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ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE

Contenu du projet de loi de modernisation

de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

Sénat

Première lecture – séance publique

NOTE

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I. Le volet métropole Le cas de l’Ile-de-France Contrairement à ce qui avait été voté en commission des Lois, les sénateurs ont rejeté, en séance publique, l’ensemble des articles concernant l’achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France et la création de Grand Paris Métropole. Le texte proposé aux sénateurs en séance prévoyait la création, au 1er janvier 2017, d'un syndicat mixte fermé dénommé "Grand Paris Métropole" (art. 12 à 14) composé de : - Paris ; - des communautés de l'unité urbaine de Paris ;

- des communautés comprenant une ou plusieurs communes de plus de 25 000 habitants dans cette unité urbaine.

Ce syndicat mixte aurait eu pour mission de :

accroître et améliorer l’offre de logements et renforcer l’efficacité énergétique des logements ; actions de coopération entre tout ou partie de ses membres, dans leurs domaines de compétences ; soutenir à la mise en œuvre de programmes d’aménagement et de logement ; conclure des conventions avec la région et les départements d’Ile-de-France afin de coordonner leurs actions ; mettre en œuvre des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain (délégation de compétence possible des communautés membres) ; réaliser un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (compatible avec le schéma directeur de la région Ile-de-France et doit prendre en compte les orientations du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement) avec lequel devront être compatibles les PLH, CDT, SCoT, PLU et cartes communales ; délégation de l'Etat possible en matière de logement (aides à la pierre et réservation de logement de l’Etat - la métropole pourra subdéléguer tout ou partie de cette compétence à ses membres).

Cet établissement aurait été financé par des dotations en provenance de ses membres, d’une dotation de fonctionnement et par la création d’un fonds d'investissement métropolitain (renvoi à une loi de finances ultérieure) Le texte issu de la commission des lois prévoyait également un achèvement de la carte intercommunale en petite couronne. Les communautés des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne auraient du regrouper au moins trois communes d’un seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus de 200 000 habitants. Un projet de schéma interdépartemental (petite couronne) de coopération intercommunale était également prévu et devait être réalisé avant le 31 octobre 2015 par le préfet de la région Ile-de-France. Afin de formuler un avis sur ce point, les trois CDCI concernées se seraient constituées en commission interdépartementale de coopération intercommunale.

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Calendrier d’adoption et de mise en œuvre du schéma interdépartemental :

Date Durée Elections municipales Mars 2014 Présentation du projet de schéma devant la commission interdépartementale

Avant le 1er mars 2015

1 an

Avis des communes et communautés

3 mois après notification du projet de schéma

Avis de la commission interdépartementale sur le projet de schéma

4 mois après transmission des avis des collectivités

Schéma arrêté par le préfet Au plus tard le 31 octobre 2015

7 mois

Arrêtés de projet de périmètre

Au plus tard le 29 février 2016

Avis des conseils municipaux et communautaires

3 mois à compter de la notification

A défaut d’accord des communes, saisine de la commission pour avis par le préfet

1 mois à compter de la saisine

A défaut d’accord des communes, pouvoirs dérogatoires du préfet

Jusqu’au 30 novembre 2016

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Le cas de Lyon et de Marseille 1. Métropole de Lyon (art. 20 à 29) - création d'une métropole au 1er janvier 2015, sous la forme juridique d'une collectivité à statut particulier qui se substituera au département, sur son territoire. - missions : élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de son territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion. - les communes se situant sur le territoire de la métropole (elles n’en seraient pas « membres ») sont soumises aux dispositions applicables aux autres communes françaises, sous réserve de certaines dispositions spécifiques. Elles peuvent décider de mutualiser les actions de leurs CCAS sous la forme d’un service commun non personnalisé. - des conférences territoriales des maires sont obligatoirement instituées sur le territoire de la métropole. Leur périmètre est fixé par le conseil métropolitain. Elles peuvent être consultées pour avis sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques de la métropole. - création d'une conférence métropolitaine constituant une instance de coordination entre la métropole et les communes situées sur son territoire. Elle devra proposer un projet de pacte de cohérence métropolitain entre la métropole et les communes afin d’élaborer une stratégie de délégation de compétences en direction des communes. Le pacte sera arrêté par délibération du conseil métropolitain. - possibilité de délégation de la métropole vers les communes de son territoires ou leurs établissements publics (ou inversement) pour la création ou la gestion de certains équipements ou services. - substitution de la métropole aux communes et aux syndicats membres de syndicats dont le périmètre est partiellement inclus dans le sien, pour les compétences transférées par les communes. Enfin, elle est membre, de plein droit, des syndicats mixtes auxquels appartenait le département (celui-ci reste également membre de droit). - création d’un service départemental-métropolitain d’incendie et de secours et d’un centre de gestion unique compétent sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon.

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2. Métropole d’Aix-Marseille-Provence (art. 30 A à 30) - création d'un EPCI au 1er janvier 20161 dénommé « métropole d’Aix-Marseille-Provence ». - missions : l'ensemble des compétences des anciennes communautés sont transférées à la métropole. Cette dernière exerce en sus l’ensemble des compétences d’une métropole de droit commun. - création obligatoire de territoires dont les ressorts géographiques sont fixées par décret en Conseil d’Etat, « en tenant compte des solidarités géographiques préexistantes ». Délégations de compétence possibles de la métropole vers les territoires (sous réserve de leur accord), sauf en matière de ZAE, aménagement de l’espace, transports, voirie, PDU, PLH, habitat, politique de la ville, schémas assainissement et eau, marchés d'intérêt national, déchets, PCET, enseignement supérieur et recherche, distribution publique d'électricité et de gaz, réseaux de chaleur ou de froid urbains. Les services de la métropole sont mis à disposition des territoires « en tant que de besoin ». - création d'une conférence métropolitaine des maires qui peut être consultée pour avis lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques métropolitaines. - un conseil de développement devra être constitué et sera consulté sur les principales orientations de la métropole. - par dérogation aux règles applicables aux métropoles de droit commun, un volant de 20% de sièges supplémentaires devra être réparti entre les communes membres de la métropole Aix-Marseille-Provence, à la proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne. Cette disposition permettra à l’ensemble des maires du territoire d’être membre du conseil métropolitain.

                                                                                                               1 Substitution de la métropole aux 6 communautés préexistantes : CU Marseille Provence Métropole, CA du pays d’Aix-en-Provence, CA Salon Etang de Berre Durance, CA du pays d’Aubagne et de l’Etoile, le SAN Ouest Provence et la CA du pays de Martigues.  

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Les métropoles de droit commun (art. 31-34) Modalités de création - création possible (suppression de l’automaticité), par décret, de métropoles sous la forme d’EPCI à fiscalité propre, regroupant un ensemble de plus de 400 000 habitants, dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants (hors Ile-de-France et Lyon)2. Une métropole pourra être créée ex nihilo, par transformation à périmètre constant, par transformation-extension ou bien par fusion d’EPCI (à soit à l’initiative des collectivités concernées, soir de la CDCI). - à Strasbourg et Lille, les métropoles se dénommeraient « eurométropole de Strasbourg » et « métropole européenne de Lille », sans que cette qualification ait une incidence juridique ou fiscale. Compétences - toutes les compétences acquises librement par une communauté antérieurement à la création de la métropole seront de plein droit transférées à cette dernière. - appel de compétence possible auprès de l’Etat : - par délégation à la demande de la métropole : aides à la pierre et réservations de logements - par transfert à la demande de la métropole : grands équipements et infrastructures, logements étudiants, foyers de jeunes travailleurs - appel de compétence possible auprès du département : FSL, insertion, jeunes en difficulté, transport scolaire, domaine public routier départemental, promotion à l’étranger, collège, tourisme, développement économique - appel de compétence possible auprès de la région : lycée et développement économique. - la région devra prendre en compte la stratégie de développement économique et d’innovation arrêtée par les métropoles sur leur territoire. - la métropole sera l’autorité organisatrice des compétences qu’elle exerce. Cet amendement a été déposé par le rapporteur du texte au Sénat, René Vandierendonck. Selon son exposé des motifs, cette disposition devrait permettre à la métropole de jouer pleinement son rôle stratégique sur son territoire, cet amendement propose que celle-ci assure systématiquement la fonction d’autorité organisatrice de réseaux, notamment en matière de voirie, de transports urbains, d’électricité, de gaz, de réseau de chaleur, de communications électroniques, d’eau-assainissement et de collecte et traitement des déchets, dès lors qu’elle est compétente en la matière. Cette fonction d’autorité organisatrice comprendrait :

- la définition et la gestion des services publics ; - la planification et la coordination des interventions sur les réseaux.

Modalités de fonctionnement - création d’un conseil de développement et d’une conférence métropolitaine qui a pour objet de coordonner les actions de la métropole et de ses communes membres. Il peut y être débattu de tous sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action de ces collectivités. - les agents des communes qui participent à l’exercice des compétences qu’elles auront transférées à la métropole, seront automatiquement transférés à l’EPCI.

                                                                                                               2 Seraient potentiellement concernées : Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen  

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- remise d’un rapport gouvernemental au Parlement sur les nouvelles modalités d’élection des conseillers communautaires, dans les six mois suivant le renouvellement général de mars 2014.

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2. L’intégration métropolitaine a. Transport (art. 34 bis à 34 quater et 36 bis et ter) - décentralisation et dépénalisation du stationnement (art. 36 bis et 36 ter) - le versement transports pourra être affecté aux opérations concourant au développement des modes de déplacement non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur (art. 34 bis al. 4) - le maire peut réserver des emplacements de stationnement pour les véhicules de personnes handicapées, bénéficiant du label « autopartage » ou utilisés pour le covoiturage (art. 34 bis al. 3) - définition des autorités organisatrices de transport, de l’autopartage et du covoiturage (art. 34 ter) b. Milieux aquatiques et lutte contre les inondations (art. 35 B) - Les communautés de communes, d’agglomération et urbaines se voient obligatoirement transférer la compétence suivante : « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du code de l’environnement ». Cette compétence comprend les actions suivantes : - l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ;

- l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ; - la défense contre les inondations et contre la mer ; - la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

Pour mettre en œuvre ces compétences, les communautés pourront entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe. - En complément de cette compétence dévolues aux communautés, toute collectivité, organisme public de coopération ou EPTB peuvent entreprendre l’étude, l’exécution et l’exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence, dans le cadre du SAGE s’il existe. - Cette nouvelle compétence intercommunale pourra être financée par l’instauration d’une taxe spéciale d’équipement. La référence à une seconde taxe prévue à l’article L. 213-12-2 du code de l’environnement devrait être supprimé à l’Assemblée nationale puisque cet article n’existe pas. c. Les communautés urbaines (art. 40 et 42) - modification du seuil de création des communautés urbaines de 450 000 à 250 000 habitants. - compétence développement économique : possibilité de participer au capital des sociétés d'investissement, des sociétés de financements interrégionales ou propres à chaque région, existantes ou à créer, et des sociétés d'accélération du transfert de technologies, ainsi que la participation au copilotage des pôles de compétitivité. - introduction de nouvelles compétences : - création d'un office du tourisme ;

- programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux

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programmes de recherche ; - organisation de la transition énergétique ;

- gestion des réseaux de chaleur et concessions de la distribution publique d’électricité et de gaz ;

- aires d'accueil des gens du voyage. - remplacement de la notion de ZAC par celle d’opérations d’aménagement - suppression de la compétence « prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme ». - suppression de l’intérêt communautaire en matière de logement. - association de plein droit de la communauté urbaine à l’élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d’aménagement, de transports et d’environnement, selon une liste définie par décret en Conseil d’Etat, lorsque ces schémas ont un impact sur le territoire de la communauté. - consultation de la communauté urbaine pour l’élaboration du CPER. c. Les pouvoirs de police (art. 35-38) - précision de la compétence à laquelle il est fait référence pour qu’un président de communauté puisse se voir transférer le pouvoir de police administrative spéciale en matière de déchets (le terme « gestion » est remplacé par « collecte »). - élargissement du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'assainissement (délivrance des dérogations au raccordement aux réseaux publics de collecte et ensemble de la réglementation) - création d'un pouvoir de police administrative spéciale de circulation sur l'ensemble du domaine public routier communal et intercommunal, dans et hors de l'agglomération. - transfert automatique de ce pouvoir de police de la circulation ainsi que du pouvoir de police spéciale pour la délivrance des autorisations de stationnement aux taxis au président de la communauté compétente en matière de voirie (même procédure d’accord des maires que celle mise en œuvre en 2011 pour l’assainissement, les déchets et l’accueil des gens du voyage). A noter qu’un maire ne pourra s’opposer au transfert de son pouvoir de police sur une voie qui ferait partie « des voiries principales communautaires ». Le projet de loi précise que ces voiries principales devront être définies par le conseil communautaire dans l’année suivant la publication de la loi. Explicitant cette notion, l’exposé des motifs de l’amendement déposé par le sénateur René Vandierendonck indique que « les enjeux se concentrent sur les axes principaux de l’agglomération en matière de sécurité routière, de priorité aux transports en commun, de développement des modes doux ». A l’inverse, pour l’auteur de l’amendement, « les pouvoirs de police peuvent ainsi rester communaux sur les voiries secondaires lorsqu’une gestion de proximité est privilégiée ».

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d. La mutualisation des services (art. 35 A et 39) - création d’un coefficient d’intégration fonctionnelle qui pourra à terme être utilisé comme critère de répartition de la DGF (rapport sur cette question dans les six mois suivants la promulgation de la loi).

Rémunération de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par la communauté (y compris les agents mis à disposition)

Rémunération de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par les communes membres et la communauté

- des services communs peuvent être créés en dehors des compétences transférées ou pour assurer des missions fonctionnelles, entre une communauté et une ou plusieurs de ses communes membres ou bien entre une communauté et un ou des établissements publics dont elle est membre mais uniquement pour assurer des missions fonctionnelles. - ces services pourront être gérés par la communauté ou la commune. A noter qu’aucune disposition ne précise le gestionnaire du service en cas de création d’un service commun entre une communauté et un établissement public dont elle est membre. Les agents seront transférés de plein droit à la communauté ou à la commune gestionnaire. - définition plus précise des missions pouvant être confiées à un service commun (liste non exhaustive) : exercice de missions opérationnelles ou fonctionnelles en matière de gestion du personnel, gestion administrative et financière, informatique, expertise juridique, expertise fonctionnelle et instruction des projets de décision prises par les maires au nom de la commune ou de l’Etat (état civil notamment) - transfert automatique des agents qui exercent à la totalité de leurs fonctions dans ce service à la communauté ou à la commune chargée de gérer le service pour le temps de travail consacré au service commun. - les remboursements liés à ces services communs peuvent être imputés sur les attributions de compensation afin d’entrer dans le calcul du coefficient d’intégration fiscale. - élaboration d’une fiche d’impact décrivant les effets sur les agents de la création d’un service commun et la convention doit préciser le nombre d’agents concernés. e. Les pôles métropolitains (art. 45 bis et ter) - suppression de la liste des compétences pouvant être transférées à un pôle métropolitain et définition d’une mission plus globale : Ils sont constitués « en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale ». - possibilité de déléguer certaines « actions » (terme plus précis que celui de « compétences ») à un pôle métropolitain, en sus des transferts de compétences classiques. - une région et/ou un département peut adhérer à un pôle métropolitain à la demande du conseil syndical de ce dernier. - modification du seuil de constitution d’un pôle. Il convient seulement qu’une des communautés membres regroupent plus de 100 000 habitants (soit actuellement plus de 110 communautés).

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f. Gestion des fonds européens (art. 45 quater) - la région peut devenir, à sa demande, gestionnaire des programmes européens, soit en qualité d’autorité de gestion, soit par délégation de gestion. - l’autorité de gestion doit confier aux départements qui en font la demande, tout ou partie des actions relevant du fonds social européen (délégation de gestion dans ce cas). g. Les pôles ruraux d’aménagement et de coopération (art. 45 quinquies) - constitution d’un pôle rural entre plusieurs communautés, sans seuil démographique, sous la forme d’un syndicat mixte fermé. - objet : élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, culturel et social du territoire afin de promouvoir un modèle de développement durable et d’en améliorer la compétitivité, l’attractivité et la cohésion ainsi que l’aménagement des territoires infra-départemental et infra-régional. - missions :

- élaborer un projet de territoire pour le compte et en partenariat avec ses membres, en lien avec un conseil de développement. - mise en œuvre de tout ou partie des actions prévues dans le projet de territoire par le pôle rural.

- possibilité de conduire un SCoT ou de coordonner des SCoT existants - mutualisation de moyens entre et pour le compte de ses membres

- le pôle constitue le cadre de contractualisation infra-régionale et infra-départementale des politiques de développement local, d’aménagement durable du territoire et de solidarité des territoires.

- les pôles ruraux pourront être représentés au sein des CTAP - possibilité pour les « territoires de coopération » constitués sous la forme de syndicat mixte fermé de se transformer, par simple délibération du comité syndical, en pôle rural. - création d’un pôle d’aménagement et de coopération du Pays basque à compter du 1er janvier 2015

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3. Le volet gouvernance territoriale a. La clause générale de compétence et la désignation de chefs de file (art. 1-3) - la clause générale de compétence est de nouveau octroyée aux départements et régions. Les conseils généraux et régionaux règlent par leurs délibérations les affaires, respectivement, des départements et des régions. - plusieurs échelons de collectivités seraient désignés chefs de file :

la région en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, de biodiversité, de transition énergétique, de développement économique, d’innovation, d’internationalisation des entreprises et de complémentarité entre les modes de transports. La région sera chargée en complément d’élaborer un Agenda 21 régional. le département pour l’action sociale et la cohésion sociale, l’autonomie des personnes, l’aménagement numérique et la solidarité des territoires. la commune, ou la communauté compétente, en ce qui concerne l’accessibilité aux services publics de proximité, de développement local et d’aménagement de l’espace.

Selon les dispositions du projet de loi, le chef de file serait chargé d’organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans un domaine donné. b. La création de conférences territoriales de l’action publique (art. 4-9) La CTAP donne des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et toutes les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements. Elle peut débattre de tous sujets présentant un intérêt local. - composition : président du conseil régional ;

les présidents des départements de la région ; les présidents des EPCI (communautés + syndicats) de plus de 20 000 habitants ; un représentant par département des EPCI de moins de 20 000 habitants ; un représentant par département des communes de plus de 20 000 habitants ; un représentant par département des communes entre 3 500 et 20 000 habitants ; un représentant par département des communes de moins de 3 500 habitants.

La CTAP peut associer à ses travaux les préfets de région et de département ainsi que tout élu ou organisme non représenté. Elle peut solliciter l’avis de toute personne ou de tout organisme.

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Assemblée des Communautés de France 22 rue Joubert

75009 Paris

Tél. : 01 55 04 89 00 – Fax : 01 55 04 89 01 adcf@adcf.asso.fr

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