Séminaire d’information et de sensibilisation

sur le processus de budgétisation

par objectifs de programme

Frank Mordacq,Contrôleur budgétaire et comptable

ministériel

LibrevilleFévrier 2010

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Séance 3

La mise en œuvreet les enseignements de la réforme

3

SOMMAIRE

I. Le temps long de la réforme

II. Les travaux préalables

III. Les enseignements de la mise en œuvre

IV. Les suites de la LOLF

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Plus de 10 ans de travaux préparatoires avant la LOLF

Une demande de transparence budgétaire Une stratégie claire : débat d’orientation budgétaire – programmation

des finances publiques – PLF sécurité sociale – pacte de stabilité collective (obligations européennes)

Des budgets lisibles : suppression des comptes spéciaux - Charte de budgétisation – emplois budgétaires

Des comptes auditables : publications mensuelles – reddition des comptes plus précoce – début comptabilité d’exercice pour la dette

Une nécessité de modernisation de la gestion publique Vers une mesure de résultats (agrégats) Des méthodes budgétaires renouvelées : contractualisation DGI-

DREE – globalisation préfectures Le développement des systèmes d’information sur base de PGI :

Accord 1 SI unique

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Les principales étapes de la réforme budgétaire : 2001-2007

2001 2002 2003 2004 20062005

LOLFVote par leParlement

Création de la Direction de la réforme

budgétaire

- 1er projet de loi de finances en mode LOLF

- Normes comptables- Objectifs de performance/

indicateurs

Rapport Lambert/Migaudsur la mise en

œuvre de la LOLF

2006 : 1ère loi de finances en mode

LOLF & débat parlementaire

1ers rapports annuels de performance

Certification des comptes par la Cour

des Comptes

2007

1ère étape :Construire les fondations

2ème étape : La préfiguration

3ème étape : La mise en œuvre

Nouvelle agence de gestion des systèmes d’information

Changement de majorité

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Les suites de la réforme budgétaire

2007 2008 2009 2010 20122011

Elections présidentielles et législatives

Annonce de la Révision Générale des Politiques

Publiques

Nouveau système d’informations

financières central & régional

~30.000 utilisateurs

Décisions de la Révision Générale des Politiques

Publiques incluses dans le cadre d’un budget pluriannuel

2009-2011

Trajectoire de redressement des finances

publiques

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SOMMAIRE

I. Le temps long de la réforme

II. Les travaux préalables

III. Les enseignements de la mise en œuvre

IV. Les suites de la LOLF

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1. 2002-2006 : 4 ans de travaux préparatoiresUne structure projet

La feuille de route : un calendrier interministériel organisé

sur des sujets spécifiques

Direction de la Réforme budgétaire (DRB)=> Une direction de projet 2003-2005

Comité stratégique

Interne au ministère des finances (direction du budget, direction générale

de la comptabilité publique, AIFE)

Comité des directeurs des affaires financières

Réunion interministérielle avec les directeurs financiers des autres

ministères

Planning & reporting

Comités régionaux pour coordonner et contrôler la

réforme

Une liaison directe avec les dirigeants sur le terrain pour promouvoir la

réforme, avec l'aide des contrôleurs financiers régionaux

Un nouveau rôle pour le Parlement dans la réforme

budgétaire

• Discussions avec les commissions parlementaires (ex. : performance, projet de budget 2005 en mode LOLF)• Un rapport annuel présentant au Parlement la mise en œuvre de la LOLF• Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF

Les publications

● La lettre de la réforme budgétaire

● Les guides pratiques de la LOLF

Résultats des expérimentations

Sites internet

● Le rapport 2004 des expérimentations● Un film des expérimentations en DVD et VHS

10.000 fonctionnaires ont participé aux réunions régionales (information, retour d’expérience)

2. La communication

9

Sites extranet

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3. Le dispositif de formation

En interministériel Mise à disposition par la DRB de kits de formation spécialisés par

domaine Formation par la DRB de « prise en main » des kits par les experts

ministériels (1er trim. 2005)

Dans chaque ministère Finalisation du plan de formation Lolf Adaptation des modules interministériels au contexte Formation de formateurs (1er trim. 2005) Formation des différents publics

Calendrier 1 – formation générale (sensibilisation) 2 – année 2005 : formation spécialisée par domaine (BOP, masse

salariale, AE/CP,…). Nombreux ateliers dans les régions, 3 – 2ème semestre 2005: formation aux outils (NDL et India)

● Un guide de formation pour les ambassadeurs

● La brochure pour les formateurs

Guides pour les formateursGuides pratiques

● Un guide méthodologique sur la démarche de performance

● Un guide méthodologique sur la démarche de performance

● Un guide pratique pour le pilotage de la masse salariale

● Un guide pour les dépenses de personnel

● Un mémento sur les mouvements de crédits en régime LOLF et la délégation de gestion

● Un manuel 2006 pour la gestion budgétaire

Sept kits par

domaine

● Publications majeures (préalables pour Accord LOLF, NDL et India)

● Mouvements de crédits et délégation de gestion

● Budgets opérationnels de programme (BOP)

● Comptabilité

● Opérateurs

● Performance

● Dépenses de personnel et masse salariale

● Glossaire de la réforme budgétaire●L’école de la LOLF

●E-learning

Les outils pédagogiques

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Le vade-mecum pour la première année de gestion LOLF

Un guide pratique

Pour les gestionnaires des services déconcentrés

Présentant la gestion budgétaire dans le cadre du Palier 2006

Réactualisé tout au long de l’exercice

Disponible sur extranet

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4. Une démarche progressive par expérimentations 2003-2006

2004 2005 2006

Gestion globalisée des moyens

150 services 12 %

500 services

41 %

100 %

Environ 1200 responsables de BOP (étant précisé que certains ont la gestion de plusieurs BOP)

Gestion structurée en programme action

3 services

0,25 %

370 services

31 %

Gestion en AE/CP 058 services

5 %

Gestion de la masse salariale

145 services

12 %

390 services

32 %

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5. L’enjeu du déploiement de la gestion au moment de la bascule

Passer de l’expérimentation à la généralisation de la gestion en mode LOLF

Décliner chaque programme du niveau central au niveau déconcentré : les budgets opérationnels de programme (BOP)

Passer de l’information de quelques spécialistes à la formation de tous les acteurs de la gestion publique

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L’organisation du déploiement

Nomination d’un haut responsable du déploiement ministériel (coordination du déploiement dans les réseaux de services déconcentrés et mobilisation des directions métiers)

Formaliser des plans de déploiement ministériel Définir une stratégie de déploiement Organiser les structures de pilotage, la planification des travaux à

conduire, les outils de suivi

Les comités régionaux s’assurent de la déclinaison des plans de formation ministériels au niveau régional et départemental

«Pas de formation outil sans formation générale, puis formation spécialisée »

Un outil de suivi : les tableaux de bord «formations» et «BOP»

L’élaboration des BOP : cadrer l’élaboration - existence d’une maquette BOP

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SOMMAIRE

I. Le temps long de la réforme

II. Les travaux préalables

III. Les enseignements de la mise en œuvre

IV. Les suites de la LOLF

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III. Les enseignements de la mise en œuvre

La nécessité d’une implication au plus haut niveau (soutien politique)

La formation des managers publics à la culture de responsabilité

Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs)

Le recours a des expérimentations pour s’approprier la réforme

Une communication externe et et interne

La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier

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Des premiers résultats encourageants

Les comptes certifiés par la Cour des Comptes malgré des «réserves»

La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs

En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage l’amélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques.

Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines.

Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer

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Malgré des débuts difficiles

Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier…

Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales …

Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.).

Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion.

Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité (peu de contrats pluriannuels)

Le problème de l’application de la réforme en période de déficit budgétaire et l’absence de règles du jeu claires sur la répartition des économies

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Les défis de plus long terme

Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement

Un défi administratif : La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100) et les

compétences des administrations centrales (200 directions) Les relations entre les administrations centrales et les services

déconcentrés Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères

gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels /directions support

Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc.).

Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens et de régularité à une culture de résultats

Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données.

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SOMMAIRE

I. Le temps long de la réforme

II. Les travaux préalables

III. Les enseignements de la mise en œuvre

IV. Les suites de la LOLF

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La Révision Générale des Politiques Publiques

La révision générale des politiques publiques (2007-2009) Communication en Conseil des ministres le 20 juin 2007 Décisions prises par le Président en conseil de modernisation

L’objectif de la RGPP : répondre à l’impératif de performance (efficacité, qualité de service, efficience) pour assurer le meilleur service public possible au moindre coût.

La révision générale des politiques est un exercice structurant : Un pilotage politique au plus haut niveau : les décisions sont d’abord

étudiées par un comité de suivi composé de grands décideurs publics, avant d’être définitivement arbitrées par le Président de la République dans le cadre du conseil de la modernisation des politiques publiques ;

Une démarche exhaustive : tous les champs de l’action publique sont concernés, avec l’ensemble des ministères et des grands opérateurs ;

Un questionnement portant sur la légitimité et les objectifs de l’action de l’État, avant de proposer des réformes;

Un objectif : réduire le nombre de fonctionnaires (1/2 départs en retraite)

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La RGPP prolonge les effets de la LOLF

LOLF RGPP

Les programmes, cadre des politiques Fusion des directions d’administration

Déconcentration de la gestion Pilotage au niveau régional

Liberté de redéploiement des effectifs Vers une réforme statutaire ?

Mesure de la performance Rémunération au mérite des cadres

Atteinte des résultats Mutualisation des fonctions support

Modification du rôle des acteurs Réingénierie des processus préalables au

système d’information

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La rationalisation et la mutualisation interministérielle des fonctions support

Mise en place d’un opérateur national de paye (ONP) unique avec harmonisation et articulation des SIRH

Mise en place d’un service unique de paiement des pensions

Transformation de la fonction financière en lien avec le système d’information Chorus

Centralisation de la politique immobilière (France Domaine)

Réforme de l’organisation des achats (service des achats de l’Etat)

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L’exemple de la transformation de la fonction financière

Harmoniser les normes et processus de gestion budgétaire et comptable

Optimiser l’organisation de la chaîne de la dépense de l’Etat pour maximiser les gains de productivité et de qualité financière

Professionnaliser les acteurs de la fonction financière de l’Etat

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A. Rénover les processus de gestion budgétaires et comptables

La rénovation des processus budgétaires et comptables de l’Etat vise à : traduire dans la gestion opérationnelle les innovations introduites par la

LOLF définir et articuler les activités et les acteurs clés de la sphère financière obtenir des gains de productivité et de qualité financière

Cette démarche, dite de «réingénierie des macro-processus financiers» couvre 9 champs d’activités de la chaîne budgétaire et comptable :

Elaboration ministérielle du budget | Allocation et mise à disposition des ressources | Exécution de la dépense | Traitements de fin de gestion et de fin d’exercice | Exécution des recettes non fiscales |

Gestion de la trésorerie de l’Etat | Restitutions, comptes-rendus et tableaux de bord | Pilotage de la masse salariale et des emplois | Gestion des

stocks et des immobilisations

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B. Optimiser l’organisation de la chaîne financière de l’Etat

De nouvelles organisations financières pour : accompagner la rationalisation de la fonction financière de l’Etat contribuer à définir la nouvelle répartition des rôles budgétaires et comptables maximiser le retour sur investissement du déploiement de CHORUS

La mise en place de circuits et organisations financiers optimisés – les centres de services partagés CSP («back office») ordonnateurs: Une distinction entre services « métiers » et services « supports »

Les CSP assurent la réalisation d’une partie ou de l’ensemble des tâches de gestion budgétaire et comptable pour le compte d’autres directions ou services opérationnels

= recentrage de la sphère décisionnelle sur son cœur de métier (stratégie, pilotage)

Une notion de « prestation de services » Les CSP ne sont pas décisionnaires, mais bien prestataires – la prise de décision reste

pleinement de la compétence des responsables des entités opérationnelles

La mise en place des services facturiers chez les comptables, pour accélérer les délais de paiement

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Un nouveau système d’information financièrepartagé par l’ensemble des ministères (CHORUS)

Un progiciel de gestion intégré (PGI-ERP) de marché adapté au secteur public et structurant pour l’Etat

Une vision intégrée du processus de la dépense une chaîne unique de gestion en matière de dépense, de recettes non

fiscales et de comptabilité de l’Etat ; un outil partagé par tous les acteurs financiers de l’Etat : gestionnaires

centraux et locaux, comptables et contrôleurs budgétaires ; un levier d’harmonisation des processus de gestion publique et de

diffusion d’une culture financière commune un accès instantané à des éléments de pilotage de l’activité et des

ressources (tableaux de bord, restitution de données de gestion, …).

Déploiement 2009-2011 : 23.000 utilisateurs au lieu de 45.000

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La solution Chorus : Chorus est au cœur du système d’information financière de l’Etat (SIFE)

DéfinitionLe SIFE regroupel’ensemble desapplications financièresde l’Etat

Elaborationbudgétaire

Paiements

PSOP

Allocation et mise àDisposition des

ressources

Dépense hors PSOP

Gestion desimmobilisations

Recettesfiscales

Pilotage transversal

Recettesnon-fiscales

Gestion des stocks

Gestionde la dette

Comptabilitébudgétaire

Comptabilitégénérale

Comptabilitéd’analysedes coûts

SIFE

Chorus

Chorus couvre les principaux processus financiers de l’Etat Chorus est l’unique outil de tenue de la comptabilité de l’Etat