contrôle de gestion public

8/13/2019 contrôle de gestion public

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Synthèse de la journée d'études du 26 septembre 2000 - page 2

AVANT PROPOS

Conformément à son rôle de point de rencontre entre « théoriciens » et « praticiens » de la gestion publique, l’Institut de Management Public (IDMP) organise depuis 1999 des journées d’études sur des thèmes relativement ciblés (le développement de la mesure dans le management public, les

populations défavorisées, la formation à la gestion publique). Plus récemment, quatre ouvrages demanagement public ont fait l’objet d’une présentation commentée.

La journée d’études du 26 septembre 2000 qui s’est déroulée à l’Ecole Nationale d’Administrationet a été rééditée le 8 novembre 2000 pour répondre aux nombreuses demandes d’inscription, étaitrelativement spécifique, car parrainée par la direction du budget et la délégation interministérielle à

la réforme de l’Etat.

Elle a traité de la mise en œuvre du contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat. Il était eneffet apparu que le développement réel des pratiques faisait qu’il n’était plus temps de se poser laquestion de savoir ce qu’est le contrôle de gestion dans une organisation publique, même si desdébats restent ouverts…

La conception de cette journée d’études a reposé sur l’idée qu’il convenait de commencer par fairele point des travaux interministériels visant à développer le contrôle de gestion dans lesadministrations de l’Etat, et présenter le point de vue d’un universitaire sur les problèmesd’exploitation des données du contrôle de gestion.

La narration d’une expérience à la fois proche de l’Etat et extérieure à lui ainsi que des présentations de cas de développement du contrôle de gestion au sein des administrations de l’Etatcomplétaient ce programme.

Une large place a été accordée aux débats entre participants ainsi qu’avec les intervenants.

Comme l’avaient énoncé le Directeur du Budget et le Délégué Interministériel à la Réforme del’Etat dans leur invitation aux directrices et directeurs des administrations de l’Etat, cette journéed’études visait à aider les administrations de l’Etat dans leurs projets de développement du contrôlede gestion.

Puisse cette synthèse y apporter sa contribution.

Chefs de projet :

Patrick GIBERT Professeur de gestion à l’université Paris X Directeur de l’Institut de Management Public

Jean-Jacques VIALA Responsable de programmes à la direction du budget

ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie




S O M M A I R E

LE CONTRÔLE DE GESTION DANS LES ADMINISTRATIONS DE L’ETAT :RÉUSSIR LA MISE EN ŒUVRE

Pages

A quel stade de maturité se situent les pratiques actuelles ? 4Pierre SÉGUIN, délégation interministérielle à la réforme de l’Etat

Questions 8

L’auto-évaluation du contrôle de gestion par les administrations de l’Etat :état des réflexions du groupe de travail interministériel 10Jean-Jacques VIALA, direction du budget, ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie

Questions 12

Pour un dialogue de gestion sans bégaiement 14Patrick GIBERT, Université Paris X

Questions 17

Le carnet de bord d’un contrôleur de gestion 20Michel HARCOUËT, Ville d’Angers

Questions 23

Table ronde : les facteurs clés de succès ou d’échec de la mise en œuvre 26

Débat avec la salle 30

ANNEXE 32

Relevé des décisions du comité interministériel à la réforme de l’Etat (extrait).

Cette synthèse est disponible sur Internet à l'adresse suivante :http://www.finances.gouv.fr/pole_ecofin/publications/som_gestion_publique.htm.




A quel stade de maturité se situent les pratiques actuelles ?

Pierre SÉGUIN

délégation interministérielle à la réforme de l’Etat

Je vais vous présenter les travaux réalisés par le groupe de travail interministériel “ Amélioration dela gestion publique ”, mis en place à l’initiative du comité interministériel pour la réforme de l’Etatqui s’est tenu l’année dernière. Ce comité a considéré le développement du contrôle de gestioncomme étant l’une de ses priorités.

Il convient de préciser que le contrôle de gestion et le principe de la contractualisation ont étérapprochés par le comité interministériel. Celui-ci a en effet considéré qu’il existait une certainecomplémentarité entre les deux démarches. Le contrôle de gestion constitue un instrument qui

permet d’établir des éléments d’instrumentalisation du contrat. En effet, si le contrôle de gestionn’est pas mis en œuvre, la démarche de la contractualisation entre services ne peut que rester vagueet indéfinie. A l’inverse, le contrôle de gestion requiert la contractualisation afin de se légitimer un

peu plus. Le développement du contrôle de gestion implique une responsabilisation des services. Or la contractualisation constitue une forme élaborée de responsabilisation des services.

Le groupe de travail a mis en valeur ces deux notions. Il s’est d’ailleurs divisé en deux sous-groupes afin d’aborder les deux thèmes. L’un a été piloté par un responsable du ministère del’Education Nationale, et l’autre par la direction du budget.

Le groupe de travail a diffusé un questionnaire aux ministères afin de réaliser un bilan. L’étude que

je vais vous présenter est le résultat de l'exploitation des réponses données. Je précise que le groupene s’est pas contenté de réaliser un état des lieux. Il a en effet amorcé le développement d’outilsméthodologiques.

Je tiens à souligner que la direction du budget et la délégation interministérielle à la réforme del’Etat ont travaillé ensemble d'un commun accord sur cette question. Le développement du contrôlede gestion constitue en effet pour l’un et pour l’autre une priorité de réforme.

I. DES PERSPECTIVES AMBITIEUSES

Un nouveau comité interministériel doit se tenir le 12 octobre 2000.1 Je me garderai bien de vous

faire part des mesures qui n’ont pas encore été décidées par l’instance suprême de décision enmatière de réforme de l’Etat. Il m’est toutefois possible de vous exposer certaines pistes, qui pourraient être retenues.

La réforme de l’Etat se fait selon un principe simple : chaque ministre est responsable de la gestionet de la modernisation de son administration. Il sera donc probablement demandé à chaqueministère de mettre en place une programmation de développement du contrôle de gestion. Pour s’engager dans cette action, les ministères devront disposer de certains moyens. Cette démarcheministérielle pourrait s’appuyer sur un centre de ressources interministériel qui permettrait d’animer le réseau, de produire de nouveaux apports méthodologiques et de développer des formationsinterministérielles, qu’il s’agisse d’une formation technique ou d’une formation de sensibilisation.

1 Un extrait du relevé des décisions du comité interministériel à la réforme de l’Etat du 12 octobre 2000 est joint enannexe.




Il est possible d’affirmer que les ministères feront appel à des compétences extérieures afin demettre en place leur système de contrôle de gestion. Le centre de ressources interministériel

pourrait apporter un soutien aux ministères dans cette action en tant qu'assistance à maîtrise

d’ouvrage.Je précise que l’étude réalisée jusqu’à présent par le groupe de travail ne sera pas communiquée augrand public, mais sera très largement diffusée au sein des administrations.

II. ETAT DES LIEUX

Je précise que les ministères de la Justice, de l’Agriculture et de l’Environnement n’ont pas encorerépondu au questionnaire. Il est d’ailleurs regrettable que ces trois administrations ne nous aient pasfait part de leurs expériences, car chacune d’elles a développé sa propre démarche de réforme.

Les réponses formulées par les ministères font apparaître que le contrôle de gestion est lié àd’autres réformes de gestion. Nous avons vu précédemment que le contrôle de gestion pouvait êtrerapproché du concept de contractualisation. Il convient également de considérer, lorsque l’on étudiecet exercice, le phénomène de la déconcentration. En effet, lorsque l’on déconcentre lesadministrations, on délègue nécessairement certaines responsabilités ; il est par conséquentimpératif d’établir des éléments de pilotage et de reporting. Il est enfin possible d’établir un lienentre la comptabilité analytique et le contrôle de gestion.

Cet état des lieux présente certaines limites. En effet, l'enquête s'est fondée sur une démarchedéclarative. Certains ministères ont porté une appréciation très positive, partiellement justifiée, sur leur situation et d’autres ont porté une appréciation beaucoup plus négative. Le groupe de travailn’a pas procédé à une évaluation critique. Il est cependant possible d’affirmer que cet exercice a étéun succès en ce qu'il apporte une vision interministérielle qui n'existait pas.

Tout l’intérêt de cette étude est de permettre aux ministères de pouvoir, dans le cadre du groupe detravail, communiquer entre eux sur la question, dans une perspective de mutualisation desexpériences et des pratiques.

1. La définition

Qu’est-ce que le contrôle de gestion ? Certains ministères donnent une définition très restreinte decet exercice, le considérant comme une simple opération de comptabilité. D’autres, en revanche,ont une conception très vaste du contrôle de gestion. Le groupe de travail a d’ailleurs pu constater

que les ministères qui donnaient une définition large de cet exercice étaient ceux qui avaient acquisune maturité significative dans la démarche du contrôle de gestion.

Le groupe de travail a par ailleurs remarqué que l’existence d’un texte ministériel de référenceconcernant le contrôle de gestion était assez rare. Ce constat semble assez révélateur. Certainsministères ont en effet défini les bases du contrôle de gestion. En revanche, d’autres ministèresn’ont pas développé de démarche méthodique sur la question.

Il est possible de concevoir le contrôle de gestion comme un outil (un système d’information qui permet d’établir des tableaux de bord) ou comme un véritable instrument de pilotage. La définitionque nous avons retenue opte clairement en faveur du concept de pilotage.




2. La maturité des systèmes

Dans la pratique, les démarches de contrôle de gestion se sont développées de manière progressive.A l’origine, tous les ministères développent un système de comptabilité et de statistiques. Il est

possible d’affirmer que cette première phase constitue en quelque sorte l’état 0 du contrôle degestion.

Les ministères vont ensuite s’interroger sur l’allocation des ressources. Il est alors nécessaire demettre en place des systèmes d’information, qui opèrent une articulation entre les renseignementssur l’activité et la manière dont on répartit ses ressources.

La troisième étape consiste à envisager une réflexion sur les impacts et sur les performances desactions et des politiques. Les ministères considèrent alors l’optimisation de leurs moyens, en faisantréférence aux objectifs finaux qu’ils se fixent. Il s’agit là de la phase la plus élaborée du contrôle degestion. Je précise toutefois que la mise en œuvre de cet outil ne nécessite pas le passage obligatoire

par ces trois étapes successives.

Force est de constater, lorsqu’on examine cette étude, que les systèmes de gestion se sont trèssouvent développés en raison d’une pression extérieure : la contrainte budgétaire, le développementde la déconcentration ainsi que l’émergence d’une certaine situation de concurrence ont en effetincité les ministères à s’engager dans cette démarche.

L’enquête révèle également que les systèmes actuels demeurent encore incomplets, même si unministère nous a répondu que 100 % de son activité était placée sous contrôle de gestion. Certainsd’entre eux sont éclatés en différents blocs, qui n’ont pas tous atteint la même maturité en termes decontrôle de gestion. D’autres n’ont pas encore procédé à l’évaluation des impacts, troisième étapedu développement du contrôle de gestion, mais contrôlent uniquement leurs activités. Enfin,certains ministères possèdent une méthodologie efficace quant à la communication des résultats,mais ne parviennent pas à l’articuler avec l’utilisation des moyens.

3. Le pilotage

Le contrôle de gestion sert à piloter l’activité d’un ministère. Cela dit, ce système doit lui-mêmefaire l’objet d’un pilotage. Force est de constater que tous les ministères ne disposent pas d’unestructure qui soit spécifiquement dédiée au contrôle de gestion. Ce constat peut d’ailleurs constituer

un autre indicateur du niveau de maturité de l’outil au sein d’une administration. En effet, onremarque généralement l’existence d’une structure spécifique au contrôle de gestion dans lesadministrations qui ont largement développé cet outil.

Les réseaux de techniciens, c’est-à-dire les contrôleurs de gestion, ne sont pas nécessairement présents au sein de tous les ministères. Il convient également de s’interroger sur le rôle desInspections générales, toutes désignées pour l'évaluation. Le système de contrôle de gestion doitêtre soumis à une évaluation. Il semble cependant que les ministères n’aient pas confié de missionspécifique aux inspections générales à ce sujet.

4. Les objectifs et les indicateurs

Quels sont les indicateurs que les ministères ont mis en place ? D’une manière générale, lesdonnées concernant la mesure de l’activité sont présentes au sein de tous les ministères. Enrevanche, les mesures portant sur les impacts se font beaucoup plus rares. L’étude montre




également que les comparaisons entre services ont été développées par certains ministères. Cettedémarche constitue un véritable élément de dynamisation de la gestion.

L’étude montre également que les indicateurs d’efficacité, à savoir des données rapprochant lesobjectifs fixés et la réalisation obtenue, sont encore plus rares. Il semble enfin que les tableaux de bord des ministères comportent un trop grand nombre de données. Je considère pour ma part qu’untableau de bord comportant 30 à 40 données est un maximum.

5. La circulation des données

Le contrôle de gestion est lié à un système d’information. Il est important que son alimentation soitintégrée dans les systèmes ordinaires d’information des services. Il est également nécessaired’établir un lien entre les données et le dialogue de gestion. L’expérience prouve que les élémentsdu contrôle de gestion doivent être utilisés dans le cadre du dialogue de gestion. Mettre en place desdonnées non exploitées aurait pour conséquence un fonctionnement à vide des tableaux de bord.

En outre, il convient de préciser que la diffusion des produits du contrôle de gestion est nécessaire.Dans la perspective de la globalisation des crédits, envisagée par le Parlement dans la propositionde loi réformant l’ordonnance organique sur les lois de finances et qui prévoit une obligation decompte rendu beaucoup plus stricte de la part de l’administration, il sera indispensable de posséder un contrôle de gestion efficace.

6. Difficultés et évolutions

Il semble que les contrôles de gestion ne soient pas suffisamment intégrés aux autres modes degestion. En outre, les ministères ne parviennent pas à émettre une réflexion critique quant à lamanière dont ces outils fonctionnent. Les tableaux de bord sont en effet souvent trop complexes etdifficilement utilisables. Par ailleurs, l’appropriation de cet outil par les agents semble poser quelques difficultés. La déconnexion entre contrôle de gestion et dialogue de gestion, mais aussi ladifficulté à établir des normes et des objectifs rendent l’utilisation de cet instrument difficile. Enfin,force est de constater que les ministères ont une conscience très limitée de la nécessité d’évaluer leur système de contrôle de gestion. Je pense que les inspections générales pourraient procéder àces évaluations.

Certaines évolutions du contrôle de gestion sont prévues par les ministères. Je précise que les plans pluriannuels de modernisation ministérielle envisageaient déjà la modernisation des systèmes degestion. Les ministères devront prendre en compte les impacts, envisager une articulation de cet

outil avec le dialogue de gestion, mais aussi une généralisation de cet exercice à l’ensemble de leursactivités.

III. LES LEÇONS TIRÉES PAR LE PRÉSIDENT DU GROUPE DE TRAVAIL INTERMINISTÉRIEL

Le groupe de travail était présidé par l’ingénieur général Weiss, qui a tiré les conclusions de cetteétude. On constate en premier lieu qu’il existe une forte attente de la part des services. Ceux-cisouhaitent en effet qu’on leur apporte des informations sur la question ainsi que des éléments deméthodologie. Nous sommes donc convaincus qu’une action interministérielle en la matière esteffectivement opportune.

On constate en second lieu que l’enjeu du contrôle de gestion est un enjeu culturel avant d’être unenjeu technique. Le groupe de travail a estimé qu’il était nécessaire de créer des référencescommunes. Il en a d’ailleurs défini trois: une définition du contrôle de gestion, une typologie des




indicateurs et, enfin, le principe de la responsabilité des managers en ce qui concerne le contrôle degestion.

Le président Weiss a tiré une leçon particulière : on ne peut pas prétendre mettre en place un teloutil sans réfléchir en même temps à une évolution de la gestion des ressources humaines. Il est eneffet impossible d’envisager une démarche de contrôle de gestion tout en continuant à gérer le

personnel de façon strictement hiérarchique.

Le groupe de travail considère enfin qu’il est préférable de développer les compétences généralesdes fonctionnaires et des managers en matière de contrôle de gestion, plutôt que de recruter ungrand nombre de techniciens, bien que ceux-ci soient indispensables.

Je souhaiterais achever ma présentation en vous citant la conclusion de Jean-Pierre Weiss : “ Lesmatériaux commencent à être livrés, le panneau annonçant le chantier est sur le point d’être posé,avec une date de début des travaux. Les ouvriers ont envie de construire la maison et ses habitantsaspirent à l’occuper. Cela devra sans doute se faire par étapes successives. Les derniers étages neseront pas achevés avant longtemps, mais le confort des premiers étages sera supérieur à celui desdemeures actuelles. Cela encouragera donc à poursuivre le chantier. Les ouvriers s’appellent lesagents du service public, les habitants sont les citoyens, les usagers, les contribuables. Le panneauannonce l’ouverture d’un grand chantier baptisé la modernisation de la gestion publique. La maisons’appelle le service public citoyen et on la trouve dans la rue de la démocratie. ”

Questions

De la salleLes documents que vous mentionnez sont-ils disponibles sur votre site Internet ? Je souhaiteraiségalement que vous donniez des références aux personnes qui souhaitent mettre en place un telsystème.

Pierre SÉGUINLes rapports seront prochainement édités et seront largement diffusés au sein des administrations.Le rapport ne sera pas mis en ligne sur Internet étant donné qu’il n’est pas destiné au public, mais ilsera sur l'extranet de la Réforme.

De la salleJe suis très étonné de votre réponse. Il me semble en effet que la CADA autorise l’accès auxdocuments administratifs. Ce document ne répond-il pas aux règles établies par la CADA ?

Pierre SÉGUINLe document qui a été réalisé constitue un travail préparatoire, à l’attention de l’administration, etne concerne pas le grand public. Il ne s’agit pas d’une interdiction formelle de consultation. L’étatd’esprit dans lequel ce document a été élaboré ne permet pas une diffusion auprès du grand public.

Nous n’envisageons donc pas de le diffuser sur Internet.

Concernant les références que vous m’avez demandées, nous disposons encore de données encore partielles. La création du centre de ressources et l’animation de réseau nous permettront derépondre plus précisément à vos demandes.

De la salleJe souhaiterais revenir sur le deuxième âge du contrôle de gestion, qui porte sur les coûts et sur la

production. Les coûts de l’Administration sont constitués à 75 % des coûts de personnel. Ilconvient, dans le cadre du processus du contrôle de gestion, d’imputer des coûts de personnel à telle




ou telle activité. Connaissez-vous des fonctionnaires qui acceptent de rendre compte de la façondont ils occupent leur temps ?

Pierre SÉGUINJe peux vous citer l’exemple de la gendarmerie nationale. Les fonctionnaires de cette administrationdoivent remplir des feuilles d’activité. D’après les contrôles qui ont été réalisés, ce système s’avèreêtre relativement efficace.

De la salleJ’ai moi aussi vécu cette situation au centre national d’étude des télécommunications. Tous lesingénieurs et techniciens ventilaient alors leur temps à la demi-journée près.

De la salleVous avez affirmé lors de votre exposé que vous nous donneriez une définition du contrôle degestion. Pouvez-vous nous en faire part ?

Pierre SÉGUINLa définition retenue par le groupe de travail est la suivante : “ le contrôle de gestion est un systèmede pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d’attribution en vue d’améliorer lerapport entre les moyens engagés, y compris les ressources humaines, et soit l’activité développée,soit les résultats obtenus, dans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixédes orientations ”.




L’auto-évaluation du contrôle de gestionpar les administrations de l’Etat :

état des réflexions du groupe de travail interministériel

Jean-Jacques VIALAdirection du budget

ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie

Je vais vous présenter dans une première partie les conditions de l’élaboration par un groupe detravail interministériel animé par la direction du budget avec la participation de la délégationinterministérielle à la réforme de l’Etat et la direction générale de la comptabilité publique du« guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion à l’usage des administrations de l’Etat ». Je vous

donnerai ensuite certains éléments concernant le contenu de ce guide qui vous sera remis au coursde cette journée avant une diffusion générale auprès de l’ensemble des ministères.2

I. UN PROCESSUS D’ÉLABORATION RESPONSABILISANT LES MINISTÈRES DANS LEDÉVELOPPEMENT DE LEUR CONTRÔLE DE GESTION

L’élaboration du guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion répondait à deux objectifs majeurs.Il s’agissait tout d’abord de poursuivre l’évolution des systèmes de management desadministrations de l’Etat. Un certain nombre d’initiatives avaient été prises au niveauinterministériel au cours des dernières années pour soutenir les démarches engagées par lesministères et nous considérions que le développement du contrôle de gestion pouvait constituer unsolide point d’entrée pour de nouveaux progrès.

Ce guide devait aussi permettre d’instrumenter le principe de responsabilité des ministères ; autour du thème de l’auto-évaluation se cristallisaient à la fois l’enjeu de la prise de responsabilité face auxcontraintes budgétaires ainsi que l’affirmation de la nécessité de la mobilisation des administrationsde l’Etat en faveur de la gestion publique.

Quelles sont les structures qui ont pris en charge l’élaboration du guide d’auto-évaluation ? Quitte àinverser l’ordre de présentation, on peut commencer par mentionner le club de la gestion publique,mis en place par la direction du budget il y a plusieurs années et qui rassemble une dizaine deministères engagés dans l’amélioration de la gestion publique ainsi que la délégationinterministérielle à la réforme de l’Etat.

Au cours des dernières années, ce club avait examiné diverses problématiques de modernisation del’administration, et notamment la professionnalisation de la fonction immobilière qui avait faitémerger la notion de contrôle de la gestion immobilière. Il nous a semblé que le mode de travailque nous avions adopté, alliant une méthodologie rigoureuse à une grande liberté de propos de partet d’autre, était adapté aux enjeux et aux nécessités de l’élaboration d’un guide d’auto-évaluationdu contrôle de gestion.

Le groupe de travail interministériel qui était composé de cinq ministères, a été constitué à partir duclub de la gestion publique dont ses membres étaient issus.

2 Le guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion à l’usage des administrations de l’Etat est diffusé sur Internet àl’adresse suivante : http://www.finances.gouv.fr/pole_ecofin/publications/som_gestion_publique.htm




En outre, un groupe projet rassemblant la délégation à la réforme de l’Etat et la direction généralede la comptabilité publique et animé par la direction du budget, a contribué à la validation de lastructure du guide d’auto-évaluation ainsi que de ses versions successives.

Durant le processus d’élaboration, nous avons souhaité consulter régulièrement des spécialistes ducontrôle de gestion dans le secteur public, dont le Professeur Gibert.

Nous avons ainsi tiré profit de la grille d’évaluation commune du management qui a été finalisée enmai 2000, à la demande des chefs d’Etat européens, par l’Institut Européen d’AdministrationPublique de Maastricht. L’un de ses principaux rédacteurs, le Professeur Michael Kelly, par ailleursancien dirigeant du ministère des Finances irlandais, nous a assisté en nous introduisant aux travaux

préparatoires qu’il avait menés avec l’European Fondation for Quality Management (EFQM) etavec l’Institut Speyer pour le monde germanique.

Parallèlement, un diagnostic des pratiques concrètes du contrôle de gestion dans les administrationsde l’Etat était élaboré, en tenant compte des travaux réalisés sous le pilotage de la délégationinterministérielle à la réforme de l’Etat, bien entendu.

Une version intermédiaire du guide a été testée auprès de responsables en administrations centralescomme en services déconcentrés de l’Etat. Ce test a révélé une perception et une représentationrelativement spécifique du contrôle de gestion par les services déconcentrés, ainsi que des attentesréelles de leur part.

Une dernière caractéristique de l’élaboration du guide a été une certaine rapidité puisque nostravaux ont débuté à la fin du mois de mars 2000 pour s’achever en juillet 2000.

II. UN GUIDE QUI NÉCESSITE UN TRAVAIL D’APPROPRIATION PAR LES ADMINISTRATIONSDE L’ETAT

Le guide traite de deux volets : les pratiques du contrôle de gestion et leur potentiel dedéveloppement.

Il a une vocation opérationnelle. Ainsi, il est donc relativement concis et constitue en quelque sorteun « produit semi-fini » puisqu’il nécessite un travail d’appropriation et de reformulation de soncontenu, en fonction des réalités, des expériences et des pratiques de chaque ministère.

En outre, le guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion contient des recommandations

concernant son usage. Elles visent à favoriser le développement du dialogue de gestion, ens’appuyant sur les éléments de contrôle de gestion qui sont déjà en place au sein des administrationsde l’Etat, mais qui nécessitent souvent un effort de développement et de mise en cohérence.

S’agissant de son contenu, le guide se présente comme un ensemble de fiches contenant desquestions visant à faire s’interroger les administrations sur les pratiques actuelles du contrôle degestion, la pertinence des indicateurs, le choix des objectifs, mais aussi sur les systèmesd’informations ou encore sur l’analyse de gestion. Le guide propose également aux administrationsdes questions sur le périmètre actuel de leur contrôle de gestion.En ce qui concerne le potentiel de développement du contrôle de gestion, trois axes dequestionnement ont été retenus. Ils concernent la dynamique générale de développement du

management, la volonté des dirigeants à s’engager dans cette démarche et l’existence d’enjeux, de bénéfices et de risques liés au développement du contrôle de gestion.




Quant à l’accueil fait au guide, il est d’ores et déjà très positif. Ainsi, lors du dernier club de lagestion publique, nous avons eu le plaisir de constater que sa mise en œuvre était désormais en

bonne voie dans un certain nombre de ministères.

Je conclurai en tirant une leçon de l’élaboration du guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion.Quand nous développons l'écoute des responsables opérationnels en administration centrale et enservices déconcentrés, dans le cadre d’un dialogue « de professionnel à professionnel », chacunapporte une contribution reconnue et se sent valorisé. Et des dynamiques nouvelles de progrès de lagestion publique ne manquent pas de s’enclencher.

Questions

De la salleVous avez évoqué la question du personnel, mais vous éludez la problématique du risque social, qui

est en fait sous-jacente à cette question. Vous mettez en évidence, en étudiant le personnel, le coûtque représentent certaines catégories de personnel. Les organisations syndicales ne seront peut-être pas prêtes à accepter le contrôle de gestion.

Jean-Jacques VIALASi l’on regarde ce qui s’est passé durant les décennies écoulées, on constate que, par exemple,lorsque le ministère de l’Equipement a engagé le développement du contrôle de gestion, lesorganisations syndicales ont été parties prenantes à ce projet.

De la salleQuelle est l’articulation entre la planification stratégique et le contrôle de gestion ? Je souhaite

poser une seconde question sur les systèmes d’information en matière comptable. Le contrôle degestion représente un coût. J’ignore si les ministères disposent à l’heure actuelle de systèmesd’information comptable qui leur permettent de connaître le coût de leurs services.

Avez-vous prévu un système d’aide au ministère afin que ceux-ci disposent d’un contrôle degestion appuyé par un instrument comptable qui les aide ?

De la salleJe précise que les outils de la comptabilité publique sont parfois un peu en retard par rapport à la

problématique que vous avez développée. Avez-vous évoqué une éventuelle adaptation de cettecomptabilité aux nouveaux outils de gestion ?

De la sallePeut-on vraiment envisager la mise en place d’évolutions en termes de contrôle de gestion etd’organisation sans envisager une consultation active et permanente de tous les acteurs du secteur

public ?

De la salleOn a l’impression qu’il existe un fossé entre les modernisateurs, qui réfléchissent à toute cette

problématique, et les personnes qui réalisent les opérations de contrôle. Afin de remédier à cettesituation, le directeur du budget avait établi deux instruments qui ont aujourd’hui disparu : “ lesvendredis de la gestion ”, réunion qui permettait de partager les expériences entre gestionnaires,ainsi qu’un fonds qui permettait de donner les moyens afin d’améliorer le contrôle de gestion. Ladisparition de ces deux instruments est regrettable.




De la salleForce est de constater qu’il existe depuis trois ans une certaine réticence sur tous les programmes deformation interministérielle concernant le contrôle de gestion. Comment l’interprétez-vous ?

Jean-Jacques VIALAEn ce qui concerne la participation du personnel, un effort accru de diffusion des informations àleur intention, est en effet souhaitable.

Nous enregistrons votre demande d’échanges plus fréquents entre la direction du budget et lesministères sur le thème du contrôle de gestion. On peut quand même signaler que le club de lagestion publique a remplacé les « vendredis de la gestion ».

Nous n’avons pas, à ce stade, consacré de séance de travail interministériel à la problématique desstages et de la formation au contrôle de gestion. Des évaluations méritent d’être menées.

Nous devrons également poursuivre le dialogue avec les universitaires.

S’agissant de l’évolution des systèmes et des normes comptables, elle se poursuit.

Les interventions et les débats à venir lors de cette journée, fourniront des éclairages sur l’ensembledes points qui viennent d’être soulevés.

Pierre SÉGUINJe précise que le fonds de réforme de l’Etat apporte des financements afin de moderniser et dedévelopper le contrôle de gestion. Ce fonds existe encore et est co-géré avec la direction du budget.Cela dit, le développement de ces outils de pilotage ne doit pas tant être posé en termes de moyensnécessaires, mais doit plutôt être mis en corrélation avec la réelle volonté des acteurs de s’engager dans la voie de la modernisation.




Pour un dialogue de gestion sans bégaiement

Patrick GIBERT

Université Paris X

Je m’occupe depuis 28 ans du contrôle de gestion dans le secteur public, mais aussi dans lesentreprises. Je m’intéresse à cette question à plusieurs titres, et surtout en tant qu’enseignant.J’enseigne en effet le contrôle de gestion des entreprises ainsi que le contrôle de gestion desadministrations au sein du DESS que j’ai créé. J’ai également exercé les fonctions de consultant,

puis suis devenu un praticien du contrôle de gestion lorsque j’ai eu en charge la gestion financièrede l’Université Paris X Nanterre.

Toutes les expériences que j’ai pu acquérir en matière de contrôle de gestion m’incitent parfois à

considérer que ce système n’évolue pas vite, et me fait penser d’autres fois que cet outil connaîtcertaines progressions.

Mes déceptions proviennent notamment du fait que certains organismes publics ont laissé de côtéles tableaux de bord et les systèmes de contrôle de gestion qu’ils avaient établi. J’ai pu égalementconstater que certaines administrations avaient mis en place leurs propres systèmes, que ceux-cifonctionnaient parfaitement, mais qu’ils constituent en fait des épiphénomènes et ne modifient pasle management de l’organisation qu’ils contrôlent. J’ai essayé de résumer, dans un article intitulé“ les difficultés d’émergence du contrôle de gestions territorial ”, les causes d’échec de mise en

place de cet instrument.

Cela dit, je remarque également que certains ministères ont largement développé cet outil. En outre,on constate aujourd’hui une certaine frénésie de chiffrage des activités publiques, frénésie que l’onconstate dans le monde entier. Un grand nombre d’indicateurs de gestion ont en effet été instaurés

par les différentes administrations.

J’ai choisi de vous présenter un exposé reposant sur trois points. Je considère que l’un des problèmes du contrôle de gestion dans l’administration provient de sa double ambivalence. A partir de ce constat, il est possible de montrer que pour assurer à terme les succès des systèmes decontrôle de gestion, il convient de s’intéresser à l’ingénierie des dimensions organisationnelles.Enfin, le contrôle de gestion ne peut réussir sans une mutation culturelle.

I. LA DOUBLE AMBIVALENCE DU CONTRÔLE DE GESTION

1. La double approche du contrôle de gestion

Mon propos n’est pas d’opposer les deux approches, mais de montrer que l’une est peut-êtrenégligée, dans l’administration comme dans les entreprises, par rapport à l’autre.

a. L’approche technologiqueUn système de contrôle de gestion repose sur une double technologie : une technologie spécifiqueet une technologie de soutien.

Dans le cas de la technologie spécifique, le contrôle de gestion consiste en un chiffrage. Cettetechnologie n’est en soi pas complexe dans le système privé, au sein duquel les entreprisesdisposent de tous les indicateurs de marché. En revanche, cet exercice est beaucoup plus délicat

pour les organismes publics.




Il est possible de donner une définition du contrôle de gestion dans le cadre de l’approchetechnologique : “ Le contrôle de gestion mesure le degré de mise en œuvre des plans pour s’assurer de la réalisation des objectifs ”. Cette définition de Robert Simons a le mérite de souligner qu’il

n’existe pas de contrôle s’il n’y pas de stratégie incarnée par une planification.Ce chiffrage peut se subdiviser en deux types de travaux. Il est tout d’abord indispensable de mettreen place des outils de mesure pertinents. Ainsi, lorsque l’on s’intéresse à l’analyse des coûts, il estnécessaire d'établir un plan comptable analytique. Lorsque l’on développe une approche en matièrede tableaux de bord, il est nécessaire de mettre en place des indicateurs qui respectent une certaineméthodologie. Ce chiffrage implique également la mise en exergue des méthodes quantitatives. Ilest en effet indispensable, après avoir établi ces mesures, de pouvoir les analyser. Il existe desméthodes quantitatives d’analyse des chiffres, qu’il s’agisse des méthodes statistiques ou desméthodes de structuration et de chaînage des indicateurs.

Pour réaliser aujourd’hui un contrôle de gestion, il est désormais nécessaire de disposer d’outilsinformatiques. Cette approche technologique est absolument indispensable. Si l’on considère l’offrede contrôle de gestion présente sur le marché, on constate que c’est la technologie de soutien quil’emporte. Il convient de préciser à cet égard qu’à l’heure actuelle, nombre de cabinets de conseilsont rachetés par des entreprises d’informatique, le conseil devenant le vecteur de la vente del’informatique.

b. L’approche organisationnelleJe souhaite vous donner une autre définition du contrôle de gestion afin de mieux cerner cetteapproche : “ Le contrôle de gestion est le processus par lequel les dirigeants influencent les autresmembres d’une organisation pour assurer la mise en œuvre des stratégies de celle-ci ”.

Cette définition, dont certains affirment qu’elle est un peu trop vaste, montre que le contrôle degestion est destiné à orienter le comportement des membres d’une organisation. Elle tend à affirmer qu’un système de contrôle qui ne parviendrait pas à modifier le comportement des différentsmanagers n’est pas efficace. Cette définition a également le mérite de montrer que le contrôle degestion est lié au management général d’une organisation. Il est possible de tirer une dernièreconclusion quant à cette définition : elle place au centre de l’organisation du contrôle de gestion les

problèmes de rôles et de relations au sein d’un service.

2. La double nature du contrôle de gestion

Il peut être envisagé selon deux optiques différentes. D’une part, il est possible de considérer le

contrôle de gestion comme constituant une phase au sein d’un cycle de gestion. Cette vision selonlaquelle le contrôle de gestion est au service de la cohérence temporelle permet d'envisager celui-cicomme un véritable "autocontrôle". D’autre part, le contrôle de gestion peut constituer l’alter ego,dans le cadre d’une délégation de pouvoir, d’une organisation déconcentrée ou d’une organisationdécentralisée.

Il est alors mis au service de la cohérence organisationnelle. Plus on décentralise les activités, plusil est nécessaire de développer un système de contrôle perfectionné.

Supposons l’existence d’une organisation qui aurait trois niveaux : la direction, la directiongénérale et les services. Le tableau de bord est déterminé par chaque unité de base, c’est-à-dire les

services. Je considère que ces données n’ont pas à remonter au niveau supérieur. Si c’était le cas,cela signifierait que l’on nie la responsabilité de ce niveau d’organisation. En revanche, leséléments de reporting vont remonter des services vers le niveau supérieur. Ces données ne doivent




pas être confondues avec le tableau de bord de la direction, qui va se baser sur les états de comptesrendus des services rattachés à la direction et d’autres indicateurs transverses.

II. LES POINTS CLÉS DE L’EXPLOITATION

Il convient, au niveau de la conception des systèmes de contrôle, d’assurer une démarche participative. Je considère pour ma part que nous devons adopter une démarche ascendante lorsquenous mettons en place des systèmes de contrôle dans les administrations, même si cette démarcheest moins satisfaisante, d’un point de vue intellectuel, que la démarche descendante.

Je souhaite aborder à présent l’exploitation des données. Je considère qu’il ne suffit pas de collecter des chiffres pour réaliser un contrôle de gestion. Toutes les mesures qui ont été collectées doiventen effet déboucher sur une action. Je considère qu’il existe 4 éléments fondamentaux en matièred’exploitation d’un système de contrôle :

- disposer de méthodes d’analyse rigoureuses pour interpréter les chiffres,- prévoir l’organisation du dialogue,- insérer l’exploitation dans le perfectionnement du système,- préciser le rôle de chacun.

Afin de favoriser cette exploitation, je préconise l’usage d’un manuel d’exploitation. En effet,lorsqu’il faut procéder à un changement, la production de l'écrit est très utile pour signaler cechangement.

Ces manuels doivent contenir certaines données et développer des grands principes. Ils doivent toutd’abord essayer de faire parler les chiffres de manière correcte. Or, lorsque l’on examine lescomptes rendus de certains contrôles de gestion, dans le secteur privé ou dans le secteur public, onse rend compte que la paraphrase est omniprésente. On remarque également que les comptes rendussont très répétitifs. L’interprétation des chiffres doit au contraire conduire à une recherche de laspécificité et de la précision des explications. Enfin, il est nécessaire de mettre l’accent sur lesdonnées spécifiques, exceptionnelles et conjoncturelles. Ces manuels devront par ailleurs comporter des définitions et établir de grands principes directeurs.

III. LA MUTATION CULTURELLE NÉCESSAIRE

Manager, c’est à la fois finaliser (au sens de donner des lignes directrices), animer et contrôler. Cesobjectifs sont tous intimement liés, et pour qu’un système de contrôle de gestion soit efficace, il

faut qu’il tienne compte de ces trois impératifs de management. Le fait d’installer un système decontrôle de gestion ou de mettre en place un tableau de bord implique un engagement vers unedémarche globale de management.

Lorsque l’on m’interroge sur la différence entre le management public et le management privé, jeréponds que le management privé relève de plus en plus de données chiffrées alors que lemanagement public accorde beaucoup d’importance à la rhétorique et aux lettres. Cela ne veut pasdire que nous ne disposions pas de chiffres. Nous possédons en effet un grand nombre de données,liées à l’exécution des tâches, que nous avons tendance parfois à reprendre de façon détaillée dansle contrôle de gestion. Si l’on ne parvient pas à les résumer et à mettre en place des indicateursglobaux, on ne pourra pas mettre en place un contrôle de gestion, mais on en restera au stade du

contrôle opérationnel. Il est par conséquent nécessaire de développer une véritable culture duchiffre pour le management.




Je souhaiterais développer une autre idée concernant cette mutation culturelle. Je n’ai jamais vu uneadministration mettre en place de mauvais tableaux de bord ou un mauvais système de contrôle degestion. Les difficultés résident plutôt dans la mise en œuvre du contrôle de gestion. Force est

d’admettre que l’administration qui décide de recourir au système de contrôle de gestion nedéterminera pas immédiatement les indicateurs les plus intéressants et les plus satisfaisants. Cetterecherche requiert du temps. Les administrations doivent donc se laisser du temps pour mettre en

place des méthodes de gestion, et non pas les faire se succéder les unes aux autres. Ces outils serontd’autant plus efficaces qu’ils seront mis en œuvre de façon pérenne. Les méthodes de gestiondoivent être en effet envisagées dans le long terme. Il ne s’agit pas de substituer une nouvelleméthode à l’ancienne méthode tous les ans.

En outre, il convient de préciser que le contrôle a besoin d’animateurs. Il s’agit en effet d’un facteur clé de succès. Les contrôleurs de gestion ne doivent pas se limiter au simple rôle de technicien,mais doivent également s’efforcer d’animer cet outil et de rencontrer le personnel afin de débattreavec lui sur les façons d’appliquer le contrôle de gestion.

Je conclurai en affirmant qu’il ne suffit pas d’exhorter à la mise en place d’indicateurs de gestion. Ils’agit ensuite de soutenir l'opération tableau de bord et de s’engager en faveur du nouveau systèmede gestion. Je puis en effet vous affirmer qu’à chaque fois que vous mettrez en place de nouveauxindicateurs, ceux-ci seront nécessairement critiqués. Il est donc nécessaire de les soutenir.

Je considère qu’il existe deux facteurs clés de succès ou d’échecs du contrôle de gestion.L’engagement du responsable hiérarchique constitue une cause évidente de succès ou d’échec del’avènement de cet instrument. Si celui-là n’y croit pas, les membres de son administration n’ycroiront pas non plus. Il est par conséquent nécessaire que le patron témoigne d’une acceptationréelle et non d’une acceptation formelle de ce système.

En outre, la mise en place d’un tel système constitue un projet dont la mise en œuvre doit êtredirigée par un véritable chef de projet. La gestion de sa mise en œuvre est indispensable.

Questions

De la salleLe tableau de bord efficace doit permettre, s’il est utilisé correctement, d’améliorer l’actionadministrative. Or j’ai pu remarquer que certains services ne l’exploitaient que très peu. Je souhaite

préciser que le fonctionnement du service public implique une obligation de rendre compte. Ons’est rendu compte dans les pays anglo-saxons que les indicateurs imposés en compte rendu necorrespondaient pas aux indicateurs de pilotage qui permettaient une amélioration des services.Cette question a suscité un réel débat et on s’est alors interrogé sur l’opportunité de fairecorrespondre les indicateurs de pilotage et les indicateurs de reporting. Je pense que laresponsabilité des services publics peut représenter une difficulté pour les services publics, d’oùleur souhait de ne pas s’engager dans cette démarche.

Patrick GIBERTJe pense qu’il convient d’adopter une démarche ascendante en matière de contrôle de gestion. Celasuppose que les unités de base confectionnent leur propre tableau de bord, sur la base d’unemodélisation de leur activité. Cette représentation doit être ensuite endossée par la hiérarchie. Cesont le chef de service et ses collaborateurs qui doivent proposer leurs indicateurs. Je conseille auxniveaux hiérarchiques supérieurs de ne jamais censurer ces données. En revanche, il est nécessaireque la hiérarchie détermine dès le départ les indicateurs qu’elle exige et que les services devront luidonner.




Je considère pour ma part qu’il n’existe pas d’opposition fondamentale entre les indicateurs de pilotage et les indicateurs de reporting, mais plutôt une dualité entre les indicateurs spontanés desservices et ceux qui sont imposés par la hiérarchie.

De la salleComment envisagez-vous les relations entre le comptable et le contrôleur de gestion ?

De la salleVous avez évoqué la nécessité d’une mutation culturelle. Comment concevoir un changement deculture au sein des administrations s’il n’existe aucun enjeu pour les personnes ? Nous nous situonsdans la culture du contrôle a priori. L’une des difficultés de l’introduction du contrôle de gestion neréside-t-elle pas dans le fait qu’elle se heurte à un dispositif actuel inadapté ?

Patrick GIBERTLa relation entre la comptabilité et la gestion est une question que les entreprises ont toujours dumal à maîtriser. En France, le contrôle de gestion était considéré au départ comme uneextrapolation de la comptabilité. Par la suite, l’approche organisationnelle des contrôles a montréque le contrôle de gestion était différent de la comptabilité. Le problème se pose pour lacomptabilité analytique, qui devrait, pour qu’elle soit fiable, être articulée autour de la comptabilité

budgétaire et de la comptabilité générale. Je considère qu’il n’existe pas de solution idéale pour cette question. J’estime pour ma part que l’administration se fait des illusions sur ce que peuvent luiapporter les comptabilités analytiques.

En ce qui concerne les enjeux personnels quant à la mise en place du contrôle de gestion, jeconsidère que si l’on part de l’idée que, dans toute organisation, quelqu’un juge ses collaborateurssur les mêmes critères que ceux en fonction duquel il est jugé, il n’y a pas d’issue. Nousappartenons tous à des organisations dont le fonctionnement est politique, et dont les critères de

jugement seront difficilement quantifiables.

Peut-on imaginer que soit mise à mal la transitivité du contrôle au sein des organismes publics ?Cette question pose véritablement le problème du contrôle de gestion au sein des institutions

publiques. Lorsque vous faites apparaître un contrôle de gestion, c’est le principe des sanctionsrécompenses qui est en fait sous-jacent.

De la salleJ’aimerais savoir s’il existe une réflexion sur le statut des contrôleurs de gestion dansl’administration.

Pierre SÉGUIN Nous n’avons pas, à ce stade, développé une réflexion interministérielle sur cette question. Si lesorientations que nous avons proposées cette année sont validées, nous étudierons ensuite cette

problématique.

De la salleJe ne pense pas qu’il faille développer une approche statutaire du contrôleur de gestion. Il faut bienentendu promouvoir cette fonction, recruter et affecter les contrôleurs de gestion dans de bonnesconditions, mais il faut laisser à chaque administration le soin de gérer son personnel. Neréfléchissons pas à la définition d’un statut général d’un contrôleur de gestion !

Patrick GIBERTIl convient de se poser la question de l’attractivité de l’Administration pour les contrôleurs degestion. Je forme chaque année 40 contrôleurs de gestion au sein du DESS que je dirige. Deux




options se présentent à eux au cours de cette formation : option banques et assurances, et optionsecteur public. Force est de constater qu’un grand nombre d’entre eux se dirigent vers le secteur

privé, et que certaines personnes ayant suivi l’option secteur public, après avoir connu certaines

expériences au sein des administrations, choisiront finalement la voie du secteur privé.En outre, les administrations confient souvent à de jeunes contrôleurs de gestion des tâches qu’ilsne maîtrisent pas toujours.

De la salleLa question de l’attractivité de l’administration vaut aussi bien pour les contrôleurs de gestion que

pour les juristes et les comptables.

De la salleJ’aimerais savoir s’il est possible de faire figurer les ressources sur un tableau de bord. Le tableauque vous avez présenté ne comportait pas cette donnée.

Patrick GIBERTJe vous ai présenté un tableau simplifié. Certains tableaux de bord peuvent effectivement nécessiter l’indication des ressources.




Le carnet de bord d’un contrôleur de gestion

Michel HARCOUËT

Ville d’Angers

Je vais vous présenter le travail que nous avons réalisé à la ville d’Angers en matière de contrôle degestion. Angers constitue une référence intéressante en termes de développement du système decontrôle de gestion au sein d’une collectivité territoriale. La particularité de cette ville tient au faitque cette expérience dure. Elle a débuté en 1983. La constance et la continuité dans le temps sontdes conditions de réussite. Par ailleurs, le contrôle de gestion est à articuler avec le processus dedécision. Cette deuxième caractéristique est elle aussi fondamentale et semble être beaucoup plusfacilement applicable à l’échelon local qu’au sein d’une administration centrale.

Je souhaite formuler quelques remarques préliminaires concernant la mise en œuvre du contrôle degestion. Celle-ci se déroule en plusieurs étapes. Il est nécessaire au préalable de motiver l’ensemblede l’encadrement de l’administration quant à l’application de cette procédure. Pour ce faire, il estindispensable de sensibiliser le personnel quant à l’opportunité d’un tel système et d’investir enformation. Ainsi, 50 cadres de l’administration d’Angers ont été formés durant 12 jours au

processus du contrôle de gestion.

Je pense qu’il est également important de s’appuyer sur des personnes qui ont tout intérêt à mettreen place un contrôle de gestion. Je pense notamment aux ingénieurs des services techniques, quifaisaient l’objet de critiques, dans la mesure où l’on considérait que leurs prestations représentaientun coût plus élevé que si l’on avait eu recours aux acteurs privés. Ces personnes ont donc souhaité

appliquer le principe du contrôle de gestion afin de démontrer que leurs prestations n’étaient pas plus chères que celles qui étaient pratiquées dans le secteur privé.

Je tiens à préciser que la mise en œuvre et le démarrage d’un tel outil ne procèdent pasgénéralement de la volonté du responsable hiérarchique, mais plutôt de celle de ses collaborateurs,qui souhaitent, en développant ce système, montrer qu’ils s’investissent dans le service.

La deuxième étape consiste à installer le contrôle de gestion dans la durée. Nous avons choisid’établir à Angers des tableaux de bord et une comptabilité analytique pérennes. Nous avonsconsidéré dès le départ que ces tableaux de bord devaient être utilisés. C’est la raison pour laquellenous avons institué le principe du “ reporting trimestriel des tableaux de bord ”. Il est nécessaire par

ailleurs d’intégrer, au cours de cette deuxième étape, le contrôle de gestion dans le systèmed’information et dans le processus de décision. Un schéma directeur informatique est fondamental.Il est indispensable que la plupart des systèmes d’informations existants alimentent en aval lecontrôle de gestion. Ainsi, les systèmes de paye et de ventilation des rémunérations doiventimpérativement être intégrés au système d’information, pour déterminer les coûts de personnel.

Une fois que les outils sont installés, il s’agit, durant la troisième étape, “ d’entretenir la flamme ”.Cette étape n’est pas chose aisée. Le contrôle de gestion ne doit plus se limiter à l’aspect du simplecontrôle, mais doit également être mise en place une véritable animation.

La ville d’Angers s’est largement engagée dans cette troisième étape. Nous avons en effet mis en

place une réunion “ bilan-objectifs ”, qui est organisée une fois par an. Celle-ci réunit les élus encharge d’une délégation, les services rattachés à cette délégation et la Direction générale. Au coursde cette réunion est analysé le rapport du contrôle de gestion. A partir de ce rapport est ensuiteréalisé un bilan sur l’année écoulée. A l’issue de la réunion, les participants définissent les objectifs




pour l’année suivante. Il s’agit d’une véritable utilisation du contrôle de gestion. Ainsi que Patrick Gibert l’a dit précédemment, les outils non exploités sont inutiles.

Je précise que d’autres actions ont été mises en place afin de pérenniser le contrôle de gestion. Nousétablissons notamment un rapport de synthèse annuel. La dimension du principe “ sanctionsrécompenses ” intervient au niveau des arbitrages budgétaires et des attributions de crédits. Je

précise que pour bénéficier d’une promotion au sein des services de la ville d’Angers, il est préférable de manifester un intérêt certain pour la gestion.

La quatrième et dernière étape consiste à régénérer les outils initiaux.

Après avoir insisté sur la mise en œuvre progressive et sur la nécessaire évolution du système decontrôle de gestion, revenons sur ces principales dimensions.

I. ORIGINE ET PRÉHISTOIRE

Le contrôle de gestion doit être un contrôle partagé et un contrôle assumé. Par contrôle partagé, ona considéré qu’il existe un premier niveau de contrôle qui est assuré par les directions de service.

Nous devons par conséquent répondre à leurs besoins et à leurs demandes, tout en évitant de noyer le contrôle de gestion dans les données opérationnelles. Tout notre système de gestion est basé sur des relevés d’activité. Nous avons rendu ces relevés obligatoires pour tous les services de

prestations internes. Si le contrôle de gestion ne tient pas compte des besoins de chaque service, ilest évident que les personnes ne trouveront aucun intérêt à alimenter un tel système.

Je précise que nous avons mis en place la gestion décentralisée des crédits la même année que celleoù nous avons développé le contrôle de gestion. Nous considérons en effet que la décentralisationdes crédits constitue le corollaire à la mise en place du contrôle de gestion.

II. HISTOIRE ET ÉVOLUTION

Lorsque nous avons établi ce système en 1983, nous avons alors bénéficié de l’arrivée de la micro-informatique. Cela nous a permis d’établir une structure solide.

Faut-il attendre d’avoir des objectifs pour développer le contrôle de gestion ou faut-il plutôt partir d’indicateurs qui existent déjà ? Je tiens à faire remarquer que si nous avions dû attendre que nosélus nous assignent des objectifs précis et quantifiables, nous n’aurions sans doute toujours pascommencé à mettre en œuvre le contrôle de gestion.

Nous avons d’abord commencé, au cours de la première étape, par considérer la notiond’efficience. Nous avons mesuré les moyens mis à la disposition des services et les avons comparésaux réalisations effectuées. Des mesures quant à la consommation de crédit et de travail ont étéréalisées. Nous avons également envisagé les économies potentiellement réalisables.

Le budget de la ville d’Angers est de 1,5 milliard de francs, et l’essentiel de ce budget est constitué par le personnel. Par conséquent, les premières interventions du contrôle de gestion ont porté sur le personnel. Nous avons notamment essayé de voir comment améliorer la productivité des agents,comment redéployer le personnel ou encore comment ne pas remplacer nécessairement le posted’une personne qui partait à la retraite. L’effectif de la ville d’Angers est resté stable durant 10 ans.

Certains services ont été supprimés, et de nouvelles prestations, répondant aux besoins desadministrés, ont été mises en place.




Nous avons pu ensuite définir des objectifs annuels. Cette opération a été réalisée au moyen desréunions annuelles “ bilans-objectifs ”, caractéristique fondamentale du développement et del’animation du contrôle de gestion au sein d’Angers.

Nous nous sommes également posé la question suivante : faut-il revoir l’organisation des servicesadministratifs avant de mettre en place le contrôle de gestion ou devons-nous plutôt calquer lecontrôle de gestion sur l’organisation existante ? Nous avons préféré éviter de créer un trop grandnombre de changements et avons par conséquent choisi d’adapter le contrôle de gestion à lastructure administrative alors en place.

Je précise par ailleurs que nous avons établi des indices de satisfaction des Angevins. Tous lesindicateurs que nous avions établis portaient tous sur les données internes. Il nous a donc paruimportant, même si cette démarche ne procède pas véritablement du contrôle de gestion, derecueillir les avis des administrés sur le fonctionnement des services rendus.

Concernant l’aspect social de la mise en place du contrôle de gestion, la ville d’Angers n’a pasrencontré de grandes difficultés, étant donné que le maire d’Angers, ancien syndicaliste, s’estengagé en faveur de cette démarche.

III. LES MOYENS

Six personnes travaillent en permanence sur le contrôle de gestion. Il est impératif, si l’on souhaitedévelopper un système de gestion efficace, de disposer de ressources informatiques conséquentes.Je précise également que nous sommes assistés dans notre travail quasiment à temps complet d’unchef de projet informatique.

Il est possible d’évaluer le coût du contrôle de gestion à 1,5 million de francs pour la villed’Angers.

IV. LES RÉSULTATS

Nous essayons de réaliser un contrôle continu du coût de chaque service. Il est en effet nécessairede comprendre pourquoi certains services présentent un coût unitaire en augmentation. Je tiensd’ailleurs à remarquer que c’est la comptabilité analytique qui nous permet de vérifier ces coûts etde réaliser ce suivi continu.

Nous sommes partis, à l’origine, d’objectifs financiers. Nous souhaitions par exemple que la ville

n’augmente pas ses impôts, réalise plus d’investissements et s’oriente vers la voie del’autofinancement. Depuis 1990, la ville d’Angers n’emprunte plus pour financer sesinvestissements, et force est d’admettre que le contrôle de gestion a largement contribué à cerésultat.

Pour contenir les dépenses, nous avons essentiellement joué sur le taux de remplacement du personnel, maintenu à 75 % durant 5 années.

Nous avons également procédé à des redéploiements. Nous n’avions pas de dogme établiconcernant ce redéploiement pour les emplois publics et pour les emplois privés. Ce sontessentiellement les régies de service technique qui ont fait l’objet de ces aménagements (services de

bâtiment et de voirie). Nous avons préféré repositionner nos services plutôt que d’avoir recourssystématiquement à la sous-traitance. La ville a conservé tous les services d’intervention rapide etde proximité qui représentent un coût important lorsque l’on fait appel à l’extérieur. En revanche,toutes les activités qui requièrent des matériels lourds ont été confiées à d’autres acteurs.






Michel HARCOUËTIl n’existe pas aujourd’hui de corrélation entre ces deux éléments. Il est en effet impossibled’affirmer qu’un responsable de piscine, qui aura fait des efforts importants en matière de contrôle

de gestion, aura plus de facilité pour suivre une formation.La ville d’Angers ne connaît pas de problème particulier en ce qui concerne les formations. Eneffet, nous ne connaissons pas de refus de départ en formation. Ce n’est donc pas le critère ducontrôle de gestion qui intervient en faveur de l’un ou l’autre des demandeurs.

De la salleVous avez indiqué que le contrôle de gestion à Angers comportait des indicateurs externes, etnotamment des indices de satisfaction. Pouvez-vous nous dire sur quels secteurs d’activité portentces mesures de satisfaction ?

Michel HARCOUËTLe contrôle de gestion d’Angers est essentiellement centré sur les mesures internes des différentsservices. Nous ne disposons pas réellement de mesures de satisfaction externe. Cela dit, il est

possible, si nous constatons que la fréquentation d’un centre de loisirs diminue, de l’interpréter enaffirmant que les parents ne sont pas satisfaits des prestations proposées par ce centre.

Pour ce qui est de la mesure de satisfaction en tant que telle, je précise que les outils de gestion nesont pas destinés à de telles évaluations. Lorsque nous souhaitons évaluer cette satisfaction, nousdisposons d’autres instruments, que nous avons mis en place il y a quelques années. Nous avonsmis en circulation des fiches de satisfaction. Cet instrument permet aux personnes qui le souhaitentde nous faire part de leur satisfaction ou de leur mécontentement. En outre, des prestatairesextérieurs réalisent ponctuellement des enquêtes de satisfaction, sur les guichets d’état civil par exemple dernièrement.

Patrick GIBERTJe considère que la satisfaction du public doit constituer un élément essentiel de la démarche desservices publics. Il ne s’agit pas seulement de d’envisager une vision de la qualité à partir du

producteur, mais de la considérer également du côté du consommateur. La satisfaction du client fait partie intégrante du contrôle de gestion. Je précise par exemple que certains départements de larégion parisienne ont désormais intégré dans leur tableau de bord certaines mesures de satisfactiondu public sur la fréquentation des espaces verts.

Il ne s’agit pas d’opposer le contrôle interne et la satisfaction du public.

De la salleVous avez évoqué la mesure du degré de satisfaction des usagers du service public, et j’aimeraisinsister sur la problématique de l’objectivité d’un tel système. Qui va définir ces critères ?

Il doit certainement exister à Angers un centre communal d’action sociale. Imaginons que ceservice constitue un pôle important et que l’on souhaite introduire des critères externes desatisfactions ? Qu’allez-vous alors mesurer ? Les usagers de ce centre vont-ils pouvoir définir lescritères ? Ne serait-il pas préférable d’établir des comparaisons objectives avec la situation socialedes différentes villes voisines ? La détermination du budget annuel pourrait alors être établie enfonction de ces éléments comparatifs ?

Michel HARCOUËTJe précise que la mesure de la satisfaction ne peut pas être appliquée dans tous les secteurs.Concernant l’action sociale, il est évident que le critère principal n’est pas de savoir si cette




personne a été bien reçue ou non par les services administratifs. Nous avons établi des tableaux de bord ainsi que des rapports d’activité pour ce secteur, sans envisager pour autant la satisfaction desusagers.

Je tiens à préciser que nous avons mis en place, afin de répondre aux besoins du secteur social en place, “ la carte Partenaires ”, qui répond essentiellement à des problématiques de tarification. Nousl’avons mise en place, à partir de réflexions engagées par des groupes d’associations de chômeurs,sur les besoins et les problèmes des usagers en difficulté dans la ville d’Angers.

Je suis d’accord avec vous pour affirmer que le contrôle de gestion et la mesure de la satisfactiondes usagers doit être envisagé de façon différente dans le secteur de l’action sociale.

De la salleLes administrations d’Etat engagent une double démarche : le développement du contrôle degestion ainsi que l’engagement vers la voie de la qualité. La ville d’Angers a-t-elle elle aussiengagé une démarche qualité ?

Michel HARCOUËT Nous avons, à partir de 1985, développé le concept du contrôle qualité. Nous avons par exemplemis en place des cercles de qualité, directement inspirés du modèle japonais. Cette action a étéinterrompue au début des années 1999, car nous avons pu constater que cette démarche portaitdavantage sur les conditions de travail du personnel que sur la qualité de service aux Angevins.

Aujourd’hui, nous recommençons à envisager ce concept, au moyen de l’évaluation externe de laqualité.

De la salleComment les élus vont-ils décider de croître ou de décroître une activité ? Souhaitent-ils voir l’activité crèche municipale croître ? Souhaitent-ils, en raison des coûts que cela représente, réduirecette activité ? Obtenez-vous chaque année des orientations politiques pour chaque service ?

Michel HARCOUËTIl est possible de considérer que les élus souhaitent que telle ou telle activité soit prise en charge par le réseau associatif. Les questions que vous évoquez sont posées au cours des réunions bilans-objectifs. Nous réfléchissons actuellement à la répartition des activités entre les centres de loisirsassociatifs et les centres de loisirs municipaux.




Table ronde :les facteurs clés de succès ou d’échec de la mise en œuvre

Pierre CHANTEREAU, directeur du personnel et des services, ministère de l’Equipement, desTransports et du Logement Gilles GRAPINET, direction générale des impôts, ministère de l’Economie, des Finances et del’Industrie

Etienne GUYOT, direction générale de l’administration, ministère de l’Intérieur Jean-Jacques VIALA, direction du budget, ministère de l’Economie, des Finances et de l'Industrie La table ronde a été animée par Patrick GIBERT.

Patrick GIBERTJe demanderai à chacun des intervenants de se présenter et de nous faire part de leur conception ducontrôle de gestion ainsi que de leurs expériences en la matière. J’engagerai ensuite le débat en leur

posant des questions.

Pierre CHANTEREAUJe considère que le contrôle de gestion n’est pas une activité naturelle. Dans l’absolu, personne n’aintérêt à en faire. Une organisation qui est amenée à pratiquer un tel exercice doit par conséquentavoir des raisons précises. Ce sont essentiellement les lois de décentralisation de 1982 qui ontconduit le ministère pour lequel je travaille à s’engager dans la voie du contrôle de gestion. Nousavons été dans l’obligation de nous lancer dans cette opération, en faisant alors table rase decertaines gestions pratiquées antérieurement.

A partir de la fin des années 1980, nous avons développé trois sortes d’outils. Nous avons mis en

place des outils de planification stratégique, qui obligent chaque service à donner ses axes d’effortsau travers d’une quinzaine de domaines d’activités. Nous avons ensuite établi le lien entre lesmoyens et les mesures d’activités. Nous avons enfin créé l'instrument qui nous permet de mesurer la production quotidienne des différents services. Je précise que ces outils ont évolué au cours de ladécennie.

De quelle manière le ministère procède-t-il à la mise en œuvre de cette action ? Les chefs de serviceétablissent eux-mêmes les diagnostics en amont de la définition de la stratégie locale. En aval, lescontrôles internes connaissent un développement important, qu’il s’agisse des contrôles dedéontologie, des contrôles de régularité ou des contrôles d’activité.

La supervision externe des contrôles est réalisée par l’inspection générale, qui est organisée en12 missions d’inspection générale territoriale. Celle-ci inspecte les services tous les quatre ans etréalise dans l’intervalle des inspections de suivi afin de vérifier les suites qui ont été données à leurs

précédentes recommandations.

Etienne GUYOTLe ministère de l’Intérieur a développé son système de contrôle de gestion dans un contexte

particulier. Cette démarche répond à l’existence de nouveaux textes, édictés en 1999, qui ontaccordé au préfet la possibilité d’organiser les services déconcentrés de l’Etat. Celui-ci a la

possibilité d’élaborer un projet territorial de l’Etat dans chaque département, sur la base d’undiagnostic portant sur la situation du département. Il doit en effet déterminer des priorités d’actionet les moyens de les mettre en œuvre sur 3 ans.

Le préfet voit ainsi son rôle s’accroître. Il était donc évident que de nouvelles méthodes de gestiondes préfectures devaient accompagner ces modifications.




Il a été décidé de lancer une expérience de globalisation des crédits de l’Etat dans 4 préfectures pilotes. Celle-ci sera étendue à 10 préfectures supplémentaires dès le mois de janvier 2001. Dans lecadre de cette expérience, le préfet reçoit en délégation les crédits de fonctionnement, qu’il gère de

manière totalement déconcentrée et autonome. Il reçoit également en délégation les crédits derémunération des personnels de la préfecture. Il a en outre la possibilité d’assurer le passage d’unemasse financière à l’autre. Cette démarche permet à ces 4 Préfets d’avoir une vision globale du coûtd’une préfecture et de la manière de la faire fonctionner au mieux dans le cadre des missions qui luisont confiées.

Je précise que ces dispositifs sont encadrés. En outre, le Préfet a l’assurance que cette masseglobale est acquise pour trois ans, hors gel.

Nous avons assorti ce dispositif d’un contrôle de gestion, entré en vigueur le 1er juillet 2000 Celui-ci est fondé sur 7 grandes missions de préfecture et sur 5 grandes fonctions logistiques. Près de100 indicateurs ont été définis sur l’ensemble de ces catégories définies. Nous disposerons des

premiers résultats à partir du mois d’octobre 2000.

Je tiens à faire remarquer que le ministère a fait appel à des contrôleurs de gestion. Ces personnesseront amenées à intervenir auprès des préfets lorsque ceux-ci le demanderont afin d’assister etd’aider le pilotage de cet exercice.

Gilles GRAPINET Notre administration n’a pas été touchée directement par les lois de décentralisation. Elle a enrevanche littéralement implosé en 1989, à la suite d’une grève qui a duré plus de six semaines.L’ensemble du modèle managérial, très centralisé, a été considéré comme étant, en partie, àl’origine de ce choc social. La direction générale des impôts était alors cloisonnée.

Les grèves ont entraîné un véritable choc exogène et ont conduit les responsables de ces services àreconsidérer l’organisation et le fonctionnement de la DGI. La remise en cause du modèled’organisation et de gestion a en effet conduit cette administration à s’engager dans une nouvellevoie. Cela s’est traduit par une déconcentration très poussée des responsabilités. La déconcentrationmassive des pouvoirs nous a alors amené à nous poser la question de l’outil de pilotage etd'évaluation, car cette déconcentration devait s’accompagner de la mise en place d’un outillage demesure de la performance.

Nous nous sommes alors véritablement interrogés sur la notion de performance de notreadministration, question qui avait été quelque peu éludée durant des décennies. Nous nous

contentions auparavant de suivre des statistiques très quantitatives de charges et d’activité.

En nous engageant dans un tel changement, nous avons bâti une nouvelle vision de l’administrationen termes de performance, un nouveau modèle d’organisation ainsi qu’un système decontractualisation, mettant en place des patrons responsables, ayant la possibilité de s’engager. Jeconsidère que ce modèle, qui fonctionne maintenant depuis 7 ans, s’avère avoir connu un certainsuccès car la plupart des acteurs estiment en tirer des avantages.

Patrick GIBERTMa première question sera quelque peu provocatrice. Je n’ai pas compris, en vous écoutant, s’ilfallait connaître une situation difficile et délicate pour envisager une réforme significative de la

gestion ou si une administration pouvait développer un système de contrôle de gestion dans uncontexte normal




Etienne GUYOT Notre réforme a été réalisée dans un contexte tout à fait normal, mais répondait cependant auxexigences de la poursuite de la déconcentration. Nous avons également eu le souci de créer une

dynamique plus forte dans le pilotage des services déconcentrés.Je considère qu’il s’agit d’une véritable réforme de fond, qui permettra au préfet de mieux manager sa préfecture.

Patrick GIBERTIl semble que l’hostilité du personnel des administrations empêche parfois d’envisager certainesmodifications de l’organisation. Je puis vous affirmer que la situation est différente dans le secteur

privé. Le contrôle de gestion constitue en effet une figure imposée au sein des entreprises.

D’après votre présentation, il semble que l’adhésion du personnel constitue un élémentindispensable pour mettre en place ce système de gestion. Dans quelle mesure le contrôle de gestionn’est-il rendu possible qu’en fonction de l’engagement favorable du personnel ?

Pierre CHANTEREAU Nous avons connu quelques difficultés il y a trois ans, lorsque les syndicats ont demandé que les plans de gestion prévisionnelle des effectifs et les plans objectifs moyens élaborés dans lesdirections départementales de l’Equipement soient supprimés. Le Ministre n'a fait que partiellementdroit à cette demande, car il n’a pas voulu mettre en péril les démarches stratégiques incarnées par les POM.

Je suis d'ailleurs très gêné de voir soudainement le coup de projecteur qui est donné sur le seulcontrôle de gestion, lequel demande un travail très important. Je considère pour ma part qu’ilconvient plutôt de marier 4 approches : le management, les démarches qualité, le contrôle degestion et la responsabilité des fonctionnaires. Je serais assez tenté de dire qu’il convient de

progresser en termes de contrôle de gestion, tout en ayant le souci de maîtriser et de développer aussi les trois autres enjeux. La prise en compte de toutes ces approches permettrait alors de mieuxdiluer les résistances que certains personnels peuvent éprouver.

Gilles GRAPINETJe souhaite répondre à votre première question. Faut-il une crise pour envisager la mise en placed’un véritable outillage d’un contrôle de gestion ? Je ne le crois pas. Je ne peux pas nier l’origine duchangement de notre organisation. Cette grève n’est pas une grève comme les autres : elle a durétrès longtemps et a révélé qu’il était nécessaire d’envisager une véritable réforme de fond. Nous

avons pu rapidement l’inscrire dans la durée car les différents directeurs généraux ont pu constater que cette opération constituait une véritable dynamique de succès. Je pense que le fait de nous êtreengagé sur le long terme nous a permis d’être crédible et de présenter un instrument de gestionsolide et bien établi.

La direction générale des impôts est une institution très syndiquée. Les organisations syndicales ontd’abord, le plus souvent, dénoncé le contrôle de gestion, considérant que cette méthode étaitcontraire aux principes du service public. Une fois que les outils ont été mis en place, lesorganisations syndicales se sont progressivement intéressées à cette nouvelle forme de gestion.Désormais, à chaque fois que nous souhaitons créer un nouvel outil, un des indicateurs, lesorganisations syndicales souhaitent le plus souvent organiser des groupes de travail afin d’en

débattre.

Je considère par conséquent que la constance et la légitimité du contrôle de gestion peuvent nous permettre de faire participer les organisations syndicales à son fonctionnement, même si je pense




pour ma part que nous ne sommes pas dans l’obligation de le faire. En effet, un outil decommandement et de stratégie tel que celui du contrôle de gestion ne doit pas devenir un objet denégociation sociale. Cela dit, la tradition de dialogue social est tellement vaste au sein du secteur

public que nous avons été assez logiquement amenés à accepter de l'évoquer avec les organisationssyndicales, compte tenu de l'importance que le contrôle de gestion a pris dans notre organisation.

Patrick GIBERTLe contrôle de gestion a deux grandes orientations : l’efficience et l’efficacité. J’ai parfois lesentiment que pour ne pas heurter le personnel, on a préféré mettre l’accent sur l’efficacité plutôtque sur l’efficience, qui est synonyme de productivité. Est-ce votre cas ?

Pierre CHANTEREAULorsqu’il a été demandé en 1998 aux ministères de réaliser les exercices des plans pluriannuelsd'effectifs (PPE), l’Equipement fut le seul à énoncer une norme de productivité annuelle. Nousréalisons désormais ces mesures de manière récurrente.

Etienne GUYOTJe puis vous affirmer que la mise en place du contrôle de gestion est en train de faire changer leschoses, tant au sein de la préfecture qu’au sein de l’administration centrale.

Désormais, au niveau déconcentré, le préfet et le contrôleur financier avancent ensemble. Nousconstatons également qu’il existe aujourd’hui une diffusion d’une véritable culture du contrôle degestion. Chaque service de la préfecture a en effet été conduit progressivement à se pencher sur cette forme de gestion.

Je constate par ailleurs que cette orientation constitue un véritable enjeu pour l’administrationcentrale. En effet, les services qui gèrent les préfectures sont obligés de se remettre en cause quant àleur activité. Pour l’instant, seules 4 préfectures mènent ce projet. Lorsqu’un grand nombre de

préfectures seront soumises à cette évolution, il conviendra alors de s’interroger sur le mode degestion même de l’administration centrale.

Jean CHARBONNIAUD, direction de la programmation et des affaires financières, ministèrede l’IntérieurLe contrôle de gestion se développe lorsqu’il existe une véritable délégation de moyens. Il faut enoutre éviter de construire des cathédrales. En particulier, il faut utiliser le savoir faire interne quin’est pas négligeable, même si on peut, comme l’a fait le ministère de l’Intérieur, recruter descontrôleurs de gestion issus des organisations privées.

Gilles GRAPINETIl est vrai qu’il est plus facile de parler en termes d’efficacité que de productivité. La directiongénérale des impôts a affirmé dès le départ qu’elle n’escamoterait pas la question de l’efficience. Je

précise d’ailleurs que le dispositif initial de 1991 s’appelait “ indicateur AQE ” : Activité QualitéEfficience.

Nous nous sommes ensuite rendu compte que cette approche n’était pas la bonne. Nous avons alors popularisé dans un deuxième temps la thématique du coût de gestion des impôts. Ces mesuresdevaient nous permettre d’affirmer aux élus qu’il n’existait aucune possibilité de réduire nos coûtssi aucune réflexion n’était engagée quant au maillage territorial.

Je considère qu’il ne faut pas se limiter à la seule mesure de l’efficacité. Il est nécessaire en effet demesurer les coûts et de considérer l’efficience.




Patrick GIBERTDans quelle mesure la mise en place d’un système de contrôle de gestion est d’abord une questiond’émergence de rôles nouveaux, c’est-à-dire de contrôleurs de gestion ? Dans quelle mesure a-t-il

besoin de ces acteurs ?Gilles GRAPINETLa direction générale des impôts a une chance formidable : elle ne fait qu’une seule activité, et sesdirections fonctionnelles gèrent un processus transversal au sein de cette activité. Par conséquent,toutes nos directions opérationnelles sont liées indissolublement. C’est la raison pour laquelle nousavons affirmé aux différents métiers internes qu’il est nécessaire d’appréhender la globalité del’organisation.

Parallèlement, notre administration a développé l’ensemble de son système d’expertise et decontrôle de gestion en interne avec l'appui ponctuel de consultants sur certains sujets comme lacontractualisation interne.

Etienne GUYOTIl est impossible d’affirmer avec précision où se situe l’expertise dans des administrations aussivastes que les ministères des Finances, de l’Equipement ou de l’Intérieur. Je considère quel’expertise est partagée. Nous avons lancé dans l’ensemble des préfectures françaises l’outil del’entretien de gestion, qui permet au secrétaire général de la préfecture de s’entretenir avec lesdifférentes directions. Cet entretien est suivi d’un rendez-vous entre le préfet et le directeur généralde l’administration. Près de 80 préfectures ont déjà fait l’objet d’un entretien.

Cet instrument sera étendu par la suite aux secrétariats généraux aux affaires régionales. Nousavons également l’idée de l’élargir aux autres directions du ministère, dans des domaines variés qui

porteront sur les cartes grises ou sur des questions liés à l’informatique.

Ce système permettra aux préfets de se situer par rapport aux constats établis pour les autres préfectures.

Débat avec la salle

De la salleL’intervention de Monsieur Chantereau a fait référence aux infrastructures, mais pas à la missionlogement. Je me demande s’il est possible d’appréhender en termes de contrôle de gestionl’exercice de cette mission de la même manière.

Je constate que l’intervention de Monsieur Guyot a essentiellement insisté sur le côté vertical etsectoriel du dialogue. L’expérimentation actuelle porte uniquement sur les moyens. Quelle est laréflexion menée sur l’adéquation de ces moyens aux missions exercées par les Préfectures ?

Je formule ces remarques car je travaille au ministère de la Solidarité, et notre approche en matièrede dialogue de gestion est totalement globale. Nous essayons surtout de garantir une adéquationentre nos missions et les moyens dont nous disposons.

Etienne GUYOT Notre administration n’a pas laissé de côté cette adéquation. Je vous rappelle que nous avons,lorsque nous avons établi notre contrôle de gestion, identifié 7 missions et 5 fonctions logistiques.

Nous souhaitons, sur la base des indicateurs, envisager l’adéquation entre les moyens et lesmissions. Le préfet va devoir gérer les missions de la préfecture en fonctions des moyens dont ildispose. Il est donc dans l’obligation d’avoir cette logique moyen / mission à l’esprit.




Nous n’avons donc pas écarté de notre réflexion la logique des missions.

Pierre CHANTEREAULe ministère gère une quinzaine d’activités, dont celle de l’habitat. Dans une directiondépartementale de l’équipement moyenne, de 800 personnes, la fonction de l’habitat occupe enmoyenne 30 à 40 personnes. Le chef de service doit se poser la question suivante: est-ce que lesmoyens qu’il consacre à l’habitat sont suffisants ? Le DDE décide à l’échelon local. Si le chef deservice considère que des effectifs supplémentaires sont nécessaires, il procédera au redéploiementlocal des effectifs. Il pourra, s’il le souhaite, faire appel à l’administration centrale afin d’êtreassisté dans ce redéploiement.

De la salleMa question s’adresse à Monsieur Guyot. Les contrats établis avec les préfectures ne constituent

pas de simples contrats de moyens. Il convient de mettre en œuvre des objectifs. Ceux-ci devaientêtre définis au début de l’opération, à l’occasion de la mise en œuvre du contrôle de gestion. Cetteréflexion devait être menée par les préfectures dès le début du mois de juillet. Qu’en est-ilaujourd’hui ?

Etienne GUYOTLe dispositif de contrôle de gestion fonctionne depuis le début du mois de juillet 2000. Les préfetsrenseignent actuellement les 7 missions et les 5 grandes catégories logistiques. Nous avonsdemandé à ces 4 préfectures de nous restituer à la mi-octobre les premiers résultats ainsi que lesobjectifs qu’elles ont définis.

Nous veillerons en premier lieu à ce que les missions des préfectures soient assurées de façonsatisfaisante. Chaque expérience et résultat donnera lieu à un entretien avec le préfet sur les choixqu’il a opérés. Nous examinerons en effet les redéploiements d’une mission à une autre qu’il avoulu réaliser. Nous devrons ensuite essayer de comprendre les choix de chacun des préfets par rapport à ses missions et à ses moyens.

Il m’est donc impossible pour l’instant de vous faire part de ces résultats.

De la sallePensez-vous qu’un contrôle de gestion puisse s’avérer efficace au niveau des administrationscentrales telles que l’Education nationale ? Les missions des administrations centrales ontlargement évolué, et je crois que nous ne disposons que de peu d’outils et d’instruments

d’évaluation pour le réaliser.

Pierre CHANTEREAULes administrations connaissent un certain retard en termes de contrôle de gestion. Par exemple,force est de constater que les rapports d’activité de centrale sont très peu nombreux.

Je précise que je n'ai sorti qu'en 2000 le premier rapport d’activité de la direction du personnel etdes services du ministère de l’Equipement. Combien de ministères sont vraiment capablesaujourd’hui de produire un document global de cette nature ? Seuls les services du ministère del’environnement ont produit un rapport d’activité. Pourtant, cela fait près de 30 ans que les servicesdéconcentrés produisent des rapports annuels d’activité alors que cet exercice est relativement

récent, voire inexistant pour les administrations centrales.

Afin d’engager une telle démarche, il est indispensable d’animer des groupes de travail, de réfléchir sur les problématiques principales de l’administration centrale et d’engager un dialogue interactif.




Qui peut réaliser un tel exercice ? Le directeur n’aura certainement pas le temps de le faire. Il lui est par conséquent nécessaire d’assigner cette mission à une personne précise, qui entraînera ensuite uncourant d’idées générales. Force est d’admettre que les directeurs ou les sous-directeurs ne sont pas

porteurs d’une telle dynamique. La personne qui pourra réaliser un tel chantier doit avoir une position transversale au sein de la direction, tout en étant proche du directeur. Celui-ci pourra alorsimpulser de véritables réflexions stratégiques et permettre que se poursuive ce courant d’idéesgénérales de manière permanente.

Au sein de notre service, nous avons engagé, dans un premier temps, en 1999, la réflexion sur lesorientations stratégiques pour la période 2000-2003. Nous avons par la suite, en 2000, approfondices thématiques en précisant les actions sous forme d'un plan d'actions 2000-2001, actualisablechaque année.

De la salleJe souhaite émettre quelques interrogations sur le devenir des contrats. Monsieur Grapinet nous aaffirmé qu’il existait un contrat conclu avec la direction du budget, mais il ne nous a pas dit quecelui-ci était passé à la trappe, notamment pour ce qui est de la réduction des effectifs.

Gilles GRAPINET Nous renégocions le contrat initial pour les années 2001 et 2002. Ce contrat contenait des clausesde révision, notamment dans l’hypothèse de la mise en place de la réduction du temps de travail etde l’interlocuteur fiscal unique.

Patrick GIBERTJe remercie tous les intervenants ainsi que tous les participants à cette journée d’études.

Jean-Jacques VIALAMerci à Monsieur le Professeur Patrick Gibert, qui a bien voulu nous faire bénéficier de sacompétence pour la préparation et l’animation de cette journée d’études.





C O M I T É I N T E R M I N I S T É R I E L P O U R L A R É F O R M E D E

L ’ É T A T

1 1 . U n e e x i g e n c e : u n e g e s t i o n p l u s t r a n s p a r e n t e e tp l u s e f f i c a c e

Généraliser le contrôle de gestion dansl’administration d’ici 2003

Il convient de généraliser les pratiques de contrôle de gestiondans l’administration, pour nourrir un dialogue de gestiondynamique cohérent avec un pilotage des services par objectifs.

Les dispositifs de contrôle de gestion sont en particuliernécessaires comme contrepartie de la globalisation des créditset des souplesses accordées dans le cadre de lacontractualisation ou des nouvelles pratiques budgétaires.

Tous les ministères disposent aujourd’hui à un degré variable dedispositifs de contrôle de gestion, mais ces dispositifs sontrarement complets et organisés de manière cohérente.

Le groupe de travail interministériel “amélioration de lagestion publique” animé par la DIRE en 1999/2000 a réalisé unétat des lieux des pratiques ministérielles de contrôle de

gestion, procédé à des échanges d’expérience et établi certainséléments méthodologiques communs. Un groupe de travail animé parla direction du budget a pour sa part établi un guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion, finalisé en juillet 2000.

Dans ce contexte, et sur la base de ces outils, il s’agitaujourd’hui d’établir une démarche d’ensemble qui, del’affichage d’objectifs dans le budget au management des plansd’action au quotidien, en passant par les obligations de compterendu dans le contrôle de gestion et la loi de règlement, sefonde sur les mêmes principes et les mêmes résultats à atteindreafin d’accroître la transparence et la visibilité de la gestion

publique.

Le contrôle de gestion sera généralisé dans l’administrationd’ici 2003.

Pour ce faire, chaque ministère élaborera avant la fin de

l’année 2001 un plan triennal de généralisation du contrôle degestion.



C O M I T É I N T E R M I N I S T É R I E L P O U R L A R É F O R M E D E

L ’ É T A T

1 1 . U n e e x i g e n c e : u n e g e s t i o n p l u s t r a n s p a r e n t e e tp l u s e f f i c a c e

Ce plan présentera les actions sur lesquelles la mobilisationsera fondée. Ces actions pourront notamment concerner ladynamique globale de développement du management dans leministère, les impulsions à donner par les dirigeants en faveurde la structuration et de l’émergence de la fonction decontrôleur de gestion, la définition des outils et desindicateurs. Il s’appuiera sur les travaux menés à l’occasion duProgramme Pluriannuel de Modernisation et sur les conclusions dugroupe de travail interministériel sur la gestion publique.

Chaque ministère publiera chaque année dans son rapportd’activité ministériel la part de son budget faisant l’objet

d’un suivi permanent par des indicateurs d’activité et derésultats.

Une structure interministérielle de pilotage, co-animée par la

délégation interministérielle à la réforme de l’Etat et ladirection du budget, assurera le suivi et la coordination des

projets ministériels de développement du contrôle de gestion.

Elle animera entre les ministères un réseau d’échange desexpertises et des bonnes pratiques.

Chaque ministère pourra par ailleurs prendre appui sur :

- les outils méthodologiques mis à disposition (état deslieux des pratiques ministérielles de contrôle de gestion,rapport sur les indicateurs de performance et guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion). Le guide méthodologiquesur les démarches de contractualisation devra notammentintégrer des préconisations sur le contrôle de gestion.- un centre de ressources, maître d’œuvre de l’appui auxministères. Ce centre de ressources, rattaché à la délégationinterministérielle à la réforme de l’Etat, rassemblera desexperts et des praticiens du contrôle de gestion issus desministères gestionnaires. Il pourra recourir à des personnescompétentes du secteur concurrentiel.- le réseau des contrôleurs financiers en région,susceptibles de jouer auprès des services déconcentrés desministères un rôle de centre de ressources, pour déployer auniveau local des systèmes ministériels de contrôle degestion.

Documents

contrôle de gestion public