L’accompagnement du changement dans les organisations publiques

Hervé Chomienne, maître de conférences en Sciences de Gestion Laboratoire de recherche en management LAREQUOI

Vice-président Pilotage et Qualité de l’UVSQ / herve.chomienne@uvsq.fr

Introduction : origines publiques du management

1) Des organisations publiques en mutations 2) Quels impacts sur le rôle des cadres publics ? 3) L’accompagnement du changement : quelques

repères conceptuels

Conclusion : une mise sous tension au dosage délicat

ESEN - 19 janvier 2011

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Management

Art

Idéologies

Techniques

Théories

Le management : comment conduire et organiser une action collective efficace ?

Historiquement, les États sont les premières grandes organisations concernées par

cette question : modes de gouvernement, élaboration de stratégies, collecte et allocation de

ressources, contrôles juridiques et financiers…

Le management relève d’une combinaison de plusieurs logiques :

Introduction : origines publiques du management

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« Le management n’est pas une technique

neutre mais une activité indissolublement liée

avec la politique et les politiques publiques, le

droit et les enjeux de la société civile. Il est

toujours sous-tendu par des valeurs et/ou des

idéologies. »

Pollitt, C., Bouckaert, G. (2000), Public Management Reform – A

Comparative Analysis, Oxford University Press, NY, p. 14.

Introduction : origines publiques du management

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Réformes publiques depuis les années 80 :

résoudre des problèmes comparables

au niveau macro-économique : réduire les dépenses publiques et les

déficits budgétaires liés à la forte extension des interventions publiques

depuis la fin de la seconde guerre mondiale et aux crises économiques à

répétition depuis les années 1970

au niveau organisationnel : redéfinir les responsabilités des acteurs en

développant les mécanismes d’imputabilité (rendre des comptes) et améliorer

les performances des politiques publiques et des organisations publiques

au niveau politique : rétablir la perte de confiance dans les institutions

publiques qui voient leur légitimité contestée par la multiplication des

niveaux d’intervention (Europe, régions, …), par l’émergence de

nouveaux acteurs (ONG, associations) et de nouvelles aspirations

(participation, flexibilité, innovation)

1) Des organisations publiques en mutations

4

On peut identifier 4 types de stratégies de réformes

développées alternativement ou simultanément dans la

plupart des pays (Pollitt C. et Bouckaert G., 2000).

1) Des organisations publiques en mutations

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Maîtriser :

renforcement des contrôles/dépenses

réduction des effectifs

lutte contre gaspillage et fraudes sans transformer les

mécanismes de pilotage et d’évaluation existant mais en les

ajustant

1) Des organisations publiques en mutations

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Moderniser, c’est-à-dire assouplir les modes de

fonctionnement des organisations publiques (OP) en

s’inspirant des techniques managériales développées

dans les entreprises :

approche « usager-client » : chartes qualités, participation des

citoyens

clarifications des missions, réflexions stratégiques, évolution

des processus de management (objectifs, organisation,

animation, contrôle)

décentralisation de la gestion de certaines ressources

évaluation de l’efficience et de l’efficacité des OP et des

Politiques Publiques

1) Des organisations publiques en mutations

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Mettre sur le marché, c’est-à-dire mettre en place des

«mécanismes type marché» voire mettre en concurrence

des OP / des entreprises mais aussi entre elles sur la base

d’appels d’offre :

benchmarking par rapport aux grandes entreprises ou OP

étrangères / organisation et performances,

développement des relations contractuelles à tous les niveaux

(partenariats publics privés, contrats d’objectifs inter-

organisationnels, recrutement d’agents contractuels)

1) Des organisations publiques en mutations

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Minimiser le secteur public : transférer autant de tâches

que possible au marché à travers des privatisations ou la

sous-traitance des activités à des entreprises privées

1) Des organisations publiques en mutations

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Contrôle et/ou interactions avec la sphère politique

Contrôle et/ou interactions avec des juridictions spécifiques

Valeurs et finalités : missions de puissance et de service public au nom de l’IG

Autonomie accrue (en théorie) + responsabilité / résultats Part croissante du budget / projets et performances

Exigences accrues / fonctions supports

Changements déstabilisants voire conflictuels Mise sous tension permanente de l’organisation

Régularité + efficience + efficacité & impact

Les changements dans les organisations publiques :

quels impacts sur leur management ?

Toujours très denses + exigence formalisée de performance

Toujours très denses + contrôles de performance

Évolutions porteuses d’ambiguïtés et d’incertitudes

2) Quels impacts sur le rôle des cadres publics ?

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Objet du rôle Rôles traditionnels des cadres dans

le modèle bureaucratique

Rôles (théoriquement) induits par la

« nouvelle gestion publique »

Consignes Rôle de transmission

Mise en œuvre des consignes, contrôle de

leur réalisation et retour au niveau

supérieur. Expertise de mise en œuvre et

d’information.

Rôle de traduction

Pilotage des commandes politiques avec prise

en compte des attentes des usagers et des

collaborateur. Expertise décisionnelle et de

conduite du changement.

Externalités Surveillance

Performance = respect des procédures

Garantie du respect de la réglementation

et des procédures de la part des

subordonnés.

Maîtrise des externalités

Performance = efficacité & efficience

Attention au respect des objectifs, à l’utilisation

des ressources, à la qualité perçue du service /

usagers, aux effets produits

Relations

humaines

Supervision hiérarchique

Pilotage des collaborateurs par des

consignes. Coupure hiérarchique et entre

les services.

Pilotage relationnel

Pilotage par l’écoute, l’information, l’esprit

d’équipe. Accompagnement vers l’autonomie

et la responsabilisation.

Ressources Exécution des moyens

Mise en œuvre des ressources allouées,

contrôles de régularité / à leur emploi.

Adaptation des moyens

Négociation contractuelle / objectifs de

performance dont l’atteinte est évaluée.

Évolution du rôle des cadres publics : une hybridation plus qu’une révolution

Adapté de Desmarais C., « Autonomie et responsabilité des cadres dans le contexte des collectivités territoriales », in Chomienne H. Pupion P. C., Autonomie et responsabilité des cadres publics, CNDP, 2009.

2) Quels impacts sur le rôle des cadres publics ?

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Une grille d’analyse contextualiste du changement

Changement organisationnel

BROUWERS et al., Management humain et contexte de changement, De Boeck Université, 1997

3) L’accompagnement du changement : quelques repères conceptuels

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BROUWERS et al., Management humain et contexte de changement, De Boeck Université, 1997

Une grille d’analyse « contextualiste » des types de changements

3) L’accompagnement du changement : quelques repères conceptuels

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La résistance au changement provient de l’attachement des individus aux normes du

groupe : normes formelles, normes implicites (sociales, culturelles…)

Il est nécessaire d’agir sur les normes du groupe pour permettre le changement : les

processus de changement les plus efficaces sont ceux portés par le groupe

Il est plus efficace de réduire les forces négatives du changement (résistances) que

d’augmenter les forces positives (arguments en faveur d’un nouveau comportement)

Le modèle de changement de Kurt Lewin

3) L’accompagnement du changement : quelques repères conceptuels

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regel

Soutenir les individus

dans leurs nouveaux rôles

Encourager la réflexion

sur l’apprentissage /

changement

Célébrer les succès et

asseoir les nouveaux

comportements

dégel

Aider les acteurs à

comprendre le

changement et ses causes :

limiter le choc

Informer sur les objectifs

et les enjeux du

changement

S’attendre à une résistance

transition

Aider les acteurs à

changer : écouter,

comprendre, soutenir,

encourager,

accompagner, débattre,

répondre

Mettre en place les

moyens de formation

nécessaires

Le modèle de changement de Kurt Lewin Le processus de changement suit un cheminement en trois étapes, plus ou moins longues,

complexes et conflictuelles, selon la nature du changement et des caractéristiques de l’organisation :

3) L’accompagnement du changement : quelques repères conceptuels

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Les facteurs de résistance au changement

Facteurs psychologiques (individuels) :

Peur de l’inconnu et de l’incertitude

Préférence pour la stabilité

Crainte de perdre l’avantage de ses acquis

Crainte d’une remise en cause de ses compétences

3) L’accompagnement du changement : quelques repères conceptuels

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Facteurs sociologiques (collectifs)

Remise en cause des « règles du jeu » de l’organisation en tant que système : statut,

pouvoir, capacité d’influence

Remise en cause de l’autonomie des acteurs : marges de manœuvre au sein de

l’organisation, zones d’incertitudes

Poids des habitudes et des routines, conflits entre les projets de changement et les

valeurs et les croyances individuelles/collectives

Perception du changement : défaut de compréhension des enjeux ou des objectifs

du changement ; impression de répétition générant des frustrations ; impression de

manipulation

Les facteurs de résistance au changement

3) L’accompagnement du changement : quelques repères conceptuels

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Les leviers du pilotage des processus de changement

Les acteurs :

formation : favoriser l’évolution individuelle

responsabilisation : informer, associer, impliquer

récompenses : associer changement et bénéfices collectifs (salaires, cadre de travail,

récompenses symboliques)

recrutement : favoriser le renouvellement

Le rythme du changement : créer l’urgence vs temporiser, fixer

des échéances à C, M et LT

La démarche : prescrite vs construite, ancrée sur le contenu ou

sur les relations, imposée vs participative

3) L’accompagnement du changement : quelques repères conceptuels

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Impossible d’isoler un « bon modèle » de modernisation car

contingences locales et de nombreux effets induits (syndrome boite

de Pandore) :

– Ingérences politiques / gestion opérationnelle

– Objectifs instables et difficilement mesurables

– Dictature du CT et des variables économiques au détriment d’une qualité de service peu évaluée

– Évaluation formelle des politiques publiques peu développée

– Pb de coordination avec (et entre) les nouvelles organisations créées (agences, autorités indépendantes, pôles, sous-tratants…)

– Néobureaucratie managériale : formalisations excessives

– Évolutions statutaires mais pratiques de GRH peu changées

– Problèmes éthiques croissants : développement de comportements opportunistes

Conclusion - Une mise sous tension au dosage délicat

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Conclusion - Une mise sous tension au dosage délicat

Des tensions et des contradictions facteurs de nouvelles

sources de difficultés pour les cadres publics :

Réaliser des gains de productivité tout en améliorant la qualité

du service rendu

Innover tout en respectant les règlements et en ne commettant

pas d’erreur

Appliquer de règles universelles tout en personnalisant le

service rendu au public

Assumer de nouvelles responsabilités en matière de

performance sans maîtriser ses principaux facteurs

Mesurer la performance, quantifier les objectifs coûte que

coûte, au risque d’oublier leur finalité en termes d’effets

Individualiser les sanctions-récompenses quand la contribution

au « service public » est aussi un travail collectif 20

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Bibliographie

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