1

Les réformes de la formulation budgétaire en Ouganda

Les défis de l’élaboration et du suivi d’un processus crédible

Tim Williamson

tim@praxisdevelopment.net

2

Pourquoi l’Ouganda?• Les réformes réussies de la gestions des

dépenses publiques depuis les années 90 ont créé un processus budgétaire crédible– Surtout en termes de création d’une discipline

fiscales et d’une formulation budgétaire

• Récemment, de nouveaux défis de conservation de la crédibilité sont en lien avec les institutions et la gouvernance

3

3 Parties

• Partie 1: Les réformes de la gestion financière publique

• Partie 2: Le processus de formulation budgétaire

• Partie 3: réussites, échecs et défis

4

Partie 1: Les réformes de la gestion financière publique

Ordre, instruments et institutions

5

Ordre des réformesCréation d’une discipline fiscale- Introduction d’un cadre macroéconomique- Budgétisation des espèces, contrôle de l’engagement à réduire les arriérés

Amélioration de la distribution des ressources stratégiques- PEAP (pré PRS), MTEF, Fond d’action pour la pauvreté- Groupes de travail sectoriels, Document du cadre

budgétaireAmélioration de l’efficacité opérationnelle

- Contrôles internes & systèmes comptables, institutions et capacité

- diagnostics sectoriels (par ex. Suivi de la valeur des études monétaires etc.)

Renforcement du cadre juridique - Budgétisation, Comptabilité, Approvisionnement

1995

1997

2000

6

Réformes liés à tous les éléments du cycle budgétaire

Budgétisation basé sur une politique

- Processus politiques plus forts PRS, politique et stratégies sectorielles et processus d’étude associés-Formulation budgétaire plus forte Le MTEF et les document du cadre budgétaire

Exécution budgétaire et comptabilité -Informatisation du PFM (IFMS)- Professionnalisation du cadre des comptes au gouvernement- Réformes de l’approvisionnement

- Budget, rapport sectoriel

Examen et audit externes- Indépendance & renforcement de l’audit externe- Soutien des comités parlementaires

7

Partie 2: Le processus de formulation budgétaire

Le MTEF, centré sur la performance

8

BFP Sectoriel

Budgets détaillés

des dépenses d’agence

MTEF + BFP

NationalBUDGET ANNUEL

Log Terme Moyen Terme

PEAP (PRSP)

Plans Stratégiques

Sectoriels

National

Court Terme

(annuel)

Secteur

1. Cadre du lien entre politiques & stratégies et les secteurs qui utilisent le budget

9

2. Un centre simple sur la politique sectorielles & les résultats

Centré sur la performance

Centré sur les agences et les apportsElément de ligne et budget administratif

Centré sur les secteurs, avec

une orientation sur la production &

les résultats

Budgets des agences de dépenses par secteur (par ex; santé, éducation) lorsque les

politiques ont effectué des allocations en lien avec

l’obtention d’un haut degré de politiques et objectifs sectoriels

dans BFP

NB: Performance officielle / la budgétisation du programme n’a pas été utilisée

10

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant

Enveloppe de ressources MT descendante Ressources totales et sectorielles cohérentes avec la stabilité macroéconomique et les priorités politiques générales

Estimation ascendante du coût de la politique

Le coût actuel et à moyen terme pour atteindre les objectifs de la politique nationale (sectorielles) en ligne avec l’enveloppe de ressources

Concilier les coûts et les ressourcesUn processus de prise de décision qui concilie ces coûts et les nouvelles idées politiques avec l’enveloppe de ressources disponible

11

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant

• Cadre macroéconomique: – Prévisions à MT des

ressources nationales et des bailleurs de fonds disponibles à moyen terme

• Plafonds MTEF: – Plafonds budgétaires sectoriels

à 3 ans cohérents avec le cadre macroéconomique et les priorités PRS/PEAP.

– Plafonds donnés par secteur et agence de dépenses dans chaque secteur

Enveloppe de ressources MT descendante

Cadre macroéconomique & plafonds MTEF - MF

12

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant

Estimation ascendante du coût de la politique

Cadre budgétaire sectoriel – Groupes de travail sectoriels

• Le document du cadre budgétaire sectoriel définit les plans de dépenses sectoriels à MT en détail– Etudes de la passée; – Fixe les résultats-objectifs de

la politique à MT et les activités prévues et

– Les dépenses correspondantes à moyen terme en ligne avec les plafonds MTEF

13

3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant

Concilier les coûts avec les ressources

Le document du cadre budgétaire national

MF, Conseil & Parlement

• Le document du cadre budgétaire national définit la stratégie budgétaire générale à moyen terme pour le gouvernement– Fixe la justification des

prévisions macroéconomiques à MT;

– Propositions de dépenses sectorielles et options politiques.

– Synthèse du cadre macroéconomiques et des BFP sectoriels

14

4. Un processus

participatif & consultatif

Délégation aux groupes de travail sectoriels et gouvernements locauxResponsabiliser les agences de

dépenses

Participation du conseil et du parlement à la prise de décision

Politisation

Réformes menées par un Ministère des finances et de la planification fort et unifié

Création descendante & applications des systèmes et des règles

15

4. Un processus

participatif & consultatif

Ministère des finances, de la planification et du développement économique

• Le service du développement économique prépare le cadre macroéconomique

• Comité budgétaire– Politique budgétaire & service d’évaluation, gère le

processus budgétaire et compile les BFP & Budget– Deux services composés d’agents sectoriels qui

sont en liaison avec les ministres sectoriels pour le processus de planification & budgétisation et l’étude des soumissions sectorielles de BFP & budget

Réformes menées par un Ministère des finances et de la planification fort et unifié

Création descendante & applications des systèmes et des règles

16

4. Un processus

participatif & consultatif

Groupes de travail sectoriels• Coordonnent le développement

du BFP sectoriel comprenant– Examen de la mise en place et de la

performance du budget– Convient des objectifs sectoriels &

allocations budgétaires internes aux secteurs

• Formés de représentants de:– Ministères et agences de la ligne

centrale, gouv. locaux; société civile; bailleurs de fonds; & fonctionnaires du Ministère des finances travaillant dans le secteur

Délégation aux groupes de travail sectoriels et gouvernements locauxResponsabiliser les agences de

dépenses

17

4. Un processus

participatif & consultatif

Conseil & parlement• Conseil

– Etudie le BFP et la proposition de budget annuel avant de les soumettre au parlement

• Parlement– Etudes et commentaires du comité

budgétaire sur les allocations sectorielles dans le document du cadre budgétaire national

– Discussions sectorielles détaillées des propositions budgétaires annuelles

– Le bureau budgétaire parlementaire soutient les délibérations

Participation du conseil et du parlement à la prise de décision

Politisation

18

4. Un processus participatif & consultatif

19

5. Intégrer la dimension du gouvernement local

• Les districts sont les principaux développeurs des services de base en Ouganda.– Le processus BFP est repris dans les documents du cadre budgétaires

du gouvernement local préparés par les districts– Les priorités de la politique nationale sont financées au niveau des

gouvernements locaux par des subventions conditionnelles désignées qui sont dans les MTEF sectoriels

– Fortes augmentations des allocations aux gouvernements locaux en ligne avec leurs fonctions

• Priorités nationales contre discrétion locale – parvenir au bon équilibre– ¾ des augmentations du financement local arrivent sous forme de

subventions conditionnelles qui conduisent à des budgets fragmentés & une discrétion sapée

– Depuis 2000, les efforts de consolidation du système de subventions, en se centrant plus sur le budget, en introduisant des subventions de développement discrétionnaires et de la souplesse dans le système récurrent de subventions

20

6. Intégrer l’aide dans le processus et encourager le soutien au budget

• Aide et bailleurs de fonds intégrés dans le MTEF– Aide aux agences de dépenses reprise dans le MTEF depuis 1997 – Les bailleurs de fonds font partie des groupes de travail sectoriels

depuis le début, ce qui a amélioré le partage des informations– L’aide aux projets n’est pas incluse dans les plafonds budgétaires

sectoriels intégrés depuis 2003 (l’intention est que les secteurs puissent passer des projets au budget sans ressources)

• Les bailleurs de fonds se tournent vers le soutien sectoriel et du budget général – Augmentation du financement sur le budget et attention dirigée sur

le processus budgétaire– Le Fonds d’action contre la pauvreté a aidé à donner de la crédibilité

en protégeant le budget des déboursements dans les domaines prioritaires du PRS

21

Partie 3 – Réussites, échecs et défis

Les facteurs derrière la réussite et les défis émergents

22

Un processus crédible

• Le MTEF est le seul jeu urbain– La première année du MTEF est budgétaire– Un calendrier unifié pour le MTEF et le budget

• Crédibilité générale du cadre macroéconomique– Les agrégats fiscaux ont été fiables pendant plus de

dix (+/- 3%)• Les ressources budgétaires sont mises à

disposition pendant l’exercice financier– Par ex.. en 2005/06 seul un secteur a fait état de

déboursements < 95%, bien qu’il s’agisse de variations de type agences de dépenses et budget (récurrent, développement)

23

Les facteurs d’une réussite précoce

• Fort leadership du MFPED, et volonté de gérer un processus transparent et consultatif: – Participation du conseil; – délégation aux secteurs et groupes de travail sectoriels; et– Permettre à la société civile et aux bailleurs de fonds de participer

• Soutien politique: – À la discipline fiscale;– réallocation des ressources aux domaines pauvres prioritaires,– Coller au budget

• Le processus était exigeant mais est resté simple– C.-à-d. une budgétisation de programme/performance

simple

24

Pourtant il y a eu des insuffisances

• En général, on ne s’est pas assez centré sur l’efficacité opérationnelle des allocations budgétaires sectorielles

• Les soumissions budgétaires sectorielles sont de qualité variable et certaines sont restées faibles :– Le calcul du coût ne couvre pas tous les secteurs– Lien faible entre les allocations et les objectifs politiques – Des réformes PFM plus strictes ont commencé à la fin du

processus de réforme – Le rapport budgétaire s’est basé sur les déboursements et non

sur les dépenses

• Le budget est approuvé après le début de l’exercice financier, conduisant à une certaine incertitude

25

… et des défis émergent• Questions émergentes

– Il est de plus en plus difficile d’adhérer au calendrier budgétaire et de maintenir les consultations

– La formulation budgétaire devient routinière, technique et moins stratégique

– Le MF trouve qu’il est de plus en plus difficile de conserver les règles du jeu, surtout lors de l’application du budget

• Les facteurs sous-jacents– Les modifications du Leadership du MF (politiques et

techniques)– Modification de l’environnement politique, (passage

d’une absence de parti à une démocratie multipartite, modification de l’ordre du jour politique).

26

Je vous remercie