DROIT DE L’URBANISME Master II - Centre de … · DROIT DE L’URBANISME Master II Administration Territoriale, Développement Local (ATDL) ... approuvés, en cours d’élaboration

D R O I T D E L ’ U R B A N I S M E

Master II

Administration Territoriale, Développement Local (ATDL) Décentralisation, Administration des Entreprises Culturelles (DAEC)

Séminaire : S. Rodrigues-Garcia

Fiche : Le SCoT et le Grenelle de l’environnement

TRAORE Seydou, Les documents d’urbanisme : de la loi SRU à la loi Urbanisme et Habitat, BJCL,

novembre 2003, p.724.

Dossier spécial, « SCoT et consommation des espaces », Diagonal, juin 2010

Dossier spécial « SCoT Génération Grenelle. », Géomètre, n°2089, février 2012

STREBLER Jean Philippe, Grenelle 2 et SCoT : des ambitions renforcées et une présence plus forte

de l’Etat, RDI, Février 2011, n°2, p.78 et s.

Bibliographie

BAFFERT Philippe, La planification stratétique, AJDA 2000, p1688.

TRAORE Seydou, Les SCoT de la loi SRU du 13 décembre 2000, l’Harmattan, 2001.

BENOIT Cécile, Le SCoT, Paris, Le Moniteur, Guide juridique, 2001, 204 p.

CERTU, « le SCoT : contenu et méthodes », DGUHC, CERTU, juin 2003

CERTU et FNAU, « KaléidoSCoT, expériences d'agences d'urbanisme », Octobre 2008

MICKAEL David, Le caractère prescription des SCoT » ADJA, 14/03/11, p.483.

CERTU, Fiches SCoT, http://www.certu-catalogue.fr/urbanisme-et-habitat.html

GRIDAUH, Ecriture des SCoT, http://www.gridauh.fr/comptes-rendus-de-travaux/ecriture-des-scot

DOSSIERD

OS

SIE

R

a loi du 2 juillet 2010 a été l’occasion detraduire à l’égard des SCOT les nou-veaux objectifs de développementdurable dont la loi du 3 août 2009 de

programmation relative à la mise en œuvre duGrenelle de l’environnement avait demandé laprise en compte par le code de l’urbanisme dansl’année suivant sa publication 1.

À défaut d’avoir imposé un cadre impérativementintercommunal aux plans locaux d’urbanisme(PLU) 2, le SCOT devient, avec la loi « Grenelle2 », l’instrument privilégié de l’approche néces-sairement intercommunale de l’aménagement etdu développement durables des territoires.Appelés à couvrir progressivement l’ensemble duterritoire, les SCOT intégreront désormais lesnouveaux objectifs prioritaires du développementdurable définis par le Grenelle de l’environne-ment, s’agissant en particulier:- d’économiser la consommation d’espace et de

lutter contre la régression des surfaces agri-coles et naturelles et contre l’étalement urbain;

- de préserver la biodiversité, en particulier parla conservation, la restauration et la remise enbon état des continuités écologiques;

- de faciliter l’amélioration de la performanceénergétique des bâtiments;

- et de créer un lien entre densité et desserte parles transports en commun.

Le régime des SCOT a été assez largementremanié par la loi du 12 juillet 2010, s’agissantde l’incitation à la généralisation de la couver-ture du territoire par les SCOT, de leur contenutrès profondément « enrichi », ainsi que de cer-tains aspects de procédure.

(1) Art. 7 de la loi n° 2009-967du 3 août 2009 de programma-tion relative à la mise en œuvredu Grenelle de l’en vironnement.Ph. Billet, Premières impressionssur la loi de programmation rela-tive à la mise en œuvre du Gre-nelle de l’en vironnement, JCPAdm. 19 oct. 2009. 2243 ; Ph.Billet, Grenelle de l’en vironne-ment : Acte 1 en plusieur stableaux, Envir., n° 11, nov.2009, ét. 11 ; H. Vestur, GrenelleI : une loi « hors norme »..., Envir.,n° 2, févr. 2010, ét. 4.(2) V., dans le même dossier ,P. Soler-Couteaux, Le plan locald’urbanisme « Grenelle » : unarbre qui cache la forêt, RDI2011. 89.

N° 2 - Février 201178

Grenelle 2 et SCOT: des ambitions renforcées et une présence plus forte de l’État

Dans le domaine de l’urbanisme, la loi du 12juillet 2010 a entendu exprimer de grandesambitions à l’égard des schémas de cohérenceterritoriale (SCOT) : non seulement il s’agit depromouvoir leur « verdissement », mais cesdocuments d’urbanisme qui ont vocation à cou-vrir l’ensemble du territoire national, doiventpouvoir pallier les insuffisances ou inexistencesdes autres démarches de planification territo-riale. Au final, le texte adopté « permet » effec-tivement aux collectivités locales de traduiredans les SCOT en des termes plus ou moinscontraignants des préoccupations renforcéesd’aménagement durable des territoires, maisles véritables « obligations » nouvelles sont res-tées très en deçà des souhaits qui avaient puêtre exprimés lors des tables rondes du Gre-nelle de l’environnement...

par Jean-Philippe StreblerDirecteur du syndicat mixte du Schéma de cohérence territoriale de l’Alsace du Nord, Maître de conférences associé à l’Université de Strasbourg

L

L’ambition d’une généralisation et d’un meilleur encadrement des SCOT

Le législateur a considéré que le SCOT doit consti-tuer un document incontournable de planification,au cœur d’un dispositif constitué de documentsstratégiques et de documents plus locaux ou sec-

toriels. Il convient dès lors que les SCOT se géné-ralisent: les collectivités doivent y être incitées etl’État doit disposer d’une capacité d’initiative encas de carence des collectivités compétentes; la

redéfinition de l’environnement juridique danslequel le SCOT se positionne et le suivi régulier dela mise en œuvre des SCOT adoptés doivent aussicontribuer à ce que ces documents restent l’ex-pression d’un projet de développement durable enphase avec les évolutions futures.

L’extension du champ d’application de l’article L. 122-2

Selon le ministre de l’Écologie 3, 395 SCOT etschémas directeurs étaient, au 1er janvier 2010,approuvés, en cours d’élaboration ou en projet(leur périmètre ayant été publié) ; l’ensemble deces documents concerne quelque 18000 com-munes, 45 millions d’habitants et 250000 km².Dans le fil des propositions exprimées lors duGrenelle de l’environnement, le législateur aentendu inciter fortement à la couverture totaledu territoire par des SCOT.

Il a pour cela organisé une extension progressivedu champ d’application de l’article L. 122-2 ducode de l’urbanisme qui limite les possibilitésd’extension urbaine en l’absence de SCOT. Cedispositif d’incitation – dans la mesure où une« obligation » d’élaborer un SCOT aurait nonseulement sans doute constitué une atteinte auprincipe de libre administration des collectivitésterritoriales, mais aurait aussi été particulièrementdifficile à faire respecter de la part de l’État –avait été mis en place par la loi « SRU », en trans-posant pour les SCOT le dispositif de l’articleL. 111-1-2 d’incitation à l’élaboration des PLU:faute d’être couvert par un SCOT applicable, lePLU ne peut, sauf exception, ouvrir de nouvelleszones à l’urbanisation et, dans les zones ouvertesà l’urbanisation depuis le 3 juillet 2003, les auto-risations d’équipement commercial ou cinémato-graphiques ne peuvent pas être accordées. Jus-qu’ici, le champ d’application territorial del’article L. 122-2 était limité et concernait lescommunes situées à moins de 15 kilomètres:- du rivage de la mer;- ou de la périphérie d’une agglomération de

plus de 50000 habitants.

Le nouvel article L. 122-2 prévoit d’abaisser pro-gressivement ce seuil de population pour le sup-primer totalement au 1er janvier 2017. Ainsi :- le seuil actuel de 50000 habitants sera main-

tenu jusqu’au 31 décembre 2012;- du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016, ce

seuil sera abaissé à 15 000 habitants, soit leseuil qui figurait initialement dans la loi« SRU » du 13 décembre 2000 et que la loiurbanisme et habitat du 2 juillet 2003 avait, àla demande de nombreux élus locaux, relevé à50000 habitants quelques mois plus tard;

- à compter du 1er janvier 2017, les restrictionsposées en l’absence de SCOT applicablesseront opposables dans toutes les communes.

Pour autant, il faut relever que les restrictionsposées par l’article L. 122-2 ne sont pas aussi« absolues » qu’elles peuvent paraître au premierabord 4 :- les zones à urbaniser qui avaient été délimitées

par les POS ou les PLU avant le 1er juillet 2002ont été exclues par la loi du 2 juillet 2003 etpeuvent donc être « librement » ouvertes à l’ur-banisation en l’absence de SCOT;

- les ouvertures de zones à l’urbanisation et lesautorisations d’équipement commercial oucinématographique sont admises dès lors queles inconvénients éventuels de l’urbanisationenvisagée pour les communes voisines, l’envi-ronnement ou les activités agricoles ne sont pasexcessifs au regard de l’intérêt que présente leprojet pour la commune; seul l’un ou plusieursde ces trois critères permettent en fait de refu-ser l’ouverture à l’urbanisation ou l’autorisa-tion d’exploitation commerciale ou cinémato-graphique ; en l’absence d’inconvénient« excessif » dans ces trois domaines, la déro-gation à l’article L. 122-2 ne peut être refusée,selon le cas, par le préfet ou l’établissementpublic en charge du SCOT;

- jusqu’au 31 décembre 2016, l’établissementpublic en charge du SCOT – s’il existe – peutexprimer son accord à une dérogation aux inter-dictions exprimées par l’article L. 122-2; enl’absence d’un tel établissement public, et, àpartir du 1er janvier 2017 dans tous les cas, lepréfet peut, après consultation de la chambred’agriculture et de la commission départemen-tale compétente en matière de nature, paysageset sites, donner son accord pour déroger auxinterdictions résultant de l’article L. 122-2.S’agissant des autorisations d’exploitation com-merciale ou cinématographiques en zonesouvertes à l’urbanisation après le 3 juillet 2003,et lorsque le préfet doit statuer sur une demandede dérogation, la loi « Grenelle 2 » imposedésormais que le préfet s’assure que le projetcommercial n’est pas susceptible de porteratteinte aux équilibres d’un SCOT limitrophe,s’agissant en particulier des déplacements despersonnes ou des marchandises suscités.

Il reste que l’échéance du 1er janvier 2017 ne per-mettra très probablement pas à la grande majo-rité des territoires qui n’ont pas engagé jusqu’icide démarche d’élaboration de SCOT d’échapperà l’application de l’article L. 122-2 et au principed’extension urbaine limitée. En effet, l’engage-ment même d’une procédure d’élaboration deSCOT – avec la délimitation de son périmètre etla constitution de l’établissement public chargéde ce SCOT – prend très souvent plusieurs mois,voire années, a fortiori pour des collectivités quin’avaient pas jusqu’ici ressenti le besoin d’éla-borer un SCOT, voire qui s’y étaient refusées!L’élaboration proprement dite –de l’engagementdes études à l’approbation du SCOT– ne paraîtguère pouvoir être menée en moins de troisannées. Si l’échéance du 31 décembre 2016 est


N° 2 - Février 2011

DO

SS

IER

(3) Rép. min. n° 85991 : JOAN Q26 oct. 2010, p.11677.(4) P. Soler-Couteaux, L’ardenteobligation du schéma de cohé-rence ter ritoriale, AJDA 2003.1528 ; J.-P . Henr y et P . Capsié,GRIDAUH 2002. 113 ; CE 14 no v.2007, n° 290147, Guitteny-Moreau c/ Commune de Rouans,req. n° 290147 : Lebon T . 1118 ;AJDA 2008. 771, note N. Chau-vin; ibid. 2007. 2176 ; RDI 2008.55, obs. P. Soler-Couteaux.

79

donc réaliste en droit et permet en principe d’en-gager maintenant l’élaboration d’un SCOT quiserait approuvé avant cette date, elle suppose queles élus concernés – voire le représentant de l’É-tat qui dispose désormais d’une capacité d’ini-tiative 5 – s’engagent résolument dans ladémarche d’élaboration de ces SCOT.

Le renforcement des possibilitésd’initiative préfectorale

Si le préfet constate que l’absence de SCOT nuitgravement à la cohérence des politiquespubliques dont le PADD du SCOT a vocation àdéfinir les objectifs 6, ou qu’un périmètre deSCOT ne permet pas de mettre en cohérence lesquestions d’urbanisme, d’habitat, de développe-ment économique et déplacements et d’environ-nement, il demande aux communes ou établisse-ments publics compétents de déterminer unpérimètre de SCOT ou d’engager l’extension dupérimètre de SCOT existant 7. Si les collectivitéscompétentes n’ont pas, dans les six mois suivantleur saisine par le préfet, proposé, selon le cas,la délimitation d’un périmètre de SCOT ou l’ex-tension du périmètre de SCOT existant, le préfetconsulte la commission départementale de lacoopération intercommunale 8 puis arrête un pro-jet de périmètre de SCOT qui dresse la liste desétablissements publics de coopération intercom-munale et des communes concernés. Les organesdélibérants des collectivités compétentes doiventse prononcer sur le projet préfectoral depérimètre de SCOT dans un délai de trois moisà compter de la notification de l’arrêté préfecto-ral, faute de quoi leur avis est réputé favorable.

Dès lors que les conditions de majorité requisesen cas d’initiative locale de périmètre de SCOTsont remplies 9, le préfet délimite ou étend lepérimètre de SCOT et, selon le cas, crée l’éta-

blissement public chargé de l’élaboration et del’approbation du SCOT ou étend le périmètre del’établissement public existant.

Non seulement la délimitation d’un périmètre deSCOT à l’initiative du préfet ne peut pas aboutirsans que les collectivités concernées aient expriméun accord dans les conditions de majorité qualifiéeexigée pour la procédure « normale » de délimita-tion du périmètre, mais, à supposer que les collec-tivités n’aient pas exprimé d’opposition à la déli-mitation du périmètre proposé par le préfet, rien nepermet véritablement ensuite au préfet d’inciter oude contraindre des collectivités non convaincues del’intérêt de disposer d’un SCOT de mener à bienla procédure d’élaboration du SCOT... Il a ainsiexisté dans le passé des périmètres de schémadirecteur définis pendant des années sans que lesétudes aient été menées pour que ces schémassoient adoptés. Pour des territoires qui n’avaientpas spontanément ressenti jusqu’ici l’intérêt de dis-poser d’un SCOT, il semble bien que le représen-tant de l’État ne puisse pas se contenter de sonnouveau pouvoir d’initiative, mais doive aussi fairepreuve de conviction et de « pédagogie » pour queles collectivités concernées s’impliquent effective-ment dans l’élaboration de leur SCOT.

S’il n’en a pas pris l’initiative, le préfet peutaussi être saisi d’une proposition d’extension depérimètre d’un SCOT existant par l’établisse-ment public en charge de ce SCOT ou encore partout établissement public de coopération inter-communale compétent en matière de SCOT 10.Cette proposition précise quelles communesseraient concernées par l’extension de périmètre.Le préfet doit alors se prononcer dans les troismois et engager la procédure d’extension depérimètre de SCOT prévue à l’article L. 122-5-1, éventuellement sur un périmètre différent decelui qui lui a été proposé par la ou les collecti-vités intercommunales. Son éventuel refus d’en-gager cette procédure doit être motivé.


(5) V. ci-après, « Le renforcementdes possibilités d’initiative pré-fectorale ».(6) V. ci-après, « Les objectifsmultipliés du projet d’aménage-ment et de développementdurable ».(7) Art. L. 122-5-1.(8) Prévue par l’ar t. L. 5211-42CGCT.(9) Art. L. 122-3, § III : deux tier sdes communes représentant lamoitié de la population ou moitiédes communes représentant lesdeux tier s de la population, dont,le cas échéant, un tiers des com-munes non membres d’un éta-blissement public compétent enmatière de SCOT .(10) Art. L. 122-5-3 – même si larédaction semble limiter cettecapacité d’initiative aux EPCIcompétents en matière de SCOT(proposant l’extension de « son »SCOT), il ne semblerait pas illégi-time qu’un EPCI compétent limi-trophe d’un SCOT puisse propo-ser d’intégrer le périmètre de ceSCOT...(11) V., préc., RDI 2011. 89.(12) Art. L. 111-1-1.

Le Grenelle et l’urbanisme

80

Ainsi que l’y invitait la loi du 3 août 2009, la loi« Grenelle 2 » engage un regroupement desdocuments normatifs et une clarification de lahiérarchie des normes. Le SCOT a un rôle« pivot », au cœur des préoccupations d’aména-gement durable du territoire, entre des normeslégislatives et réglementaires supérieures et lesplans locaux d’urbanisme, les plans de déplace-ments urbains ou les programmes locaux de l’ha-bitat – qui devraient progressivement être ras-semblés dans le même PLU intercommunal 11.

Dans un réel souci de simplification et de clari-fication, le code de l’urbanisme revient ainsi au

principe de « compatibilité limitée » selon lequel,le PLU devant être compatible avec le SCOT etle SCOT compatible avec les lois « Montagne etlittoral », le schéma directeur de la région d’Ile-de-France, le schéma d’aménagement régional(dans les régions d’outre-mer), le plan d’aména-gement et de développement durable de la Corse,la charte de parc national ou de parc naturelrégional, le schéma directeur (SDAGE) et schémad’aménagement et de gestion des eaux (SAGE),ces documents « supérieurs » n’imposent unecompatibilité aux PLU qu’en l’absence deSCOT 12. L’article L. 111-1-1 fixe le cadre géné-ral de la hiérarchie des normes et des relations de

La redéfinition des obligations de compatibilité et de prise en compte

compatibilité concernant les documents d’urba-nisme ; s’agissant spécifiquement des seulsSCOT, l’article L. 122-1-12 ne reprend qu’en par-tie les dispositions de l’article L. 111-1-1 13, touten ajoutant une obligation de compatibilité desSCOT avec les directives de protection et de miseen valeur des paysages. Ces différences ne sontprobablement pas un gage de sécurité juridique...

Le SCOT doit également être compatible avec lesobjectifs de gestion des risques d’inondation, lesorientations fondamentales et les dispositions desplans de gestion des risques d’inondation (PGRI)définis par les nouveaux plans de gestion desrisques d’inondation mentionnés à l’articleL. 566-7 du code de l’environnement 14. À l’ins-tar des autres documents avec lesquels le SCOTdoit être compatible, l’approbation d’un PGRIaprès l’approbation d’un SCOT impose une miseen compatibilité du SCOT dans un délai maxi-mum de trois ans; dans ce cas particulier, leSCOT est dispensé de compatibilité avec lesorientations fondamentales relatives à la préven-tion des inondations définies par un schémadirecteur d’aménagement et de gestion des eaux(SDAGE).

Par ailleurs, le SCOT doit « prendre en compte »les programmes d’équipement de l’État, des col-lectivités locales, des établissements et servicespublics, ainsi que les nouveaux schémas régio-naux de cohérence écologique (SRCE) et les nou-veaux plans climat-énergie territoriaux (PCET) 15.

La loi « Grenelle 2 » a aussi été l’occasion dereprendre sous une forme très proche une obliga-tion pour les SCOT de « tenir compte » d’une

charte de développement de pays qui aurait étéarrêtée avant le SCOT qui résultait de la loi du 4février 1995 relative aux pays, mais qui n’avaitjamais été transcrite dans le code de l’urbanisme 16.Le nouvel article L. 122-1-3 impose désormais auPADD – et non pas à l’ensemble du SCOT – de« prendre en compte » la charte de développementde pays, lorsque le périmètre du SCOT recouvre entout ou partie celui d’un pays qui a été publié pararrêté préfectoral 17. Cette obligation de prise encompte aurait toutefois pu être exprimée avec lesautres obligations de cette nature à l’article L. 122-1-12... Cette nouvelle relation juridique de « priseen compte » a déjà été précisée par le juge admi-nistratif, s’agissant par exemple de la prise encompte d’un SDAGE par une déclaration d’utilitépublique 18: a priori plus souple que la relation decompatibilité dans la mesure où elle permet dedéroger à la décision qui doit être prise en comptepour des motifs déterminés, l’obligation de priseen compte impose pourtant de ne pas contrarier lanorme supérieure, de ne pas s’écarter de ses orien-tations fondamentales 19.

Divers plans et programmes, mais aussi certainesdécisions administratives individuelles doiventquant à eux, comme avant la loi « Grenelle 2 »,être compatibles avec le DOO du SCOT: planslocaux d’urbanisme, plans de sauvegarde et demise en valeur, cartes communales, programmeslocaux de l’habitat, plans de déplacementsurbains, schémas de développement commercial,périmètres d’intervention dans les espaces agri-coles et naturels périurbains, autorisation d’équi-pement commercial et cinématographique, opé-rations foncières et d’aménagement définis pardécret en Conseil d’État 20.



DO

SS

IER

(13) L’obligation de compatibilitéavec les lois montagne et littoral,le schéma directeur de la régiond’Ile-de-France, le schéma d’amé-nagement régional des régionsd’outre-mer, le plan d’aménage-ment et de développementdurable de la Cor se, mentionnéepar l’ar ticle L. 111-1-1 n’est pasreprise à l’ar ticle L. 122-1-12.(14) Art. L. 122-1-13.(15) Art. L. 122-1-12.(16) Art. 22 de la loi n° 95-115du 4 févr . 1995 modifiée relativeaux pa ys.(17) Art. L. 122-1-3.(18) CE 9 juin 2004, AssociationAlsace Nature Haut-Rhin, req.n° 254174 : Lebon 243 ; RDI2004. 436, obs. F . Donnat ; JCPAdm. 2004, n° 1608, noteP. Billet ; RFD A 2004. 856 ; RJE3/2005. 236 et 366, noteM. Prieur ; Ann. voirie, 2005. 7.CE 28 juill. 2004, Association dedéfense de l’environnement etautres, req. n os 256511, 256540,256552 et 256554 : Lebon T .730 ; BJCL 9/2004. 613, concl.F. Donnat et M. Guyomar, note J.-Cl. Bonichot ; Coll. ter r. n° 11,nov. 2004. 213, comm.L. Erstein ; Gaz.P al. 2004,n° 359-360, p. 18.(19) H. Jacquot, La notion deprise en compte d’un documentde planification spatiale, enfinune définition jurispr udentielle,DAUH 2005. 71.(20) Art. L. 122-1-15.(21) Art. L. 122-14.

81

Afin de favoriser un suivi régulier de la mise enœuvre des orientations du SCOT et d’inciter auxnécessaires évolutions d’un tel schéma au fil dutemps, la périodicité d’analyse des résultats del’application d’un SCOT a été ramenée de dix àsix ans (cette durée n’est toutefois qu’un maxi-mum que l’établissement public en charge duSCOT peut estimer devoir réduire). Cette durées’apprécie à compter de l’approbation du SCOT,de sa dernière révision complète ou de la déci-sion de maintenir le SCOT en vigueur 21.

De plus, le législateur a précisé que cette analysene doit pas seulement être envisagée « notam-ment du point de vue de l’environnement », maisdoit concerner des thématiques particulièrestraitées par le SCOT, qu’il s’agisse d’environne-ment, de transports et de déplacements, de maî-trise de la consommation d’espace et d’implan-tation commerciale. Cette analyse doit désormaisêtre communiquée au public et transmise à l’au-

torité administrative de l’État compétente enmatière d’environnement.

Si l’on peut parfaitement souscrire à l’intérêtd’assurer une analyse régulière, voire continue,de la mise en œuvre des orientations d’un SCOT,il faut néanmoins relever le caractère illusoired’une analyse des « résultats de l’application d’unSCOT » au terme d’un délai aussi bref que sixans. Il suffit à cet égard de rappeler que les PLUnotamment disposent d’un délai légal de trois anspour être, le cas échéant, mis en compatibilitéavec les orientations du SCOT, que les opérationsd’aménagement et de constructions voient sou-vent s’écouler des périodes de trois à dix ansentre leur engagement et leur achèvement, que lesdonnées statistiques – notamment démogra-phiques – sont généralement disponibles avec undécalage de deux ou trois ans au moins: six ansaprès l’approbation d’un SCOT, s’il est sansdoute possible d’observer certains phénomènes

L’analyse de l’application du SCOT

ou certaines évolutions passées sur le territoire, ilest peu probable qu’il soit possible de disposerd’éléments statistiques ou factuels correspondantà la mise en œuvre des orientations du SCOT,qu’il sera dès lors difficile de prétendre « analy-ser ». Cela ne signifie pas pour autant qu’il faillenécessairement rallonger à nouveau la périodicité

de l’analyse, mais, au moins dans un premiertemps, il faudra admettre que l’analyse qui justi-fiera le maintien ou la mise en révision du SCOTcorrespondra à l’analyse de ce qui se sera passésur le territoire du SCOT, sans que ces phé-nomènes correspondent nécessairement à la tra-duction des orientations du SCOT.


(22) Le Conseil constitutionnel aestimé que les dispositions del’article L. 121-1 doivent êtreinterprétées comme imposantaux auteur s des documents d’ur-banisme d’y faire figurer desmesures touchant à la réalisationdes objectifs énoncés et que lejuge administratif exercera à leurégard un « simple contrôle decompatibilité » (décision n° 2000-436 du 7 déc. 2000). Le nouvelarticle L. 122-1-1 indique désor-mais que le SCOT « respecte lesprincipes énoncés aux ar ticlesL. 110 et L. 121-1 »., sans quecette rédaction ne paraisse denature à remettre en cause l’obli-gation de compatibilité du SCOTavec les dispositions de l’ar ticleL. 121-1.(23) V. dans le même dossier , É.Carpentier, Les objectifs assignésaux documents d’urbanismeaprès la loi « Grenelle 2 », RDI2011. 68.(24) Bizarrement, le P ADD desPLU s’est vu mettre au pluriell’adjectif « durable » (qui se rap-porte donc aussi bien à l’aména-gement qu’au développement)tandis que le P ADD des SCOT aconser vé le singulier , exprimantle seul « développement »durable...(25) « Orientation » au singulier et« objectifs » au pluriel...(26) Art. R. 122-2, 5°.


82

Le contenu des schémas de cohérence territoriales’inscrit dans l’obligation de compatibilité 22 avecles objectifs assignés aux documents d’urba-nisme par l’article L. 121-1 tels que la loi du 12juillet 2010 les a enrichis 23. Alors que le contenudes SCOT faisait l’objet d’un seul article légis-latif et de quatre articles réglementaires, il estdésormais déterminé par quinze articles législa-tifs – dont sept pour le seul contenu du nouveau« document d’orientation et d’objectifs » – quilimitent sans doute largement le besoin de com-pléments réglementaires...

Le dossier de SCOT comporte les trois élémentsqui existaient depuis la loi « SRU » :- un rapport de présentation;- un projet d’aménagement et de développement

durable (PADD) 24 ;- un « document d’orientation et d’objectifs »

(DOO) 25, qui remplace le « document d’orien-tations générales » (DOG) des SCOT anté-rieurs; le choix de cette nouvelle appellation –motivée par le souci d’exprimer une ruptureentre les SCOT ante et postGrenelle – n’est sansdoute pas le plus judicieux dès lors que lePADD a, lui aussi, vocation à « fixer les objec-tifs » des politiques publiques d’urbanisme,d’aménagement, etc.

La loi « Grenelle 2 » a « imprégné » ces troisdocuments constitutifs du dossier de SCOT desobjectifs du développement durable: le rapportde présentation devra notamment, dans uneapproche plus « pédagogique » – tant pour sesauteurs que pour ceux qui le consulteront –expliquer les choix, particulièrement en termesd’économie foncière; le PADD voit la liste deces champs d’intérêt élargie aux multiplesdomaines du développement durable du terri-toire; le nouveau DOO comporte de multiplesobligations nouvelles qu’il devra satisfaire; pour-tant, nombre d’intentions et attentes expriméeslors du Grenelle de l’environnement ne trouventleur traduction dans le DOO que sous la formede « possibilités » nouvelles auxquelles il appar-tiendra aux auteurs des SCOT de décider ou nond’avoir recours...

Un rapport de présentation plus« pédagogique »

L’article L. 122-1-2 consacré au contenu du rap-port de présentation met d’emblée l’accent sur lafinalité « pédagogique » du rapport qui doit« expliquer » les choix retenus pour établir lePADD et le DOO. Cette exigence d’explicationavait jusqu’alors été exprimée par voie régle-mentaire 26 ; elle prend donc désormais valeurlégislative.

Le rapport de présentation s’appuie toujours surun diagnostic territorial, établi au regard des pré-visions économiques et démographiques et desbesoins répertoriés en matière de développementéconomique, d’aménagement de l’espace, d’en-vironnement, d’équilibre social de l’habitat, detransports, d’équipements et de services: cesbesoins étaient déjà mentionnés dans l’ancienarticle L. 122-1; seuls les « besoins en matièred’agriculture » ne sont plus mentionnés dans lenouvel article L. 122-1-2.

Expression d’une préoccupation majeure du Gre-nelle de l’environnement, le rapport de présenta-tion doit désormais analyser « la consommationd’espaces naturels, agricoles et forestiers aucours des dix années précédant l’approbation duschéma » et justifier « les objectifs chiffrés delimitation de cette consommation » qui serontfixés dans le DOO. Cette analyse doit incontes-tablement contribuer à une prise de consciencepar les élus chargés de l’élaboration ou de larévision du SCOT de l’ampleur réelle de laconsommation foncière sur leur territoire. Il fautcependant souligner que, faute d’existence géné-ralisée de bases de données concernant laconsommation foncière, cette nouvelle exigencede présenter cette analyse des phénomènes « aucours des dix années précédant l’approbation duschéma » constituera un exercice difficile pourles collectivités concernées; en tout état decause, « au cours » de cette période ne signifiepas « année par année », a fortiori en l’absencefréquente de telles données annuelles!

La description de « l’articulation du schéma »avec d’autres documents avec lesquels le SCOTdoit être compatible ou qu’il doit prendre encompte existait déjà avant la loi « Grenelle 2 » ;

Le renforcement du caractère prescriptif des SCOT

mais, la nouvelle rédaction de cette exigence aété heureusement reformulée pour supprimer laréférence aux « plans et programmes mentionnésà l’article L. 122-4 du code de l’environne-ment » 27 : certains considéraient en effet que lamention des documents mentionnés à l’articleL. 122-4 du code de l’environnement tendait àimposer aux SCOT de nouvelles obligations decompatibilité ou de prise en considération que laloi n’avait pas envisagées.

L’articulation que doit décrire le rapport de pré-sentation concerne les documents que mention-nent les articles L. 122-12 et L. 122-13 avec les-quels le SCOT doit être compatible ou qu’il doitprendre en compte 28. Même si certains servicesdéconcentrés de l’État tendent encore à imposerque le rapport de présentation justifie que leSCOT est compatible avec les documents corres-pondants, la description de l’ « articulation » duSCOT avec ces documents ne saurait corres-pondre à l’ancienne « justification de la compa-tibilité ».

L’article L. 122-1-2 ne mentionne pas que le rap-port de présentation doit comporter l’évaluationenvironnementale dont le SCOT doit faire l’ob-jet 29 : il ne s’agit pas d’une omission puisquecette exigence résulte directement de l’articleL. 121-11.

Les objectifs multipliés du projetd’aménagement et de développementdurable

Le PADD fixe les objectifs des politiquespubliques d’aménagement du territoire 30. La loia très largement enrichi les thématiques querecouvrent ces politiques publiques: à l’urba-nisme et au développement économique déjàmentionnés avant la loi « Grenelle 2 », le légis-lateur a ajouté:- s’agissant des activités humaines: le logement

(en remplacement de « l’habitat »), les trans-ports et les déplacements, l’implantation com-merciale, les équipements structurants (qu’ilssoient d’ailleurs publics ou privés), le dévelop-pement touristique et culturel, le développe-ment des communications électroniques et lalutte contre l’étalement urbain;

- s’agissant de l’environnement: la protection etla mise en valeur des espaces naturels, agricoleset forestiers et des paysages, la préservation desressources naturelles et la préservation et laremise en bon état des continuités écologiques.

En revanche, ne sont plus mentionnés, les loisirs,le stationnement des véhicules et la régulation dutrafic automobile.

Cette énumération enrichie des thématiques despolitiques publiques d’aménagement du territoire

pour lesquels le SCOT a vocation à fixer desobjectifs exprime bien le niveau élevé des« attentes » législatives à l’égard des nouveauxSCOT.

Les obligations nouvelles du documentd’orientation et d’objectifs

Les sept nouveaux articles législatifs consacrésau DOO illustrent aussi les ambitions législativesplacées dans les SCOT, et rendent sans douteassez largement inutile l’apport de précisionsréglementaires. Mais, il paraît important de clai-rement distinguer les champs que le DOO devraimpérativement traiter de ceux que les auteurs desSCOT auront simplement la possibilité d’investir.

Le DOO doit, comme avant la loi « Grenelle 2 »,déterminer les orientations générales concer-nant, d’une part l’organisation de l’espace etd’autre part les grands équilibres entre espacesurbains et à urbaniser et espaces ruraux, naturels,agricoles et forestiers 31. Il doit ainsi définir lesobjectifs et les principes de la politique de l’ur-banisme et de l’aménagement, et déterminer lesconditions d’un développement urbain maîtrisé 32

et d’un développement équilibré dans l’espacerural entre habitat, activité économique et artisa-nale et préservation des sites naturels, agricoleset forestiers 33.

Compte tenu de la consommation foncière aucours de la décennie précédente que le rapportde présentation a analysée 34, le DOO doit défi-nir les conditions d’un développement urbainmaîtrisé 35, et en particulier, il doit arrêter des« objectifs chiffrés » de consommation économede l’espace et de lutte contre l’étalementurbain 36, que le rapport de présentation devraquant à lui avoir justifiés 37.

Le DOO définit les grandes orientations de lapolitique des transports et des déplacements,ainsi que les grands projets d’équipements et dedessertes par les transports collectifs 38.

En fonction des situations locales, le DOO devrapréciser les conditions qui permettront, d’unepart de favoriser le développement urbain defaçon prioritaire dans les secteurs qui sont des-servis par les transports collectifs, et d’autre partde désenclaver par des transports collectifs lessecteurs d’habitat qui en nécessiteraient 39.

Le DOO doit par ailleurs définir les principes derestructuration des espaces urbanisés, de revita-lisation des centres urbains et ruraux, de mise envaleur des entrées de ville, de valorisation despaysages et de prévention des risques 40.

En prenant en compte l’évolution démogra-phique et économique – exposée dans le rapport



DO

SS

IER

(27) Art. R. 122-2 : comme denombreuses autres dispositionsréglementaires, cet ar t. de vraitêtre supprimé à l’occasion d’unprochain décret en CE relatif auxprécisions réglementaires qu’im-pliquent les nouvelles disposi-tions législatives issues de la loi« Grenelle 2 ».(28) V. ci-avant, « La redéfinitiondes obligations de compatibilitéet de prise en compte ».(29) Art. L. 121-10.(30) Art. L. 122-1-3.(31) Art. L. 122-1-4.(32) Art. L. 122-1-4.(33) Art. L. 122-1-5, § I.(34) Art. L. 122-1-2 - v . ci-a vant ;§ II.A.(35) Art. L. 122-1-4.(36) Art. L. 122-1-5, § II.(37) Art. L. 122-1-2 - v . ci-a vant,§ II.A.(38) Art. L. 122-1-8.(39) Art. L. 122-1-5, § III.(40) Art. L. 122-1-4.

83

de présentation –, les projets d’équipements et dedessertes en transports collectifs, le DOO définitles objectifs et les principes de la politique del’habitat, en regard de la mixité sociale 41. Il doitpréciser les objectifs d’offre de nouveaux loge-ments ainsi que les objectifs d’amélioration et deréhabilitation concernant le parc de logementsexistant, public ou privé.

Pour répondre aux enjeux d’aménagement duterritoire (revitalisation des centres-villes, cohé-rence entre équipements commerciaux, dessertesen transports notamment collectifs, et maîtrisedes flux de marchandises), de consommation del’espace et de protection de l’environnement, despaysages, de l’architecture et du patrimoine bâti,le DOO doit préciser les objectifs relatifs à l’é-quipement commercial et artisanal et aux locali-sations préférentielles des commerces. À ceteffet, le DOO comporte le document d’aména-gement commercial (DAC) défini par le code decommerce 42 et qui délimite des zones d’aména-gement commercial 43.

Le DOO définit les grands projets d’équipe-ments et de services 44.

En zone de montagne, le DOO définit la locali-sation, la consistance et la capacité d’accueil desunités touristiques nouvelles (UTN) relevantd’une autorisation du préfet coordonnateur demassif d’une part, ainsi que les principes d’im-plantation et la nature des UTN relevant d’uneautorisation du préfet de département d’autrepart 45.

Le DOO doit déterminer les espaces et sitesnaturels, agricoles et forestiers ou urbains àprotéger 46. Il doit préciser les modalités de pro-tection des espaces qui sont nécessaires au main-tien de la biodiversité et à la préservation ou à laremise en bon état des continuités écologiques.

Les possibilités élargies du documentd’orientation et d’objectifs

Les espaces et sites naturels, agricoles, forestiersou urbains à protéger que le DOO doit avoirdéterminés peuvent aussi voir leur localisationou leur délimitation définies par lui 47.

Les objectifs que le DOO doit préciser enmatière d’offre de nouveaux logements peuventêtre répartis entre les établissements publics decoopération intercommunale ou par commune 48.

Le DOO dispose de multiples possibilités pour« contenir » les extensions urbaines.

Les objectifs chiffrés de consommation économede l’espace et de lutte contre l’étalement urbainque le DOO doit avoir arrêtés peuvent être

« ventilés par secteur géographique » 49 ; ces sec-teurs pourraient correspondre à espaces géogra-phiques spécifiques (supra ou infra commu-naux), mais aussi plus probablement sans douteà des périmètres de structures publiques (inter-communales ou communales).

Afin de contribuer à la réalisation des objectifs demaîtrise du développement urbain, le DOOpourra, en fonction des circonstances locales quele rapport de présentation aura permis d’analyser,imposer que toute ouverture d’un nouveau secteurà l’urbanisation soit précédée, selon le cas, de 50 :- l’utilisation des terrains situés dans les secteurs

urbanisés et déjà desservis par les réseauxd’eau, d’assainissement et d’électricité;

- la réalisation d’une étude de l’impact 51 de l’ur-banisation nouvelle;

- la réalisation d’une « étude de densification »des zones déjà urbanisées; la loi ne précise tou-tefois pas la portée d’une telle exigence: il nefaudrait sans doute pas que la seule réalisationd’une telle étude de densification – qui démon-trerait par exemple un potentiel important deconstruction dans les zones déjà urbanisées –permette de mener à bien une extensionurbaine...

Par ailleurs, des secteurs géographiques spéci-fiques peuvent être déterminés par le DOO, danslesquels l’ouverture à l’urbanisation de nouvelleszones pourra être conditionnée:- par leur desserte en transports collectifs 52 ;- par l’obligation pour les constructions, travaux,

installations et aménagements de respecter, soitdes performances énergétiques renforcées, soitdes critères de qualité renforcée en matièred’infrastructures et de réseaux de communica-tion numérique 53 ; la rédaction (« soit...,soit... ») paraît imposer ici un choix malencon-treux entre exigences de performance énergé-tique ou numérique: il semble bien que lesdeux critères puissent être conjugués etcumulés le cas échéant...

Dans les zones qui seront ouvertes à l’urbanisa-tion, le DOO peut définir des objectifs de main-tien ou de création d’espaces verts 54.

Afin d’intervenir efficacement en faveur de l’é-conomie foncière, le DOO dispose de deux pos-sibilités particulièrement contraignantes, dès lorsque les auteurs du SCOT décideront d’en faireusage:- D’une part, la prise en compte de la desserte en

transport collectifs, de l’existence d’équipe-ments collectifs ou des protections environne-mentales ou agricoles permet au DOO de déli-miter des secteurs – bâtis ou non – où unedensité minimale doit être garantie par les pos-sibilités réglementaires résultant du plan locald’urbanisme 55 ; à ce titre, le DOO peut fixerdes normes de hauteur, d’emprise au sol oud’occupation des sols en deçà desquelles les


(41) Art. L. 122-1-7.(42) Art. L. 752-1, § II, C. com.(43) Art. L. 122-1-9.(44) Art. L. 122-1-5, § III.(45) Art. L. 122-1-10.(46) Art. L. 122-1-5, § II.(47) Art. L. 122-1-5, § II.(48) Art. L. 122-1-7.(49) Art. L. 122-1-5, § II.(50) Art. L. 122-1-5, § IV.(51) Étude d’impact au sens del’art. L. 122-1 C. envir.(52) Art. L. 122-1-5, § III.(53) Art. L. 122-1-5, § V.(54) Art. L. 122-1-5, § VII.(55) Art. L. 122-1-5, § VIII.


84

règles des PLU ne pourront descendre, ce quin’impose toutefois pas aux constructeurs deconsommer la totalité des possibilités deconstruction résultant des normes minimalesfixées par le DOO: cette possibilité ne doitdonc pas être confondue avec l’hypothèsed’une « densité minimale » qui serait exigéepar le PLU pour les constructions.

Cette garantie de densité minimale s’impose auxauteurs des PLU, et le paragraphe VIII de l’ar-ticle L. 122-1-6 prévoit même qu’après un délaide 24 mois à compter de la publication de l’ap-probation, de la révision ou de la modificationdu SCOT, les dispositions du PLU contraires auxnormes minimales de hauteur, d’emprise au solou d’occupation des sols fixées par le DOO ces-sent de s’appliquer et qu’une autorisation d’ur-banisme ne peut dès lors plus être refusée sur lefondement d’une règle locale contraire auxnormes minimales du DOO. Dans ce cas parti-culier, le délai d’opposabilité du SCOT à l’égardde PLU incompatibles (deux ans) est donc plusrapide que dans le cas général (trois ans).- D’autre part, la proximité des transports collec-tifs « existants ou programmés » (et non pas sim-plement « envisagés » : ces transports doiventeffectivement exister ou être programmés avec uneéchéance temporelle par l’autorité organisatricecompétente) permet, sous réserve d’une justifica-tion particulière que le rapport de présentationdevra s’attacher à démontrer, au DOO de définirdes secteurs géographiques (bâtis ou non) où lesPLU devront imposer une densité minimale 56.

Dans les zones d’aménagement commercial déli-mitées, le document d’aménagement commercial(DAC) peut subordonner l’implantation des équi-pements commerciaux susceptibles d’avoir unimpact significatif sur l’organisation du terri-toire, à des conditions relatives à la desserte parles transports collectifs, au stationnement, à lalivraison des marchandises, et à des normes envi-ronnementales 57. Si le DOO entend exploitercette possibilité dans le DAC, il lui appartiendrade déterminer, éventuellement de façon différen-ciée sur le territoire du SCOT, quels commercesdoivent être regardés comme de nature à avoir uneffet significatif sur l’organisation territoriale etjustifier à ce titre des exigences particulières.

Pour répondre à la critique selon laquelle, enl’absence de PLU, le SCOT était privé d’effetsterritoriaux, le DOO peut désormais, définir« par secteur » (soit un ensemble territorial cor-respondant à plusieurs communes, mais aussi lecas échéant une partie de commune), des normesde qualité urbaine, architecturale et paysagèresqui seraient « applicables » en l’absence de planlocal d’urbanisme (ou de document en tenantlieu) 58. Cette applicabilité de telles normesédictées par le DOO doit sans doute s’entendrecomme s’imposant au titre de l’article L. 421-6lors de la délivrance des autorisations d’urba-nisme. Des précisions réglementaires serontbienvenues pour définir dans quels domaines etjusqu’à quel niveau de contraintes réglementairesle SCOT pourrait à ce titre pallier l’inexistencede PLU pour édicter des règles locales d’urba-nisme.

Enfin, dans les territoires qui ne sont pas cou-verts par un PLU intercommunal comprenant unplan de déplacements urbains (PDU) 59, le DOOpeut, en fonction de la desserte en transports col-lectifs et en tenant compte de la destination desconstructions, préciser les obligations de réalisa-tion d’aires de stationnement 60 :- obligations minimales ou maximales pour les

véhicules motorisés; si l’approche réglemen-taire des obligations de stationnement automo-bile est traditionnellement exprimée sous laforme de normes « minimales », la possibilitéde limiter les possibilités d’aménager des airesde stationnement – et donc d’imposer desnormes « maximales » – avait été introduite parla loi « SRU » ; elle supposait toutefois qu’unplan de déplacements urbains (PDU) ait étéadopté et que ce plan ait identifié des secteursgéographiques où le niveau de desserte par lestransports collectifs justifie une limitationréglementaire des possibilités de stationnementprivatif 61. Désormais, cette possibilité d’impo-ser des normes maximales de stationnementautomobile est ouverte pour les SCOT (commepour les PLU directement, même si le SCOTne l’a pas envisagé 62), même en l’absence deplan de déplacements urbains;

- obligation minimale pour les véhicules nonmotorisés.



DO

SS

IER

(56) Art. L. 122-1-5, § IX.(57) Art. L. 122-1-9.(58) Art. L. 122-1-6.(59) Et qui ont donc été élaboréspar un établissement public decoopération intercommunale quiest aussi autorité organisatricedes transpor ts urbains. V . ét. deP. Soler-Couteaux, préc., RDI2011. 89.(60) Art. L. 122-1-8.(61) Art. 28-1-2 de la loi n° 82-1153 du 30 déc. 1982 modifiéed’orientation des transpor ts inté-rieurs.(62) V. P. Soler-Couteaux, préc.,RDI 2011. 89.(63) Par exemple, certaines dis-positions – ar t. L. 122-10,L. 122-13 ou L. 122-18 – ont étéajustées pour tenir compte de laréforme des enquêtes publiquesopérée par cette même loi du 12juill. 2010.

85

La procédure d’élaboration des SCOT n’a étéaffectée que de façon accessoire ou marginalepar la loi « Grenelle 2 » 63. Les interventions rela-tives à la procédure étaient a priori d’autantmoins nécessaires que l’article 25 de la loi du 12juillet 2010 a habilité le Gouvernement à légifé-rer par ordonnances pour « clarifier et simplifierles procédures d’élaboration, de modification et

de révision des documents d’urbanisme ». Pourautant, le renforcement souhaité du rôle desSCOT s’est notamment accompagné d’un élar-gissement des instances associées aux procé-dures d’élaboration ou de révision, d’un renfor-cement des compétences préfectorales, enparticulier pour assurer le cas échéant une miseen compatibilité d’office d’un SCOT avec une

La procédure d’élaboration des SCOT

norme « supérieure » plus récente, et par certainsajustements d’une portée plus limitée.

L’élargissement des personnespubliques associées

Dans la mesure où le SCOT doit être amené àdévelopper les thématiques des déplacements, leprésident du syndicat mixte de transports éven-tuellement créé pour coordonner l’offre de trans-ports collectifs de deux autorités organisatricespeut, au même titre que les personnes publiquesassociées à l’élaboration du SCOT ou que lesétablissements publics intercommunaux voisinscompétents en matière d’urbanisme ou lesmaires des communes voisines, demander à êtreconsulté au cours de l’élaboration ou de la révi-sion du SCOT 64.

Dans le domaine de l’habitat, le représentant del’ensemble des organismes d’habitations à loyermodéré, propriétaires ou gestionnaires de loge-ments dans le périmètre du SCOT peut deman-der à être consulté sur le projet de schéma 65. Sonavis est alors réputé favorable au terme d’undélai de deux mois à compter de la consultation.Il semble dommage que cette nouvelle consulta-tion n’ait pas été envisagée dans le cadre de l’ar-ticle L. 122-8 qui traite de l’arrêt du projet deSCOT et des consultations obligatoires ou facul-tatives qui doivent être organisées; cela auraitnotamment permis, non seulement de préciserque cette consultation concerne le projet deSCOT arrêté, mais aussi de fixer, pour cetteconsultation du représentant des bailleurssociaux, la même durée de consultation de troismois que pour les autres consultations...

Dans le domaine agricole, la loi du 27 juillet2010 66 a introduit l’obligation, lors de l’élabora-tion d’un SCOT ou lors de la révision d’unSCOT qui aurait pour conséquence de réduire lessurfaces agricoles, de consulter la nouvelle com-mission départementale de la consommation desespaces agricoles 67, dont l’avis doit être exprimédans les trois mois, sous peine d’être réputé favo-rable 68. Cette nouvelle consultation aurait, elleaussi, gagné à figurer à l’article L. 122-8 concer-nant les consultations postérieures à l’arrêt duprojet de SCOT, plutôt que de façon tout à faitincongrue au début de l’article L. 122-3, ou, defaçon dès lors superfétatoire, à l’article L. 122-13.

Dans le souci d’améliorer la compatibilité desPLU avec les SCOT, le Sénat a estimé nécessaired’imposer la transmission du DOO « à chaquecommune comprise dans son périmètre » 69 : sil’intention est louable – encore que cette exi-gence aurait gagné à figurer à l’article L. 122-11où il est question des formalités postérieures àl’approbation du SCOT, dans la section consa-

crée à la procédure et non pas dans la sectionrelative au contenu du SCOT –, elle est large-ment incomplète:- non seulement cette transmission ne devrait pas

être limitée au DOO, mais comporter l’en-semble du dossier de SCOT, avec le rapport deprésentation qui explique les choix retenus, etle PADD qui fixe les objectifs des politiquespubliques;

- mais, dans un contexte où les établissementspublics de coopération intercommunale – qu’ilssoient ou non à fiscalité propre, qu’ils soient ounon compétents en matière de SCOT ou dePLU – sont appelés à développer davantageleurs compétences, jusqu’en matière de PLUnotamment, la seule communication du SCOTaux communes paraît somme toute très insuf-fisante.

Des compétences préfectoralesrenforcées

Le code de l’urbanisme organise des modalitésspécifiques d’entrée en vigueur des SCOTapprouvés. Ces modalités dérogent au régime dedroit commun qui prévoit que les actes adminis-tratifs des autorités décentralisées entrent envigueur, par principe, dès leur transmission aupréfet au titre du contrôle de légalité 70.

Le caractère exécutoire de la délibérationapprouvant un SCOT est suspendu pendant unepériode de deux mois au cours de laquelle la loia donné au préfet la possibilité, exorbitante dudroit commun, de s’opposer à l’entrée en vigueurdu SCOT et d’exiger que des modificationssoient apportées au document avant qu’il n’ac-quière un caractère exécutoire 71. Cette faculté nepeut cependant être mise en œuvre que pour desmotifs spécifiques, limitativement énumérés parle code:- si l’incompatibilité avec les directives territo-

riales d’aménagement ou, en leur absence, avecles dispositions particulières aux zones demontagne ou au littoral, ou encore le fait de« compromettre gravement » les principesénoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 72

constituaient, depuis la loi « SRU », des motifsde suspension du caractère exécutoire desSCOT;

- la loi « Grenelle 2 » permet désormais au pré-fet de s’opposer à l’entrée en vigueur d’unSCOT pour trois nouveaux motifs: si les dis-positions du SCOT approuvé sont contraires àun projet d’intérêt général ; si elles autorisentune consommation excessive de l’espace(notamment en s’abstenant de prévoir une den-sification des secteurs desservis par les trans-ports ou les équipements collectifs) ou si ellesne prennent pas suffisamment en compte lesenjeux relatifs à la préservation ou à la remiseen bon état des continuités écologiques.


(64) Art. L. 122-7 – v. égalementci-après, § III. C.(65) Art. L. 122-7.(66) Loi n° 2010-874 du 27 juill.2010 de moder nisation de l’agri-culture et de la pêche.(67) Prévue à l’ar t. L. 112-1-1C. rur.(68) Art. L. 122-3 et ar t. L. 122-13.(69) Art. L. 122-1-16.(70) Art. L. 2131-1 CGCT.(71) Art. L. 122-11.(72) Ce qui semble donc bienplus « grave » qu’une « simple »incompatibilité a vec ces disposi-tions.


86

Cette faculté préfectorale est donc bien indépen-dante des possibilités normales de déférer ladélibération: dès lors que le préfet estimerait quele SCOT est entaché d’illégalité – sur le fond ousur la forme – pour un motif différent des caslimitativement envisagés lui permettant de s’op-poser à l’entrée en vigueur du SCOT approuvé,il est exclu pour lui de faire usage de la procé-dure suspendant le caractère exécutoire duSCOT et il lui faut engager un contentieux enannulation devant la juridiction administrative.

Afin de limiter les risques d’obstruction des col-lectivités locales à une déclaration d’utilitépublique nécessitant une mise en compatibilitédu document d’urbanisme 73, le législateur ainterdit toute modification ou révision qui porte-rait sur les dispositions objets de la mise en com-patibilité, à partir de l’ouverture de l’enquêtepublique et jusqu’à l’adoption de la déclarationd’utilité publique 74. Des procédures de modifi-cation ou de révision portant sur des aspectsétrangers à la déclaration d’utilité publique res-tent quant à elles possibles à tout moment.

Alors qu’une telle procédure existait jusqu’alorspour les seuls PLU 75, la loi Grenelle a introduitune nouvelle possibilité – strictement identique àcelle qui existe pour les PLU – pour le préfet deprocéder à la modification ou à la révision d’of-fice d’un SCOT qui aurait dû être rendu compa-tible avec les dispositions particulières aux zonesde montagne ou au littoral, ou pour permettre laréalisation d’un nouveau projet d’intérêt géné-ral 76. Après en avoir été informé par le préfet,l’établissement public en charge du SCOT dis-pose d’un délai de trois mois pour faire connaîtreau préfet son intention d’engager la modificationou la révision qui s’impose. En cas de réponsenégative – explicite ou implicite –, le préfetengage et approuve la modification ou la révi-sion nécessaire, après avoir recueilli l’avis del’organe délibérant de l’établissement public duSCOT et après enquête publique. Il dispose decette même faculté si l’approbation de la modi-fication ou de la révision du SCOT n’est pasapprouvée par l’organe délibérant compétentdans les vingt-quatre mois suivant la demandeinitiale du préfet.

Les autres compléments

Le syndicat mixte de SCOT dont deux membres– communes ou établissements publics de coopé-ration intercommunale – au moins sont des« autorités organisatrices de transports urbains »au sens de l’article L. 1231-1 du nouveau codedes transports 77, peut, moyennant une éventuellemodification statutaire 78, coordonner les servicesde transport organisés par les autorités organisa-trices membres du syndicat mixte, organiser desservices publics réguliers et des services à la

demande, mettre en place un système d’infor-mation des usagers et rechercher une tarificationcoordonnée et des titres de transport uniques ouunifiés 79. Cette disposition n’a toutefois pas saplace dans le code de l’urbanisme, mais devraitêtre intégrée à l’article L. 1231-10 du code destransports...

Afin de faciliter et de simplifier les procéduresd’évolution des SCOT, le législateur a introduitune procédure allégée lorsqu’une modificationdu SCOT ne concerne qu’une ou plusieurs col-lectivités (établissements intercommunaux oucommunes) membres de l’établissement publicen charge du SCOT: dans un tel cas, l’enquêtepublique dont la modification doit faire l’objetpeut être organisée, non pas sur la totalité du ter-ritoire du SCOT mais uniquement sur le terri-toire des collectivités concernées 80.

Enfin, alors que l’état d’esprit général tend à éle-ver le niveau des attentes et des exigences à l’é-gard des SCOT, certains schémas directeurs, quidevaient être caducs faute d’avoir été révisésavant le 13 décembre 2010, ont gagné un nou-veau petit répit: si le débat sur les orientationsgénérales du PADD du SCOT qui doit ainsi rem-placer un schéma directeur a été organisé avant le13 décembre 2010 et que ce SCOT est approuvéavant le 1er janvier 2013, le schéma directeur nesera pas caduc avant cette date 81. Si ce n’est pourfavoriser le maintien du caractère opposable detels schémas directeurs dont les dispositionsparaissent souvent largement obsolètes, ce sursisaccordé jusqu’à la fin 2012 aux schémas direc-teurs en cours de révision pour être transformésen SCOT a probablement le grand mérite pour lescommunes concernées de ne pas entrer dans lechamp d’application des extensions urbaineslimitées de l’article L. 122-2 82...

Enfin, les lois qui affectent le régime des docu-ments d’urbanisme sont généralement accompa-gnées de dispositions transitoires, prévoyant undélai d’entrée en vigueur différée et comportantdes mesures spécifiques à l’égard tant des docu-ments déjà en vigueur que des procédures encours. De ce point de vue, la loi « Grenelle 2 »n’a pas fait exception à la règle, mais ses disposi-tions n’avaient qu’imparfaitement traité cette tran-sition, s’agissant en particulier de la situation desdocuments approuvés avant l’entrée en vigueur dela loi. À la faveur d’un large consensus entre leGouvernement et le Parlement, la loi du 5 janvier2011 83 s’est vu adjoindre un « cavalier législatif »de la plus pure tradition, qui réécrit en totalité leparagraphe VIII de l’article 17 de la loi du 12juillet 2010 et précise désormais que: - les dispositions de la loi du 12 juillet 2010 rela-

tives aux SCOT sont effectivement entrées envigueur le 13 janvier 2011, six mois après lapromulgation de la loi 84 ;

- les procédures d’élaboration ou de révisionengagées avant l’entrée en vigueur de la loi



DO

SS

IER

(73) Selon l’expression consa-crée par le secrétaire d’État aulogement, l’ar ticle L. 122-15comporte un « bug » législatifpuisqu’il interdit que le « planlocal d’urbanisme » soit modifiéou révisé, alors qu’il s’agit évi-demment ici du « schéma decohérence ter ritoriale » !(74) Art. L. 122-15.(75) Art. L. 123-14.(76) Art. L. 122-15-1.(77) Ord. n° 2010-1307 du 28oct. 2010.(78) On peut se demander quelétait l’intérêt, pour le paragrapheII de l’ar ticle 17 de la loin° 2010-788, de prévoir que lesstatuts des syndicats mixtes deSCOT de vaient à cet égard êtrerévisés d’ici le 13 jan v. 2011.(79) Art. L. 122-4-2 – les dispo-sitions de cet ar ticle n’ont pasété actualisées lor s de la publi-cation de l’ordonnance du 28oct. 2010 relative à la par tielégislative du code des trans-ports qui a abrogé l’ar ticle 30-1de la loi n° 82-1153 d’orientationdes transpor ts intérieur s auquell’article L. 122-4-2 du code del’urbanisme ren voie encore.(80) Art. L. 122-13.(81) Art. L. 122-18.(82) V. ci-avant, « L’extension duchamp d’application de l’ar ticleL. 122-2 ».(83) Art. 20 de la loi n° 2011-12du 5 jan v. 2011 por tant diver sesdispositions d’adaptation de lalégislation au droit de l’Unioneuropéenne.(84) Le paragraphe VIII d’origineprévoyait une entrée en vigueursix mois après la « publication »de la loi du 12 juill. 2010 : cetteentrée en vigueur est inter venueun jour plus tôt, six mois après la« promulgation » de la loi !

87

peuvent être poursuivies sans être soumises auxnouvelles obligations résultant de la loi « Gre-nelle 2 », à la double condition que le projet deSCOT soit arrêté avant le 1er juillet 2012 et quele SCOT soit approuvé avant le 1er juillet 2013;dans une telle hypothèse, un SCOT approuvé àla mi-2013 sans intégrer les nouvelles disposi-tions législatives devrait probablement êtrequasi-immédiatement mis en révision ou modi-fié pour qu’il soit conforme à ces nouvellesdispositions le 1er janvier 2016. Selon le degréd’avancement des procédures en cours, les éta-blissements publics concernés devront doncs’interroger sur l’opportunité d’amender d’oreset déjà les documents élaborés pour aboutir àun SCOT final conforme aux dispositionsrésultant de la loi « Grenelle 2 » ;

- les SCOT approuvés avant le 13 janvier 2011ou ceux qui, au bénéfice des dispositions tran-sitoires concernant les procédures engagées,seraient approuvés avant le 1er juillet 2013, res-tent applicables en l’état ; mais leur contenudevra être mis en conformité avec les nouvellesdispositions législatives lors de leur prochainerévision, et au plus tard d’ici le 1er janvier2016;

- enfin – disposition spécifique aux SCOT et quin’a pas été envisagée à l’identique pour les

PLU –, en cas d’annulation d’un SCOT pourun vice de forme ou de procédure, il est pos-sible d’approuver à nouveau le SCOT aprèsenquête publique sans qu’il soit soumis auxnouvelles dispositions législatives... au moinsjusqu’au 1er janvier 2016.

Si la loi « Grenelle 2 » traduit effectivement degrandes ambitions à l’égard des SCOT, les outilssusceptibles d’avoir des effets tangibles en faveurdu développement et de l’aménagement durablesdes territoires auxquels tend le Grenelle de l’en-vironnement sont assez largement restés desimples « options » à la disposition des auteursdes SCOT. Il nous semble toutefois que si denouveaux outils aussi « contraignants » que desdensités minimales ou des conditions préalablesà l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisationavaient d’emblée été imposés aux SCOT issus dela loi « Grenelle 2 », les réticences des éluslocaux auraient été particulièrement vives, et lesdifficultés de mise en œuvre particulièrementimportantes: le Parlement a donc à cet égard faitpreuve d’une retenue bienvenue. Il faudra obser-ver demain comment ces nouveaux outils seront« apprivoisés » par les collectivités locales etdans quelle mesure elles décideront progressive-ment d’y recourir dans leurs SCOT...



88

Documents

DROIT DE L’URBANISME Master II - Centre de … · DROIT DE L’URBANISME Master II Administration Territoriale, Développement Local (ATDL) ... approuvés, en cours d’élaboration