6a. Etude de CasLa LOLF Française: les raisons

d’un échec

Jean-Marc LepainIMF – AFRITAC West 2

Conseiller Régional Résident pour L’Afrique de l’Ouest anglophonejlepain@imf.org

www.slideshare.net/JeanMarcLepain/

La Gestion Budgétaire par ProgrammeMontréal 7-11 Juillet 2014

Pourquoi la LOLF ?• La Loi Organique sur les Lois de Finance de 2001

remplace l’Ordonnance de 1959 qui substitue à 850 enveloppes cloisonnées 35 missions.

• Une logique de résultats remplace une logique de moyens afin d’augmenter l’efficacité des dépenses et d’améliorer la qualité des services publics.

• La loi vise à réduire le retard de la France en matière de GFP dans le contexte de l’intégration européenne (pressions OCDE et EU).

• Nécessité d’aligner le budget sur une vision stratégique de l’avenir de la France.

• Selon l’ordonnance de 59, le rôle du parlement est limité à l’examen des dépenses nouvelles soit 6% du budget en

moyenne.

Principales Innovations de la LOLF• La gestion par programme introduit une nouvelle

structure budgétaire en associant aux programmes des objectifs précis dont les résultats sont quantifiables.

• Les décisions budgétaires sont déterminées par le rapport coût/efficacité des crédits et non plus par des évolutions quantitatives;

• La Loi introduit de nouvelles règles de gestion plus souples qui autonomisent les programmes et responsabilisent les gestionnaires.

• La loi introduit une plus grande transparence de l’affectation des crédits.

• Le rôle du Parlement est renforcé.

Méthodologie de Mise en Œuvre(5 ans de préparation)

• Définir les programmes• Définir les stratégies des programmes• Définir les objectifs stratégiques des

programmes et les hiérarchiser• Recenser les indicateurs possibles et établir

une sélection• Établir une hiérarchie d’indicateurs• Établir les moyens de vérification et d’audit

Trois Niveaux de ProgrammationMISSION (35)

Programme 1 Programme 2 Programme 3

Action 1

Action 2

Action 3

Action 1

Action 1

Action 2

Action 2

Action 3Action 3

Les grandes questions au cœur du débat français

• Comment trouver une démarche ou une méthodologie commune permettant de définir programmes, objectifs, indicateurs pour tous les secteur d’intervention de l’État français?

• Combien d’indicateurs faut-il?

• Quels sont les indicateurs pertinents pour le débat public?

• Quelles informations fournir au Parlement et quelle peut être l’implication des élus dans un débat non plus axé sur les moyens financiers, mais sur les indicateurs et l’efficacité financière?

• Comment acclimater cette nouvelle approche dans l’administration française sans susciter son rejet par les fonctionnaires?

• Sur quelle base l’audit peut-elle juger de la conformité de l’exécution des programmes aux objectifs définis et à leurs indicateurs?

Le Constat d’échec de la Cour des Comptes (2011)

• 894 indicateurs de performance ( !), pas un de moins, tracent l’action des services publics; parmi eux, seulement 18% mesurent la qualité de service. Ils n’ont que peu d’impact sur la distribution des crédits (pas de CMTP).

• « La LOLF a aussi manqué, sur la durée, de quatre clés indispensables à la réussite de toute réforme : une stratégie clairement affichée, un plan d’action construit, un pilote bien identifié et une conduite du changement adaptée. » (dixit)

• « L’État intervient sur un champ de plus en plus minoritaire des finances publiques. Il représentait au moment du vote de la LOLF 39 % des dépenses publiques et 35 % en 2010. » (dixit)

• « La promesse d'un assouplissement de la gestion n'a pas été tenue »; « …certaines administrations centrales ont rapidement repris une partie du pouvoir qu'ils avaient déléguée».

• « Les marges d'action des responsables administratifs, locaux et même nationaux [est] fortement limitées par une gestion des ressources humaines très centralisée et une mobilité des agents très faible »,

Les raisons d’un échec: Les causes structurelles

• La LOLF n’a pas été associée à une réforme de l’État

• La LOLF ne concerne que l’État central et non les collectivités territoriales; forme rampante de décentralisation peu cohérente;

• La LOLF n’a pas été associée à une réforme de la fonction publique.

Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la réforme (1)

• Le manque de clarté des objectifs poursuivis par la loi: réduction des coûts, réduction du déficit budgétaire, modernisation de l’administration, réduction des effectifs, gain de productivité, meilleure efficacité de l’administration, satisfaction du public, etc.;

• Un trop grand nombre de missions réduisant clarté et lisibilité; • Un trop grand nombre d’indicateurs; ceux-ci sont rarement liés à

des objectifs stratégiques ou qualitatifs; ils ne sont pas hiérarchisés; il n’y a pas de cadre moyen terme de la performance.

• Il n’y a pas de distinction entre l’évaluation de l’efficacité des politiques publiques dont les gestionnaires ne sont pas responsables et l’amélioration de la qualité des services publics.

• Il existe un conflit entre augmenter l’efficacité et réduire les coûts, mais pas de mécanismes pour produire des arbitrages.

• Contradiction entre la LOLF et la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) de 2007 qui annule de fait certaines dispositions de la LOLF réduisant l’autonomie de gestion et impose un cadre de reporting différent de celui des programmes.

Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la réforme

(2)• Il existe un manque de coordination avec les autres

réformes (problème de séquençage des réformes), notamment en ce qui concerne les problèmes de décentralisation et la rénovation de la programmation macroéconomique, la politique d’investissement et la formulation de la politique budgétaire;

• L’autonomie de gestion des programmes reste théorique et n’est pas assise sur de nouveaux mécanismes de gestion codifiés par une réglementation liée à un cadre législatif contraignant;

• Les problèmes de coordination entre ministères et administrations territoriales pour atteindre les objectifs des missions et programmes transversaux ne sont pas résolus;

• Les mécanismes d’incitation des fonctionnaires sont trop faibles.

Les raisons d’un échec:

Le manque d’implication des fonctionnaires

• Un agent sur 3 seulement (35%) est tout à fait d’accord ou plutôt d’accord avec l’affirmation suivante : « le service ou l’établissement dans lequel vous travaillez dispose des marges de manœuvre suffisantes pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés ». Ceux qui sont tout à fait d’accord ne sont que 6% (page 217 du rapport de la Cour des Comptes).

• 65% de ceux qui sont soumis à des indicateurs de performance estiment que ces indicateurs ne sont pas adaptés pour apprécier la qualité de leur travail (80% à l’éducation nationale).

• 68% des agents ont entendu parler de la LOLF mais, parmi ceux-là, 83% n’ont pas personnellement participé à sa mise en œuvre.

• 15% pensent que la LOLF a des conséquences positives sur leur travail et 44% qu’elle a des effets négatifs.

• A la question, « et d’une manière générale, diriez vous que la LOLF a permis de mobiliser votre administration pour atteindre ses objectifs ? » la réponse est « oui, tout à fait » pour 6% et « oui, plutôt » pour 30%.

Les raisons d’un échec:

L’absence de volonté politique

• La réflexion sur les politiques publiques et leur justification demeure insuffisante par peur de remettre en cause les situations acquises et les privilèges.

• Le gouvernement ne tient pas compte de la performance dans l’affectation de nouveaux crédits (promesse de campagne, groupe de pression, etc.).

• Le Parlement n’a pas su s’adapter à son nouveau rôle. Il consacre trop de temps à l’examen du budget et pas assez à l’examen des comptes en fin de gestion.

• La Loi de Règlement n’est pas devenue une loi de résultat.

• Pas d’association des usagers à la démarche de performance.

• Absence d’une démarche de communication conduisant à un manque d’information du public.

Conséquences de l’Échec• Le déficit budgétaire demeure non-maîtrisé. • Les gains de productivité sont faibles.• La baisse du nombre de fonctionnaires dans

l’administration centrale est largement compensée par l’augmentation de leur nombre dans les administrations territoriales.

• L’augmentation de l’efficacité et de la qualité des services résulte souvent de démarches qui ne s’inscrivent pas dans la mesure de la performance.

• Pas de lisibilité pour le public donc pas de présence dans le débat politique.

Les Leçons à tirer de l’expérience française

• La Gestion Budgétaire basée sur la performance n’est pas un instrument destiné à réduire les déficits budgétaires. Il vaut mieux assainir les finances publiques avant de mettre en place la GBO;

• Le séquençage des réformes et leur coordination sont fondamentaux;

• L’association des usagers à la conception et la mise en œuvre de la GBO sont essentielles à son succès, tout comme un fort contrôle politique;

• Le nombre de missions doit être réduit tout comme les indicateurs primaires qui doivent être connus du grand public.

• L’existence d’indicateurs doit être accompagnée d’un nouveau système de gouvernance qui fait défaut en France.

FIN