ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE

Les outils de la clarification des compétences entre autorités locales

Note actualisée au 15 octobre 2012

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« Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements, à organiser les modalités de leur action commune » : article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, suite à la révision du 28 mars 2003. La rédaction de l’article 72 telle qu’issue de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 autorise les groupements de communes à être désignés comme « chefs de file », au même titre que les collectivités territoriales. La loi du 13 août 2004 autorise en outre les établissements publics de coopération intercommunale qui en font la demande, à exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, sous réserve d’approbation par ces derniers (art. 5210-4 du Code Général des Collectivités Territoriales).

Lors de son discours aux Etats Généraux de la Démocratie Territoriale, le 5 octobre 2012, le Président de la République a déclaré : « L'objectif, c'est d'identifier clairement la collectivité responsable d'une politique de façon à faire en sorte que toute autre collectivité qui en aurait l'envie, ne puisse intervenir que dans le cadre qui aura été fixé par l'autorité qui en a eu compétence. C'est le principe du chef de file, prévu déjà, dans la constitution. C'est l'article 72.3. (…). C'est ce principe du chef de file qu'il faut étendre à tous les domaines de l'action locale. (…) »

Pour autant, force est de constater que malgré l’inscription de ces principes dans la norme supérieure, ces derniers n’ont reçu à ce jour aucune traduction législative concrète. Le principe de non tutelle, également constitutionnalisé à l’occasion de la révision de 2003, entrant en contradiction complète avec les modalités de mise en œuvre de la notion de chef de file. Seuls les appels de compétence ont su trouver une issue positive en matière d’action sociale via la loi du 5 mars 2007… mais n’ont pas rencontré pour autant d’échos véritablement favorables sur le terrain, certainement en raison de la faiblesse du cadre légal dans lequel ils s’insèrent (notamment, du point de vue de la compensation financière passée sous silence dans les textes).

La présente note tente d’identifier les points clés de la notion de chef de file et ses potentialités, à droit constitutionnel constant : Comment aller plus loin dans l’application de ces principes ? Comment donner un véritable contenu à la notion de chef de file ? Quelles en sont les potentialités ? Est-il possible de contourner la contrainte du principe de non tutelle ? Comment clarifier durablement les compétences au niveau local à constitution constante ?

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Sommaire :

I. Les origines de la notion de « chef de file »

II. Contenu et limites de la notion de chef de file

III. La place du droit à l’expérimentation

IV. Le principe de non tutelle entre collectivités locales

V. La répartition des compétences en fonction de leur nature

VI. Les potentialités de la notion de chef de file à constitution constante

VII. Les questions à régler

Annexes : Les propositions de l’AdCF concernant la notion de chef de file

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I. Les origines de la notion de « chef de file »

La notion de collectivité chef de file a été mise en avant, sur l'initiative du Sénat, par la loi d'orientation du 4 février 1995. Le II de l'article 65 de cette loi a prévu, en effet, qu'une loi de clarification des compétences entre l'Etat et les collectivités locales devrait définir « les conditions dans lesquelles une collectivité pourra assumer le rôle de chef de file pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales ».

Or cette notion, n'a, à ce jour, pas véritablement reçu de traduction législative ; la loi du 13 août 2004 n’ayant qu’imparfaitement tenté de faire de la région et du département respectivement les chefs de file du développement économique et de l’action sociale.

Pourtant elle conserve toute sa pertinence pour clarifier les conditions d'exercice des compétences.

Lors de l'examen de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le Sénat avait adopté un article additionnel prévoyant la désignation d'une collectivité chef de file pour des actions communes menées par la voie conventionnelle par les collectivités et leurs groupements en matière d'aménagement du territoire et de développement économique.

Le texte issu des travaux du Sénat, écarté par l'Assemblée nationale lors de la lecture définitive du projet de loi après échec de la commission mixte paritaire, était libellé comme suit :

« Lorsque, pour l'exercice de leurs compétences relatives à l'aménagement du territoire et au développement économique, les collectivités territoriales et leurs groupements décident de mener des actions communes dans des conditions fixées par une convention, cette convention désigne pour chacune des actions envisagées l'une de ces collectivités ou l'un de ces groupements pour en coordonner la programmation et l'exécution.

La convention peut charger la collectivité ou le groupement chef de file d'exercer pour le compte des parties à la convention les missions du maître d'ouvrage au sens de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée et d'en assumer les droits et les obligations. Un cahier des charges annexé à la convention peut, en outre, définir les moyens communs de fonctionnement nécessaires à la réalisation de ces actions.

Sauf stipulations contraires, pour des actions communes à la région, au département et au groupement : la région est la collectivité chef de file pour la programmation et l'exécution des actions d'intérêt régional ; le département ou le groupement est la collectivité chef de file des actions relatives au développement local et à la promotion des solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural. »

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Ainsi conçue, cette notion de collectivité chef de file n'a pas pour objet de modifier la répartition des compétences entre les collectivités territoriales. Elle a vocation à régir la mise en œuvre d'actions communes à plusieurs collectivités.

Dans le dispositif adopté par le Sénat, la collectivité chef de file devait jouer un rôle de coordination de la programmation et de l'exécution de ces actions communes. Garante de la cohérence des objectifs communs aux différentes collectivités, la collectivité chef de file n'exercerait en aucun cas un pouvoir de contrainte. Chaque collectivité pourrait exercer ses compétences dans le cadre du partenariat avec d'autres collectivités autour d'objectifs communs et d'engagements librement pris ou sous une autre forme qui lui paraîtrait plus appropriée. Ce partenariat ne modifierait pas, par ailleurs, les compétences de l'Etat dans son rôle de garant de la cohésion nationale.

La fonction de chef de file est donc une fonction d'animation et de coordination dans un cadre volontaire destiné à favoriser une plus grande cohérence de l'action des collectivités territoriales.

En outre, le Sénat avait prévu que les parties à la convention pourraient décider de lui confier les responsabilités du maître d'ouvrage. Un cahier des charges annexé à la convention pouvait définir les moyens communs de fonctionnement nécessaires à la réalisation de ces actions. La chambre haute avait également jugé nécessaire de désigner dans la loi la collectivité qui serait, en principe, chef de file pour des actions communes à la région et aux départements. Les parties à la convention auraient eu néanmoins la faculté, en fonction du contexte local, de désigner un autre chef de file.

Toutefois, ce dispositif encourait une censure prévisible du Conseil constitutionnel qui avait considéré, dans une décision du 26 janvier 1995 :

« Considérant en revanche que le deuxième alinéa du II de cet article dispose que « jusqu’à la date d’entrée en vigueur de cette loi, les collectivités territoriales pourront par convention, désigner l’une d’entre elles comme chef de file pour l’exercice d’une compétence ou d’un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales » ; qu’il appartient au législateur en vertu de l’article 34 de la Constitution de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales de leurs compétences et de leurs ressources ; que par suite, il ne saurait renvoyer à une convention conclue entre des collectivités territoriales le soin de désigner l’une d’entre elles comme chef de file pour l’exercice d’une compétence ou d’un groupe de compétences relevant des autres sans définir les pouvoirs et les responsabilités afférents à cette fonction ; que dès lors, le législateur a méconnu la compétence qu’il tient des articles précités de la Constitution ; que par suite le second alinéa du II de l’article 65 est contraire à celle-ci ». Afin de contrer cet obstacle, le constituant de 2003 a souhaité inscrire la notion de chef de file dans la Loi fondamentale, en dérogation au principe de non tutelle d’une collectivité sur une autre. Cependant, la combinaison de ces deux principes au sein de la même disposition constitutionnelle (article 72) a empêché jusqu’à présent une mise en œuvre efficiente de la révision de 2003.

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II. Contenu et limites de la notion de chef de file

∗ Les contours de la notion de chef de file Issu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, l’article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales interdit l’exercice d’une tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre ; ce principe reçoit l’onction constitutionnelle par l’alinéa 5 du nouvel article 72 : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». On sait que ce principe a souvent été difficile à respecter. Aussi, dès sa seconde phrase, l’article 72 alinéa 5 apporte une exception : « Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours d’une ou plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements, à organiser les modalités de leur action commune ». Les fonctions citées couramment pour un chef de file sont : coordination, impulsion, suivi, et transmission. Le chef de file ne fait pas à la place de et ne contrôle pas : il met en synergie les différents acteurs, il a un rôle de rassembleur et d’animateur. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 voulait introduire un approfondissement de la décentralisation, mais également un nouveau projet pour cette dernière, en intégrant un certain nombre de nouveaux concepts : le droit à l’expérimentation, le principe de subsidiarité (qui n’apparaît pas expressément) et, bien sûr, la notion de « collectivité chef de file ».

A droit constant, la désignation d’une collectivité « chef de file » se veut essentiellement une démarche de discipline et de mise en ordre volontariste de l’exercice des compétences locales dans des domaines où l’action est commune.

Cependant, force est de constater que la notion de collectivité « chef de file » a été posée sans « mode d’emploi » et demeure une notion à construire, comme bon nombre des nouveaux principes posés lors de la révision constitutionnelle de mars 2003.

∗ Les limites jurisprudentielles apportées à la notion de chef de file par le conseil constitutionnel : décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008

En analyse de sa propre décision relative aux contrats de partenariat public privé (PPP), le conseil constitutionnel estime qu’il ressort des travaux préparatoires à la révision constitutionnelle de mars 2003, que le constituant, en créant la notion de collectivité « chef de file », n’a voulu déroger que de façon limitée au principe qui interdit toute tutelle d’une collectivité sur une autre. Il n’a en effet habilité la loi qu’à désigner une collectivité pour organiser et non pour déterminer les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités.

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Le conseil cite ainsi M. René Garrec, rapporteur au Sénat (rapport n° 27 - 2002-2003), qui indiquait : « Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à inscrire dans la Constitution le principe selon lequel une collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre. L’inscription de ce principe dans la Constitution ne fera pas obstacle à la possibilité de désigner une collectivité « chef de file ». Elle garantira en revanche que ce rôle se limitera à l’organisation des modalités, à l’animation et à la coordination des actions communes. L’amendement vise en effet à préciser que la loi pourra autoriser une collectivité territoriale à organiser, et non à fixer, les modalités de l’action commune ». En l’occurrence, une partie des dispositions critiquées sur les PPP répondait à cette volonté du constituant. C’est celle qui autorisait la désignation d’une collectivité chef de file pour mener les opérations liées au contrat de partenariat au nom des autres (réaliser l’évaluation préalable, conduire la procédure de passation, suivre l’exécution). La compétence donnée à la collectivité chef de file de signer le contrat de partenariat pouvait laisser entendre que la décision de passation du contrat ne nécessitait pas une délibération de chacune des collectivités concernées approuvant les termes de ce contrat et que la collectivité chef de file passait ce contrat à la place des autres. Cette signature par une seule collectivité a été déclarée contraire à la Constitution. Une réserve aurait certes pu suffire mais la dernière phrase de l’alinéa l’interdisait. En effet, cette dernière phrase qui disposait, dans la version du projet de loi déposé devant le Parlement, que : « Cette convention précise les conditions de cette délégation de compétences et en fixe le terme » est devenue, au cours des débats : « Cette convention précise les conditions de ce transfert de compétences et en fixe le terme ». Or, selon le conseil constitutionnel, si le cinquième alinéa de l’article 72 permet une délégation de compétences, il interdit tout transfert de compétences. En conséquence, cette phrase a été également déclarée contraire à la Constitution.

III. La place du droit à l’expérimentation

Inconnue jusqu’en 2003 de notre loi fondamentale, l’expérimentation fait l’objet depuis cette date de deux dispositions bien distinctes. En premier lieu, juste après l’article 37 déterminant le domaine réglementaire, est créé un article 37-1 qui ne concerne pas uniquement le droit des collectivités territoriales : « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». Il s’agit ici de permettre ce que certaines lois avaient autorisé. Ainsi en fut-il par exemple de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : elle a permis aux régions d’expérimenter l’exercice des compétences de l’État concernant l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des ports d’intérêt national, à des collectivités non déterminées d’expérimenter l’exercice des compétences étatiques sur les aérodromes et surtout—ceci a été et est encore très discuté — elle a autorisé les collectivités territoriales à instruire les mesures de classement des monuments historiques, d’inscription d’immeubles à l’inventaire supplémentaire ; elle a prévu aussi leur participation à des travaux d’entretien et de réparation sur ces immeubles et la délivrance par elles d’autorisations de travaux.

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L’objectif de ces expérimentations est clairement mis en relief par l’exposé des motifs du projet de loi : « L’expérimentation est un instrument qui doit permettre d’avancer avec plus de sûreté et d’efficacité sur la voie des réformes dans une société marquée par la complexité. Elle constitue en particulier un moyen de progresser sur la voie de l’indispensable réforme de l’État ». L’alinéa 4 de l’article 72 est beaucoup plus riche de virtualités pour le droit des collectivités territoriales en prévoyant que « dans les conditions prévues par la loi organique, (...) les collectivités ou leurs groupements peuvent, lorsque selon le cas la loi ou le règlement l’a prévu, déroger à titre expérimental (...) aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent leurs compétences ». Le texte prévoit cependant deux conditions et deux limites. La première condition est que l’expérimentation est prévue, organisée par la loi ou le règlement et n’est donc nullement spontanée. Ensuite, elle ne porte que sur l’exercice des compétences et donc jamais sur le mode d’élection, la structure, la gestion ou le statut du personnel. C’est la loi organique qui indiquera si la dévolution des ressources comme moyen d’exercice des compétences peut faire l’objet d’une expérimentation. La première limite est que l’objet et la durée de l’expérimentation doivent être strictement déterminées. Ne doivent pas, en outre, être en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ce qui peut réduire grandement le champ de l’expérimentation. Le but de ce type d’expérimentation est aussi clairement défini par l’exposé des motifs : « Dans l’exercice de leurs compétences, les collectivités territoriales sont particulièrement à même d’apprécier l’adéquation des lois et règlements à l’objet poursuivi, d’identifier leurs éventuelles imperfections et de concevoir les réformes dont ces textes pourraient faire l’objet ». Si la collectivité territoriale peut, pour un objet et une durée déterminés, à condition d’y avoir été autorisée, déroger à la loi, elle ne prend pas pour autant des délibérations à valeur législative. Les actes pris restent bien de valeur réglementaire et seront susceptibles d’être annulés par le Conseil d’État.

IV. Le principe de non tutelle entre collectivités locales

Tout en acceptant la disposition relative à la notion de chef de file, le Sénat a inscrit dans la Constitution le principe, déjà consacré par le Conseil constitutionnel mais qui aurait pu être contredit par les nouvelles dispositions, de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.

L’interdiction de toute forme de tutelle entre collectivités territoriales était l’un des fondements des lois de décentralisation du début des années 1980, avant d’être élevée au rang constitutionnel par la réforme de 2003.

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Au sens juridique, la tutelle confère à celui qui l’exerce des pouvoirs d’annulation ou de substitution d’action, ou encore des pouvoirs d’autorisation ou d’approbation. Une simple incitation financière n’est donc pas une contrainte sauf si, par sa nature et par ses effets, elle entrave la liberté de décision des collectivités qui y sont assujetties.

C’est le sens de la décision du Conseil d’Etat en date du 12 décembre 2003, Département des Landes, aux termes duquel la délibération d’un conseil général qui module le taux de ses subventions, incite financièrement les communes ou leurs syndicats à gérer en régie leurs réseaux d'eau et d'assainissement plutôt que de les affermer, ne subordonne pas pour autant l'attribution de ces aides à une procédure d'autorisation ou de contrôle. Dès lors, cette délibération n’institue pas de tutelle.

Extrait : « Considérant qu'il ressort des pièces soumises à la cour administrative d'appel que si la délibération litigieuse a entendu, par une modulation du taux des subventions, inciter financièrement les communes ou leurs syndicats à gérer en régie leurs réseaux d'eau et d'assainissement plutôt que de les affermer, elle n'a pas subordonné l'attribution de ces aides à une procédure d'autorisation ou de contrôle ; que, dès lors, en jugeant que cette délibération avait institué une tutelle et méconnu ainsi les dispositions précitées de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, la cour administrative d'appel de Bordeaux a commis une erreur de droit ; que, par suite, le DEPARTEMENT DES LANDES est fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ; »

V. La répartition des compétences en fonction de leur nature

A droit constant, les compétences des collectivité locales peuvent être quasi-exclusives (ex : formation professionnelle), conjointes (co-détenues par plusieurs titulaires), partagées (fractionnées entre plusieurs titulaires), parallèles (reconnues à plusieurs titulaires) ou concurrentes (revendiquées par plusieurs titulaires), selon la classification retenue par le rapport d’Alain Lambert sur les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, de décembre 2007. La coopération est devenue une nécessité, la codécision souvent la règle avec en corollaire, un usage massif du contrat et des cofinancements.

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Exemple n° 1 : la formation professionnelle, une compétence (quasi) exclusive

Source : rapport Lambert « Les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales », décembre 2007

La Région définit et met en œuvre la politique régionale de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle. Elle définit par ailleurs la politique régionale d’apprentissage. Dans les faits, tant sur la formation professionnelle que sur l’apprentissage, l’Etat a conservé de nombreux leviers d’action qui amputent et parfois contredisent la responsabilité des régions (cf. audit de modernisation sur l’impact de la décentralisation sur le ministère de l’emploi et de la cohésion sociale, janvier 2007). Ces interventions sont résumées dans le schéma suivant. En termes budgétaires, la formation professionnelle fait l’objet, selon les publics, de sources de financement nombreuses et massives au-delà des régions : l’Etat supporte des coûts connexes (exonérations fiscales, compensation d’exonérations sociales) et les entreprises comme les partenaires sociaux contribuent globalement à plus de 10 Mds€. Par ailleurs, les régions sont désormais compétentes pour définir et mettre en œuvre la politique de formation des travailleurs sociaux. Elles ont également en charge ’agrément et le financement des établissements de formation sanitaire (y compris les aides aux étudiants) à l’exclusion des formations médicales mais en incluant les sages-femmes. En la matière, l’Etat a toutefois conservé un pouvoir d’autorisation de fait s’agissant des agréments d’organismes de formation sociale, à travers la déclaration préalable.

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Exemple n° 2 : la compétence « transport », l’émergence de la notion d’autorité organisatrice

Les transports collectifs urbains Les autorités compétentes pour l’organisation des transports urbains sont les communes ou les groupements de communes, qui organisent leurs transports collectifs, y compris scolaires, dans la limite de leur compétence territoriale fixée par un périmètre de transports urbains (PTU). Prévu à l’article 27 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI), le PTU comprend le territoire d’une commune ou le ressort territorial d’un établissement public ayant reçu mission d’organiser les transports publics de personnes. Le versement de transport peut être prélevé sur décision de l’autorité organisatrice des transports urbains lorsque le PTU regroupe plus de 10 000 habitants. Le plan de déplacements urbains (PDU) est prévu à l’article 28 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI). Il définit les principes généraux de l’organisation des transports, de la circulation et du stationnement afin de promouvoir un usage plus rationnel des transports individuels et collectifs. Elaboré par l’autorité compétente pour l’organisation des transports publics urbains, après avis des Conseils municipaux, généraux et régionaux concernés, il est soumis à enquête publique. Le PDU est approuvé et mis en œuvre par l’autorité organisatrice de transports, aux termes de l’article 28-2 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI). Les transports collectifs non urbains Les transports collectifs non urbains dits également interurbains sont prévus à l’article 29 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI). Le département (le Conseil général) est l’autorité organisatrice compétente pour organiser les transports dans la limite territoriale du département. Seul le département est autorité organisatrice compétente pour les transports scolaires, sauf en Ile-de-France, où c’est le STIF qui les organise. A la demande des communes ou des groupements de communes, il peut leur faire assurer tout ou partie de l’organisation et de la mise en œuvre d’un service. Ces communes deviennent alors autorités organisatrices secondaires, par délégation du département. La région est autorité organisatrice compétente pour organiser les services d’intérêt régional qui concernent au moins deux départements à l’intérieur d’une même région. Elle est également en charge des services routiers effectués en substitution des services ferroviaires (art. 21-1 alinéa 3 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI). Par ailleurs, le décret n° 85-891 du 16 août 1985 (article 29) dispose que « Peuvent avoir le caractère de services d’intérêt régional les services routiers de substitution des services ferroviaires régionaux effectués sur le réseau ferré national à l’intérieur d’un département ».

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Exemple n°3 : L’octroi d’aides économiques, une compétence « subordonnée »

Article L. 1511-1

La région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'Etat.

Le conseil régional établit un rapport relatif aux aides et régimes d'aides mis en œuvre sur son territoire au cours de l’année civile, dans les conditions prévues au présent chapitre, par les collectivités territoriales et leurs groupements.

A cette fin, ces collectivités et groupements transmettent, avant le 30 mars de chaque année, toutes les informations relatives aux aides et régimes d'aides mis en œuvre dans leur ressort au titre de l'année civile précédente (…).

En cas d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région, le président du conseil régional, de sa propre initiative ou saisi par le représentant de l'Etat dans la région, organise une concertation avec les présidents des conseils généraux, les maires et les présidents des groupements de collectivités territoriales intéressés, et inscrit la question à l'ordre du jour de la prochaine réunion du conseil régional ou de la commission permanente. Les avis et propositions des présidents de conseil général, des maires et des présidents des groupements de collectivités territoriales intéressés sont communiqués au cours de ce débat. (…)

Article L. 1511-2

Le conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics.

Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d'une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d'accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d'aide ou de régime d'aides peut le mettre en œuvre.

Les aides accordées par les collectivités territoriales ou leurs groupements au titre du présent article et de l'article L. 1511-3 ont pour objet la création ou l'extension d'activités économiques. (…)

Article L. 1511-5

Une convention peut être conclue entre l'Etat et une collectivité territoriale autre que la région ou un groupement pour compléter les aides ou régimes d'aides mentionnés aux articles L. 1511-2 et L. 1511-3. Une copie de la convention est en ce cas portée à la connaissance du président du conseil régional par le représentant de l'Etat dans la région.

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VI. Les voies d’avenir pour la notion de chef de file à constitution constante

(source : « De la clause « générale» à la clause « prioritaire » de compétence », Eric Ardouin, 13 oct. 2008).

L’idée proposée par Eric Ardouin est celle d’une « clause prioritaire de compétence » qui consiste en une rénovation de la notion de « chef de file ». Elle se résume de la manière suivante : Chaque collectivité disposerait d’une « clause prioritaire de compétence » dans ses domaines de prédilection fixés par la loi : l’économie à la région, le social au département, pour ne citer que les plus évidents. La collectivité bénéficiant de cette clause pourrait déléguer l’exercice de la compétence à une autre collectivité, sur la base d’une convention. Chacune des collectivités, délégante et délégataire, serait libre des conditions d’exercice de cette responsabilité contractuellement dévolue. En revanche, cette clause serait doublement exclusive :

‐ D’une part, la collectivité délégante ne pourrait pas garder un pouvoir d’évocation ou intervenir en doublon de la collectivité délégataire, dans les domaines visés par la convention. C’est ainsi que la Région ne pourrait pas intervenir pour financer les zones d’activités en cas de délégation de cette compétence au Département. Si nécessaire, un avenant pourrait toujours être conclu, par exemple pour une opération particulière dépassant les seules capacités contributives du délégataire et nécessitant des financements conjoints. Pour autant, il faudrait que par son pouvoir de régulation, l’Etat veille à ce que des avenants successifs n’aboutissent à des financements croisés systématiques.

‐ D’autre part, la collectivité ne disposant pas de la « clause prioritaire » ne pourrait pas exercer la compétence sans conclusion d’une convention définissant ses domaines précis d’intervention et éventuellement ses modalités d’exercice. Ainsi, la Région ne pourrait pas intervenir dans le domaine social sans contracter avec le Département.

* Le garde-fou : le pouvoir de régulation du représentant de l’Etat Le risque de tout système contractuel est de faire prévaloir la loi du plus fort. On peut imaginer que telle ou telle collectivité profite de sa « clause prioritaire de compétence » pour imposer à d’autres des conditions léonines, interdisant de fait tout partage de responsabilités. Le représentant de l’Etat devrait donc pouvoir intervenir non pour autoriser ou approuver les conventions, mais pour exercer un pouvoir de régulation. Cela pourrait se traduire soit par l’exercice du contrôle de légalité, pour faire respecter l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre, soit par une contractualisation en dernier ressort avec l’Etat comme elle est prévue à l’art. L. 1511-5 du CGCT, si, en matière d’aide aux entreprises, les collectivités ne trouvent pas entre elles un terrain d’entente contractuel.

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Les conditions juridiques de sa concrétisation En premier lieu, le principe de la clause générale de compétence prévue par le CGCT serait mis en cause par une telle disposition. En effet le principe même d’une « clause prioritaire de compétence », si l’on devait en retenir le caractère exclusif, impliquerait une répartition différenciée des missions entre les niveaux de collectivités, même si elles-mêmes pouvaient ensuite confier tout ou partie de son exercice à d’autres niveaux. La mise en place d’un tel système devrait donc donner lieu à des évolutions législatives déjà engagées avec la reconnaissance de la Région comme chef de file en matière économique et celle du Département dans le domaine social par la loi du 13 août 2004 (art.1, 49 ,50 et 56), même si ces dispositions n’ont pour l’heure renouvelé ni les relations entre collectivités ni la répartition de leurs compétences. En second lieu, se pose la question de la constitutionnalité de telles dispositions. Les termes du nouvel article 72 alinéa 5 de la Constitution, apparu lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, sont en effet ambigus. On ne sait en effet de manière certaine si le principe de non-tutelle s’impose quelles que soient les modalités d’organisation entre collectivités, ou si au contraire la possibilité donnée à l’une d’entre elles d’organiser ces modalités est dérogatoire à ce même principe. Certains auteurs considèrent que l’utilisation de l’adverbe « cependant » indique une exception autorisant le législateur à accorder des pouvoirs prééminents à une collectivité ou à un groupement en dérogation au principe de non-tutelle. * Proposition de mise en œuvre La diversité des situations et des relations entre collectivités en France rend toute réforme précipitée sur le fonctionnement institutionnel hasardeuse. Le droit à l’expérimentation ouvert aux collectivités territoriales prévu à l’alinéa 4 du même article 72 de la Constitution trouverait là un excellent terrain d’application. On pourrait imaginer dans un premier temps que la reconnaissance de chef de file de la Région en matière économique et du Département dans le domaine social prenne un caractère exclusif et leur confère ainsi une « clause prioritaire de compétence » comme décrit ci-dessus. Par la suite, une incitation à l’exercice d’un droit à l’expérimentation dans d’autres domaines de compétences, en attendant une extension législative, présenterait l’immense avantage de donner aux acteurs locaux la responsabilité de déterminer ensemble les modalités d’exercice de leurs pouvoirs.

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VII. La notion de chef de file au sein du bloc « communes – communauté »

Les communautés restent en théorie régies par la « logique séparative » à laquelle conduisent les principes d’exclusivité et de spécialité. Il apparaît désormais sans doute plus opportun de raisonner en termes de « chef de file », ou d’autorité organisatrice, par lesquels un niveau administratif est habilité à coordonner l’action des autres. De vastes champs de compétences, constitutifs du « coeur de métier » de l’intercommunalité, tels que l’aménagement de l’espace, le développement économique, la politique de la ville... sont confrontés à ces enjeux de coordination. Ainsi, plutôt que de viser à une distinction exclusivement « matérielle » des compétences, il pourrait être reconnu le droit aux acteurs locaux de procéder à un partage « fonctionnel » : la communauté fixant des objectifs communs tout en déléguant aux communes des responsabilités de mise en œuvre et des moyens afférents. Prenant acte de la nécessité d’une plus grande synergie entre communes et communautés, on peut souligner qu’il convient bien de distinguer l’attribution d’une compétence des modalités de son exercice. En particulier, il semble aujourd’hui souhaitable d’évoluer en faveur de l’institutionnalisation de mécanismes de concertation lors de la mise en œuvre des compétences communautaires. On pourrait dès lors imaginer que le chef de file pilote un document - cadre contractuel qui permettrait, au-delà de la notion d’intérêt communautaire, de définir les modalités d’exercice d’une compétence par les deux niveaux. Cela sécuriserait des pratiques qui n’ont pas aujourd’hui de fondements juridiques. Dans une perspective d’évolution à long terme, deux hypothèses pourraient être envisagées : - 1° hypothèse: La communauté se voit attribuer un rôle d’ « autorité organisatrice » sur son territoire. Dans un tel schéma, les communes transféreraient leurs compétences à la communauté qui disposerait alors de la capacité de « faire faire » et de déléguer certaines opérations. Concrètement, cette dernière pourrait redistribuer, par la voie conventionnelle, certaines missions à ses membres en fonction de l’intérêt que pourrait présenter la réalisation de ces opérations à l’échelon communal (besoin de proximité…). - 2° hypothèse: Le législateur habilite directement les communautés à intervenir dans un certain nombre de domaines stratégiques (développement économique, aménagement de l’espace…). Les communes pourraient continuer à intervenir pour la mise en œuvre concrète des projets mais exclusivement dans le cadre d’une convention conclue avec la communauté (sur le modèle des systèmes en vigueur pour les aides directes aux entreprises qui imposent une convention préalable avec la région). Les communautés deviendraient donc des « chefs de file ‘territoriaux’ », évoluant progressivement vers un rôle de coordination des politiques publiques à l’échelle de leur périmètre.

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Annexes :

Les propositions de l’AdCF concernant pour clarifier les responsabilités entre différents niveaux de collectivités locales

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« Redessiner l’architecture générale des pouvoirs locaux »,

Extrait des 40 propositions pour la réforme de nos institutions locales (2009)

Sur la clause de compétence générale :

L’AdCF estime que la « clause de compétence générale » doit être maintenue au niveau de proximité ; celui-ci étant celui de la mise en œuvre de la plupart des politiques publiques et le « point de contact » avec les habitants et les usagers des services publics. Seule la clause de compétence générale du secteur communal doit par conséquent être préservée. (proposition n° 12) Cette dernière doit néanmoins être articulée avec les transferts de compétences assurées vers le niveau intercommunal. D’émanation communale, la clause de compétence générale locale a vocation à se traduire par un double niveau de mise en œuvre. Le législateur doit notamment préciser :

‐ les compétences susceptibles de n’être exercées que dans un cadre intercommunal (ex. Plans locaux de l’habitat, SCOT…),

‐ les compétences et responsabilités dont le positionnement est librement défini par les acteurs locaux (statuts de la communauté, accords-cadres ou pactes communautaires…),

‐ les prérogatives inaliénables dévolues aux maires. (proposition n° 13) Sur les « chefs de file » et la répartition des compétences d’attribution : L’AdCF considère que des « autorités organisatrices » des différentes politiques publiques doivent être mieux identifiées par le législateur et, surtout, pouvoir varier selon les contextes géographiques (cf. logement en Ile-de-France). (proposition n° 14) Ces « chefs de file » ou « autorités organisatrices » doivent voir confortées leurs prérogatives réglementaires et être en capacité de déléguer à d’autres niveaux l’exécution des politiques publiques (avec les moyens afférents). (proposition n° 15) Sur la différenciation de notre organisation territoriale : L’AdCF s’est montrée favorable à de fortes adaptations de notre organisation territoriale à la diversité géographique française qui doivent pouvoir se traduire par des différences d’organisation institutionnelle (cf. DOM, Ile-de-France…) mais aussi des capacités d’auto-organisation locale (comme cela a été le cas de l’intercommunalité). (proposition n° 16) Ces adaptations doivent s’opérer à travers la définition des « chefs de file » mais aussi pouvoir donner lieu à des rapprochements institutionnels « sur mesure » ou « à la carte »

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(DOM, Ile-de-France, grandes métropoles…) inspirés des récentes propositions du rapport de la Commission des lois de l’Assemblée nationale (rapport Warsmann). (proposition n° 17) L’avenir du département (à travers les missions et l’organisation du conseil général, mais aussi les services départementaux de l’Etat et les grands syndicats techniques ou outils d’assistance) pourrait notamment être envisagé différemment dans les grandes agglomérations et les régions rurales. Dans un souci de subsidiarité, les intercommunalités urbaines de grande dimension devraient pouvoir appeler de droit tout ou partie des compétences non-régaliennes exercées au niveau départemental. (proposition n° 18) Les relations départements-régions : L’AdCF s’est montrée très attentive aux différentes propositions visant à renforcer les coordinations (sous forme contractuelle ou organique) entre départements et régions. Sans nécessairement pouvoir généraliser une intégration institutionnelle aussi poussée qu’au sein du « bloc » communes-intercommunalité (à travers des élus communs aux deux assemblées, des mutualisations d’équipes administratives…), certaines expérimentations pourraient être proposées pour tendre dans cette direction. (proposition n° 19) En tout état de cause, l’action des conseils généraux et régionaux doit être assurément mieux articulée pour :

‐ améliorer la cohérence et la continuité des grandes politiques publiques (ex. : insertion-formation, collèges-lycées, transports inter-urbains…),

‐ faire vivre la subsidiarité entre ces deux niveaux pour définir de véritables « chefs de file » dans leurs champs de compétences partagés,

‐ définir des principes d’action limitant les financements croisés. (proposition n° 20) L’AdCF s’est toujours prononcée en faveur d’institutions régionales fortes (conseils régionaux, services régionaux de l’Etat, agences…) chargées de préparer l’avenir (formation, action économique, recherche, aménagement, environnement…). Les intercommunalités, individuellement ou sous une forme associée (SCOT, pays…), ont vocation à développer une relation contractuelle étroite avec les régions dans leurs compétences stratégiques. Les relations intercommunalités-départements : L’AdCF tient à souligner également le rôle d’appui technique et financier très structurant qu’exercent les conseils généraux (ou leurs satellites) auprès des communes et intercommunalités, plus particulièrement en milieu rural. De fait, l’articulation des intercommunalités et des départements doit être mieux assurée et, le cas échéant, agencée différemment selon les types de territoires :

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‐ L’AdCF souligne son intérêt pour la proposition de tendre vers l’unification institutionnelle des espaces métropolitains par fusion des assemblées départementales et communautaires (cf. proposition de la Commission des lois du rapport Warsmann), (proposition n° 21)

‐ L’AdCF est favorable au renforcement des techniques législatives d’appels de

compétences (et des ressources financières correspondantes) par les agglomérations ou autres communautés disposant des moyens de les exercer. Subordonnés à ce jour à l’accord des collectivités de rang supérieur, ces appels de compétences pourraient devenir de droit dans certains domaines à définir (sur le modèle déjà existant des fonds de solidarité logement ou des transports scolaires). (proposition n° 22)

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« Pour une nouvelle gouvernance des territoires et des politiques publiques » (2012)

Si l'intercommunalité est la seule institution locale clairement renforcée par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, le bilan global de celle-ci laisse clairement un goût d'inachevé, particulièrement sur le sujet de la clarification des compétences entre les différents échelons territoriaux. Dès 2007, l'AdCF a proposé d'identifier des « autorités organisatrices » pour l'exercice des grands domaines de compétences, capables, le cas échéant, d'en déléguer la réalisation à d'autres collectivités. La délégation sénatoriale à la décentralisation et aux collectivités territoriales du Sénat a missionné en 2010 deux de ses membres pour proposer des pistes de réflexion sur l'évolution de la répartition des compétences entre collectivités. Antoine Lefèvre, sénateur de l'Aisne, a ainsi été chargé d'un rapport sur la clarification des compétences tous champs d'intervention confondus ; Yves Krattinger, sénateur de la Haute-Saône, d'une contribution spécifique sur la même question appliquée au domaine des transports. Auditionné successivement mercredi 30 novembre puis jeudi 1er décembre 2010 par les rapporteurs, le président de l'AdCF, Daniel Delaveau, a regretté le rendez-vous manqué du chantier de la clarification des compétences et l'abandon du projet législatif spécifique en 2009. En effet, l'encadrement des co-financements prévu par la loi de réforme des collectivités n'est qu'une réponse très partielle à ce sujet fondamental. Les questions des relations État-collectivités, des pouvoirs réglementaires propres des collectivités, de l'articulation des outils de planification et de la hiérarchie des normes… n'ont pas été abordées par la réforme. Daniel Delaveau a regretté qu'aucun usage n'ait pu être fait de la notion de "chef de file" plébiscitée dans de nombreux rapports. Il a néanmoins montré que cette notion a perdu de sa portée juridique avec la définition qui lui a été donnée par la révision constitutionnelle de 2003 qui la limite à une simple coordination souple et volontaire. Tout en montrant que peu de compétences, notamment lorsqu'il s'agit de politiques publiques complexes, peuvent être attribuées à titre exclusif, le président de l'AdCF a néanmoins soutenu que pourraient être identifiées de véritables « autorités organisatrices » de premier rang dans un certain nombre de domaines, à l'instar de ce qui existe en matière de transport. De même, à l'image de ce qui prévaut en matière d'aides directes aux entreprises (compatibilité avec le SRDE élaboré par la région) l'intervention de certains nivaux de collectivités pourraient, selon le sujet traité, être tenue de s'inscrire dans le cadre défini par une autorité organisatrice sans que cela caractérise une tutelle. L’AdCF souhaite promouvoir à travers ses propositions une nouvelle gouvernance des politiques territoriales appuyée sur une contractualisation renouvelée avec les différentes autorités régionales (conseils régionaux, services déconcentrés de l’Etat, agences régionales) et l’affirmation de « chefs de file » tant des documents de planification que de la contractualisation. La conférence régionale des exécutifs (CRE) incarne pour l’AdCF une instance essentielle qu’il faudra réactiver et renforcer pour organiser la « territorialisation » des politiques publiques. Aux côtés des régions chargées de coordonner et d’impulser, les intercommunalités seront de plus en plus les acteurs opérationnels de cette territorialisation. C’est le sens des propositions de l’AdCF remises au Premier ministre le 20 juillet 2012 « Pour une nouvelle gouvernance des territoires et des politiques publiques ».

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En savoir plus : http://www.adcf.org/5-327-Contenu-article.php?num_article=1192&num_thematique=7 Télécharger : « Pour une nouvelle gouvernance des territoires et des politiques publiques ». Université d’été des instances nationales de l’AdCF (28-29 juin 2012) http://www.adcf.org/files/Pour-une-nouvelle-gouvernance-des-territoires-et-des-politiques-publiques-AdCF-juillet-2012.pdf

Les propositions de l’AdCF pour clarifier la répartition des compétences. entre collectivités territoriales. Réponses détaillées au questionnaire de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Audition de Daniel Delaveau, président de l’AdCF, par Antoine Lefèvre, Sénateur de l’Aisne, Novembre 2010 : http://www.adcf.org/files/Note-AdCF-Audition-Antoine-Lefevre-clarification-competences-novembre-2010.pdf

Clarification des compétences dans le champ des transports et de la gestion des mobilités. Réponses détaillées de l’AdCF au questionnaire de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Audition de Daniel Delaveau, président de l’AdCF, par Yves Krattinger, vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, 30 novembre 2010

http://www.adcf.org/files/Note-AdCF-clarification-competences-transports-audition-senat-30-11-2010-v2.pdf

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