 %).

En 2005 (Cf. Annuaire fiscal et financier des agglomérations, AdCF/2007), 80 communautés d’agglomération rassemblant près de 10 millions d’habitants ont un budget annexe des transports. Ces budgets annexes des transports publics urbains connaissent une progression importante des dépenses d’équipement (+ 38,4 %) alors que les dépenses de fonctionnement suivent une croissance « plus limitée » (+ 5,8 %). Deux points sont à noter : 62 % des recettes de fonctionnement correspondent au produit du versement transport (celui-ci progresse de 7,1 %) ; les budgets annexes des transports sont souvent subventionnés par le budget principal. L’effort d’équipement est


financé à 76 % par des ressources propres et définitives. Le recours à l’endettement représente 26 % de l’effort d’équipement. De nombreuses intercommunalités urbaines ont été amenées à prendre en charge directement le coût des lignes interurbaines devenues urbaines par incorporation dans le périmètre des transports urbains (PTU). Il en a résulté un transfert de charges par les départements aux intercommunalités sans transferts de ressources (à l’exception des dépenses afférentes aux transports scolaires).

Confrontées à la nécessité de développer et d’améliorer l’offre de service pour décongestionner la ville et lutter contre l’effet de serre, nombre d’AOTU se trouvent ainsi démunies.

La transversalité de la compétence transport Un autre aspect de la problématique de l’organisation des transports en milieu urbain relève de la coordination des politiques sectorielles concernées par la question des déplacements. En effet, on constate de fortes segmentations entre les compétences relatives aux transports, au logement et à l’urbanisme d’une part et, au sein du champ transports, entre les compétences relatives aux transports publics, à la voirie et au stationnement -les plans de circulation et la réglementation du stationnement procédant des compétences communales-. La « mise en cohérence » des politiques sectorielles demeure subordonnée à l’évolution de la répartition des compétences entre les AOTU et les communes membres qui semble, pour l’heure, en panne :

=> Elle est cantonnée à la seule possibilité de transfert de prérogatives en matière de stationnement payant (art. L2333-87 du CGCT) au demeurant insuffisant pour améliorer la cohérence de l’organisation administrative dont la mise en œuvre reste marginale. => Si la loi SRU a prévu l’articulation des politiques de déplacement, d’urbanisme et de logement au sein des SCOT et, a conféré aux PDU un caractère potentiellement contraignant -notamment sur les PLU ou encore sur les décisions de police et de gestion domaniale-, peu de plans édictent effectivement des prescriptions dont le niveau de détail permet de satisfaire l’objectif de transversalité et de cohérence.

Les périmètres des transports urbains (PTU) correspondent rarement aux périmètres des SCOT au sein des aires urbaines ce qui limite, de fait, la « pertinence » de la démarche de la planification. L’agenda d’élaboration des documents de planification a également contribué à la fragmentation des politiques de transports. Les plans de déplacement urbain (PDU) ont été élaborés avant les SCOT, dont la plupart sont toujours en cours d’élaboration ; dans certaines agglomérations (Saint-Etienne Métropole par exemple), qui ne disposaient pas de schéma directeur, les PDU ont servi de fondement à la mise en place d’une analyse compréhensive du territoire. A l’inverse (Caen-la-Mer par exemple), nombre de PDU ont dû, au cours de leur définition, tenir compte des orientations de SD préexistants et souvent volontaristes en matière de développement des infrastructures routières.

La priorité doit être accordée à la reformulation de la relation entre transports et urbanisme.

RECOMMANDATIONS ET LEVIERS D’ACTION Garantir le financement des transports urbains

La situation du financement des transports urbains nécessite de trouver de nouvelles ressources pour les agglomérations dans un contexte marqué par le désengagement de l’Etat et l’augmentation continuelle des dépenses

de fonctionnement. Le projet de mise en place d’une « fiscalité écologique » doit absolument poser la question des affectataires de la ressource. Il semble indispensable qu’une fraction importante de la ressource attendue contribue au financement direct des AOTU et notamment des agglomérations, dans une logique de circuit court afin de garantir la pérennité de l’exercice de cette compétence en termes d’investissement et de fonctionnement. De manière immédiate, la question du transfert des charges entre les départements et les AOTU pourrait aller au-delà de la compensation du seul transport scolaire en s’appuyant par exemple sur la proposition de loi Guibal du 10 avril 2003.


En la matière, le Rapport de la Cour des comptes de 2005 formule d’intéressantes préconisations en matière de modes de financement ; parmi celles-ci, on pourra retenir la mise en œuvre d’outils de financement « agissant sur l’équilibre des coûts et les avantages respectifs de la voiture individuelle et des transports collectifs » s’inspirant des expériences étrangères sur la tarification du stationnement et les péages urbains. Au-delà, il semble nécessaire de mettre en débat la possibilité pour les agglomérations d’instaurer des vignettes urbaines, d’étendre le périmètre du VT voire de bénéficier d’une fiscalité foncière (taxe sur les plus-values de cession, fraction du DMTO). Si l’on entérine, à l’instar du rapport du député Christian Philip, le désengagement financier de l’Etat, on ne peut que plaider pour que celui-ci donne aux communautés les moyens institutionnels et réglementaires d’assumer leurs compétences. En Ile-de-France, la question du financement se pose avec moins d’acuité qu’en province. C’est la réorganisation de la compétence transport qui fait actuellement débat, c’est-à-dire la possibilité pour le STIF de déléguer celle-ci aux intercommunalités, futures « AOP ». Doter les communautés d’une compétence globale en matière de déplacement

Il existe un décalage entre les critères et les dispositifs de mise en cohérence des politiques locales, attachés à une vision normative des territoires et la réforme territoriale que suscite l’émergence d’un pouvoir politique

d’agglomération. Il est nécessaire de revoir la répartition des compétences entre les collectivités. L’AdCF ne peut que souscrire à la position du GART visant à doter les AOTU des compétences dans le domaine du stationnement (hors voirie et sur voirie), de la politique vélo et du transport des marchandises. En d’autres termes, il s’agit de passer d’une compétence de gestionnaire des réseaux de transport collectif à une responsabilité complète d’autorité organisatrice globale des mobilités urbaines. Les communautés ont les moyens d’agir simultanément sur les mobilités, le développement économique et commercial, l’habitat, les grands équipements collectifs… Cette transversalité apparaît bien comme une opportunité susceptible de faciliter la mise en cohérence des documents de planification. Plus largement, la question des transferts de compétence aux agglomérations dans le domaine de l’urbanisme doit aujourd’hui être posée. L’expérience des communautés urbaines, beaucoup plus avancées, devant servir de fil conducteur. S’il faut assurer à terme la déclinaison des objectifs des Plans climat territoriaux (cf. l’expérience de Mulhouse Sud Alsace) au sein des documents de planification, il apparaît pour l’heure essentiel de rendre plus systématique l’articulation entre les SCOT et les PDU (en rapprochant les périmètres).



OBJECTIF

Préserver la biodiversité et les ressources naturelles à travers les documents d’aménagement et d’urbanisme

CONTEXTE ET EXPOSÉ DES MOTIFS Aménagement et enjeux environnementaux L’équivalent de la surface agricole utile (SAU) d’un département moyen est urbanisé tous les cinq ans et, selon des calculs réalisés par des chercheurs, au rythme actuel, notre pays deviendrait urbanisé à 100% à l’horizon d’un peu plus d’un siècle. Sans être naturellement prédictive, cette hypothèse assurément insoutenable repose sur le prolongement des dynamiques actuelles qu’il faudra bien inverser en revenant à certaines formes de densité urbaine. La limitation de cette consommation foncière, la maîtrise de l’étalement urbain et du mitage, la préservation des espaces naturels, la promotion de mobilités moins agressives pour l’environnement, l’insertion paysagère des espaces à vocation économique, le traitement des entrées de villes, la préservation de l’agriculture périurbaine, la protection des cours d’eau et des zones de captage… sont autant d’enjeux environnementaux (ressources naturelles, biodiversité, effet de serre…) qui doivent désormais être au coeur des stratégies d’aménagement et d’urbanisme. Pour autant : - l’approche transversale des différents enjeux territoriaux est encore faible et contrariée par l’émiettement des responsabilités et des politiques publiques, - les impacts territoriaux des différentes politiques sectorielles sont mal évalués et suscitent des dynamiques contradictoires, - l’ambition donnée par le législateur à la planification (lois SRU, ENL…) est encore récente et mettra du temps à produire ses effets, - la hiérarchie des normes et l’articulation juridique entre les documents des différents niveaux de planification sont insuffisamment assurées, - l’urbanisme et l’aménagement « planificateur » ne peuvent se suffire à eux-mêmes et doivent s’appuyer sur de nouveaux leviers contractuels et fiscaux. Accroître les capacités d’action de l’intercommunalité dans l’urbanisme et l’aménagement L’AdCF plaide pour que le « Grenelle de l’Environnement » soit l’occasion d’une véritable réflexion de fond sur le rôle à attribuer à l’intercommunalité dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement opérationnel. L’intercommunalité (même si des améliorations importantes restent à ce jour à apporter en matière de périmètres) est de toute évidence l’échelle pertinente pour appréhender nombre de logiques en matière d’aménagement et disposer de moyens d’action réels (à travers ses compétences et ses ressources fiscales) sur les dynamiques spatiales. Les migrations pendulaires, la complémentarité et l’équilibre ville - campagne s’apprécient à l’échelle des ces bassins de vie ou bassins d’emplois.


Les communautés de communes et d’agglomération concentrent désormais les compétences clefs en matière d’aménagement et interviennent en matière : - de schéma de cohérence territoriale1 - d’habitat (Programme Local de l’Habitat, délégation des aides à la pierre, relation avec les bailleurs sociaux et opérateurs…) - de développement économique (76 % des communautés ont déjà conduit des opérations d’urbanisme (ZAC ou lotissement) en matière de développement économique (pourcentage porté à 90 % pour les Communauté d’Agglomération) - de transports et déplacements (PDU, gestion des réseaux…) - d’urbanisme commercial (nombre de communautés réalisent des schémas de développement commercial) - d’interventions foncières (les communautés peuvent être titulaires du droit de préemption urbain ou se le voir délégué par les communes) - de réseaux (eau, Schéma Directeur d’Assainissement…) De multiples communautés d’agglomération et de communes se sont par ailleurs engagées dans la protection des espaces naturels, le maintien de l’agriculture périurbaine, la reconquête paysagère (entrées de villes par exemple ou reconstitution de haies en milieu rural), l’enfouissement de réseaux, le soutien à des modes de production agricoles « raisonnés »… L’urbanisme : la compétence à enjeux L’un des enjeux réside dans la mise en œuvre effective des orientations définies dans le cadre des documents sectoriels stratégiques des communautés évoqués ci-dessus. Leur traduction dans les Plans Locaux d’Urbanisme, seuls documents opposables aux tiers et dont l’élaboration reste encore très majoritairement du ressort des communes est bien souvent difficile, voire inexistante. La traduction sous forme de règlement opposable aux tiers des chartes paysagères, des schémas de développement commercial, du PLH… n’est fréquemment pas aboutie. Il ressort d’une récente enquête (AdCF, juin 2007) • Environ 80 communautés sont statutairement compétentes en matière de PLU (parmi elles les 14 Communautés

Urbaines compétentes, par la loi, en matière de Planification Urbaine). Qu’elles élaborent sous une maîtrise d’ouvrage communautaire un seul PLU sur le territoire de la communauté ou plusieurs PLU à l’échelle d’une ou plusieurs communes membres, les projets communautaires sont de fait plus facilement traduits dans la règle du droit du sol.

• Environ 25 % des communautés s’impliquent de manière notable dans l’urbanisme resté sous compétence

communale à travers des missions techniques (maîtrise d’œuvre des PLU des communes membres, numérisation des cadastres, numérisation des PLU, animation d’un SIG…)

• Environ 10 % des communautés ont organisé un service mutualisé d’instruction des autorisations d’urbanisme.

Leurs principales motivations sont de palier les désengagements locaux des DDE, de valoriser une instruction plus proche des réalités du terrain et des administrés… Il est très probable que cette proportion atteigne les 30 % à moyen terme.


Donner plus de force et de précision au rapport de compatibilité qui s’impose entre les documents de planification définis à l’échelle intercommunale (SCOT, PLH…) et les plans locaux d’urbanisme (PLU). Sur certaines orientations majeures, les PLU pourraient être astreints à mettre en œuvre les orientations définies dans les documents communautaires. Encourager l’affirmation progressive des communautés dans le champ de l’urbanisme opérationnel et le droit des sols. La gestion du droit des sols revêt un caractère essentiel pour traduire les orientations définies dans le cadre communautaire. Des incitations plus fortes devraient être prévues par le législateur pour encourager les transferts de compétences et les capacités de coordination des PLU (sur le modèle du statut des communautés urbaines).

1 réalisés dans le cadre de Syndicat Mixte (229 cas) ou à l’échelle de la communauté (70 cas)


Simplifier la procédure d’élaboration d’un PLU à maîtrise d’ouvrage communautaire (en matière d’enquête publique notamment) et prévoir des dispositions spécifiques à cet effet dans le code de l’urbanisme. Soutenir financièrement le développement des services intercommunaux du droit du sol, garants d’un fort accroissement du niveau d’expertise (recrutement de juristes et d’architectes… que les communes n’auraient pu recruter individuellement) et qui se structurent aujourd’hui, sans compensation financière, pour pallier l’affaiblissement local des DDE. Prendre en considération les effets pervers possibles dans de nombreux territoires des politiques nationales d’aides à la personne (Prêts à taux zéro, aides fiscales à l’investissement immobilier de type De Robien …) qui encouragent l’étalement urbain et le mitage. L’AdCF plaide pour un meilleur « ajustement territorial » des politiques nationales d’aide au logement et à la construction qui, trop souvent, entrent en tension avec les objectifs de planification territoriale définis dans les SCOT ou les PLH. Remettre à plat les modes de protection dans les documents d’urbanisme des espaces agricoles. Des dispositions générales (plus lourdes que les PAEN, ZAP…) pourraient rendre plus contraignants le classement et surtout le déclassement des zones agricoles dans les PLU. Encourager la constitution de nouvelles agences d’urbanisme dans les agglomérations moyennes en pérennisant leur fonctionnement, le cas échéant, par une ressource parafiscale à définir. Intensifier l’effort engagé par les acteurs publics pour reconstituer une véritable politique d’intervention et de réservation foncière de long terme ; abondements budgétaires des établissements publics fonciers régionaux et locaux, renforcement des outils fiscaux, affectation d’une partie de la « rente foncière » liée à la valorisation de terrains par l’action publique… Unifier davantage les différents droits de préemption conférés aux acteurs publics locaux (communes, intercommunalités, départements…) à travers une véritable « autorité chef de file ». Faciliter la mise œuvre des documents de planification par des outils contractuels adaptés et une fiscalité locale rénovée. Remettre notamment à plat la fiscalité foncière (taxes foncières, DMTO…) et réfléchir aux niveaux pertinents d’affectation de la « rente foncière ». Renforcer les moyens des collectivités locales pour faire partager à leur juste valeur les coûts de l’urbanisation (participations aux voiries et réseaux) et taxer les « plus values » de cession immobilière liées à la valorisation des biens par les changements d’affectation des sols ou les politiques d’aménagement.



OBJECTIF

Pour une nouvelle loi de programmation sur la gestion des déchets

CONTEXTE ET EXPOSÉ DES MOTIFS Le service d’élimination des déchets ménagers figure parmi les services publics ayant connu au cours des dix dernières années les mutations les plus importantes : développement de l’intercommunalité, calendrier resserré de modernisation des installations, exigence accrue de la population soucieuse de la qualité de son environnement, évolution de la collecte vers des filières dédiées, redéploiement et réorganisation des services, modification des modes de financement... autant de facteurs qui ont contribué à modifier en profondeur l’organisation et les règles de financement du service public de collecte et de traitement des déchets. En dépit de ces bouleversements importants le support législatif est resté le même. La loi française relative aux déchets date de 1975 et sa dernière actualisation en profondeur remonte à 1992. Si certains des objectifs sont aujourd’hui atteints, c’est le cas de l’éradication des décharges brutes fixé à 2002, d’autres méritent une remise à jour au vu des importantes modifications intervenues depuis 1992 : - la montée en puissance de l’intercommunalité dans l’organisation locale de la compétence déchet, - la mise en place des politiques de valorisation, - l’apparition de nouvelles filières, - les difficultés d’application des politiques de prévention actuelles, - la croissance continue des volumes de déchets… Depuis 1992, aucun texte législatif couvrant l’ensemble de la thématique de la gestion des déchets n’a vu le jour, les textes les plus récents sont principalement des circulaires n’apportant aucune garantie sur le plan juridique. Une nouvelle loi de programmation sur les déchets permettrait de refixer des orientations pour une politique ambitieuse non seulement de gestion mais même de réduction des déchets au cours des prochaines décennies. En effet les enjeux pour une nouvelle réglementation sont majeurs et devraient fixer des objectifs : - de réduction à la source de la production de déchets - de valorisation de la ressource, - d’organisation des filières et de leur articulation avec l’économie générale de la gestion des déchets, - de financement de la gestion des déchets et, en particulier, l’arbitrage à assurer entre producteurs, usagers/consommateurs et contribuables.


Pour une politique volontariste de prévention et de réduction de la production de déchets Une loi de programmation permettrait de reconsidérer le problème de la gestion des déchets dans sa globalité, en intervenant sur chaque maillon de la chaîne. Aujourd’hui la France privilégie une politique de valorisation des


déchets, sans l’articuler à une véritable politique de prévention à même de maîtriser plus efficacement la croissance persistante du volume de déchets. 1° La primauté accordée au financement fiscal du service (TEOM) rend les ménages insensibles à leur production de déchets, 2° Le niveau très élevé de service de collecte en France (jusqu’à une fois par jour) est une incitation à la production et non à la modération. Le service des collectes sélectives s’est ajouté, et non substitué, aux anciennes collectes. Les coûts de collecte se retrouvent en France parmi les plus élevés au mode (fréquence, équipage de 3 personnes…). Ce niveau de service rendu, exceptionnel, a été rendu possible par l’intercommunalité. Mais elle en subit en contrecoup l’impopularité fiscale. Le principe du « pollueur payeur » est encore trop peu, ou trop partiellement, appliqué. Ce principe de Responsabilité Elargie du Producteur qui consiste à faire prendre en charge l’élimination des déchets par les producteurs de biens devenus déchets, est reconnu comme le moyen le plus pertinent pour responsabiliser les différents acteurs, dont les rôles doivent être précisés. La loi de programmation sur les déchets permettrait de renforcer et clarifier le dispositif de responsabilité élargie du producteur et de répartir les responsabilités juridiques notamment entre producteur du produit et producteur du déchet. Pour une politique de valorisation plus complète

Depuis 1992, on assiste à un développement important des filières de recyclage. Ainsi, une large majorité de collectivités ont mis en place des collectes sélectives dans le cadre de filières de recyclage dédiées. Près de 60 % des emballages ménagers sont désormais recyclés et 16 % sont incinérés avec récupération d’énergie, soit un taux de valorisation globale de 76 %. Selon l’IFEN, plus de la moitié des déchets entrants dans les unités de traitement sont désormais valorisés. A côté de la filière des emballages, de nouvelles filières se sont développées ces dernières années : piles, pneus, véhicules, équipement électriques et électroniques, imprimés non sollicités, textiles... Les communautés compétentes en matière de collecte se sont progressivement adaptées à cette large diversification des filières. La majorité des filières de reprise, mises en œuvre sous l’impulsion de directives européennes, fonctionne selon le principe du « un pour un », c’est notamment le cas de la filière des déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE) : le producteur reprend le produit usager au moment de l’achat du produit neuf. En revanche les coûts de collecte pour les équipements dont l’acquisition est antérieure à l’organisation de la filière restent à la charge des collectivités. Il faut également noter que la mise en place des filières de recyclage a pu bouleverser, dans certains territoires, des équilibres existants. C’est le cas, notamment, des entreprises d’insertion qui peuvent rencontrer des difficultés pour se placer sur un marché du recyclage devenu de plus en plus concurrentiel. Par ailleurs, les communautés ont dû assurer, le plus souvent à leurs frais, l’adaptation des déchetteries pour accueillir les nouvelles filières. Pour ces filières de reprise, les objectifs sont ambitieux. Ainsi, la production d'équipements électriques et électroniques mis sur le marché en 2005 est estimée à 1,5 million de tonnes, avec une croissance de l’ordre de 3 à 5 % par an. Plus de 50 % de ces déchets sont issus des ménages, ce qui représente 14 kg/hab/an. Aujourd’hui, seuls 2 kg en moyenne font l'objet d'une collecte sélective, tandis que l’objectif fixé par la directive européenne est de 4 kg par an. Sur ces filières dédiées, les collectivités attendent davantage d’organisation dans l’articulation des filières entre elles et souhaitent être associées plus étroitement à l’élaboration des modalités de leur mise en œuvre et de leur financement : niveau de reprise, modèle économique de chaque filière, systèmes de garantie... Par ailleurs, les principes de volontariat des collectivités pour s’engager dans les filières dédiées, d’internalisation des coûts futurs du recyclage dans le prix du produit dès sa mise sur le marché et de prise en charge des coûts par les producteurs doivent être respectés. La valorisation organique est fragilisée par la question des débouchés et de la qualité du compost. Une loi de programmation pourrait envisager l’intégration de la prise en charge du compost dans le coût de production. Enfin, une nouvelle loi de programmation sur les déchets serait l’occasion de conforter la place de la valorisation énergétique pourtant très bénéfique du point de vue de la politique énergétique prônée par les plans climat sur la limitation des gaz à effets de serre, mais mal appréciée.


Pour une refondation du système de financement de la gestion des déchets

La mise aux normes des équipements de traitement des déchets, la modernisation de la collecte, le développement de nouvelles filières pèsent fortement sur le coût global de la gestion du service. Le coût moyen du service est ainsi passé de 80 euros/la tonne en 1990 à près de 165 euros par an en 2005. La gestion des déchets est toujours en tête des priorités d’investissement en matière d’environnement pour les collectivités locales. Selon une enquête de l’association Amorce, la part des collectivités prévoyant une hausse de leurs investissements d’ici 2011 est de 66% pour le traitement des déchets, et de 57% pour la collecte. Pour faire face à cette montée en charge des coûts, l’organisation actuelle du financement de la gestion des déchets est imparfaite : Les soutiens des Eco-organismes La renégociation des agréments avec Eco-Emballage et Adelphe s’est traduite pour de nombreuses collectivités par une réduction des aides financières concernées en raison d’une révision à la baisse des barèmes de soutien. (Barème D). Seuls les déchets ménagers font l’objet d’une contribution des sociétés agréées, alors qu’il est fréquent que le service public des déchets collecte également les déchets assimilés aux déchets ménagers. Il conviendrait de fait d’élargir l’assiette de contribution aux emballages assimilés aux emballages ménagers (commerçants, artisans…). Les D3E ne sont que partiellement couverts par la prise en charge des éco-organismes et il en va de même pour les COUNAS (courriers non adressés) qui ont connu un essor exponentiel. En ce qui concerne les filières spécifiques, les soutiens financiers des éco-organismes ne couvrent pas, loin s’en faut, les coûts réels de collecte et de traitement. L’ADEME est aujourd’hui très en retrait sur le plan financier. Concernant le financement par l’usager, de nombreux progrès sur l’organisation du financement on été opérés mais la question d’une fiscalité/taxation plus incitative et de sa mise en place reste posée. La redevance spéciale qui est destinée à financer la collecte et le traitement des déchets ménagers assimilés aux déchets ménagers (une frontière précise entre ces deux catégories de producteurs de déchets restant à définir) rencontre de nombreux obstacles, dont le risque de faire payer deux fois certains contribuables. Des aménagements pourraient être envisagés. Seules 320 collectivités l’avaient instituée en 2005. La TEOM, en dépit de ses évolutions récentes connaît encore de nombreuses imperfections : bases obsolètes, exonérations nombreuses ( secteur public en particulier)… Il conviendrait de faire évoluer ces modes de financement en les rendant plus justes, plus transparents, plus responsabilisants pour le citoyen et plus efficaces pour les administrations en charge de leur recouvrement. Des possibilités locales d’abattement plus nombreuses devraient être mises à l’étude. Enfin, la taxe d’accueil instituée en 2006, qui concerne les déchets réceptionnés dans les installations de stockage et de traitement pose problème dans sa mise en œuvre sur les territoires intercommunaux. En effet, elle revient finalement à faire payer les communautés contraintes de le répercuter sur le coût de la prestation payée par l’usager, tandis que la recette est encaissée par la ou les communes d’accueil. Un accord de l’intercommunalité pour l’institution de cette taxe d’accueil, lorsqu’elle exerce la compétence déchet serait plus opportune.



OBJECTIF Améliorer le pilotage des politiques environnementales locales et les mécanismes de concertation

CONTEXTE ET EXPOSÉ DES MOTIFS Des responsabilités croissantes de l’intercommunalité dans la gestion de l’environnement et le développement durable… En charge pour 80% d’entre elles de la gestion des déchets et pour 42% de l’assainissement (source : observatoire de l’AdCF), les communautés ont également largement investi la compétence plus générale de « protection et mise en valeur de l’environnement » (68%). Cette montée en puissance se traduit par une prise en charge désormais majoritaire des dépenses environnementales du secteur public communal au niveau intercommunal comme vient de le confirmer une étude de l’IFEN (Les communautés et syndicats assurent 72% des dépenses du « bloc communes-communauté » dans l’environnement). Cet effort se conjugue en outre au rôle-clef de l’intercommunalité : - dans la gestion des transports urbains et des transports à la demande, - dans ses prérogatives de planification de l’urbanisme et de définition des projets de territoires, - dans la gestion des grands équipements collectifs. L’intercommunalité est de fait devenue un acteur pivot de la « gouvernance écologique » en assurant : - un rôle de coordination entre communes, - une fonction de médiation avec les acteurs de la société civile (conseils de développement, CCSPL…), - un « porte-parole » légitime d’un territoire auprès des échelons supérieurs (départements, régions, Etat). Son rôle croissant dans l’organisation des services environnementaux, la planification et la maîtrise d’ouvrage de grands projets expose néanmoins l’intercommunalité au caractère éminemment contentieux des questions environnementales. … qui la confrontent à la complexification des processus de décision et à la montée du risque contentieux. Les élus locaux, notamment intercommunaux, sont de plus en plus confrontés au phénomène « NIMBY » (Not in my Backyard), imposant de la part des maîtres d’ouvrage un effort permanent de pédagogie (V. sur ce sujet le rapport BLESSIG sur la gestion des déchets ménagers, 3 novembre 2003), pour faire accepter des décisions, projets, équipements, y compris lorsqu’ils s’avèrent indispensables à la gestion de l’environnement lui-même, aux mises aux normes et applications de réglementations européennes ou nationales (déchéteries, incinérateurs, stations d’épuration, épandage de boues, …). Ce phénomène ne se manifeste pas seulement dans le cadre de la gestion des services publics environnementaux. Il se manifeste aussi pour des projets de transports collectifs, de tracés de voies routières ou de lignes ferroviaires, de maintien du caractère agricole et naturel de certains sites, et même parfois, paradoxalement, pour l’implantation d’équipements à haute valeur environnementale (éoliennes par exemple).


Les intercommunalités ressentent par conséquent la nécessité d’instances de médiation et de procédures permettant l’expression contradictoire des points de vue et l’amélioration des choix collectifs sans pour autant paralyser la décision publique. L’AdCF est favorable à l’approfondissement des démarches et des initiatives visant à renforcer la compréhension des enjeux des dossiers complexes, l’association des usagers à la définition des politiques publiques et la préparation des arbitrages publics par des débats contradictoires et éclairés. Elle souhaite néanmoins que soient pris en compte : - les risques d’un émiettement des instances/procédures de concertation et des obligations réglementaires (études d’impact, diagnostics…), - la difficulté à assurer un fonctionnement satisfaisant des outils disponibles (absentéisme, problèmes d’identification d’interlocuteurs représentatifs et légitimes au plan local…), - les coûts que représente un processus de concertation sérieusement conduit, - le besoin de savoir-faire et de méthodologie éprouvée pour conduire une concertation satisfaisante pour tous (et protégée des dérives fréquemment constatées : instrumentalisation…, - le besoin d’outils performants d’évaluation des politiques publiques.

RECOMMANDATIONS ET LEVIERS D’ACTION Rendre plus efficients les dispositifs existants Plusieurs instances permettent d’ores et déjà de rapprocher le maître d’ouvrage ou l’autorité organisatrice des citoyens/usagers ou groupes sociaux constitués. Deux outils peuvent notamment être mentionnés : les conseils de développement pour accompagner les projets de territoire (chartes de pays, SCOT…) et les commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL) . Les conseils de développement créés par la loi LOADDT du 25 juin 1999, ont ainsi vocation à émettre un avis sur les projets de charte de développement et de projet d’agglomération, en amont de leur formalisation par la voie du contrat territorial. Les CCSPL ont été instituées par la loi du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité. Les communautés de plus de 50 000 habitants sont tenues d’instituer une telle commission qui doit notamment examiner les rapports des délégataires de services publics ainsi que les rapports sur le prix et la qualité du service d’eau potable, sur les services d’assainissement et sur les services de collecte et de traitement des déchets des ménages. Elles ont vu leur rôle étendu par la loi sur l’eau du 30 décembre 2006 qui permet aux communes et communautés de plus de 20 000 habitants d’instituer une telle instance. Par ailleurs, un rapport annuel sur l’activité de la CCSPL doit être désormais présenté devant l’organe délibérant de la communauté ou collectivité concernée. Enfin, et c’est peut-être là l’intérêt du dispositif actuel, les CCSPL doivent être consultées avant tout projet de délégation de service public, tout projet de création d’une régie autonome dotée de l’autonomie financière, tout projet de partenariat public – privé. L’AdCF constate néanmoins et regrette que :

- Les conseils de développement connaissent un fonctionnement et un dynamisme très inégaux selon les territoires,

- Les CCSPL souffrent d’un déficit de notoriété, constaté auprès des pouvoirs publics et auprès des citoyens ; - Leur composition apparaît parfois mal adaptée à la nature de l’objet débattu en séance et s’avère

insatisfaisante tant pour ses membres que pour la collectivité ; - La représentation des usagers par nomination des associations représentatives nationales pose souvent un

problème de représentativité locale et de connaissance du terrain. L’AdCF considère qu’il serait nécessaire, après évaluation et le cas échéant réforme, de donner plus de consistance à ces outils avant la création de nouvelles instances locales. Par ailleurs, le renforcement et l’efficience des moyens de concertation passe par une simplification du droit des enquêtes publiques. Dans un rapport du 20 février 2005, le Conseil Général des Ponts et Chaussées souligne que « le processus des enquêtes publiques constitue aujourd’hui un dispositif complexe qui manque de lisibilité et ne répond ni aux exigences des maîtres d’ouvrage ni aux aspirations du public ». Cet assouplissement du droit doit passer par :

- Une meilleure association des collectivités territoriales aux procédures d’enquête publique ; - Une clarification des projets soumis à enquête publique ; - Une limitation du nombre de procédures actuellement en vigueur.


Mettre à disposition des « savoir faire » éprouvés en matière de concertation. A l’échelon national, la commission nationale du débat public (CNDP) est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipements d’intérêt national. Le renforcement et la promotion de la culture de concertation dans les territoires passe nécessairement par une diffusion au plus près du terrain des « bonnes pratiques » et des méthodologies éprouvées. L’AdCF suggère que la CNDP soit complétée de prolongements plus proches du terrain en instituant, auprès de chaque préfet de région, une commission régionale du débat public (CRDP) ayant notamment pour vocation de : - Professionnaliser les démarches de concertation en permettant la saisine par les collectivités et maîtres d’ouvrages de « médiateurs facilitateurs régionaux ». Le statut de ces médiateurs facilitateurs pourrait se traduire par un rapprochement avec celui des commissaires enquêteurs ; - Animer à la demande des élus locaux les procédures de concertation dans le cadre de certains projets d’équipements publics (incinérateurs, stations d’épuration, éoliennes…) ; - Anticiper et maîtriser les risques de blocage et de recours contentieux par une action de médiation préventive; - Valoriser et promouvoir les démarches éprouvées en matière d’études d’impact puis d’évaluation des politiques publiques, - Donner une forte légitimité aux choix collectifs issus des procédures de concertation. Par ailleurs, la question du coût de la concertation doit être clairement posée. Sur le modèle du 1 % paysage et développement, une part forfaitisée du montant de l’investissement (obligatoire ou non) pourrait être affectée à la concertation et à l’évaluation. Clarifier les responsabilités réglementaires. La fragmentation de l’action publique locale en matière de développement durable pose la question de la gouvernance environnementale (émiettement des polices de l’environnement, application de la clause générale de compétence des différents niveaux de collectivités territoriales, rôles respectifs des collectivités et des services déconcentrés de l’Etat …) Dans un souci évident de clarification des compétences exercées par chaque niveau de collectivité (cf. la réflexion engagée dans le cade de la conférence des exécutifs et le groupe de travail confié par le Premier ministre à M. Alain Lambert), il serait souhaitable de réduire le nombre d’autorités territoriales dotées d’un pouvoir réglementaire dans le domaine de l’environnement. Cela passera par : - une meilleure définition des prérogatives des services de l’Etat déconcentré (DIREN, DRIRE…) par rapport à celles des collectivités décentralisées, - l’identification de véritables « chefs de file » clairement identifiés dans les différentes politiques environnementales (cf. récent rapport de Mme Fabienne Keller sur le pilotage de la politique de l’eau), - une mise en cohérence du pouvoir de police avec la compétence d’organisation du service public environnemental. Par exemple : la loi du 13 août 2004 autorise le transfert du pouvoir de police du maire au président d’un EPCI compétent dans des domaines comme les déchets, l’eau… mais en le soumettant à un exercice conjoint du maire et du président de l’EPCI. Cette possibilité est demeurée à ce jour sans suite compte tenu de son caractère insatisfaisant et porteur d’insécurité juridique. Dans cet effort de clarification des compétences, l’AdCF considère que l’intercommunalité, au niveau local, et le niveau régional, pour les niveaux intermédiaires, devraient être investis de véritables rôles de « chefs de file » en matière de développement durable.



OBJECTIF

Préserver la biodiversité et les ressources naturelles en renforçant les leviers d’action des collectivités sur la préservation du paysage

CONTEXTE ET EXPOSÉ DES MOTIFS Le paysage comme enjeu territorial « Le Paysage doit être considéré comme une porte d’entrée de la gestion intégrée d’un territoire dans une logique de développement durable, comme un sujet de médiation pouvant en fédérer les acteurs, comme l’expression d’un projet. Aujourd’hui la préservation et la valorisation des paysages renvoient au principe d’économie des ressources. Ce principe concerne les différentes composantes du paysage que sont notamment le sol, l’eau et la biodiversité. Il renvoie donc aux instruments juridiques, fiscaux, techniques, économiques, de gestion et de préservation de ces éléments » (extrait des recommandations formulées dans le cadre des Etats Généraux du Paysage, février 2007) Le paysage est en effet un bien doté d’une haute valeur environnementale, culturelle mais aussi économique. Comme tout bien collectif il doit faire l’objet d’une production concertée et économe. La qualité des paysages et la préservation des ressources naturelles doivent être placées au cœur des projets de territoire portés par les collectivités locales et notamment l’intercommunalité. Paysage et communautés Selon une récente enquête de l’AdCF2, 22 % des communautés de communes et d’agglomération (proportion stable quel que soit le statut) ont engagé ou élaboré une Charte Paysagère. Cette proportion s’élève à 30 % des communautés dont le territoire est qualifié pour tout ou partie de « périurbain » mais chute à 7 % dans les territoires très urbains. Les impacts paysagers de l’étalement urbain sont de fait fréquemment à la source d’une prise de conscience collective. Si les Chartes paysagères des communautés sont sans portée normative et restent des documents « d’intention » non opposables, elles témoignent d’une volonté de sauvegarder voire reconstruire le patrimoine, à l’échelle de « l’unité paysagère » qui dépasse très fréquemment le cadre communal. Les objectifs, la forme, les effets, le partenariat auxquels aboutissent ces documents sont très variables selon les territoires. Certaines chartes ont servi, voire initié, le projet de territoire, d’autres servent de support à communication, à sensibilisation des pétitionnaires d’autorisations d’urbanisme, à contribution à l’élaboration de documents d’urbanisme. L’analyse objective indique que des progrès restent à réaliser. Nombre de chartes paysagères demeurent sans effets, sans préconisations facilement transposables sous forme de prescriptions dans les documents d’urbanisme, trop ambitieuses ou volumineuses pour en permettre une appropriation simple par les opérateurs, aménageurs et administrés. Bien qu’il soit à encourager et à rendre plus opérant (cf. propositions ci-dessous), l’engagement actuel des communautés de communes et d’agglomération a encouragé l’AdCF à participer aux travaux préparatoires aux Etats

2 Enquête sous format numérique. Juin 2007.


Généraux du Paysage. Près d’une centaine de communautés ont signé le Manifeste pour le Paysage de Novembre 2005. De très importants efforts ont été accomplis ces dernières années pour améliorer l’insertion paysagère des grands équipements de réseau ou zones d’activités, faire bon usage du 1% paysage, enfouir les lignes électriques, reconquérir les rivières, valoriser les sites remarquables (on pense notamment à l’action des parcs naturels régionaux). De nombreuses collectivités ont également engagé une reconquête des entrées de villes, renforcé les prescriptions architecturales dans leurs documents d’urbanisme, initié des chartes forestières, développé des partenariats avec les agriculteurs pour améliorer la qualité des bâtiments agricoles et lutter contre la banalisation paysagère, amélioré la conception des lotissements… Cette affirmation du rôle des collectivités locales et notamment de l’intercommunalité pourrait être à l’avenir encouragée et, surtout, appuyée par certaines évolutions réglementaires ou le développement d’outils contractuels adaptés. Paysage et urbanisme La convention européenne du paysage affiche dans son article 5 l’engagement à reconnaître juridiquement le paysage et à intégrer ce dernier dans les politiques sectorielles (notamment l’urbanisme). Cette mesure devrait se traduire par une inscription plus affirmée et systématique des enjeux et impacts paysagers dans les documents de planification. Force est de constater les considérables avancées accomplies en France, ces dernières années, pour accroître la prise en compte du paysage dans les documents d’urbanisme et autoriser les collectivités à fixer des prescriptions opposables aux pétitionnaires (loi n°93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection des paysages, loi n°95-101 du 2 février 1995, loi SRU du 13 décembre 2000…). Au demeurant, le recours aux nouveaux instruments réglementaires reste encore difficile et partiellement engagé. Une distinction très forte est établie en France entre les 7% du territoire national inscrits dans des zones de protection particulière pour le caractère remarquable du patrimoine naturel ou bâti (parcs nationaux, parcs naturels régionaux, ZPPAUP…) et les 93% dotés de paysages plus communs. Très en avance dans la gestion et la protection des sites classés ou remarquables, la France semble avoir été longtemps moins attentive à la qualité de ses paysages plus communs. Il doit être constaté, aujourd’hui encore, que le « paysage » demeure peu présent dans la plupart des SCOT et très rarement fondateur des réflexions dans les PLU même si ceux-ci sont autorisés à s’y référer et que les autorisations de permis de construire peuvent prendre en compte les risques d’atteinte à l’environnement.

RECOMMANDATIONS ET LEVIERS D’ACTION Susciter une « culture » du paysage plus importante Un grand programme de sensibilisation à la « valeur paysage » devrait être engagé au niveau national pour sensibiliser les élus locaux et les populations à la haute valeur environnementale et économique de notre patrimoine paysager à la fois rural et urbain, mais aussi péri-urbain tant cet espace est aujourd’hui soumis à de fortes mutations. Une grande campagne nationale (sur le modèle de celles conduites par l’ADEME dans le domaine des déchets) devrait être conduite pour faire évoluer les comportements individuels et collectifs. La France n’a pas toujours conscience de sa richesse patrimoniale, qui sera de plus en plus valorisée monétairement au cours du XXIème siècle, liée à son espace et à la diversité de ses paysages. Une campagne de sensibilisation pourrait utiliser le regard et des témoignages de personnalités issues de pays au foncier rare ou de faible diversité paysagère. Il serait également opportun de rappeler l’importance du paysage dans les déterminants des attractions touristiques et résidentielles, moteurs essentiels du développement local (le seul tourisme pèse 6% à 7% du PIB français soit l’équivalent en France des industries automobile et aéronautique réunies). Organiser le débat public sur le paysage en veillant à son évolutivité Le caractère en partie subjectif de la notion de « paysage de qualité » devrait se traduire également par des débats publics plus importants et des conférences de consensus, notamment au niveau local. Il apparaît en effet fondamental que la préservation ou la reconquête des paysages ne soit pas assimilée à leur simple « sanctuarisation ».


Le souci de la qualité paysagère n’est pas incompatible avec l’évolutivité et les transformations des paysages. Il apparaît nécessaire de veiller à la qualité de l’insertion paysagère d’équipements collectifs (tracés autoroutiers, éoliennes, zones d’activités, ensemble de logements sociaux…) sans pour autant faire du paysage l’instrument privilégié des comportements de type NIMBY. Assurer la montée en puissance des orientations et prescriptions paysagères dans les documents d’urbanisme Les progrès accomplis par les collectivités ces dernières années, les engagements pris dans les chartes paysagères ou dans les volets paysagers de projets de territoires (chartes de pays, agendas 21…) devraient être davantage traduits dans les documents d’urbanisme (SCOT, PADD, PLU). Un accompagnement méthodologique adapté pourrait être proposé aux collectivités (notamment par le CERTU, les agences d’urbanisme mais aussi des spécialistes du droit de l’urbanisme) pour parvenir à transformer en prescriptions réglementaires des orientations aujourd’hui le plus souvent indicatives. Le caractère éminemment contentieux et sensible de ce type de prescriptions milite pour un tel dispositif d’accompagnement. Elargir la compétence « aménagement de l’espace » des intercommunalités à la notion de paysage Pour habiliter les intercommunalités à agir dans le domaine du paysage et renforcer leur implication, une évolution du libellé de leur compétence « aménagement de l’espace », obligatoire pour toutes les catégories juridiques d’intercommunalités, serait un levier utile. Les intercommunalités pourraient exercer sur le thème du « paysage » un rôle de « chef de file » en organisant d’une part la coordination des communes à l’échelle des unités paysagères (cf. ce qui est fait pour la définition des schémas de développement de l’éolien) et d’autre part la mobilisation de l’ensemble des acteurs (professionnels, aménageurs, constructeurs, industriels, agriculteurs, forestiers, gestionnaires de sites…) dans la mise en œuvre et le suivi des Projets Paysagers de Territoires. Une meilleure articulation voire une clarification des responsabilités des différentes collectivités territoriales (et notamment celles des départements en charge des espaces naturels sensibles (ENS), des périmètres de protection des espaces naturels et agricoles périurbains, du pilotage des CAUE…). devrait accompagner ce mouvement. Décentraliser les directives paysagères La loi de 1993 avait créé la procédure des directives paysagères qui est demeurée sans véritable lendemain car centralisée et initiée par l’Etat. Cet outil devrait aujourd’hui être sans doute décentralisé et notamment mis à disposition des intercommunalités pour, le cas échéant, fixer des prescriptions précises en application des volets paysagers des SCOT. Ces directives pourraient être habilitées à traiter par exemple : - de la reconquête des entrées de villes, - de la qualité des paysages agricoles (bâtiments, remembrements fonciers voire type de productions), - des abords et accès de grands projets publics d’aménagement, - des espaces de lotissements… Mettre à disposition de nouveaux outils contractuels Avec la profession agricole La profession agricole demeure aujourd’hui la principale gestionnaire des paysages naturels français et doit nécessairement dialoguer avec les acteurs publics locaux. Or malgré de nombreux progrès récents, le dialogue bilatéral historique de la profession avec l’Etat, l’étanchéité forte entre code rural et code de l’urbanisme, les séparations des procédures d’aménagement… ne facilitent pas la co-construction des paysages. Le contrat territorial d’exploitation (CTE) avait permis d’engager des formes nouvelles inédites de dialogue et de concertation entre agriculteurs et élus locaux qui se sont interrompues avec la suppression de ces contrats. Il serait aujourd’hui utile de recréer ce type d’instrument contractuel pour agir, notamment, sur l’entretien et la qualité des paysages. Cette orientation s’inscrirait dans le besoin de re-territorialisation de l’agriculture française. A titre d’exemple, certaines communautés ont engagé dans le cadre de chartes paysagères réalisées avec leur chambre d’agriculture un partenariat étroit avec les associations locales de remembrements qui accordent, dans les échanges de terrains, des valeurs économiques aux arbres, haies…


Avec les professionnels de l’aménagement 38 % seulement des constructions de maisons individuelles sont aujourd’hui réalisées dans le cadre d’opérations d’aménagement (ZAC et lotissement). Outre les activités économiques et infrastructures, fortement consommatrices de foncier, l’étalement urbain est majoritairement le fait des constructions individuelles en secteurs diffus. Les échanges de terrains, des valeurs économiques aux arbres, haies… opérations d’aménagement ne représentent que 14,2 % du foncier consommé et 19 % des logements construits. Leur pertinence mérite sur ce point d’être reconnue mais il convient de promouvoir une qualité paysagère et environnementale des lotissements. Des démarches HQE sont expérimentées dans certaines opérations d’aménagement. Leur généralisation passerait par une mobilisation collective et contractuelle. Sur la base d’un document cadre (charte habitat), des participations publiques visant à minorer les surcoûts liés aux nouveaux procédés d’aménagement pourraient être autorisées.

Documents

Une autorité organisatrice locale du développement … · Assemblée des Communautés de France 191, rue Saint Honoré 75001 Paris - T/ 01 55 04 89 00 - F/ 01 55 04 89 01 Propositions