Expériences réussies en PPP: Gouvernance,Public Investment Management Assessment (PIMA)

et PPP Fiscal Risk Assessment Model (PFRAM)

2018 AFRICAN CAUCUSSharm El Sheik, 5 aout 2018

2

Une augmentation de l’investissement public / PIB dans les années récentes

Source: FMI

Introduction et contexteChiffres clés concernant l’investissement public

Et une augmentation de la dette publique / PIB

2

3

• De fortes disparités concernant le stock de capital public par habitant demeurent, particulièrement en Afrique Sub-Saharienne

Introduction et contexteChiffres clés concernant l’investissement public

3

4

Mesure de l’accès aux infrastructures

Indicateur de perception de l’accès aux infrastructures

4

Introduction et contexteChiffres clés concernant l’investissement public

Source : Indicateurs de développement dans lemonde (2015).Les unités varient en fonction des mesures d'accès auxinfrastructures considérées. Echelle de gauche : l'accès aux infrastructures publiques scolaires est mesuré en nombre d'enseignants du secondaire pour 1000 personnes ; la production d'électricité par habitant en kWh pour 1000 personnes ; les routes par habitant en km pour 1000 personnes ; l'accès aux infrastructures de santé en lits d'hôpital pour 1000 personnes.Echelle de droite : l'accès à l'eau traitée est mesuré en pourcentage de la population en bénéficiant.

Source : World Economic Forum (2015)

55

Stock de PPP, en % du PIB (2015)

Introduction et contexteCas des PPP

6

Les attentes sur PPP

6

• Efficience dans les services d'infrastructure(incitations économiques créées par le « bundled procurement »)

• Achèvement efficace et « on time » des projets(incitations créées par des capitaux privés en jeu)

• Contrôle fiscal des infrastructures et des services publics(planification à long terme, contrats à long terme)

7

Les attentes sur PPP et les résultats actuels

7

• Efficience dans les services d'infrastructure(incitations économiques créées par le « bundled procurement »)

• Achèvement efficace et « on time » des projets(incitations créées par des capitaux privés en jeu)

• Contrôle fiscal des infrastructures et des services publics(planification à long terme, contrats à long terme)

88

• Un intérêt croissant pour le recours aux PPP dans les pays de l’Afrique Subsaharienne dans les prochaines années:– Bonnes opportunités selon le type de projet sélectionné (cas où le

partenaire privé apporte une expertise forte) – Pose la question des capacités des administration: de nombreux projets à

sélectionner et à suivre, qui sont souvent plus complexes que les marchés d’appels d’offre classiques

• Gérer les risques liés aux PPP: – Présence d’un biais en faveur des PPP par rapport à l’investissement en

marché d’appel d’offre;– S’assurer que les projets sélectionnés le sont pour les bonnes raisons et

qu’ils sont budgétairement soutenables à moyen et long-terme– Assurer un bon partage de risques avec le partenaire privé

Quelques enseignements

Gouvernance

99

• Il faut renforcer la gouvernance des infrastructures publiques

• Il faut renforcer le soutien par des organisations internationales

• On peut aussi utilizer:– Le PIMA, un outil d’évaluation

pour renforcer la gouvernance des infrastructures publiques

– Le PFRAM, un outil d’évaluation des coûts et risques budgétaires liés aux PPP

10

IMF Assessment tools

FST

PIMA

PFRAM

BSAFTE

Fiscal Stress Test• Fiscal solvency

• Government liquidity

• Financing burden

Fiscal Transparency • Fiscal Reporting

• Fiscal forecasting & budgeting

• Fiscal risks analysis &

management

• Resource Revenue

Management

PPP Fiscal Risks Assessment Model• Estimate PPP fiscal impact (deficit, debt,

contingent liabilities)

• Aligned with international standards

Public Investment Management Assessment• Planning

• Allocating

• Implementing

Balance Sheet Approach• Long-term macro-fiscal projections

• Broader measures of fiscal performance

(e.g., net worth) 10

1111

Le PIMA, un outil d’évaluation pour renforcer la gouvernance des infrastructures publiques

PIMA

1212

“un indicateur hybride qui combine un indicateur physique et un fondé sur une enquête dans un index synthétique sur la couverture et la qualité des infrastructures.- Source: Making Public Investment More Efficient. International Monetary Fund, 2015.

Indicateur d’efficacité des investissements

1. Il existe un certain potentiel pour améliorer la qualité des investissements publics. Environ 1/3 de la valeur potentielle des investissements publics est perdue en raison d’inefficacité lors du processus d’investissement

2. Le quartile le plus efficace des pays bénéficie d’un rapport qualité prix pour les projets deux fois supérieur par rapport aux pays les moins efficaces

3. Le renforcement des pratiques de gestion de l’investissement public peut réduire l’écart d’efficience de 2/3 en moyenne, avec le plus grand profit dans les pays émergents et les pays en voie de développement

4. Les pays disposant de meilleurs institutions de GIP bénéficient d’investissements publics plus stables, crédibles et efficaces et des niveaux de perception de la corruption plus faible

13

IMF Board Paper “Making Public Investment More Efficient”Principales conclusions

13

• Le PIMA est un outil de diagnostic qui: – Evalue les 15 principales étapes (institutions) dans les trois

phases du processus de gestion des investissements publics– Identifie les faiblesses et les réformes qui réduiront l’écart

d’efficience

Ce cadre permet en outre d’évaluer 3 institutions transversales (soutien informatique, cadre règlementaire, capacités des effectifs).

Public Investment Management Assessment (PIMA)

14

Planning1. Objectifs et règles budgétaires2. Planifications nationale et sectorielle3. Coordination entre entités4. Évaluation des projets5. Autre financement de l’infrastructure

Affectation6. Budgétisation pluriannuelle 7. Exhaustivité et unité du budget 8. Budgétisation des investissements9. Financement des activités d’entretien 10. Sélection des projets

Exécution11. Marchés publics12. Disponibilité du financement13. Gestion et suivi du portefeuille14. Gestion de l’exécution des projets15. Suivi des actifs publics

14

15

Public Investment Management Assessment (PIMA)Méthodologie

15

• Notation réalisée sur une échelle à trois niveaux:–3 : totalement respecté–2 : partiellement respecté–1 : non respecté–NA : non applicable

• Questionnaire initial puis recueil de documentation / entretiens avec les services pour noter la :

• Notation finale entre 0 et 10 calculée par institution et par pays (moyenne): – Pas de notation pour les 3 institutions transversales;

Force institutionnelle

Mise en œuvre

16

Public Investment Management Assessment (PIMA)Principaux résultats (1/3)

• Une notation des forces et faiblesses pour chaque institution

Spider chartUne “heatmap” (exemple)

Phase / Institution Institutional Design Implementation

A. P

lann

ing

1 Fiscal targets and rules

Good: There is a sound fiscal responsibility framework, based on a debt limit; borrowing may only be used to finance investment.

Good: The fiscal framework has served its purpose well, though the debt to GDP ratio is now close to the legal limit.

2 National and sectoral planning

Medium: Strategies include broad estimates of aggregate and sectoral investment plans; Some projects identified outside these plans.

Medium: Some unplanned projects get precedence in funding; targets, and indicators not always SMART.

3 Coordination between entities

Medium: Conditional capital transfers discussed by high-level CG/SNG committee, but not investment plans.

Medium: Capital transfers not timely, and risks not comprehensively captured.

4 Project appraisal

Low: No standard methodology and central support for appraisals; MoF circulars lack detailed guidance

Medium: In most cases, analysis is absent or weak, but varies depending on sector and source of funding, thus affecting decision-making.

5 Alternative infrastructure financing

Medium: Framework exists for supporting competition in most sectors; public corporation (PC) investment plans are overseen by boards of management

Medium: PC performance may only be evident in their annual financial statements. Regulatory agencies have been sued for not performing their functions effectively.

B. A

lloca

tion

6 Multi-year budgeting

Good: MTBF includes 3-year projections of capital spending; ceilings for years 2 and 3 are not binding. Data on full cost of development projects are published.

Low: MTBF is not a credible basis for budget planning. Ceilings are revised frequently, and the variance between budget allocations and outturns exceeds 100 percent in some years.

7 Budget comprehensive-ness and unity

Good: All capital projects are shown in the budget; the process of preparing the budget is unified, using a program classification.

Medium: About one-third of capital spending is undertaken by extra-budgetary entities, but information is disclosed in the budget.

8 Budgeting for investment

Medium: Capital projects receive some protection in the budget; in-year transfers from capital to recurrent are prohibited.

Medium: In principle, ongoing projects receive priority, but this is undermined by shortages of funds and disbursement delays.

9 Maintenance funding

Medium: There is no standard methodology for estimating maintenance requirements and costs across government, but some sectors (e.g., roads) operate quite advanced practices.

Low: Routine maintenance is heavily under-funded – less than 0.5 percent of total development spending - and vulnerable to in-year cuts if funding pressures arise.

10 Project selection

Low: Ineffective central reviews reflect lack of capacity and dominant role of politicians in decision-making. Lack of standard criteria and pipeline of projects

Low: An expert panel provides the recommendation for project selection, but its decisions are subject to administrative and political review.

C. Im

plem

enta

tion

11 Procurement

Medium: New procurement law is in place. Most tenders go through an open tender, but the eProcurement module is not used fully.

Low: There is significant use of non-competitive methods. Only limited procurement information and statistics are published.

12 Availability of funding

Medium: New automated cash forecasting module is being used and funds are released quarterly. New donor bank accounts must be opened with the central bank.

Low: Current cash forecasting practices are basic, significantly so in SNGs. Many accounts are held with commercial banks. Donor funds at central bank are not part of the TSA.

13 Portfolio management & oversight

Medium: MDAs manage projects, but central oversight is not systematic. There are restrictions on reallocating project funds. Ex-post reviews are not independent.

Medium: Utilization of project database averages only 30 percent, and there are problems with the quality of data on many development projects.

14 Management of project Implementation

Medium: Most major projects have dedicated project managers. Detailed implementation plans are prepared after budget approval. Annual financial audits undertaken by KeNAO.

Medium. There are many instances of significant project variations where permitted by the donors under their procurement rules.

15 Monitoring of public assets

Low: Government entities generally do not maintain registers of their infrastructure or nonfinancial assets; estimates of depreciation are not included in financial accounts.

Low: Public corporations include all assets in their financial accounts, but most public sector assets fall under general government.

16

17

Investissement public par fonction Stock de capital public

Mesures de l’accès aux infrastructures Efficacité de l’investissement public

Public Investment Management Assessment (PIMA)Principaux résultats (2/3)

Source: PIMA reports for Botswana, Kosovo, Mali, Ireland

• Une analyse comparative

17

18

Public Investment Management Assessment (PIMA)Principaux résultats (3/3)

18

5 13

3

5

5EUR: Albania; Ireland; Kosovo, Serbia; Ukraine

MCD: Jordan, Kyrgyz Republic, Mongolia

APD: Malaysia, Maldives, Sri Lanka, Thailand, Togo

Botswana; Benin; Burkina Faso; Cameroon; Côte d'Ivoire; Ghana; Liberia; Madagascar; Mali; Mauritius; Morocco; Mozambique; Zambia

WHD: Brazil, Honduras, Bolivia, Peru, Guyana

Public Investment Management Assessment (PIMA) Plus de 30 PIMAs réalisés dans le monde

Income level:ADV: 1EMEs: 16LIDCs:14

Cooperation:World Bank 24 IADB 2ADB 1

19

20

Actions critiques pour le PIMA

20

• Conduire des évaluations PIMA régulières pour:– Mettre à jour le diagnostic et le plan d’action dans des pays où les

infrastructures publiques se développement rapidement;– Diffuser la nouvelle version et accentuer la comparabilité;– Prévoir un PIMA tous les 2 – 4 ans suivant la situation (résultats d’une

enquête récente)

• Prévoir des missions de suivi de mise en oeuvre concrète:– Rapidement après l’évaluation PIMA– Déjà inclus dans les missions du siege du FMI et dans les centres

régionnaux d’assistance technique– Importance de l’AT fournie par les autres bailleurs

2121

Le PFRAM, un outil d’évaluation des coûts et risques budgétaires liés aux PPP

PFRAM

Impact des PPP sur les finances publiques

• Coûts budgétaires– Transactions qui ont un coût

certain et direct et qui pèsent sur le déficit budgétaire et/ou sur le bilan de l'Etat

• Risques budgétaires– Transactions qui peuvent avoir

un impact sur le déficit budgétaire ou sur le bilan de l'Etat. Ex.: résiliation anticipée, garantie de recettes minimum

– Les engagements conditionnels ont un impact sur le budget quand ils sont déclenchés (appel de garantie)

22

Comment fonctionne-t-il ?Comment fonctionne-t-il ?

De quoi s'agit-il ?De quoi s'agit-il ? A quelles situations est-il adapté ?A quelles situations est-il adapté ? Outil d'évaluation projet par projet Plus adapté aux projets de grande ampleur Compatible avec les normes 

internationales Base de comptabilité flexible (comptabilité 

de caisse et comptabilité d'exercice) 

Un outil permettant d'évaluer les coûts budgétaires du projet PPP

Un processus structuré pour collecter les données relatives au projet

Un cadre qui permet de repérer les principaux risques budgétaires du contrat PPP

Une arbre décisionnel pour déterminer le type du projet

En entrée : données spécifiques du projet En entrée : données macroéconomiques En entrée : données relatives aux risques 

du projet Génère automatiquement une série de 

scénarios

Cash‐flows de l'entreprise Impact en comptabilité (IPSAS 32) Impact sur l'équilibre budgétaire et de 

la dette (Manuel SFP 2014) Une matrice synthétique des risques du 

projet Analyse de sensibilité aux changements 

des paramètres

PFRAMPPP Fiscal Risk Assessment Model

Que permet-il de produire ?23

Principaux produits

Partenaire privé Flux de trésorerie escomptés pour le partenaire privé

Statistiques des financespubliques: graphiques ettableaux

Projet ponctuel qui a un impact sur les actifs, les engagements et le déficit des finances publiquesGraphiques synthétiques comparant l’équilibrebudgétaire et l’AVD avec/sans le PPP

Etats financiers de la puissance publique

Compte de résultat, bilan et tableau des flux de trésorerie (comptabilité d’exercice et de caisse) de l’Etat

Analyse de sensibilité Variables macroéconomiques : PIB et taux de changeParamètres du projet : Résiliation anticipée du contrat

Matrice des risques budgétaire

Risques budgétaires assumés par la puissance publique et mesures prises pour les atténuer

24

Dette, projet PPP compris

Solde budget/caisse, projet PPP compris

25

Principaux résultatsExemples – calcul de l’impact budgétaire

25

26

Principaux résultatsExemples – Matrice des risques du projet

26

www.imf.org/publicinvestment

2727