Cours : Organisation administrative

Prof :RAFFACH Soumiya

Plan du cours

Introduction générale

Chapitre I : Principes généraux de base

Section I : La centralisation

Paragraphe I :-la concentration

Paragraphe II :-La déconcentration

Section II :La décentralisation

Paragraphe I : fondement et limites de la décentralisation

1--L’autonomie des collectivités territoriales tant que fondement de la décentralisation

*Etat fédéral et décentralisation

2-Limites de la décentralisation

Paragraphe II :-Les formes de la décentralisation

1-la décentralisation territoriale

2-la décentralisation technique

Paragraphe III : Décentralisation et tutelle

1-Consistance et physionomie du contrôle en matière administrative

a-Procédés et moyens de la tutelle administrative

2-Contrôle financier

a-Contrôle de l’acte budgétaire

Section III ;La décentralisation en tant que processus d’organisation

administrative

Paragraphe I : briefing historique sur l’organisation administrative

Chapitre II : Organisation administrative marocaine

Section I :structuration administrative étatique

Paragraphe I : Les principales composantes du pouvoir central

A-Le Roi

1-1-Attributions du Roi en temps normal

2- Pouvoirs du Roi en matière administrative

3-Pouvoir du Roi en période exceptionnelle

4-Domaines de partage des compétences entre le Roi et le chef du gouvernement

B-Le gouvernement

1- Secrétariat général du gouvernement

2-Les ministres du gouvernement

a-Catégories des ministres

*Les ministres d’état

*Les ministres techniques

*Les ministres délégués

b-Les attributions administratives

*Pouvoir réglementaire

c-Modèle d’organisation d’un ministère

C-Les administrations de l’état

1-Départements ministériels

2-Les services centraux

a-Le secrétaire général

b-Le personnel des services centraux

c-Le personnel commun ou interministériel

Paragraphe II :les organes locaux de l’administration centrale

A-Les services extérieurs des administrations centrales

1-La coordination des sévices extérieurs

2-La division administrative

3-Les autorités administratives

a-caids et pachas

b-Les walis et gouverneurs

Section II :la collectivité décentralisée en tant que structure administrative

Paragraphe I : caractéristiques des collectivités territoriales

a-Les collectivités territoriales et les établissements publics

b- Principes de base

A-Décentralisation communale

1-L’organisation communale

a-Le Conseil de la commune

b-Le président de la commune

*La police administrative au niveau local

c-Les arrondissements

1-Le conseil d’arrondissement

2-compétences du conseil d’arrondissement

B-La décentralisation provinciale et préfectorale

a-Le président du conseil provincial et préfectoral

C-La région

a-Le conseil de la région

b-Le président du conseil de la région

c-compétences de la région

Introduction générale

Bien que le droit administratif est conçu selon une conceptualisation avec des éléments différenciés, et ce en l’absence d’une conception uniforme, ce droit se définit généralement en tant que branche de droit public,, la majorité des conceptions ont donné une conception du droit administratif par rapport à l’administration appréhendée soit dans une appréhension structurelle ou fonctionnelle, matérielle

Ainsi, en partant de cette appréhension structurelle, il existe dans tous les pays des groupements humains qui coexistent et cohabitent au sein de la collectivité nationale, avec des besoins et intérêts particuliers locaux, il est normal que chaque état opte pour ne organisation administrative tenant compte des considérations à connotation multiples d’ordre historique ,social,culturel, ,géographique, économique et politique ,avec des degrés d’autonomie différenciés

Une telle répartition de pouvoir entre le centre et la périphérie soulève des difficultés et des problèmes impactant la théorie des organisations, en plus de l’existence d’autonomies locales,

A cet effet, il y a lieu de distinguer au maroc des structures administratives réparties selon une logique à double dimension central et local A ce titre, sont placés au niveau central des services qui ont pour mission d’assurer l’animation, la coordination, et le contrôle à l’échelon national et qui interviennent pour le compte de l’état se présentant sous forme de directions –sous directions, bureaux des ministres ou bien services à compétence nationale rattachés à un ministre et autorités indépendantes ,alors que sur le plan local se trouvent des services qui représentent l’état, services déconcentrés intermédiaires locaux des administrations centrales ,en plus des collectivités territoriales

Une telle situation de subordination implique un contrôle de l’état sur les organes et les actes de l’état

De tous ces éléments, le droit administratif est conçu dans une appréhension à dimension structurelle, organisationnelle et non fonctionnelle et matérielle , suscitant de la sorte des questionnements d’ordre organique, liés aux différentes structures administratives qui se trouvent inclues dans cette structure le pouvoir central et le pouvoir local ,mais avant cela, notre objet est de déterminer les principes directifs servant d’assises en matière d’organisation administrative

Chapitre I :Principes généraux de base

En principe , entre les deux tendances de l’unité et de la diversité ,l’organisation administrative est tiraillée entre ces deux éléments. En ce sens, tandis que l’unité tend à favoriser cette volonté de vivre collectif inspirée de la conception française selon l’expression de DEBBASH.C , c'est-à-dire conduite par une appartenance à une communauté collective incorporé dans l’objectif à l’unité. concrétisé en quelque sorte par l’état qu’est dotée de la personnalité morale et qui a une compétence générale matériellement et géographiquement selon DIDIER.T .une telle tendance se traduit sur le plan d’organisation administrative par l’adoption d’un système qui tend à assurer une gestion unifiée de l’ensemble du territoire ,c'est-à-dire elle vise à mettre en place des mesures dont le champs d’application s’étend à l’ensemble du territoire national et ce par les autorités centrales qui s’accaparent le pouvoir d’émettre des actes administratifs ,représentant ce qu’on appelle la centralisation

Ceci parallèlement à cette tendance à la diversité tenant compte de la diversité des groupes sociaux ,s’appuyant sur des critères à multiple connotations comme éléments de distinction des uns des autres, ce sont des considérations géographiques d’appartenance à un espace géographique bien délimité qui s’attachent à des liens historiques entre ces groupes sociaux ,d’où il découle une diversité des structures administratives

Section I : La centralisation

S’appuyant dans son sens le plus strict sur l’état en tant que seule personne publique exerçant ses pouvoirs sur l’ensemble du territoire national,il est seul habilité à prendre les décisions et à satisfaire avec ses propres moyens humains et financiers ,les besoins d’intérêt général collectif

Paragraphe I :-la concentration

A l’inverse de la déconcentration, Il s’agit ,d’un système ou tous les pouvoirs sont concentrés au niveau des seuls organes centraux de l’administration, habilités à prendre des décisions ,qui sont mises en œuvre sur le plan local par les représentants locaux intégrés

Ainsi, bien que certains peuvent considérer qu’un tel procédé présente l’avantage de la simplicité, la rapidité , l’efficacité et l’objectivité du moment ou les autorités centrales sont seules qui disposent du pouvoirs d’agir, ce qui leur permettent de le faire rapidement, la concentration en tant que telle, n’a jamais existé que sur le plan théorique en raison du risque d’accumulation qu’elle présente au niveau de l’administration centrale

Paragraphe II :-La déconcentration

A l’origine, c’est une variété d’organisation administrative, impliquant un transfert de certains pouvoirs de décisions à des agents locaux de l’administration, autrement dit ,il s’agit de décharger le pouvoir central au profit de ces agents locaux en se fondant sur une répartition du travail .A ce titre, il appartient au représentant du pouvoir central exécutif au niveau local ,le wali ,le gouverneur de prendre certaines décisions

En outre, selon l’expression de DIDIER.T, « une compétence est déconcentrée lorsque son exercice est transféré du centre vers l’extérieur, des services d’administration centrale vers les services déconcentrés

Ainsi, un tel procédé d’organisation administrative permet une participation des agents locaux dans la prise des décisions qui concerne la gestion des affaires locales ce qui représente une sorte de garantie de conformer les décisions aux intérêts locaux ,chose qui ne remet aucunement en cause le fondement de la centralisation ,du moment ou les agents locaux sont soumis au pouvoir hiérarchique exercée par l’autorité supérieure de l’autorité centrale, lui permettant de donner des ordres des instructions, de coordonner l’instruction des dossiers qui leurs sont attribués ,de contrôler et de réformer les décisions considérées comme inopportunes

Grosso modo, la centralisation sous différentes formes peut être considérée comme autoritaire et simplificateur, , avec une seule autorité qui s’empare de tous les pouvoirs administratifs et en l’absence de ce fondement participatif des administrées

Section II :La décentralisation

S’appuyant sur cette idée selon laquelle, il existe des affaires qui ne revêtent pas d’intérêt national, la décentralisation consiste, à passer des pouvoirs du centre vers les diversités locales , c'est-à-dire une reconnaissance d’existence juridique aux collectivités locales. Autrement- dit la structuration administrative se trouve consolider par la mise en place d’une administration locale dotée d’une indépendance

Des diverses conceptions qui ont été données à la décentralisation, il peut peut être retenue celle donnée par DIDIER .T qui parait sommaire et se veut simple, selon laquelle la décentralisation est un transfert de compétences d’une personne ayant une compétence générale à une personne morale ayant une compétence spéciale

Il s’agit en effet, d’un système qui se fonde sur la reconnaissance de la personnalité juridique à des personnes autres que l’état, pouvant être considéré de positif à plusieurs titres offrant un large pouvoir de manœuvre ,avec une autonomie à la population locale à travers les conseils délibérants qui gèrent leurs affaires, L’enjeu est par ailleurs de déterminer les limites et l’étendue de ces affaires locales, c’est d’ailleurs ce qui fera notre objet en ce qui suit

Paragraphe I : fondement et limites de la décentralisation

En tant que mode d’organisation administrative, la décentralisation se caractérise par une autonomie de la gestion administrative et financière des affaires locales ,accordée aux collectivités décentralisées qui reste toutefois limitée par le contrôle exercée par le pouvoir central de l’état qui continue d’exister sous ses différentes formes sur les actes et les organes

1--L’autonomie des collectivités territoriales en tant que fondement de la décentralisation

En s’appuyant sur cette prise en considération des intérêts propres des groupes humains qui se combinent par des liens de particularité, la décentralisation dans son sens le plus théorique consiste tout simplement à accorder à ces collectivités des pouvoirs qui leur permettent d’assurer la gestion de leurs intérêts, avec cette possibilité de choisir leurs conseils délibérants chargés de la gestion de leurs affaires, c'est-à-dire sans que cela ne pose de difficultés techniques ,il en va pas de même pour ce qu’est de la délimitation des compétences qui leur sont confiées ,du moment ou il n’est pas aisé de définir les contours des affaires locales et de les distinguer des affaires d’intérêt national

L’autre fondement d’une telle autonomie est sans doute l’autonomie de la gestion financière, impliquant l’existence d’un budget propre avec des ressources

De même, la décentralisation est une opération revêtant un caractère démocratique ,pouvant être considérée comme un cadre de manifestation de la démocratie qu’est le pouvoir du peuple par le peuple et pour le peuple ,se fondant plus sur des considérations politiques ,alors que la décentralisation est une transposition de cette démocratie sur le plan administratif, c'est-à-dire une application des principes démocratique au niveau administratif, autrement dit la décentralisation est l’une des configuration de la démocratie au niveau locale, du moment ou elle se base sur l’idée de permettre aux individus de gérer leur propres affaires ,impliquant une association des groupes des individus dans la prise des décisions

*Etat fédéral et décentralisation

Considérée comme corollaire de l’état unitaire, la décentralisation se différencie du système fédéral en ce qu’elle se caractérise par une autonomie essentiellement administrative ,dont le degré d’évolution dépend de la ligne de conduite tracée par l’état et ce à la différence de l’état fédéral qui représente une forme plus avancée ,avec toutefois, des niveaux d’autonomie qui se différencie d’un pays à un autre .

En effet, tandis que le statut des entités constitutives de l’état fédéral qui puisent leurs compétences de la constitution sont libres de déterminer la forme de leurs institutions, et sont associées à l’exercice du pouvoir central, dans l’état unitaire ,il revient à l’état de déterminer le statut des composantes de l’état ,qui seul dispose de pouvoir de modifier leurs statut et les collectivités sont soumises au contrôle de l’état .Autrement- dit, si la mise en place des collectivités décentralisées peut résulter d’une simple loi ordinaire ,et ne trouve pas toujours son fondement dans le texte constitutionnel, même si certaines constitutions traitent les collectivités locales, il en va pas de même pour les états fédérés

En tout état de cause, et en dépit, de l’intérêt de cette différenciation, elle a tendance à s’estamper de plus en plus du moment ou l’autonomie diminue dans les états fédéraux en raison du manque des moyens financiers, alors qu’au niveau de la décentralisation de nouvelles formes se sont développées tendant à garantir à nouer des rapports de collaboration et non d’opposition entre l’état central et les collectivités décentralisées ,exemple :la régionalisation avancée au maroc, et l’initiative d’autonomie des provinces du sud initiée par le maroc dans le cadre d’une résolution du conflit du sahara

2-Limites de la décentralisation

Par ailleurs ,l’objectif auquel aspire la décentralisation est entravé par des obstacles liés à la difficulté de garantir une égalité en ce qui concerne l’application des libertés et des droits fondamentaux sur l’ensemble du territoire de manière à ce que les politiques locales ne se répercutent pas négativement sur l’effectivité de ces libertés et droits .A cela, s’ajoute le non exercice par les collectivités territoriales des compétences conférées aux autorités autonomes qui s’imposent à elles. L’absence et la pénurie de la réglementation peut en outre se répercuter négativement sur l’autonomie de ces collectivités

De même bien que la décentralisation se fonde sur une indépendance des collectivités, impliquant ainsi une distinction et une différenciation entre les intérêts locaux d’une part et l’intérêt national d’autre part ,il s’avère nécessaire de disposer des moyens appropriés, qui se concrétisent à travers le système de contrôle appelé également tutelle

Ainsi, si la décentralisation dans sa conception suppose l’existence d’un contrôle du pouvoir central qui perdure malgré cette marge de manœuvre accordée aux collectivités territoriales et dont le degré d’autonomie diffère d’un pays à l’autre ,un tel contrôle peut porter dans certains cas sur la désignation des organes des collectivités décentralisés,. En ce sens, il y a lieu de substituer par exemple une compétence d’attribution à la compétence de plein droit

En outre, ce contrôle peut porter sur l’activité de ces collectivités territoriales et les actes émis par les présidents des conseils et les délibérations de leurs conseils

Sous ce même onglet, du moment ou la décentralisation repose sur l’octroi de pourvois à des collectivités territoriales ,cela présente le risque de creuser et d’aggraver les discordances entre elles, favorisant les plus riches parmi elles au détriment des plus défavorisés, il en va ainsi par exemple pour les régions ,ou se concrétise ce décalage entre les régions riches et celle les plus pauvres parmi elles .Ajoutons à cela, que cette décentralisation peut engendrer une situation favorisant les intérêts locaux face à l’intérêt national .Enfin, il y a lieu de soulever le manque de la technicité des élus qui sont des politiciens et non pas des techniciens

Par ailleurs, bien qu’il apparait que la décentralisation suit une ligne différente de celle de la déconcentration, la décentralisation ne peut exister sur le plan pratique sans le développement de la déconcentration qu’est son corollaire permettant au pouvoir central de mieux contrôler et accompagner cette autonomie administrative par des mesures de contrôle

Paragraphe II :-Les formes de la décentralisation

En principe, il se distingue deux variétés de la décentralisation, dont l’une est la décentralisation territoriale et l’autre est la décentralisation technique

1-La décentralisation territoriale

Considérant, l’existence des intérêts particuliers à chaque collectivité, il est normal de leur transférer des compétences, afin de répondre à ces besoins d’intérêt local, avec en même temps possibilité d’avoir des conseils délibérants de leur affaires,avec la création d’une collectivité dotée de pouvoirs de décisions sur le plan de la gestion de certaines matières et secteurs, supposant une spécificité des affaires locales ,tendant à répondre aux besoins d’intérêt local

Une telle décentralisation présente la particularité de l’indépendance de l’autorité locale , disposant de compétences qui lui sont accordées et ce bien évidemment à travers l’élection de leurs assemblées, d’où découle le problème qui se pose pour l’état unitaire en ce qui concerne la détermination des limites de cet équilibre entre centralisation et décentralisation

En outre, ces collectivités territoriales présentent des traits communs liés essentiellement au fait qu’elles s’administrent librement par des conseils délibérants démocratiquement élus et sont en même temps dotés d’un pouvoir réglementaire

2-la décentralisation technique

Outre, la décentralisation territoriale, la décentralisation prend une forme technique , appelée également décentralisation par service ou fonctionnel ,qui signifie une individualisation de la gestion de certaines activités d’intérêt général ,à travers des organismes ,établissements publics dotés de la personnalité juridique et morale ,distincte de celle de la personne publique « générale » qui l’a crée

Il s’agit, d’une transposition de ces rapports et de cette répartition des pouvoirs entre l’état et les collectivités territoriales, l’organisation de l’administration centrale de l’état, qui tient à dépasser la situation de la décentralisation ,à travers des services caractérisés par un particularisme et une individualisation au niveaux de leurs objets et leurs structures, telles les universités dotées de la personnalité juridique, d’un patrimoine et d’organes chargés de diriger leur action

Une telle forme de décentralisation qui se focalise sur l’individualisation d’une activité se concrétise à travers le service public autonome ,permettant d’user de techniques de gestion qui se différencient des moyens administratifs ,tel le cas des activités industrielles et commerciales ,ainsi que la création d’organismes autonomes de régulation sous forme d’établissements publics auxquels sont accordés des pouvoirs de régulation ou de contrôle d’un secteur d’activité

Ainsi, l’établissement public est un procédé qui se fonde sur l’octroi d’une compétence d’attribution de la gestion d’une activité à un organisme ayant la personnalité juridique , bénéficiant de l’autonomie administrative et financière , ce qui lui permet d’être sujet de droits et d’obligations, pouvant également concentrer l’exercice d’une activité d’intérêt général et ce sous le contrôle d’une collectivité

Il s’agit d’un procédé qui se présente sous la forme d’office ou de régie et parfois d’agence

Par ailleurs, la décentralisation qu’elle soit sectorielle ou territoriale, revêt des carences et limites, résultant du poids pesant de la tradition de centraliser qui continue toujours au niveau de l’administration étatique

Paragraphe III : Décentralisation et tutelle

A la différence, du pouvoir hiérarchique pratiqué au sein d’une même personne morale,la tutelle signifie le contrôle administratif exercée par le pouvoir central sur les autorités décentralisées ,c’est à dire un contrôle exercé par l’état et ses représentants sur d’autres personnes ,prenant la forme d’une subordinnation.une telle tutelle trouve son fondement dans un texte ,exprimé selon l’adage « pas de tutelle sans texte »

Ceci, étant alors que les deux variables ont les mêmes moyens ,sauf que le pouvoir de donner des instructions qui caractérise le pouvoir hiérarchique ,ne marque pas la tutelle

Par ailleurs, il y a lieu de distinguer deux types de tutelle, dont l’une porte sur les organes se concrétisant par les mesures liées à la désignation de cet organe et par les mesures disciplinaires liées à la suspension, de révocation pouvant concerner les élus locaux

L’autre variété de tutelle qui s’attache aux actes est axé sur l’objet du contrôle de légalité qui tend à vérifier la conformité de la décision aux règles en vigueur qui s’effectue sur la base de la conformité aux texte et à la loi en vigueur, c’est à dire que les autorités décentralisées dans l’accomplissement de leurs compétences ,sont appelées à respecter le texte de loi qui leur attribue ces compétences, et que le contrôle de l’état sur les collectivités territoriales ne concerne que la légalité

Ceci, a la différence du contrôle d’opportunité qui consiste à vérifier à quelle mesure la décision est opportune ou inopportune, c’est-à-dire si elle ne déroge pas aux conditions de la bonne administration être une tutelle d’opportunité c'est-à-dire exercée selon les conditions

1-Consistance et physionomie du contrôle en matière administrative

Régi par les textes, le contrôle exercé en matière de la gestion administrative d’origine légale signifie juridiquement que c’est un contrôle de tutelle , c'est-à-dire limité par les textes en opposition au contrôle hiérarchique

C’est un contrôle qui concerne la légalité de l’acte ,s’exerce de façon postérieure vis-à-vis des actes ,par l’entremise d’une autorité juridictionnelle, le tribunal administratif, ou bien la cour régionale des comptes qui intervient pour le contrôle de la gestion financière, ce qui caractérise en outre ce contrôle est l’unification d’application sur toutes les catégories de collectivités

Ceci, étant alors que pour le contrôle exercé sur les personnes et les organes liés à tout ce qu’est dissolution, révocation démission, il se distingue selon des règles appliquées à chacune des collectivités territoriales

D’une manière générale, le champ d’application de ce contrôle s’étend sur les délibérations des assemblées et les décisions des organes auxquels elles ont délégué une partie de leur compétence, en plus des décisions réglementaires et individuelles prises en matière de police par le maitre ou le président du conseil communal, sachant que le président du conseil régional n’a pas de compétences en matière de police. A cela, s’adjoint également, es décisions réglementaires émises en toutes autres matières par les autorités locales, enfin, figurent également parmi ces actes les principaux contrats liés aux marchés, emprunts ,concession ou affenage des services industriels et commerciaux, accompagnés de toutes les pièces du dossier nécessaires à un contrôle effectif

Quant aux organes chargés de contrôle, il va de soit que c’est le tribunal administratif qui se charge de statuer sur l’annulation des actes qu’il a considéré d’illégaux ,et ce suite à une saisine introduite par le représentant de l’Etat désigné par la constitution ,afin d’assurer le contrôle administratif et de veiller au respect des lois, une telle opération est exercée en pratique par le gouverneur pour les communes et les préfectures et provinces et le wali pour les régions

a-Procédés et moyens de la tutelle administrative

Au fil du temps, les moyens et les outils de la tutelle ont subi des évolutions, qui se sont traduites sur le plan des textes relatives aux collectivités territoriales.

Ainsi, si dans un premier stade, le contrôle de l’administration centrale s’effectue à la fois sur les décisions locales et leur exécution, c'est-à-dire que toutes les délibérations des conseils territoriaux étaient objets d’un minutieux examen préalable et à priori de la part du pouvoir central

Par la suite, et après mise à jour et renouveaux, des lois relatives aux collectivités territoriales, celles-ci se voient doter de pouvoirs de décision autonome, appelés pouvoirs réglementaires. En ce sens, la délibération n’est plus soumise à un contrôle prioritaire, n’a pas besoin de recevoir l’approbation du pouvoir central et devenir exécutive par elle même, mais reste cependant, soumise au contrôle du gouverneur, représentant du ministère de l’intérieur

*Tutelle administrative sur les décisions exécutoires

Si sur le plan, pratique si le contrôle exercé sur les décisions exécutoires ne revêt pas un intérêt considérable, cette question revêt en outre, un intérêt juridique

A cet égard, il y a lieu de distinguer deux catégories de décisions ne nécessitant que l’approbation formelle du pouvoir central ne faisant pas partie intégrant de la décision ,c'est-à-dire qui ne vise qu’à faciliter l’exécution de façon à enlever tout obstacle et les décisions réglementaires, qui sont exécutoires par elles mêmes, dans ce cas deux situations peuvent se poser, soit cette décision exécutive peut être annulée par le pouvoir central

En effet ,en plus de ce contrôle exercé sur les actes, la collectivité territoriale est soumise à un contrôle sur les mesures d’exécution, car il ne suffit pas de prendre une décision de principe ,mais il faut assurer son exécution sur le plan pratique, il en est ainsi par exemple ,le cas d’une décision de construction d’un siège d’une administration d’une collectivité territoriale ,qui s’accompagnent par d’autres mesures devant permettre la concrétisation du projet, pour cela, la réalisation de la construction nécessite la conduite d’autres opérations tel l’engagement dans une procédure d’expropriation lié au terrain destiné à abriter le projet, de se doter également des moyens financiers et des fonds par un emprunt, de faire ouvrir au budget les crédits ,la procédure de l’ensemble de ces opérations implique obligatoirement une intervention du pouvoir central ,ceci avec une intervention du gouverneur ou wali au niveau régional, représentant du ministère de l’intérieur sont impliques dans les procédures d’exécution

De cette façon ,par laquelle s’effectue la procédure d’exécution des projets considérée comme excessive impliquant une intervention étendue du gouverneur et du ministère qu’il représente e ce fait, selon M.HAORIOU,le problème ne concerne plus d’élargir le pouvoir de décision des autorités administratives décentralisées ,mais de limiter et d’alléger le champ d’intervention des autorités du contrôle pour plus d’efficacité et d’efficience [footnoteRef:2] [2: Pour plus de détails voir mon cours ,RAFFACH.S , ,le Doit pratique de la décentralisation ,Master de la coopération internationale et construction démocratique démocratique en Afrique, année universitaire 2019- 2020 ,pp.18-21]

2-Contrôle financier

Sur le plan financier, il est remarqué que même si une situation financière des collectivités territoriales assez positive se dégage en ce qui concerne des excédents croissants, un endettement mesuré, Cette situation fait ressortir toutefois des anomalies liées notamment à la double tutelle des Ministères des Finances et de l’Intérieur, ce qui alourdit de plus en plus le régime des actes budgétaires et financiers. Signalons également à ce propos, que la budgétisation des investissements s’effectue pour l’essentiel en cours d’année en fonction des autorisations spéciales et des dotations de soutien. En bref, il s’agit d’une autonomie financière limitée avec des recettes d’impôts faibles dans les communes rurales et des recettes propres dérisoires pour les Provinces et Préfectures.

Si d’une manière générale avant l’établissement de l’acte budgétaire la gestion financière de la collectivité territoriale implique la nécessité de déterminer les charges et les ressources , le rôle des services centraux du ministère de l’intérieur reste consistant .aussi, l’acte budgétaire qui s’effectue selon un régime juridique concrétisé à travers un processus d’acheminement ,alors en quoi consiste ce régime juridique ? et a quelle mesure le régime financier des collectivités territoriales contribue il à favoriser la légalité de l’acte budget taire et que le contrôle financier s’exerce en conformité aux règles de droit et de comptabilité offrant une large manœuvre aux collectivités territoriales ?

En dépit, de l’intérêt des renouveaux introduits en matière budgétaire au terme des nouvelles lois organiques relatives ,de nombreuses limites et carences continuent encore plus particulièrement en ce qui concerne la multiplicité des intervenants durant tout le processus de la mise en œuvre de l’acte budgétaire, depuis son établissement jusqu'à sa mise en application et que cette multitude d’intervenants pouvait entraver le bon acheminent de l’acte budgétaire et le poids des intervenants centraux à titre particulier du ministère de l’intérieur depuis les premières phases de la programmation

*Contrôle de l’acte budgétaire

Le budget local est soumis à un contrôle à priori multipartite exercé par l’entremise de plusieurs intervenants avec de nombreux instruments procédures, auquel s’ajoute également un contrôle de suivi qui s’étend aux différentes opérations et actes financiers y afférents, en plus, d’un contrôle à posteriori dont les instruments se différencient

Toutes les formes de contrôle classique vise à priori à assurer la légalité du régime financier et à garantir que le contrôle financier s’exerce en conformité des règles de droit et des règles du budget et celle de la comptabilité publique et ce à travers des procédures et formalités qui se soldent par des sanctions juridiques en cas de manquement, ce qui veut dire qu’il s’agit d’un contrôle

Ainsi, dans l’objectif, de s’assurer de la légalité du régime financier et de l’acte budgétaire, de multiples intervenants et instances sont appelés à intervenir que ça soit à titre prioritaire en accompagnant cette opération depuis son démarrage ou à posteriori ,quelles sont alors les formes de ce contrôle ? et à quelle mesure ce contrôle participe à assurer un contrôle sur la réalisation des objectifs ?

*Le contrôle à priori

Cette différenciation formelle ou périodique du contrôle financier et administratif, résume les différents instruments du contrôle, et les organes

Parmi ces organes, c’est le ministère de l’intérieur qui exerce à titre principal le contrôle à priori à travers les circulaires et les directives générales, orientant le contenu du budget local et ce avant son élaboration, et qui se manifeste également par le visa des fnces sucitant un certain nombre de problématiques liés à son contenu et à son rapport avec le contrôle du ministère de l’intérieur

*Le contrôle juridictionnel

Le contrôle juridictionnel exercé par l’entremise des instances indépendantes est considéré comme le plus juste appliqué en matière d’exécution budgétaire à la fois sur le plan central et sur le plan local. En ce sens, les budgets des collectivités locales sont soumis à un contrôle juridictionnel à posteriori exercé par les deux organes spécialisés qui sont la cour des comptes, et les cours régionales des comptes, prévues dans l’article 149 de la constitution de 2011

Ainsi, selon l’article 147 du code des juridictions financières, la cour régionale des comptes s’assure que les procédures et les règlements appliques à l’intérieur des organes soumis à son contrôle, garantit un meilleur emploi de leurs ressources[footnoteRef:3] [3: Pour plus de détails voir mon cours ,RAFFACH.S , ,le Doit pratique de la décentralisation , ,pp.36-37]

Section III ;La décentralisation en tant que processus d’organisation administrative

Sur le plan pratique ,cette question de la décentralisation fut commandée au maroc , par le souci majeur d’assurer une gestion démocratique locale avec une participation active de la population, tout en tenant compte de la nécessité de garantir à l’état un contrôle et un pouvoir de tutelle, à travers une organisation administrative a suivi une ligne directive de développement qui fut imprégné par un phasage historique d’évolution progressive depuis une première phase de l’empire chérifien marquée par une faible emprise du pouvoir du sultan,l’absence d’une décentralisation au plein sens moderne du terme , passant par le protectorat qui a connu en quelque sorte une autorité politique et administrative qui s’impose sur l’ensemble du territoire jusqu’à l’indépendance

Paragraphe I : briefing historique sur l’organisation administrative

Si durant la période du pré- protectorat de l’empire chérifien, le trait dominant fut une faible étendue du pouvoir central se focalisant sur le principe de centralisation, principalement détenu par le sultan qui puise sa légitimité dans la bie’à ,à coté des vizirs qui interviennent au niveau central, avec une administration locale fortement influencée par la composition sociale tribale, partagée entre deux types de régions dont les unes reconnaissant l’autorité temporelle du sultan (bled makhzen) et les autres qui ne l’acceptaient pas réclamant l’autonomie ,le trait caractéristique fut durant la période du protectorat une étendue de l’emprise de l’autorité politique et administrative sur l’ensemble du territoire disposant d’une administration centrale comprenant deux catégories d’institutions qui sont d’une part les ministères makhzen (grand vizir doté d’un pouvoir réglementaire délégué par le sultan) et les administrations néo-chérifiennes se trouvant sous la direction de l’autorité supérieure du protectorat ,le commissaire résident général ,avec une administration territoriale tiraillée entre une administration régionale introduite pour la première dans la structuration administrative et qui a été au début entièrement tourné autour des autorités militaires en raison des impératifs sécuritaires des autorités du protectorat et a vu par la suite certaines d’entre elles devenues le siège d’autorités civiles ,à cela, s’ajoute l’administration locale caractérisée par l’inexistence d’un régime juridique uniforme ,en raison de la diversité des situations dans lesquelles se trouvaient les différentes collectivités, l’émergence des administrations autonomes fut également mentionnée par certains spécialistes qui considèrent que la période du protectorat a coïncidé avec une extension des activités étatiques,

Ensuite, ont été introduites les premières démarches de lancement du processus de décentralisation au lendemain de l’indépendance ,en s’inspirant du modèle français, en dictant certaines règles et principes généraux instituant la décentralisation provinciale, tout en préservant au législateur la compétence de son organisation,. et tandis que l’introduction du protectorat a été conditionnée par des impératifs sécuritaires et que la région fut conçue comme administration territoriale et non pas en tant que cadre de conception et d’exercice de la planification et de développement économique. L’organisation administrative du Maroc indépendant s’est essentiellement focalisée sur les structures de l’administration du protectorat qui présentaient l’avantage d’être centralisées[footnoteRef:4] [4: Voir mon ouvrage ,  RAFFACH .S, « Les grandes réformes administratives et le développement institutionnel »,édition Riad al maarifa,2019,pp.29-30

]

Chapitre II :L’organisation administrative marocaine

Régi par les dispositions constitutionnelle, l’organisation administrative est à l’instar de plusieurs questions puise son assise dans la constitution

En effet, une telle organisation administrative particulière qui tient compte des particularités du maroc et de son identité nationale,, afin d’éviter toute discordance est répartie selon deux échelons central et local se traduisant au niveau central par des services qui ont pour mission d’assurer l’animation, la coordination, et le contrôle à l’échelon national et qui interviennent pour le compte de l’état se présentant sous forme de départements ministériels ou bien services à compétence nationale rattachés à un ministre et autorités indépendantes ,alors que sur le plan local se trouvent des services qui représentent l’etat services déconcentres intermédiaires locaux des administrations centrales ,en plus des collectivités territoriales

Une telle configuration se manifeste dans toutes les constitutions qui se sont succédées et qui ont connu des changements et des mutations à partir de la première constitution datant de 1962,puis celle du 31 juillet 1970,suivie par celle de 1972 qui a été objet de deux amendements introduits en 1992 et en 1996,avec adoption en denier lieu de la constitution introduite en 2011 suite à une conjoncture particulière, sous impulsions des mouvements qui ont touché les pays arabes et bien évidemment le maroc ,une constitution qui a constitué une démarche très avancée avec de considérables renouveaux sur le plan d’organisation administrative

Section I : Structures administratives étatiques

S’articulant autour d’une organisation administrative à double dimension centrale et locale, concrétisée à travers des représentants du pouvoir central et organes centraux, avec des éléments qui s’étendent au niveau territorial comprenant les représentants du pouvoir central et les services extérieurs

Paragraphe I : Les principales composantes du pouvoir central

En tant que composante fondamentale du pouvoir central, le Roi occupe un positionnement particulier par rapport aux autres institutions (parlement et gouvernement)

A ce titre, si le Roi dispose de prérogatives à vocation générale, avec en même temps de compétences en matière administrative et d’autres exercées en période exceptionnelle, la constitution de 2011 [footnoteRef:5]a apporté des innovations majeures liées aux pouvoirs réservés à sa majesté avec des compétences partagées avec le chef du gouvernement [5: Dahir numéro 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la constitution, Bulletin Officiel numéro 5964 bis- 28 chaabane 1432 (30-7-2011) ]

A-le Roi

Si l’on reconnait que le Roi au maroc constitue la principale composante du pouvoir étatique ,qui se dote d’une situation privilégiée ,et ce à travers l’expérience constitutionnelle et politique du Maroc qui lui a réservé cette particularité, les choses ont changé avec la constitution de 2011,qui a opté pour un partage des pouvoirs entre les deux composantes du pouvoir central qui sont le chef du gouvernement représentant de l’exécutif et le Roi ,chose détectée par exemple à travers la nomination aux emplois civiles

1-Attributions du Roi en temps normal

D’après les dispositions de la constitution, le Roi est l’un des fondements du pouvoir les plus considérables, qui assure des fonctions d’une manière générale d’origine diverses, qui sont d’ordre politique, religieuse, administrative,…

A ce titre, le Roi amir Al moumine, préside selon l’article 41d e la constitution de 2011,le conseil supérieur des oulamas chargé de l’étude des questions qu’il lui soumet

De même, le Roi exerce la police administrative au niveau central et ce au terme de l’article 42 de la constitution de 2011,qui dispose que le Roi chef de l’état, son représentant suprême, symbole de l’unité de la nation, garant de la pérennité et de la continuité de l’etat et arbitre suprême entre ses institutions, veille au respect de la constitution, au bon fonctionnement des institutions constitutionnelles ,à la protection du choix démocratique et des libertés des citoyennes et citoyens, et des collectivités, et au respect des engagements internationaux du Royaume….et ce par dahirs en vertu des pouvoirs qui lui sont expressément dévolus par la constitution

Sur un autre plan politique, dans ses rapports avec les autres pouvoirs centraux, le Roi nomme le chef de gouvernement au sein du parti politique qui arrive en tète des élections des membres de la chambre des représentants et ce sur la base de leurs résultats ,il lui appartient également sur proposition du chef de gouvernement de nommer les membres du gouvernement, voir même de procéder à son initiative à et après consultation du chef de gouvernement de mettre terme aux fonctions d’un ou de plusieurs membres du gouvernement

Parmi ,les prérogatives attribuées au Roi figure la présidence du conseil des ministres composé du chef du gouvernement et des ministres, appelé à instruire des questions, telles les orientations stratégiques de la politique de l’état, en plus de la délibération des textes législatifs, projets des lois, de la prise des décisions liées à la déclaration de l’état de siège ,de la guerre, en plus de la nomination sur proposition du chef du gouvernement à certains emplois civils (voir article 49 de la constitution)

Le Roi est également le chef suprême des forces amés Royales ,a cet effet, il dispose du pouvoir de nommer aux emplois militaires et peut déléguer ce droit (article 53)

En outre ,le Roi accrédite les ambassadeurs auprès des états étrangers et des organismes internationaux, signe et ratifie les traités ,exception faite des traites nécessitant des mesures législatives tels les traites de paix ou d’union, ou ceux relatifs à la délimitation des frontières…

Sous un autre onglet, d’élaboration des lois le Roi promulgue selon l’article 50 la loi, et ce dans les trente jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée

2-Pouvoirs du Roi en matière administrative

Si historiquement, dans une situation préliminaire, sous le protectorat le pouvoir normatif appartient au sultan qui était également compétent de prendre des décisions individuelles . En l’état actuel des choses , la constitution de 2011 prévoit que les pouvoirs prévus par la constitution de 2011, concrétisent l’exercice des compétences exécutives qui concernent en plus de la présidence du conseil des ministres, des prérogatives à caractère administratif et que le Roi exerce ses missions par dahirs en vertu des pouvoirs qui lui sont expressément accordés par cette constitution, à l’exception toutefois de ceux prévus aux articles 41,44,47,51,57,59,13 et 174 qui sont contresignés par le chef du gouvernement ,et ce à la différence de la constitution de 1962 qui habilite le Roi à exercer ses pouvoirs en vertu des décrets Royaux, tout en confiant au Roi l’exercice d’un pouvoir réglementaire dans les domaines qui lui sont expressément dévolus par la constitution (article 29)

Ainsi, si la présidence du conseil des ministres permet au Roi d’assurer la direction de l’un des plus importants acteurs gouvernementaux qui s’intéresse aux grandes questions publiques y compris les décisions administratives, il reste à considérer que le champ des décisions administratives demeure limité qui concerne en temps ordinaire ,par exemple des décisions administratives liées à l’administration de la défense nationale et qu’il délègue fréquemment à l’autorité responsable, il en va de même des nominations en conseil des ministres

3-Pouvoir du Roi en période exceptionnelle

En dérogation, au principe de légalité qu’est l’assise sur lequel se fonde l’action administrative, le Roi exerce en certaines périodes exceptionnelles des pouvoirs illimites qui s’étendent à tous les plans et domaines, avec toutefois des remaniements introduits en l’état actuel des choses à l’exercice de ce pouvoir

Ainsi, historiquement après une expérience d’un régime exceptionnel entre 1965 et 1970[footnoteRef:6] , le Roi s’est attribué une compétence d’ordre général , des révisions constitutionnelles se sont succédées par la suite et à titre particulier dans la constitution de 2011,introduisant des changements en faveur de l’institution parlementaire [6: Proclamé en vertu d’un décret Royal du 7 juin 1956,en référence à l’article 35 de la constitution de 1962, et qui a pris fin suite au dahir du 31 juillet 1970]

A cet égard, en vertu de l’article 59 de la constitution 2011,l’état de siège fait partie des questions objet de délibération du conseil des ministres (article 49 de la constitution de 2011) ,qui peut être déclaré pour des motifs d’ordre extérieur lorsque l’intégrité du territoire national est menacée, ou pour des motifs d’ordre intérieur lorsque se produisent des événements qui entravent le fonctionnement régulier des institutions constitutionnelles , il est proclamé par le Roi qu’est habilité à prendre les mesures qu’imposent la défense de l’intégrité territoriale et le retour, dans le moindre délai, au fonctionnement normal des institutions constitutionnelles, et ce par dahir contresigné par le chef du gouvernement, pour une durée de trente jours ,sa prolongation au-delà de ce délai est autorisée par le parlement ,la loi (article 74 de la constitution).En ce sens, la procédure à poursuivre consiste au terme de cet article, à consulter le chef du gouvernement, les présidents des deux chambres du parlement ,ainsi que le président de la cour constitutionnelle. Durant cette période de l’état d’exception le parlement ne peut être dissous, et que les libertés et les droits fondamentaux sont maintenus,

Ainsi, à la différence de ce prévoyaient les constitutions antérieures, le parlement ne peut être dissout durant la période d’exception, et que le Roi n’est pas autorisé à prendre les mesures imposées par la conduite des affaires de l’état,mais seules les mesures liées à l’état d’exception .Par ailleurs, en l’état d’exception le Roi dispose de la totalité du pouvoir réglementaire qui relève en période ordinaire de la compétence du chef du gouvernement[footnoteRef:7] [7: Voir mon cours ,RAFFACH .S,L’action administrative, année universitaire 2019-2020,pp.23-27]

4-Domaines de partage des compétences entre le Roi et le chef du gouvernement

Si l’on reconnait que de considérables changements liés aux compétences du Roi et du chef de gouvernement ont été introduits en vertu de la constitution de 2011,qui a apporté un partage constitutionnel se concrétisant à travers une répartition et un partage des compétences entre ces deux composantes du pouvoir étatique et du pouvoir exécutif selon des procédés, et ce par rapport à un certain nombre de questions telle la compétence de la nomination aux emplois civils

En effet, au moment ou l’expérience et la pratique constitutionnelle précédente consacre un exercice du Roi seul de cette compétence qui assure seul le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires, avec toutefois, possibilité de déléguer cette compétence, la situation actuelle telle que se présentée selon les dispositions de la constitution est différente, avec consécration d’un partage de compétence détectée principalement en référence aux articles 49-91-92

Ainsi, à ce titre l’article 49 qui donne une énumération des textes et des questions relevant de la compétence du conseil des ministres présidé par le Roi, dispose que parmi ces domaines d’intervention de ce conseil figure la nomination ,sur proposition du chef du gouvernement et à l’initiative du ministre concerné, aux emplois civils de wali de bank al maghrib,ambassadeurs, walis et gouverneurs, et responsables des administrations chargées de la sécurité intérieure, ainsi que les responsables des établissements et entreprises publics stratégiques. En ce sens ,une loi organique précise la liste de ces établissements et entreprises stratégiques

En outre parmi les questions relevant de la compétence du conseil du gouvernement présidé par le chef du gouvernement , figure, la nomination des secrétaires généraux et des directeurs centraux des administrations centrales, des administrations publiques, des présidents des universités ,des doyens et les directeurs des écoles et instituts superieurs.Il est également, énoncé à ce titre que la loi organique prévue à cet article peut compléter la liste des fonctions à pourvoir en conseil du gouvernement, et déterminer en particulier, les principes et critères de nomination à ces fonctions ,notamment ceux d’égalité des chances, de merite,de compétence et de transparence (article 92)

Dans ce même ordre d’idée, il appartient au chef du gouvernement de nommer aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics, et ce en considération des dispositions de l’article 49

B-Le gouvernement

De part, la liaison de l’administration avec le pouvoir exécutif gouvernemental, l’administration relève de la compétence du gouvernement qui se compose du chef du gouvernement et des ministres et peut comprendre aussi des secrétaires d’etat .En ce sens, l’article 89 de la constitution stipule que « ..que sous l’autorité du chef du gouvernement, le gouvernement met en œuvre son programme gouvernemental, dispose de l’administration et supervise les établissements et entreprises publics et en assure la tutelle »

En outre, la loi organique du 19 mars 2015 (B.O 2015),définit les règles relatives à l’organisation et à la conduite des travaux de gouvernement et statut de ses membres.de même selon cette loi,le gouvernement exerce le pouvoir exécutif sous l’autorité du chef de gouvernement, le gouvernement met en oeuvre son programme ,assure l’exécution des lois, dispose de l’administration ,supervise les entreprises et établissements publics et en assure la tutelle

Ainsi, parmi les éléments de cette organisation figure cette opération d’organisation du pouvoir central dans ses différentes composantes et dans ses rapports avec les autres pouvoirs qui s’inscrit dans l’objectif de faciliter l’exercice par le gouvernement d’une partie du pouvoir exécutif

1-Le chef du gouvernement

Placé à la tète de ce gouvernement qui exerce le pouvoir exécutif, le chef du gouvernement, dont l’appellation a remplacé l’ancienne appellation du premier ministre tel que fut apporté par la constitution de 2011, introduisant des innovations majeures quant à ses attributions

Ainsi, le chef du gouvernement qu’est désigné selon la constitution par le Roi au sein du parti politique arrivant en tète des élections des membres de la chambre des représentants et au vu de leurs résultats (article 47 de la constitution), est appelé à présenter et à exposer devant les deux chambres du parlement réunies ensemble, le programme qu’il compte appliquer, et ce afin de procéder à un vote à la chambre des représentants ,après débat devant chacune des deux chambres (article 88 de la constitution)

De même ,le chef du gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement devant la chambre des représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte (article 103)

Le chef du gouvernement exerce également le pouvoir réglementaire et peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres, et nomme également aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics, et ce sans atteinte aux dispositions de l’article 49

En outre, et au moment ou le Roi préside le conseil des ministres, le conseil du gouvernement est présidé par le chef du gouvernement et qui assure l’instruction des questions et textes liés à la politique générale de l’état avant sa présentation devant le conseil des ministres, ainsi que sur les politiques publiques, auxquelles s’ajoute les politiques sectorielles. Aussi, parmi ces questions figure l’engagement de la responsabilité du gouvernement devant la chambre des représentants, des questions d’actualité liées aux droits de l’homme et à l’ordre public

A cela, s’ajoute la délibération des textes tel les projets de lois ,tel le projet de loi de finances ,les décrets lois,les projets de décrets réglementaires

Parmi ,les questions instruite par ce conseil figure également les traités et les conventions internationales avant leur soumission au conseil des ministres (article 92 de la constitution)

A l’issue de ces délibérations, le chef du gouvernement informe le Roi des conclusions des délibérations du conseil du gouvernement

*Rapport entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif

Au niveau du Maroc, si les matières relevant du domaine de la loi sont déterminées en vertu de l’article 71[footnoteRef:8] de la constitution, il est prévu que les autres matières que celles appartenant au domaine législatif relèvent du pouvoir réglementaire. Ce pouvoir réglementaire est exercé selon l’article 90 de la constitution de 2011 par le chef du gouvernement qui peut déléguer certains de ces pouvoirs aux ministres [8: Article 71 de la constitution ,promulguee par le Dahir numéro 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011), op.cit]

En ce sens, dans l’exercice de ce pouvoir exécutif, le gouvernement peut prendre également des règlements pour l’exécution des lois, dénommés règlements d’application, d’après l’article 89[footnoteRef:9] de la constitution de 2011 [9: Article 89 de la constitution ,promulguee par le Dahir numéro 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011), ibid ]

«… le gouvernement assure l’exécution des lois.. »

Ainsi, deux types d’actes se distinguent, décrets du chef du gouvernement, parfois appelés décrets gouvernementaux et arrêtés ministériels, qui sont des textes réglementaires et décisions administratives pris par les ministres

De même, si l’on revient à cette question constitutionnelle du rapport entre le parlement et le gouvernement, il apparait que les deux se partagent le domaine de l’élaboration des lois, que l’initiative des lois appartient selon l’article 78[footnoteRef:10] de la constitution de 2011,concurremment au chef du gouvernement ( projet de loi )et aux membres du parlement.(propositions de loi). [10: Article 78 de la constitution ,promulguee par le Dahir numéro 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011), ibid]

A cet effet, tandis que le gouvernement qui partage l’exercice de ce pouvoir législatif avec le parlement, peut assister aux séances de travail et aux commissions des deux chambres, les ministres ont accès à chaque chambre et leurs commissions, ils peuvent se faire assister par des commissaires désignés par eux (article 67 de la constitution de 2011)[footnoteRef:11] [11: Article 67 de la constitution ,promulguee par le Dahir numéro 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011), ibid]

Le parlement dans ses deux chambres a droit de poser des questions au gouvernement et de l’interpeller en une séance par semaine qui lui est réservée dans chaque chambre pour répondre aux questions des membres de celle-ci et ce dans les vingt jours suivant la date à laquelle ,il a été saisi de la question, des réponses relatives aux questions de politiques générales sont données par le chef du gouvernement lors d’une séance par mois (article 100 de la constitution[footnoteRef:12]).De même,il est créé des commissions d’enquête qui sont constituées pour recueillir les éléments d’information sur des faits déterminés ou sur la gestion des services publics, établissements publics ..(article 67 de la constitution) [12: Article 100 de la constitution ,promulguee par le Dahir numéro 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011), ibid]

2- Secrétariat général du gouvernement

Mis en place à la veille de l’indépendance ,le secrétaire général est placé sous l’égide du secrétariat général du gouvernement, qu’est membre du gouvernement doté de prérogatives du ministre, qui a pour principale mission d’assurer la coordination entre le travail des différents conseils (conseil des ministres),de veiller au bon fonctionnement du travail gouvernemental

En ce sens, il est appelé à coordonner la préparation des projets de lois et de règlements émanant des différents départements ministériels, c'est-à-dire il veille à ce que le gouvernement agisse dans le respect et en conformité aux règles de legalité,et pour cela,il se charge du suivi du processus d’aboutissement de tout projet de texte en présentant les observations du gouvernement ,à la cour constitutionnelle en cas de sa saisie

3-Les ministres du gouvernement

Considéré comme composante faisant partie du gouvernement, les ministres sont des fonctionnaires placés à la tète des départements ministériels, assurant de multiples taches à caractère administratif et politique

Ainsi, en dehors de l’institution Royale et des pouvoirs du chef du gouvernement, les ministres qui n’ont pas le pouvoir réglementaire, comme le chef du gouvernement, disposent d’un pouvoir d’instruction qui se manifeste par des arrêtés circulaires ou des instructions. Les ministres participent à l’exercice du pouvoir réglementaire avec le contreseing, c'est-à-dire le pouvoir de contresigner tous les décrets en tant que ministres chargés de leur exécution.il disposent également d’un pouvoir de nomination de leur agents et exercent la tutelle sur les établissements attachés à leur départements

a-Catégories des ministres

En fonction des missions qui leur incombent sur le plan administratif et politique ,les ministres qui font partie du gouvernement ,se pressentant selon une variété de catégories

*Les ministres d’état

Cette catégorie trouve son fondement dans l’idée de répondre à des besoins d’ordre politique ,c'est pourquoi il ne figure pas nécessairement et de façon permanente au sein du gouvernement,. ainsi, son inclusion peut être dictée pour des raisons multiples liées par exemple à la nécessité de faire bénéficier le gouvernement de l’influence politique et de son expérience ,c’est pour cela, en tant que ministre jouissant d’une certaine préséance à l’égard des autres membres du gouvernement, le ministre d’état peut ne pas avoir de fonctions.

Par ailleurs, un bref aperçu historique sur l’incorporation de cette catégorie au sein des gouvernements qui se sont succédés permet aisément de dégager que la tendance poursuivie se caractérise par la régression et le recul quant à l’adoption de cette catégorie depuis le gouvernement constitue le 10 octobre 1977,,puis celui de 1981,le gouvernement youssoufi dans sa première version et non la seconde,

*Les ministres techniques

Si à l’origine le nombre et les attributions des ministres techniques sont d’origine légale fixés par un texte (dahir) relatifs à la constitution du gouvernement ou liés à la modification de sa composition ,il reste que le nombre des départements ministériels techniques est variable, à raison d’exercice de missions à double facettes , en assumant à la fois des missions à vocation administrative en tant que chef de l’administration et autorité administrative se situant hiérarchiquement au sommet d’un secteur de l’administration, d’autres missions à caractère politique résultant de son appartenance à la composition du gouvernement en tant que partie prenante faisant partie de la composition du gouvernement, c’est pourquoi leur nombre et attributions n’est pas fixé au préalable par la loi,cela dépend des circonstances et des conditions politiques ,selon les besoins du chef de gouvernement

Ainsi, la création, la modification la transformation et la disparition de des départements ministériels est commandée en plus des considérations administratives, par d’autres motifs d’ordre politique

*Les ministres délégués

Sous impulsion d’un certain nombre de considérations d’ordre politique ou pour des raison des motifs techniques, il fut opté à ce type de ministres, se situant à coté d’un ministre de plein exercice ou du chef du gouvernement, ayant pour principal attribution d’assurer sous l’autorité de ce celui-ci une partie des missions qui leur incombent .il en est ainsi, du ministre délégué auprès du ministre de l’équipement du transport et de la logistique chargé du transport tel que figure dans la composition gouvernementale

b-Les attributions administratives

De part ,son emplacement à la tète de son administration ,le ministre assure des fonctions à vocation multiple touchant la gestion administrative, la gestion des ressources humaines et des missions en matière de la gestion financière

Il en est ainsi en ce qui concerne l’organisation de ses services ,fixée à travers les règlements même au cas ou il y a absence d’une disposition d’origine legale,de même le ministre dispose des prérogatives en matière de la gestion des ressources humaines, et plus particulièrement en ce qui concerne la gestion des carrières des fonctionnaires relevant de ces services. exercé à travers le pouvoir de nomination exercé par délégation du chef du gouvernement tel qu’énonce l’article 91 de la constitution

Ceci, parallèlement à l’exercice d’un pouvoir disciplinaire appliqué sur les agents conformément aux conditions preuves par des règles statutaires et au statut général de la fonction publique et les statuts particuliers

Par rapport à la gestion administrative, il a la compétence de donner des instructions adressées à ses subordonnés

Sur un autre plan de la gestion financière, le ministre est l’ordonnateur principal du budget de son département, qui peut créer des ordonnateurs secondaires sur la base de l’article 64 du décret royal du 21 avril 1967 modifie sur la comptabilité publique,et déléguer dans certains cas sa signature

L’exercice d’une telle fonction, se concrétise à travers l’engagement des dépenses et la prévision des recettes ,en plus de l’engagement des marchés,avec en même temps, de veiller sur l’entretien des biens du domaine de l’état utilises par ses services.

*Le Pouvoir réglementaire

Dans l’exercice des prérogatives qui lui incombent ,le ministre exerce un pouvoir réglementaire et ce par délégation du chef du gouvernement a qui il apparient selon l’article 90 de déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres

Il s’agit ,en réalité d’une délégation partielle concernant certaines affaires à caractère spécial, de même, le ministre participe à l’exercice du pouvoir réglementaire, dés lors qu’il se charge de l’exécution des actes réglementaires, de contresigner les décrets ,et appelé à prendre les arrêtés réglementaires nécessaires à leur mise en application.a cela s’ajoute la participation à l’émission de la décision

Par ailleurs, le ministre dispose d’un pouvoir d’intervention plus autonome en matière règlementaire, lorsqu’il s’agit des questions et des mesures liees à l’organisation et au fonctionnement des services se trouvant sous sa supervision, c'est-à-dire un pouvoir réglementaire autonome lie à la nature des missions qui lui incombent

Si en principe, l’ensemble des pouvoirs exercés par le ministre s’effectuent par voie d’arrêtés ,de circulaires ou d’instructions de service,il lui appartient tout de même et pour des raisons pratiques liées à la facilitation de la gestion administrative ,de déléguer certains de ses pouvoirs sous forme d’une délégation de pouvoir et d’une délégation de signature

A ce titre, tandis que la délégation de signature est organise par le dahir de 1957 (BO 1957) rectifie par le dahir du 25/8/1958,accordée généralement aux membres de son cabinet ,la délégation de pouvoir qui n’est régi par aucun texte ,depend des principes généraux organisant l’exercice des compétences

d-Modèle d’organisation d’un ministère

Bien que les ministres disposent d’une large manœuvre pour adopter une organisation des services selon les conditions particulières qui s’imposent, d’ou par ailleurs cette diversité dans l’organisation de leurs services, certains traits communs peuvent toutefois être dégagés.

*Le cabinet

Figure comme l’interlocuteur du ministre avec les différents services relevant du ministère et de la communication avec les intervenants et operateurs extérieurs ,le cabinet qui comprend d’habitude des collaborateurs ,directeurs désignés en raison de la confiance qu’isl procure au chef hiérarchique du département ministériel, c’est d’ailleurs ,pour cela que l’exercice de leur fonctions est lie a l’existence du ministre, se terminent au cas ou la mission du ministre prend fin,et qui sont choisi pratiquement parmi le personnel des grands corps de l’etat tel le ministère des finances ,la cour des comptes

Il s’agit en effet, d’un organe à composition hiérarchisée spéciale (directeur du cabinet, chef du cabinet, attaches charges de missions),qui s’assigne pour attribution des fonctions fixées selon la conception du ministre, liees principalement à l’étude des questions politiques ou techniques que le ministre lui soumet, sans qu’il dispose de pouvoir de la gestion administrative qui reste de la compétence du personnel permanent relevant du département .ceci est d’autant que cette mission de la réalisation des etudes fut renforce et consolidée par la mise en place de poste de charges d’études régi par le dahir du 5 janvier 1981 tel que modifie par dahir du 9 janvier 1990,ayant pour fonction l’étude ,l’instruction et le suivi de dossiers et de projets qui leur sont confies par les ministres

prérogatives s’articulent autour de deux axes ,dont l’un est à caractère politique, c’est-à-dire tout ce qui concerne les rapports du ministre avec le parlement ,

C- Les administrations de l’état

Ce sont des administrations centrales incorporant en plus des départements ministériels pouvant être superviser soit par le ministre, le ministre délègué ou le secrétaire d’état en assistance du cabinet ministériel d’état,figurent les services centraux et les services extérieurs des différents ministères

1-Départements ministériels

Si à l’origine, la création des départements ministériels relève de la compétence du Roi par dahir et sur proposition du chef du gouvernement qui se charge de l’organisation interne de ces départements qu’est commandée par les nécessités d’adaptation aux changements et aux évolutions des activités administratives,

Ces départements sont orientés par deux traits caractérisant qui peuvent se révéler plus au moins contradictoires , dont l’un concerne la spécialisation résultant de la nature des problèmes, rencontrés par les administrations centrales , qui se présentent suivant des modalités différenciées, consistant toutefois ,en la dispersion entres des organes administratifs ,indépendants les uns des autres ,des moyens financiers, humains ,techniques et autres ,pouvant être mobilisés, d’où la difficulté de coordonner l’effort de ces différents organes ,l’autre concerne l’unité d’action imposée par la nature des missions administratives

Ainsi, c’est pour ces considérations que le nombre des membres du gouvernement a subi des mutations selon les priorités, de chaque période .

2-Les services centraux

Considérant, la variété de l’organisation des services centraux d’un département à un autre, cette organisation présente tout de même un trait commun en ce qu’elles se trouvent sous la compétence du pouvoir réglementaire du chef du gouvernement

En effet, en transposition de cette diversité d’une telle organisation, il fut conduit un effort de réforme mené par le ministre des affaires administratives, qui a abouti à la mise au point d’un document recueil portant sur le réforme des structures administratives (en juillet 1979),qui fut remanié par la suite en janvier 1982

En tout état de cause, l’efficacité implique nécessairement une certaine stabilité, permettant ainsi de dégager un cadre général de structuration de ces administrations en plus des caractéristiques de personnels

a-Le secrétaire général

Parallèlement, au ministre dont l’exercice fonctionnel est caractérisé par la mobilité des missions du ministre, résultant de sa référence politique et de cette nature à double facette des taches qui lui incombent, sur le plan administratif et sur le plan politique en tant que partie prenante du gouvernement, il se trouve le secrétaire général revêtant un caractère de stabilité qui s’assigne pour attribution plusieurs prérogatives d’ordre administratif et technique, incarnant ainsi un caractère permanent ,tendant à garantir la continuité de l’action

Il s’agit en effet, d’un haut fonctionnaire placé au sommet d’un niveau administratif supérieur ,chargé de superviser l’action globale des différentes administrations, en vue d’avoir vision globale , c'est-à-dire il peut être considéré en tant que cadre unificateur à cette diversité des différentes taches accordées aux différentes administrations, de coordonner l’action de ces différentes structures

Pour cela, la situation du secrétaire général est regi par les dispositions du décret du 29 avril 1993,Fixant les conditions de nomination plus particulièrement en ce qui concerne sa haute compétence sa haute compétence et son expérience

b-Le personnel des services centraux

De part, les missions qui incombent à toute administration, impliquant dans certains cas une technicité particulier et des missions de haut niveau ,en matière d’encadrement, de direction, de supervision, qui ne peuvent être assures que par des fonctionnaires supérieurs dont le statut est régi par un texte initial concrétisai par le décret du 8 juillet 1963 (B.O,1963),qui fut rectifie par un décret du 30 décembre 1975 (BO.1975),suivi par un dahir du 6 octobre 1987

A ce titre, , le décret de 1975 distingue quatre catégories de fonctionnaires supérieurs à savoir le secrétaire général, directeur et diverses fonctions de même grade (inspecteur général ,ingénieur général, inspecteur ,chef de division en remplacement de l’appellation de directeur adjoint, et le chef de service

c-Le personnel commun ou interministériel

En considérant, l’existence de certaines taches revêtant la même nature pouvant être accordée à des agents ayant un statut similaire, il fut crée un personnel commun à statut unifié personnel commun aux administrations publiques dont le statut est régi à cote de celui des cadres d’administration centrale, par le dahir du 8/7/1963 modifie par le dahir du 23/12/1975 amende par le décret du 5 janvier 1981 ,en vue de dépasser l’hétérogénéité ,et les divergences dans la situation juridique des personnels des diverses administrations, favorisant ainsi le développement des liens de collaboration et de coordination entre les divers ministeres,en dépit de la diversité des affectations

d-Le personnel d’inspection

En réponse aux exigences de la gestion technique et la gestion financière ,il est mis en place un corps d’inspection dont la nature et de l’étendue des taches dépend de la conception des différentes administrations. Parmi lesquels figurent à titre d’exemple sur le plan technique le cops d’inspection de l’enseignement primaire et secondaire ou sur le plan financier celui du corps d’inspection du ministère des finances

Paragraphe II :les organes locaux de l’administration centrale

En prolongement de l’organisation administrative conduite au niveau central, il fut crée des organes locaux de l’administration de l’état ,qui sont appelés à concrétiser les mesures et les décisions prises au niveau central, d’où l’intérêt qu’ils présentent en tant que relais administratifs, chargés de la mise en application de ces décisions et politiques.

Ce sont des organes qui se répertorient en deux variétés, dont la première comprend ceux ayant des compétences générales considérés comme représentant du pouvoir exécutif ayant pour mission l’exécution des lois et le maintien de l’ordre ,et d’autres ayant des compétences spécifiques liées à des secteurs d’activité

A-Les services extérieurs des administrations centrales

Au moment ou, la mise en place des administrations spécialisées est commandée d’une manière générale par les nécessités de répondre aux besoins des administrés ,en vue de garantir un rapprochement de l’administration des administrés, la diversité de leurs domaines d’action et d’intervention se différencient d’une administration à une autre

1-La coordination des sévices extérieurs

De part ,cette structure administrative hiérarchisée ,visant à consacrer cette séparation des services selon leurs domaines de spécialisation , les services extérieurs se focalisent particulièrement sur la consolidation de leurs rapports avec l’administration centrale qui dispose d’un pouvoir de contrôle hiérarchique à leur égard ,s’intéressent plus à entretenir des rapports solides avec cette administration centrale, en accordant moins d’intérêt a leurs relations avec les autres services ayant par exemple le même statut relevant soit de même ministère ou d’un autre ministère, ce qui représente le risque d’absence de la coordination. C’est d’ailleurs, pour cela, qu’il fut conduit des politiques réformistes dans certain cas afin d’assurer plus de coordination

Il s’agit en effet,de politiques réformistes de renforcement de cette coordination du travail des services revêtant un intérêt incontestable du moment ou il ne peut y avoir une promotion économique sans harmonisation de l’action de tous les services extérieurs opérant au niveau provincial ou préfectoral, sur le plan pratique il serait de plus en plus important de dépasser ces inerties résultant à la fois de l’application de ce contrôle hiérarchique et de cette distinction des services extérieurs

Ainsi, c’est pour ces raisons et d’autres que le gouverneur ou la wali ,dont les attributions sont organisées en vertu du dahir de 1963,suivi ensuite par le dahir portant loi du 15/02/1977et dernièrement par la charte relative à la déconcentration administrative, fut choisi en tant qu’autorité chargée de la coordination du travail de ces services extérieurs et ce par le comite technique provincial ou préfectoral mis en place en 1977,comprenant tous les représentants des services extérieurs

2-La division administrative

Régie initialement à la veille de l’indépendance par le dahir du 2 décembre 1959,qui a été objet d’un dernier remaniement en vertu du décret du 10 septembre 2003,complété par le décret du 28 octobre 2008,le découpage administratif territorial est une transposition des structures de l’échelon du pouvoir central, se concrétisant à travers la création des circonscriptions administratives, dotées des relais intermédiaires administratifs déconcentrés et ce en réponse aux exigences de la proximité et de rapprochement de l’administration des administrés

Ainsi, en se fondant sur les catégories de circonscriptions qui sont la Willaya,la préfecture ou la province,cercle ,caidat circonscription urbaine ou rurale,la commune rurale ou urbaine ,en plus des régions érigées au rang de collectivités territoriales en vertu de la révision constitutionnelle de 1992,le découpage territorial actuel est constitué de 12 régions comprenant 75 préfectures et provinces,12 Willayas,155 caïdats et 1503 communes

Toutefois, une telle division peut se heurter à de nombreuses difficultés liées à titre particulier à la non disponibilité des ressources humaines au ,manque et à la pénurie des moyens financiers, chose qui justifie par ailleurs les transformations et les mutations que continue de subir le découpage administratif

3-Les autorités administratives

Parallèlement aux circonscriptions tels les cercles,les caidats des districts et des arrondissements ,se trouvant sous la tutelle du ministère de l’intérieur , relevant du pouvoir réglementaire, il existe l’agent d’autorité qu’est le représentant de l’état et du pouvoir exécutif operant sur le plan des différentes divisions territoriales administratives

Parmi ,les autorités administratives locales ,figurent les agents d’autorite qui sont les walis,gouverneurs,chef de cercle,pacha et caids dotés de statut partculier ,charges de missions à vocation générale dans les limites territoriales de leurs circonscriptions

a-Les agents d’autorité

De part, la nature des missions qui leur incombent en tant que chefs des circonscriptions, les agents d’autorité sont des représentants du pouvoir exécutif, dotés d’un statut particulier, qui a été initialement régi par les dispositions du dahir du 1 mars 1963 relatif aux administrateurs du ministère de l’intérieur, renouvelé par le dahir du 31 juillet 2008 (B.O 2008,p.1507)

Ainsi, si les nominations et les promotions s’effectuent par dahirs et ce sur proposition du ministre de l’intérieur, cette catégorie qui comprend les grades de gouverneurs,pachas,caids et khalifas de caids, se distinguent par la nécessité de présenter une déclaration obligatoire de patrimoine, avec une opération d’échelonnement indiciaire régie par décret,

Aussi, compte tenu de la particularité de leur statut ,les agents d’autorité sont soumis à une évaluation de leurs compétences ,et de leurs rendements et ce suivant des conditions organisées par voie réglementaire

Si d’une manière générale les gouverneurs, qui agissent en qualité ,de représentants du pouvoir exécutif dans leurs circonscriptions, sont dotés d’une double qualité en tant qu’agents de l’état et organes exécutifs,les pachas et caïds sont considérés comme officiers de police chargés de constater les infractions à la loi pénale ,de recevoir plaintes et doléances et dénonciations ,et d’effectuer des enquêtes préliminaire sont connu des changements ,cette catégorie se voient partager d’autres compétences avec d’autres intervenants tel le maintien de l’ordre et de la sécurité publique, l’application des textes législatifs et réglementaires telle la législation sur les associations…

Par ailleurs, les agents d’autorité disposent également des attributions d’appui du service public de la justice, c’est à dire des juridictions de proximité telle la notification et l’exécution des jugements rendus par ces juridictions

Quant au chef de cercle qui contrôle l’activité des chefs des circonscriptions relevant du cercle, il est tenu de veiller à l’application des lois et au respect du maintien de l’ordre public, avec toutefois, assistance et soutien dans les affaires communales et intercommunales, en plus de la coordination de l’activité des services techniques opérant en matière de l’équipement et de l’aménagement de la circonscription

Pour leur part, les chiuokhs et moqqadmines qui sont nommés par les gouverneurs, ils constituent des agents qui sont en contact direct avec les populations

b-Les walis et gouverneurs

Considérés, en tant que représentant du pouvoir central, les walis et gouverneurs sont les hautes autorités administratives dans les circonscriptions administratives concernées, qui assurent une multitude de fonctions exécutives et de compétences à dimension multiple, revetant ainsi une double qualité d’agent de l’état et d’organe exécutif

En ce sens, et si les missions assurées par ces agents ont considérablement évolué au terme du dahir portant loi du 15 février 1977, ces fonctions sont consacrées constitutionnellement conformément à l’article 145 de la constitution de 2011,qui stipule qu’ils assurent au nom du gouvernement ,l’application des lois ,mettant en œuvre les règlements et les décisions et exécute le contrôle administratif.

En effet, au delà de cette fonction à caractère politique consistant à fournir l’information à l état central, et à répondre aux besoins des administres et à leurs réclamations, les gouverneurs sont appelés sur un autre plan à exécuter les lois et règlements et à prendre ainsi par arrêté les mesures réglementaires

Dans l’exercice de cette mission de coordination de l’action des services de l’état, le wali et le gouverneur assurent une fonction de contrôle sur les organes et les individus fonctionnaires de l’état d’une manière générale et sur les collectivités territoriales à titre particulier , qui sont appelés à tenir compte de ses directives en plus de celles émanant des services centraux, une telle fonction s’exerce par l’entremise d’un comité technique provincial, qui se trouve sous l’égide du gouverneur

En outre, si l’on revient à cette fonction du maintien de l’ordre, les walis et gouverneurs sont des autorités locales de police générale, chargés d’exulter les pouvoirs de police à travers des arrêtés réglementaires ou individuels et pouvant mettre en œuvre la force publique afin de faire respecter les prescriptions qui en découlent

Il s’agit ,en effet d’une mission qui a été consolidé par le dahir portant loi du 6 octobre 1993 modifiant l’article 5 du dahir de 1977 qui a constitué le fondement de cette fonction de coordination, de contrôle de l’action des services de l’état attribuée au gouverneur

Parmi, ces organes figure les conseils délibérants et les président et fonctionnaires des collectivités territoriales,

Ainsi, sur le plan de la pratique le gouverneur qu’est l’autorité hiérarchiquement supérieur assure ce contrôle sur les services extérieurs et les fonctionnaires à travers des rapports de notation transmis aux ministères concernés

Pour cela, une organisation des services provinciaux est adaptée selon les fonction qui lui sont assignées ,elle s’articule autour de deux niveaux d’intervention, dont l’un peut être qualifié de politique appartenant directement au gouverneur et l’autre est administratif et technique relevant de la compétence du secrétaire general.ces services sont ainsi ,répartis en des divisions spécialisées dans les affaires économiques , sociales, et les affaires administratives ,la gestion du personnel et la gestion financière, le contrôle des collectivités territoriales et les affaires techniques

Paragraphe II :Les autorités administratives indépendantes

En se situant , sur un autre plan de l’hiérarchie les autorités administratives indépendantes disposent de pouvoirs propres qui sont amplement variés, tiraillé entre de simples pouvoir d’avis, alors que d’autres peuvent prendre de véritables règlements, se concrétisant parfois par des sanctions

Institué en vertu d’une loi fixant les règles relatives à leur composition et à leur attributions, en plus des principes fondamentaux relatifs à leur organisation à leur fonctionnement ,les autori