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« Inégalités» L’apportmajeurdulivred’AnthonyAtkinsonPar Mireille Elbaum, Présidente du Haut Conseil pour le Financement de la Protection Sociale (HCFiPS)

Mirelle Elbaum est inspectrice générale des affaires sociales, présidente du Haut Conseil pour le Financement de la protection sociale.

L’attributionaulivred’AnthonyAtkinson«Inégalités»duprixdujuryconstituéparl’EN3Spour«distinguerunouvrageparticulièrementmarquantdanslechampdelaprotectionsociale»nes’estpasvoulueunsimplehommage,bienqu’ellesoitintervenuejusteaprèsledécèsdel’auteur le 1er janvier 2017.

Celivre,publiéenanglaisen2015sousletitreInequality, est sous-titré, What can be done ? 1, cequin’estpasreprisparletitrefrançais.Traduitenfrançaisdébut20162,ilauneportéetrèsfortepourceuxquiréfléchissentsurlespolitiquessocialesetc’estcequim’adonnél’envied’yconsacrercesquelquesdéveloppements.

Letextequisuitn’estdoncpasunhommagegénéralàl’œuvredeTonyAtkinson,quej’aieubrièvement l’occasion de rencontrer auConseil d’analyse économique ou lors des travauxsurlesindicateurssociauxeuropéens,maisaveclequeljen’aipaseulachancedetravaillerdirectementcommed’autreschercheursfrançaisoueuropéens(notammentThomasPiketty,Éric Marlier ou Holly Sutherland).

C’estavant toutuneréactionpersonnellepour fairepartd’unesecousseetd’une leçon: lasecousseest provoquéepar la justesse, la clartéet la puissancedesanalysesde ce livremajeur,consacréàunsujetsurlequelj’aimoi-mêmeunpeutravailléparlepassé;laleçonestcelled’ungrandéconomistesurlanécessitéderendretransparentesetdemettreendébatlesanalysesissuesdelathéorieéconomique,surl’humilitéàconservervis-à-visducaractère«têtu»desdonnéesstatistiquesetsurtoutsurlavolontédecontinuerobstinémentàproposer,ycomprisauniveaueuropéen,desremèdesauxévolutionsqui,quoiqueprésentéescommeinéluctables, nous paraissent inacceptables, fussent ces remèdes pour partie utopiques etsujets à contestation.

Cetexte tentedoncsimplement,auplusprèsde l’ouvrage,dementionner les raisonspourlesquelles l’apport de ce livre est pour moi particulièrement important. Huit raisons sontsuccessivementévoquées,ayanttraitàlafoisauxanalysesqu’ilprésenteetauxorientationsoupropositionsqu’ilporte.

1AnthonyB.Atkinson,Inequality. What can be done ?,HarvardUniversityPress,2015.2AnthonyB.Atkinson,Inégalités,coll.«Économiehumaine»,ÉditionsduSeuil,2016.

I-Uneapprochequiconsidère lapauvretécomme l’unedesdimensions des inégalités et non comme un phénomènespécifique,circonscrità«l’exclusion»EnFrancecommeenEurope,lesobjectifsaffichésdespolitiquessocialesdepuislafindesannées1990ontlargementmisenavant,avecd’ailleursunsuccèsrelatif,laréductiondelapauvretéetla«luttecontrel’exclusion».C’estnotammentlecasauniveaueuropéen,enparticulierdanslecadredelaStratégieEurope2020,maisaussi,s’agissantdespolitiquesfrançaises,danslecadredes«planspluriannuelscontrelapauvretéetpourl’inclusionsociale»,mêmesilespolitiquesderedistributionintervenuescesdernièresannéesontorganisédes«redéploiements»pluslargesdesménagesaisésversplusieurscatégoriesdeménagesmodestes3. Cetobjectifdeconcentrationdespolitiquessocialessurlapauvretéapourintérêtd’être relativement consensuel et de ne pas être remis en cause, directement,au gré des alternances politiques, même si l’attitude vis-à-vis des politiques«d’assistance»peutnotablementchangerd’unesensibilitépolitiqueàuneautre.Ils’agitaussid’unpluspetitcommundénominateurenEurope,quiapouravantagepolitiquedenepasmettredirectementencauselespolitiquesdites«d’attractivitééconomique»(quisemuentfréquemmenten«moinsdisantfiscal»),misesenplaceparlesÉtats,nonplusqueleursconceptionsdivergentesdurôledel’interventionpubliquedans le fonctionnementdusystèmeéconomiqueet social. Il offreainsiunapparentterrainderéconciliationentrelesconceptions«social-démocrate»et«libérale»despolitiquessociales,toutencirconscrivantlesprioritéscommunémentreconnues à ces dernières. L’accentmissurlapauvretéetlespolitiquesdeluttecontrelesexclusionsapermis,commelemontrentDenisClercetMichelDollé,dansleurlivreégalementpriméparle jury de l’EN3S4defaireapparaîtrelecaractèrepluridimensionneldelapauvreté(revenus,santé,logement,éducation,accèsàlaculture…),demieuxappréhendersesaspectsliésaux«conditionsdevie»,demettreenexerguecertainespopulationsdontlapauvretéestlamoinstolérable(enfantspauvres,sansdomicile...),etsurtoutdecontribueràlareconnaissanced’unerevendicationlégitimededroitàlaparoleetàlacitoyennetésocialedelapartd’individusdevenuspourpartie«invisibles».Il a néanmoins eu pour corollaire de dissocier le traitement de la pauvreté des processus économiques qui l’engendrent et de conduire à des politiquesspécifiques«pourlesexclus»leplussouventlimitées,entermesderevenus,àune action circonscrite, vialesminimasociaux,à«l’intensitédelapauvreté»5 et

3 VoirnotammentMarie-CécileCazenave,MaëlleFontaine,JulietteFourcot,AntoineSireyjoletMathiasAndré,«Lesréformesdesprestationsetprélèvementsintervenuesen2014pénalisentles50%desménageslesplusaisésetépargnentles10%lesplusmodestes»,inFrance, portrait social, Insee Références, édition 2015 et Mathias André, Anne-LiseBiotteau,Marie-CécileCazenave,MaëlleFontaine,MichaëlSicsicetAntoineSireyjol,«Lesréformesdesprestationsetprélèvementsintervenuesen2015opèrentunelégèreredistributiondes30%lesplusaisésverslerestedelapopulation»,inFrance, portrait social, Insee Références, édition 2016.

4 Denis Clerc et Michel Dollé, Réduire la pauvreté. Un défi à notre portée, coll.«Alternativeséconomiques»,LesPetitsmatins,2016.

5 L’intensitéde lapauvretémesure l’écartentre leseuildepauvreté(cf. infra)et le revenumédiandespersonnespauvres.

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àdespolitiquesde« réinsertion»susceptiblesdegénérerdesphénomènesde«stigmatisation»oude«nondemande»delapartdespublicsauxquelsellessontenprincipedestinées6.

Lelivred’Atkinsons’inscritdansuneautreperspective,etenrevientvolontairementàdes«fondamentaux»,dansunrappelqui,apparemmentsimple,estselonmoisalutaire.Danslapartiedesonouvrageconsacréeaudiagnostic, ilresitueainsi lapauvretécommel’unedestraductionsoudesmanifestationsdesinégalitésdesituations,cequ’elleestàl’évidencedupointdevuestatistiquelorsquel’onconsidère,auplanmonétaire,ladéfinitiondesseuilsetdestauxdepauvreté7.

Sans omettre les dimensions liées à l’inégalité des chances ou des consommations (ycomprisenmatièred’éducationoudesanté),ilréaffirmeàcetégardlaplacecentralequedoitconserverl’inégalitédesrésultats,etensonsein,l’inégalitédesrevenus,prolongéeparcelledespatrimoines,dansl’analysequisertdefondementauxpolitiquespubliques.Ilrappelleque,au-delàdespositionsdedépart,lasociéténepeutêtreindifférente(etdefaitellenel’estpas)«àcequisepasseaprèsquelecoupd’envoidelacourseaététiré»etque«l’inégalitédesrésultatsalimentedirectementl’inégalitédeschancesàlagénérationsuivante»,enétantlasource«d’unavantage injuste».Faisantdroit,davantagequ’aux thèsesdeJohnRawls,àl’apportd’AmartyaSen,dontleconceptde«capabilities»articuleàl’approchedesinégalitésde résultats la palette effective des possibilités offertes aux individus8, il reconnaît que lesrevenusn’ensontquel’unedesdimensions,maisnéanmoins,surleterrainéconomique«unesourced’injusticemajeure».Et ilajouteque«l’usagedesressourcesneselimitepasà laconsommation»etquelesrevenusontdefaituneportéepluslarge,appréhendantmieuxlescapacitésdechoixet«lepouvoirquepeutdonnerlafortune»,qu’ilscontribuentàconstituer.

Encorollaire,TonyAtkinsonexprimedesdoutesvis-à-visd’uneapprochedelapauvretélimitéeà la « privation sévère » et souligne, plus globalement, que se concentrer sur la pauvretéaboutit à des « stratégies trop étroites », qui ne permettent pas de prendre en compte« l’interdépendanceentre lesbonneset lesmauvaisesfortuneséconomiques»: ilsouligneainsi,graphiqueàl’appui,quedanslespaysdel’OCDE,«lestauxdepauvretéplusélevéss’accompagnentengénéraldepartsplusélevéesdestrèshautsrevenus».

Ce rappel,à l’issued’une revuede littératureexaminéepointparpoint,de lanécessitédes’appuyerde façoncentralesurdesapproches relativesaux revenus,qued’aucunsontpujuger tropsimples,voire triviales,meparaîtparticulièrementsalutaire :elle réaffirmeque leterraindes inégalitésderevenusest l’undeceuxquipermet lemieux«d’appréhendernossociétésglobalement»,etquecetteappréhensionglobaleestuneconditionnécessairepourque lespolitiquesde luttecontre lapauvreténesoientpas,de fait, elles-mêmesvouéesàl’échec.

6 PhilippeWarin,Le non-recours aux politiques sociales,PressesuniversitairesdeGrenoble,coll.«Librescours–politique»,2016.

7 Letauxdepauvreté mesurelapartdelapopulationdontleniveaudevie(définicommelerevenuparunitédeconsommation)estinférieuràunseuil,ditseuildepauvreté;celui-ciestparconventionégalàunefraction,leplussouvent60%,delamédianedesniveauxdevie.Ils’agitd’unemesurerelative,quiestl’undesindicateursdesinégalitésdedistributiondesrevenus.

8 AmartyaSen,Repenser l’inégalité,éditionfrançaise,ÉditionsduSeuil,2000.

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II-Uneanalyseduprocessusd’accroissementdesinégalitésquiabordel’ensembledesesaspects(historiques,internationaux,économiques, sociétaux), et donne une place centrale à larégulationpubliqueetàlaredistributionS’agissantdel’évolutionsurlonguepériodedesinégalitésderevenusdanslespaysindustrialisés,enparticulierauxÉtats-UnisetauRoyaume-Uni,leconstatprésentéparAnthonyAtkinsonestclair:ellessontrepartiesàlahausseàpartirde1979,avecun«tournantversl’inégalité»quis’estpoursuivi(États-Unis)oumaintenu(Royaume-Uni)danslesdeuxdécenniessuivantes.Celaaforgéchezl’auteurlaconvictionque,quelsquesoientlesdésaccordspossiblesquantàl’échellesouhaitabledesécartsde revenu, leur niveau actuel est devenu excessif, voire insoutenable, ce qui seretrouveaussi,defaçonexacerbée,auniveaudesinégalitésdepatrimoine.

Ceconstatn’estpasnouveauetanotammentétéformulédansplusieursrapportsde l’OCDE9.L’undesapportsde l’ouvraged’Atkinsonestcependantdechercher,avec une extrême clarté pédagogique, à conjuguer les approches pour éclairerlesmécanismesquisontà l’originedecesévolutions,enmettantenévidence lapluralitédesprocessusetleursinterdépendances.L’approchehistoriqueestpourluiunedimensionessentielledont,toutenlacentrantsurlesÉtats-Unis,leRoyaume-Unietl’Europecontinentale,ilsouligne,quoiquebrièvement,l’intérêtqu’ilyauraitàl’élargiràl’Amériquelatineetauxpaysendéveloppement,pourlesquelsilpréconiseunaccroissementdel’aidedespaysindustrialisés.

Cette analyse sur longue période le conduit, dans la lignée des travaux menésparThomasPikettysurlecasfrançais10,àmontrerl’importancedel’incidencedesguerres,maisaussidelamontéedel’activitéféminine,deladiffusiondelapropriétéetde l’épargneauxcouchesmoyennesetpopulaires,et,enfinetsurtout,durôledes institutionsencadrant lafixationdessalaires(négociationcollectiveetsalaireminimum),del’Étatprovidenceetdel’impositiondesrevenus,mécanismesdontlepleineffets’estexercéentrelesannées1950etlafindesannées1970.

Concernant les évolutions plus récentes, il n’omet pas de mentionner lesphénomènesd’homogamie,quicontribuentàaccroître lesécartsdesituationdesménages,et l’articulationaux inégalités«verticales»derevenus,d’inégalitésdegenre et de génération, qu’il importe selon lui de considérer soigneusement auxdifférentesétapesducycledevie.Ilexaminelatraductionsurcesinégalitésàlafoisdestransformationsdumarchédutravailetdesmodesdeconstitutionducapital,enenvisageantlapartqu’yprennentleprogrèstechniqueetlamondialisation,dontildécrit leseffetsmaispointeaussi les incertitudes,parexemplesur l’ampleuretlesconditionsdelasubstitutioncapital-travail,quirendentcesévolutionsloind’êtreinéluctables.

9 Voir notammentOCDE, « Les inégalités restent élevées dans un contexte de reprisemodérée »,Point sur les inégalités de revenus,novembre2016,OCDE,Tous concernés : pourquoi moins d’inégalité profite à tous, 2015 ou plusanciennementOCDE,Croissance et inégalités : distribution des revenus et pauvreté dans les pays de l’OCDE, 2008.

10 ThomasPiketty,Les hauts revenus en France au XXe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1998,Grasset,2001.

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Au-delàdesdébatssurlapartdesrevenusducapitaletlerendementdecedernier,cristallisésparl’ouvragerécentdeThomasPiketty11dontAtkinsonreprendetsaluel’apport,ilévoquel’importancespécifiquedesmodesdedévolutionetd’administrationducapital,qui,pourlesparticulierscommepourlesentreprises,sontparfoisdissociésdesadétention,maisinfluentsurlespouvoirsdemarchéetleslieuxdecontrôleetdedécisionéconomique.Ilanalyselafonctionspécifiquedelapropriétéimmobilière,quiestàlafoisunvecteurimportantdesinégalitésdepatrimoine,maisquiapendantuntempscontribuéàsadiffusionauseindescatégoriessicen’estmodestes,dumoinsmoyennesdelapopulation.Plus fondamentalement, Atkinson n’hésite pas à évoquer le rôle des « changements derapportsdeforce»,etilsoulignelanécessitédes’intéresseraux«interactionssocialesetéconomiques », et plus précisément à la confrontation entre facteursmacro-économiqueset«règlesquiconfèrentdesdroits»12,quecesdroitsportentsurlarépartitiondesrevenusousurlepouvoirqu’ontlessalariésetlesconsommateursd’influersurleurformationetleurutilisation. Mais,sisavolontéestmanifested’aborderlaquestiondesinégalitésenprenantencomptel’ensembledeleursdéterminantsetenessayantd’enmettreenévidencelesinteractionsetlesenchaînements,Atkinsonn’entreprendpas,ilfautlenoter,d’allerverscequipourraitêtreunevision théoriquecomplètede l’évolutiondeséconomiescapitalistes, laquellepourrait leconduireàdéniertoutepossibilitéd’infléchissementàmoinsdebouleverseroude«démonter»lemodèle.Sadémarcheconsisteplutôtàprendreappuisurunegammetrèslargedetravauxàdominantestatistiqueetéconomiquepourenextrairedeséclairagesetdesenseignements,dontpuisseêtretiréeunecombinatoiredirectementutilepouruneactionpubliqueorientéeverslaréductiondesinégalités.Résolumentattaché,parcequec’estl’idéed’actionquil’inspire,auxexplicationsproches de la réalité des faits, il fait miroiter les différents facteurs d’accroissement desinégalitéscommeautantdeterrainspragmatiquespouruneinterventionpubliquequi,selonlui,devraitlesinvestirsimultanément.Cesterrainsprivilégiésportentàlafoissurlarégulationdesmécanismesinstitutionnelsqui,dansleurdiversité,présidentàlaconstitutiondesrevenusetdespatrimoines,et,defaçoncentrale,surlespolitiquessocialesetfiscalesderedistribution.Etsilapolitiquefiscale,etenparticulierl’impôtprogressif,aévidemmentuneplaceessentielledanslesréflexionsdeTonyAtkinson,lespolitiquesdetransfertssociauxyprennentaussiunepartnotable,àtraverstroisouquatrepropositionsdontl’intitulégénéral,«lasécuritésocialepourtous»n’est,parsoncontenu,passanssurprendrelesobservateursdusystèmefrançais(cf. infra pointsVIIetVIII).

III-Unhommageauxmatériauxconstruitsparlesstatisticiens,etuneattitudequiseveuthumblemaisrésoluedansl’utilisationdecesdonnéesCette volonté « d’arrimage » à la réalité conduitAnthonyAtkinson à faire primer dans sadémarchel’analysedesdonnéesstatistiques,etàl’appuyerdefaçoncentralesurlestravauxdeconstructiondedonnées,réalisésàlafoissurlonguepériodeetauniveauinternational.Le

11 ThomasPiketty,Le Capital au XXIe siècle,coll.«LesLivresdunouveaumonde»,ÉditionsduSeuil,2013.12 AtkinsonreprendcetteexpressionàAndreaBrandolini,dansundocumentpubliéàlaLondon School of Economics en 1992.

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fondementdesonraisonnementestdelesfaireparlersansselaisserabuserparcequ’onvoudraitleurfairedire,maissansnonplusselaisserprendreaupiègedeleurslimitesetdeleurcomplexité.

Cette attitude d’Anthony Atkinson l’a conduit à s’impliquer directement dans laconstructiondesindicateurssociauxeuropéens,notammentissusdusystèmeSILC13 etliésàlaméthodeouvertedecoordination(MOC)14,ainsi,qu’avecThomasPiketty,danslareconstitutiondesérieslonguessurlesinégalitésderevenusintégrantlesplushautsrevenus,pourpartienégligésparlessourcesstatistiquesusuelles15.

Au-delàdu labeur investidans laconstructionet l’interprétationdecesdonnées,Atkinsonenextraitdanssonouvragedesconclusionsfortes,bienqu’ilsoitparmilesmieux placés pour identifier et discuter leurs limites, et exprimer les caveatnécessairesquantauxenseignementssusceptiblesd’enêtretirés.Ilpassed’ailleurscesproblèmesen revuedanssonouvrage :au-delàde l’appréhensiondes trèshautsrevenus,ilévoqueparexemplelaquestiondupassagedesrémunérationsde«catégoriesdetravailleurs»aurevenudespersonnesemployées,l’alternativeentreuneapprochedesinégalitésauniveaudesménagesouàceluidesindividus,le caractère conventionnel des échelles d’équivalence servant à mesurer lesniveaux de vie individuels, et les difficultés à apprécier « l’équivalent-revenu »correspondant à la valeur des services publics comme la santé, l’éducation oules services sociaux16.De façonplus large, ilpointe lesdifficultésàdisposerdedonnéesfiablessurlesfortunesetlecapital,et,pourpasserdesressourcesauxpatrimoines, l’épineuxproblèmedelapriseencomptedesplusoumoins-values«latentes»qui,nonréalisées,nesontpasdirectementcomptabiliséesauseindesrevenusperçus.Entermesd’instrumentsd’analyse,ilconnaîtmieuxquequiconque,pouravoirproposéunindicateuralternatif,lesproblèmesqueposel’utilisationducoefficient deGini pour appréhender la dispersion des revenus17, et expose lesproblèmesdeprincipequeposelacomparaisondescoefficientscalculésavantetaprèsredistribution,enl’absencede«contrefactuel»décrivantcequ’auraientétélescomportementsdesagentséconomiquesenl’absencedecespolitiques.

Maiscetteconnaissanceetcettediscussion«transparente»deslimitesdesoutilsstatistiques ne le conduisent pas à refuser d’émettre des constats forts à partir13 EU Statistics on Income and Living Conditions(EU-SILC).14 Anthony B.Atkinson et Éric Marlier (eds), Income and Living Conditions in Europe, Eurostat statistical books,

EuropeanUnion,2010.15 AnthonyB.AtkinsonetThomasPiketty(dir.),Top Incomes over the Twentieth Century,OxfordUniversityPress,2007

etAnthonyB.AtkinsonetThomasPiketty(dir.),Top Incomes : A Global Perspective,OxfordUniversityPress,2010.16 Lesstatisticiensajoutentquandilslepeuventaurevenudisponiblelavaleurestiméedecertainsdecestransferts

publicsennature,cequiconduitàcalculerun«revenudisponibleajusté»,maisl’identificationdeleursbénéficiairesetleurvalorisationposent,parexempleenmatièredesanté,d’importantsproblèmesdeprincipeetdefaisabilité,quiconduisentàcequecesestimationssoientsouventproduitesdansdesétudesad hoc.

17 L’indicedeGinisynthétiselaconcentrationdesrevenusdécriteparunecourbedeLorenz,àsavoirl’écartentreladistributionobservéeetunesituationdeparfaiteégalitéoùchaqueindividurecevraitlemêmepourcentagedurevenutotal.TonyAtkinsonaproposéunindicealternatif(portantsonnom),quiprendencomptel’aversiondelapopulationpourl’inégalité.Unindiced’Atkinsonvalantx%signifiequelapopulationaccepteraitdeperdrex%desonrevenuactuelpourque ladistributiondevienneégalitaire ;cettemesure,quidépendde lavaleurdonnéeauparamètre«d’aversionpourl’inégalité»,permet,àladifférencedel’indicateurdeGini,d’accorderplusd’importanceàl’inégalitédes revenus dans le bas de la distribution.

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d’indicateursparfois« frustes», lorsque leur robustesseapparaîtsuffisante,quedesenseignements«puissants»peuventenêtretirésetqu’ilspermettentdeforger,sanscraintedesetromper,lesconvictionsutilesaudébatdémocratiquesurlesensdesévolutions en cours.

Atkinson rend ainsi hommage dès les premières pages de son ouvrage « aux laborieusesenquêtesstatistiques»18quelesthéoriciensdel’économieontparfoiseutendanceàlaisserdecôté,etl’onpeutpenserque,siéloignéqu’ilsoitdesdoctrinesglobalisantes,ilfaitlàunclind’œilpersonnelàlafameuseformulenéesouslaplumededeLénine«Ceciestunfait.Lesfaitssonttêtus19».Etcettepositionhumblemaisrésoluedansl’utilisationdesdonnéesestpourmoil’unedesleçonsquedecegrandscientifiqueaulongdesonouvrage.

IV-Des explications lumineuses sur les éclairages et les limites desanalyses économiques, avec des critiques « internes » rigoureusesqui laissent voir les fondements des politiques de régulation et deredistribution

La « pique » formulée, dès l’entrée, sur la position de certains économistes vis-à-vis desenquêtesstatistiquess’accompagned’uneremarqueselonlaquellel’étudedel’inégalitédesrevenusalongtempsétémarginaliséeenéconomie,oùlesproblèmesderépartitionontparfois,mêmesic’estbeaucoupmoinslecasaujourd’hui,puêtrereléguésausecondplan.

Etcenesontbiensûrpasdesquerellescorporatistesentrestatisticiensetéconomistesquijustifientcetteremarque,delapartd’unchercheurcommeTonyAtkinsonquialui-mêmeétéunéconomistereconnudanslechampdelataxationoptimaleetdelathéoriedubien-être20. Elleestmotivéeparlaréflexionqu’ilamûriesurlefaitquelathéorieéconomiquedoitpourêtreutileêtreconfrontéeauxconditionsempiriquesdevaliditédesrésultatsqu’elleprédit,etquel’hétérogénéité,quedécritnotammentladispersiondesrevenus,estl’undesfacteursquiremetleplusfortementencausecertainsenseignementsdesmodèleséconomiques,toutenétant, comme l’indiqueRobertSolow,« l’essenced’uneéconomiemoderne»,etdoncunesourceessentiellederenouvellementdesonanalyse.

LemeilleurservicequerenddanscelivreTonyAtkinsonauxéconomistesestainsid’exposer,sur les terrains qu’il considère comme pertinents pour la réduction des inégalités, lesenseignementsdelathéorieéconomiquedefaçonlaplustransparentepossible,sansrecouriràaucuneéquation(autrementqu’ennotedebasdepage),maisaussidediscuterlavaliditédecesenseignementsauregardnonseulementdesétudesempiriques,maisaussiduréalismedeshypothèsessurlesquellesellessontfondées.C’estdoncnonpasàuneremiseencausedesméthodesetdesrésultatsdel’analyseéconomiqueàlaquelleAtkinsonselivreici,maisà18 Atkinsonreprendàsoncompteavecuneactualitéfrappanteuneexpressionetuneobservationprovenantd’untextedel’homme

politiqueHughDalton,écritdès1920.19 VladimirIlitchOulianov,ditLénine,Lettre aux camarades, octobre 1917. 20 Ilestnotammentconnupourlethéorèmedit«Atkinson-Stiglitz»,quienvisagelesconditionsthéoriquesdanslesquelleslataxationde

laconsommationoudesrevenusducapitalissusdel’épargne(vecteursdepossibilitésdeconsommationfuture)estounonpertinenteparrapportàlasimpletaxationdesrevenusdutravailperçusdanslapériodeprécédente(cesconditionsseréfèrentàl’hypothèsede«séparabilité»ounondespréférencesindividuellespourlaconsommationimmédiate,l’épargneetletravail).

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une«critiqueinterne»fructueusequienvisagelesconséquencesduplusoumoinsgrandréalismedeshypothèsessurlesquelleslesmodélisationssontassises.Cettefaçondeprocédern’estévidemmentpasnouvelle:ellefondeparexempleenlargepart les développements de l’économie du travail et de l’économie de la santéqui envisagent les conséquences des défauts d’information des acteurs et desphénomènesdeconcurrenceimparfaited’unepartsurlaformeetlarémunérationdescontratsdetravail,d’autrepartsurl’assurabilitédessoinsdesantéauregarddesphénomènesdesélectionoud’anti-sélectiondes risques,etde l’éventualitéd’aléasmorauxex ante ou ex post. Atkinson passe néanmoins, de façon particulièrement lumineuse, au tamis decette approche critique certaines analyses usuelles : celles des effets de lamondialisation et du changement technologique, celles des politiques d’emploiet de rémunération des entreprises, qu’il considère comme compatibles avec larationalité économique lorsqu’elles intègrent des « normes sociales » et desusagesvisantdes«considérationsd’équité»,pourpeuquecesnormessoientsuffisamment diffusées et partagées pour ne pas provoquer des phénomènesd’instabilité, et enfin la question du pouvoir demarché des entreprises, qui, ensituationdeconcurrencemonopolistique,abesoind’êtrecontrebalancé,ycomprispour des raisons d’efficience économique, et peut l’être, par exemple, par descodeséthiques21,maisaussiparlerenforcementdelanégociationcollectiveetdupouvoirdestravailleurs.Commel’ontfaitdansleurdomaineleséconomistesdelasanté,Atkinsontiredecette«critiqueinterne»unensembledejustificationsàuneinterventionpubliquesusceptibledeprendredesformesdiverseset formuleunesériedepropositionsà cette aune. En matière de changement technologique, il insiste par exemplesur le faitque lesdifférentielsdeproductivitéquipeuvent secréeraudétrimentdes services, et notamment des services publics tels l’éducation ou la santé(effetdit«Baumol»)nedoiventpasconduireàdévaloriser les investissementsencapitalhumainquiysontréalisés22,maisimpliquentenmêmetempsquecesservicessoientmodernisésetrendusplusefficaces,toutenypréservantlaqualitéducontacthumain. Il justifieégalement,a contrariode la littératureéconomiqueusuelle, une politique de la concurrence qui tienne compte de la répartition eninfluantsurlesconditionsd’accèsdesménagespauvresàlagammedesproduitsmissurlemarchéouauxconditionsd’implantationdescommercesetdesservices.Ilassumeenfinlanécessitéd’offrirdestauxderendementréelsgarantisauxpetitsépargnants,àunniveauprochedutauxdecroissancedel’économie,alorsquelemarchénelesgarantitpasspontanément.C’est évidemment dans le domaine des politiques sociales et de redistributionquecesraisonnementstrouventleplusàs’appliquer.Atkinsonrevientainsidansles chapitres finauxde sonouvragesur l’arbitrageentreéquitéet efficacitéquepropose habituellement l’économie du bien-être, à travers une opposition entre21 IlreprendencelalesanalysesformuléesparKennethArrowen1973sur«laresponsabilitésocialeetl’efficience

économique».22 Lavalorisationanticipéedecessecteursdoitselonluitenircomptedesprogrèsdel’ensembledel’économie.

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ampleurdelaredistributionet«tailledugâteau»(enl’occurrencelerevenutotal)résultant de l’activité économique. Mettant en lumière les conditions restrictivesdans lesquellesses théorèmess’appliquent (concurrenceet informationparfaites, jeucompletdemarchéséquilibrantl’offreetlademandeprésentesetfutures…),ilmontrequelaremiseencausedeceshypothèsesrésultantdel’observationdu«monderéel»conduitàcequelaréductiondel’inégalitépuissenepasavoirdecoûtsenmatièred’efficacité.Cettecomplémentaritéentreefficacitéetéquités’observenotammentenmatièrederémunérations,dèslorsquelademandeetsurtoutl’offredetravailsuiventdesmodèlesplusrichesquelesformescanoniques:celaconduitàquestionnerl’impactnégatifsystématiquementattribuéaurelèvementdusalaireminimum,alorsquecelui-cipeut,danscertainscas,rendrel’activitéplusattractive.Demême,leseffetsdesallocationsdechômagesursonoccurrenceousursaduréene peuvent étudiés indépendamment des conditions dans lesquelles ces prestations sontversées,etdoncducadreinstitutionneldanslequels’exercentlecontrôleetl’accompagnementdeschômeurs,etilsincluentunmaintiendanslapopulationactivedechômeursquiauraientpubasculerversl’inactivité.Enfin,laredistribution vialestransfertspublicsoulesdépensesfiscalesn’estpasforcémentlesujetleplusproblématiquepourlacompétitivitédesentreprisesnationales:lacouverturedesdépensesderetraiteoudesantédoitêtrepayéeparlesménagesoulesentreprisesmêmelorsqu’ellenerelèvepasdudomainepublic,etlescoûtsdulogementpeuventaussiavoir,danscertainspays,uneincidencenotablesurlafixationdessalaires,etdonc sur le niveau du coût du travail.

EtilferaitbeauvoirqueTonyAtkinsonpuisseêtreaccuséde«négationnismeéconomique»23 lorsqu’ildémontrequedesmargesdemanœuvreimportantesexistentainsipourréduirelesinégalités sans crainte pour la croissanceet l’efficacité du systèmeéconomique, alors quecetteaffirmationressortjustementpourluidelaconfrontationdelathéorieéconomiqueàlaréalité des faits.

V-Unespoirmaintenudansl’apportdescoopérationseuropéennesetinternationales,qui passe«par-dessus» lesdéceptionsde l’Europesociale

Un autre point de vue assumé parTonyAtkinson dans son ouvrage est de réaffirmer sonsoutien aux coopérations internationales et européennes engagées notamment dans lesdomainessociauxetfiscaux,endépitdeleurslenteursetdeleursincertitudes.

Parallèlement à son souhait d’un développement de l’aide en faveur des pays endéveloppement, il estimequedesprogrèsont étéaccomplis et sont encoreenvisageablesàcourt termeenmatièredecoopérationfiscale internationale.Si la voiesembleouverteàdavantagedetransparenceconcernant lafraudeet ladissimulationfiscales, laconcurrencefiscaleentreÉtatsnesemblecependantguèreenvoied’être freinée,ycomprisauseindel’Union européenne, et le moins-disant fiscal reste aujourd’hui directement revendiqué parcertains pays commeunavantage comparatif. L’optimismeaffirméparAtkinsonne s’étend

23 D’après le titred’unouvragepubliéen2016parPierreCahucetAndréZylberberg,quiadonné lieuàun trèsvifdébatdans lacommunautédeséconomistes.

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en outre pas aux négociations commerciales internationales, engagées par laCommissioneuropéenneetlesÉtats-Unissurdesbasesqu’ilestimenotoirementdéséquilibréesaudétrimentdesÉtats,desconsommateursetdestravailleurs24.

Concernant la coordination des politiques sociales européennes, TonyAtkinsonse veut fidèle à l’engagement qui a été le sien depuis plus de 40 ans dans ceprocessusdecoopération,etilsouligneparexemplequelesréflexionsconduitesdans lesannées1970sur lacréationd’un«assurancechômageeuropéenne»auraientpu,siellesavaientétésuiviesd’effets,êtreprémonitoires.Sonengagementpersonnel a été particulièrement fort en faveur du développement des analysescomparéesetdesindicateurssociauxservantderéférencela«méthodeouvertedecoordination» (MOC)quiaétéassociéeàla«stratégiedeLisbonne»,initiéeà partir de 200025. Ce processus a conduit à des progrès notables en matièrede comparaison statistique des systèmes de protection sociale, mais son biland’ensembleaétémitigé.L’adoptionen2010d’unenouvellestratégieeuropéenne,dite«Europe2020»,quiaccordeuneplaceplus limitéeà laprotectionsociale,reste défendue parAtkinson en raison de l’objectif de réduction de la pauvretéqu’ellepromeut,mêmesicetobjectif,établienréférenceàunindicateurcomposite,peutêtrejugécommerelativementrhétoriqueetn’apas,entoutétatdecause,étéconsidérécommedevantêtreeffectivementrespecté.

Ladéfensedeceprocessusestàlafois liéeàl’expériencepersonnelledeTonyAtkinson et à l’importance qu’il accorde au fait que l’Union européenne ait étéainsi conduite à « expliciter ses ambitions ». Sans doute aussi, aumoment dubouclagedesonouvrage, lesdébatspolitiquespréalablesauxélectionsdemai2015auRoyaume-Unifaisaient-ilsserapprocherl’éventualitéd’unréférendumsurleBrexit,susceptibledemenacercesacquis.Et ilestvraiquelaperspectiveduBrexitvientdésormaisébranlerl’ensembledeceprocessus,ycomprisenmatièred’outilsstatistiquesetdesimulationpartagés26,alorsmêmequeleprojetde«socleeuropéendesdroitssociaux»esquisséparlaCommissioneuropéenneen2016netracepourl’instantqu’uncontourtrèsflouauxpossibilitésderenforcementduprocessus de convergence des politiques sociales dans les pays qui resterontadhérentsàl’Union.

24 LaFrances’estprononcéeà l’été2016pour l’arrêtdesnégociationsentre l’Unioneuropéenneet lesÉtats-Unissur lepartenariattransatlantiquedecommerceetd’investissement(PTCI;TTIPenanglais),dont lapousuiteestdésormais,pourd’autresraisons,sujetteàcautionsuiteàl’électiondeDonaldTrump.

25 AnthonyB.Atkinson,BeaCantillon,ÉricMarlier,BrianNolan,Taking Forward the eu Social Inclusion Process. An Independent Report Commissioned by the Luxembourg Presidency of the Council of the European Union, 2005 etAnthonyB.Atkinson,BeaCantillon,ÉricMarlier,BrianNolan,The eu and Social Inclusion, The Policy Press, UniversityofBristol,2007.

26 Cesoutilscomprennentnotammentlemodèledemicro-simulationEUROMOD,quipermetdesimulerleslégislationsfiscalesetsocialescomparéesd’unensembledepayseuropéensetquiestdirigéparHollySutherland,del’Institute for Social and Economic Research(ISER)del’universitédel’Essex,aveclaquelleTonyAtkinsonabeaucouptravaillé.

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VI-Desorientationsquis’apparententàuneperspective «d’utopieréaliste»Dans un contexte politique marqué par la présence d’un gouvernement à dominanteconservatriceauRoyaume-Unidepuis2010etdesavancéespourlemoins«prudentes»del’Unioneuropéenne,nombredespropositionsprésentéesparTonyAtkinsondansladeuxièmepartiedeson livre,etqu’ildéclinespécifiquementpour lecasbritannique,peuventparaîtredifficilementréalisablesàunhorizondecourt-moyenterme,sentimentqu’accentuel’actualitédespaysanglo-saxonsdepuisl’année2016.Cespropositionssontcellesd’unéconomisteengagé,quiestimeindispensabledeprésenter,faceàunemontéedes inégalitésdésormais largement reconnuecomme insoutenable,desréponsesdirectesà laquestion«What can be done ? »et ce,mêmesi ces réponsesnetrouventpasdedébouchédirectdansledébatpolitiqueimmédiat.Onpeutàcetégardpenser,à la lecturedesorientationsqu’ilpropose,quecelles-ci relèvent,mêmes’il lenieenpartie,d’uneperspective«d’utopieréaliste»qui,miseenavantparEdgarMorinetunensembledechercheurs réunis autour de lui27, adesrésonancesfrappantesdansl’ouvraged’Atkinson.Utopie,parcequ’alorsquepourMorin,«l’importantestdenepasaccepterlefaitaccompli»ni«admettrelavictoireduvictorieux»,Atkinsonestimequesespropositionsmisesenœuvre«conjointementpourraientfaireévoluernossociétésversunniveaud’inégalitésensiblementinférieur»,enconsidérantque«réduirel’inégalitédoitêtreprioritairepourtous»,quellesquesoientlesfonctionsqu’ilsoccupentdanslasociété.Assumantdesmesuresdontunefrangedes lecteurs«douterade leur réalisme», il juge importantd’agir sur« les forcesmotriceséconomiquesdesrevenusmarchands»comme,defaçonplusclassique,surl’impôtprogressifetlaprotectionsociale.Etiln’hésitepasàavancerdanstouscesdomainesdespropositionsambitieuses,voireiconoclastes,commelagarantied’unemploipublicausalaireminimumpourleschômeurs,un«codedesusages»issud’undialoguesocialnationalsurlesrémunérations,l’institution au niveau national d’un « revenu de participation » complété par un revenu debasepourlesenfantsàl’échelleeuropéenne,leretouràuneforteprogressivitédel’impôtsurlerevenu(jusqu’àuntauxde65%danslatranchesupérieure),ouunetaxationdesdonsethéritagessousformed’unimpôtprogressifassissurcesrentréesdecapitaltoutaulongdelaviedubénéficiaire(cf.infra). Utopieréalistenéanmoins,danslamesureoù,àl’instard’EdgarMorin,lapositiond’Atkinsonestclairementdetenircompte«d’unréel,complexe,multiple,incertain»28 en tentant de faire «lelien»entrelesproblèmesetlesterrainsd’action.Ce«réalisme»nepassepaspourlui,àladifférenced’autresacteurs,parlamultiplicationd’expérimentationsouledéveloppementd’initiatives pensées à l’échelle locale. C’est sur le terrain des politiques économiques etsociales générales qu’Atkinson se situe et prend le parti « d’affronter la complexité »29, en organisantdanslatroisièmepartiedesonouvrageunerevueetunediscussiondesargumentssusceptibles d’être présentés à l’encontre des propositions qu’il formule, justement par

27 EdgarMorin,«Réalismeetutopie»,Diogène,n°209,janvier-mars2005etRencontresdeChateauvallon,Pour une utopie réaliste. Autour d’Edgar Morin, Arléa, 1996.

28 EdgarMorin,op. cit.29 Jean-PaulFitoussi,«Lerefusd’affronterlecomplexité(àpartirdelapolitiqueéconomiquedesdixdernièresannées)»,inRencontres

de Chateauvallon, Pour une utopie réaliste. Autour d’Edgar Morin, Arléa, 1996.

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ceuxquidouterontdeleurréalisme(«Legâteauva-t-ilrétrécir?Est-ceimpossibleaveclamondialisation?Pouvons-nousnouslepermettre?»).

Sa démarche se veut à cet égard résolument pragmatique, puisque, quelqueambitieuseetlargepuisseêtrela«résonance»desespropositions,iltented’endécliner l’applicationconcrèteausystèmebritannique,enestimantà la fois leurcoût budgétaire et leurs incidences sur la répartition des revenus à l’aide d’unmodèle impôts-prestations. Sans doute cette déclinaison reste-t-elle à ce stadeassezfruste,etmet-elleenbranledestransfertsfinanciersquipeuventfairehésiterparleurampleur.

Maisl’attitudedetransparenceetde«miseendébat»qu’adopteAtkinsonàtraverscetteméthode,enidentifiantles«gagnants»etles«perdants»auxmesuresqu’ilpropose,mérited’être relevée,dans lamesureoù,à ladifférencedebeaucoupde programmes politiques, elle illustre la conviction qu’il s’agit d’un point depassageobligépourrapprocherutopieetréalitédansdessociétésquiseveulentdémocratiques.

La valeur qu’accordeTonyAtkinson au travail de base des statisticiens s’étendainsiàlaconfectionetàl’usaged’outilsdemicro-simulation(dutypedesmodèles«impôts-prestations»),auxquelsilalui-mêmebeaucoupcontribué,etquipeuventêtremobiliséspouréclairerdécideurspolitiquesetacteurssociauxsurlesimpacts,aumoinsdepremierniveau30,despolitiquesqu’ilsenvisagent.Etsonhonnêtetéintellectuelleestàcetégardmanifeste,puisqu’ilreconnaît,àpartirdesestimationsréalisées,leslimitesinhérentesàl’utilisationdesseulespolitiquesderedistributionsocio-fiscalespourobtenir,dansunpayscommeleRoyaume-Uni,uneréductiondetrèsgrandeampleurdesinégalitésetdelapauvreté31.

VII-DespropositionspourpartieancréesdanslecontextesocialetinstitutionnelbritanniqueMêmesiTonyAtkinsonpensequesespropositionsontvocationàconcerner«unvasteensembledepays», certainesd’entreellessont,de façon intéressanteànoter, pourpartie inspiréesdu contextebritannique, qui est aussi le cadredanslequel elles sont déclinées et évaluées ex ante dans la dernière partie de sonouvrage.

Cecontexteestmarquéparuneampleurdesinégalitésderevenusquiresteélevéeau regarddespaysde l’ancienneUnioneuropéenneà15,avecdes indicateurs30 Lesmodèlesdemicro-simulationusuels, comme lemodèle INESdéveloppéenFrancepar l’Inseeet laDrees,

sontdesmodèles«statiques»,quipermettent,àpartird’échantillons représentatifsd’individusoudeménages,d’identifier lesgagnantset lesperdantsd’unemodificationde la législationfiscaleousociale, en tenantcomptede « l’enchevêtrement » de ces législations. Ils sont principalement utilisés pour des évaluations ex ante « à comportementsconstants»,cequiestunelimiteincontestable,danslamesureoùlesagentséconomiquessontsusceptiblesde réagirauxgainsoupertesde revenuquecesdifférentesmesuresentraînentpoureux.D’où lanécessité de discuter également, comme le fait d’ailleurs Atkinson, de leurs répercussions possibles sur lescomportementséconomiquesdesacteurs.

31 Atkinsonestimequel’ensembledesmesuresbudgétairesetfiscalesqu’ilproposepermettrait,entermesd’inégalitéglobaleetdepauvretédesenfants,deramenerleRoyaume-Unidanslamoyennedespaysdel’OCDE,cequipeutparaîtrelimitéeuégardàl’ampleurdestransfertsenvisagésetimpliqueaussiselonluiuneactionenamontsurlesrevenus«avantprélèvementsettransferts».

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principaux (coefficients de Gini, rapports inter-déciles ou inter-quintiles) qui serapprochentdavantagedeceuxdespaysduSudqueduNorddel’Europe,etuneévolutionquisemble,aprèsdespériodesdestabilitévoiredediminution(2011-2013),récemmentettendanciellementrepartieàlahausse32.Cettesituationbritanniqueest,ilfautlenoter,àlafoisliéeàl’amplitudedesécartsderevenusprimaires,et,selonlescalculsdel’OCDE,àunrôlelimitédelaredistributionopéréeparl’ensembledesimpôtsettransferts33, bienquecesderniersréduisentdefaçonsignificativelestauxdepauvreté.Lafaiblessedutauxdechômagebritannique,redescenduà5,3%en2015,s’accompagned’undéveloppementdutempspartielsubietdemodalitésd’emploitrèsflexibles34,dontunsymboleestle«contratdetravailzéroheure»qui,rendupossibleparles«zonesgrises»delalégislationdutravail,avusonusagesedévelopperpourconcerneren2015entre0,8et1,7milliondetravailleurs35.

Auplandespolitiquespubliques,desdébats importantsonteu lieuauRoyaume-Unisur lerelèvementdusalaireminimum: ilsontabouti,aprèsmai2015,à lacréationpour lesplusde 25 ans d’un National Living Wage venantàpartir d’avril 2016sesuperposerausalaireminimum national lui-même introduit en 1999, et dont l’ambition affichée est d’atteindre60% du revenu médian à l’horizon 202036. En corollaire toutefois, le gouvernement aprofondément réformé,en les réduisant, lescréditsd’impôtdontbénéficiaient lesménagesà bas revenus. Leur réforme, engagée depuis 2013, comportait d’un côté l’unification,consensuelle quant à son principe, de six prestations sociales ou crédits d’impôt dontbénéficiaient les personnes sans emploi, les familles ou les travailleurs à bas revenus37, danslecadred’unUniversalCreditmisenœuvredefaçonprogressive38. Elle a toutefois été assortiede restrictionsfinancières importantes, comportant,outre legelde leursmontants,uneforteréductiondeleursseuilsd’éligibilité,ainsiqueduplafondd’aidessociales(BenefitCap) introduit dès 2013 à l’ensemble des prestations dont peut bénéficier un ménage etdont lemontant ne tient pas compte pour les couples de la composition de la famille39 40. Cette réforme a suscité depuis 2010 plusieurs séries d’interrogations quant à son impact,d’unepartsurlaprogressivitédesrevenusdestravailleursfaiblementrémunérés,d’autrepartsur la situation des familles sans emploi ou à bas revenus, par ailleurs confrontées à uneaugmentationcontinuedescoûtsdulogement41.

Plusieursautrestraitsdumodèlesocialbritanniqueméritentaussid’êtrerelevés,en«arrière-plan»desréflexionsd’AnthonyAtkinson.Ils’agitnotammentdelapratiquepeurépanduedu

32 Resolution Foundation, Living Standards 2017: the past, present and possible future of UK incomes, janvier 2017. 33 OCDE,«Lesinégalitésrestentélevéesdansuncontextedereprisemodérée»,op. cit. 34 Conseild’orientationpourl’emploi,LesréformesdesmarchésdutravailenEurope,novembre2015,Tome2Monographies.35 JacquesFreyssinet,«Lescontrats«zéroheure»:unidéaldeflexibilité?»,Chronique internationale de l’IRES,n°155,septembre

2016. 36 Ilaétéfixéà7,20livresenavril2016,contre6,70livresauparavantpourlesalaireminimumdesplusde21ans.37 Ils’agitdelaJobseeker’s Allowance, de l’Income Support, de l’Employment Support Allowancedestinéeauxpersonneshandicapées,

du Child Tax Credit, du Working Tax Credit et de l’Housing Benefit. 38 Ilneconcernaitencoreauprintemps2016quelespersonnessansenfantetleschômeurséligiblesàlaJobseeker’s Allowance. 39 FlorenceLefresne,«LetriompheduNew public managementdanslacrise»,Chronique internationale de l’IRES,n°148,décembre

2014etConseild’orientationdel’emploi,op. cit.40 Ceplafondaétéramenéen2016de26000à20000livresparan(23000livresàLondres)pourlescouplesetconcerneunlarge

ensembledetransferts,ycomprislesprestationsfamilialesetlesaidesaulogement,maisilnes’appliquepasauxbénéficiairesderevenusdutravailsuffisantàouvrirauWorking Tax Credit.

41 Resolution Foundation, Making the most of UC, juin 2015 et Resolution Foundation, Universal Challenge. Making a success of Universal Credit,mai2016.

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dialogue tripartite avec lespartenaires sociauxauniveaunational42, de la faible associationdusecteurnonmarchandauxmesuresspécifiquesdelapolitiquedel’emploi,descontourstrèsréduitsdel’assurancechômagequiverse,àpartird’unniveaudesalaireminimal,desprestationsforfaitairespendantuneduréelimitéeàsixmois43etducaractèreégalementcirconscritdespensionsderetraitepubliques44, quilaissentuneplaceimportanteàl’épargneindividuelleetauxdispositifsprivésdepensionsprofessionnelles45,lesquelsdeviendrontobligatoiresàl’horizon2018maisontuncontenutrèsvariableentermesde«qualité»46. LeRoyaumeUniconnaîtégalementunesituationspécifiqueenmatièredelogement,danslamesureoùlapropriétéyresteunstatutd’occupationfortementdominant(avec70%depropriétairesen2010),maisoùtantl’accessionqueleslocations«auprixdumarché»induisentdesdépensesdeplusenplussubstantiellespour lesménagesàrevenumodesteoumoyen,tandisquelelogementsocialaétérecentrésur lesplusvulnérables.Desdifficultésparticulièresexistentenfinconcernant lafiscalité localesur lesbiens immobiliers :après l’épisodede l’abandonde lapoll tax, la council taxinstauréeen1993resteétabliesurlabased’unclassementdeslogements remontantà1991etconserveuncaractère régressifpar rapportà lavaleur de ces biens. Ce contexte éclaire d’un jour particulier l’accent mis parAtkinson sur certainesorientations,mêmesielless’inscriventdansdesobjectifsàviséeplusgénérale.Ilinsisteainsisurl’établissementd’uncadrejuridiquepermettantunereprésentationéquitabledestravailleursparlessyndicatsetsurl’instaurationd’undialoguesocialnationalàtraversun«Conseiléconomiqueetsocial»quiauraitnotammentàsepenchersurun«codedesusages»pourlesrémunérationssupérieuresausalaireminimum,pourlequelildéfendunniveauvoisindesdeux-tiersdusalairemédian.Ilsouhaitequel’Étatjoueunrôlededernierressortenmatièredepolitiquedel’emploienproposantunemploirémunéréausalaireminimum,danslesecteurpublicounon lucratif,auxpersonnesenrecherched’emploi ;cetteactionseconcentreraitdansunpremiertempssurleschômeursdelongueduréeayantcotiséaumoinsunanàlasécuritésociale,cequilarapprocheraitdecertainesformesd’emploisaidéspratiquéesenFrance.Enmatièredetransfertsetdefiscalité,ilinsistesurl’apportcrucialqu’auraitpourluttercontrelapauvretédesenfantsune«prestationenfant»universelled’unniveausuffisantetprône,danslecadredel’impôtprogressifsur42 En dehors de la Low Pay Commission quiémetdesrecommandationssurleniveaudusalaireminimum.43 Levoletassurantieldel‘indemnisationduchômageestla Contribution-based Jobseeker’s allowance, (JSA-C) qui

nécessiteleversementd’unmontantminimaldecotisationsaucoursdesdeuxdernièresannéesetprévoitpourlesplusde25ansleversementd’uneallocationforfaitairede73,10livresparsemainependantuneduréemaximalede26semaines.

44 La new State Pensiond’unmontantde155,65livresparsemaineestverséeàtauxcompletàpartirde35ansdeduréed’assuranceetàpartirdel’âgede65anspourlesgénérationsnéesentre1953et1978,cetâgedevantensuiteêtreportéà66puisà67ans.

45 Lagénérationde l’obligationdecouvertureparundispositifde retraitecomplémentaireprivées’accompagnedelacréationd’unrégimeprofessionnelnationalàcotisationsdéfinies(leNational Employment Savings Trust-NEST) destiné à offrir une prestation de retraite adaptée aux travailleurs à bas etmoyens salaires ainsi qu’aux petitsemployeurs.

46 Conseil d’orientation des retraites, Panorama des systèmes de retraite en France et à l’étranger, octobre 2016, etFlorenceLefresneetCatherineMathieu,«Lesystèmederetraitebritannique:réformesencoursetdéfisdelacrise»,Contribution au colloque Protection sociale d’entreprise IRES-CNAM-IRDES, 2010.

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le revenu, un abattement sur les revenus du travail pour les travailleurs peu oumoyennementrémunérés,àl’imagedel’Earned Income Tax Credit (EITC)américainoudel’ancienneprimepourl’emploi(PPE)française.

L’importance majeure qu’ont au Royaume-Uni l’accès à la propriété immobilière et laconstitutiondesplansderetraiteéclaireparailleursl’attentionportéeparTonyAtkinsonàlasituationdesépargnants,ainsiqu’à«l’équilibredespouvoirs»danslagestiondeleursfondset,pluslargement,ducapital.Ilsouhaiteàlafois,commecelaaétéditauparavant,lagarantied’un taux d’intérêt réel positif aux petits etmoyens épargnants et le versement généraliséd’unedotationencapital(qu’ilappelle«héritageminimum»)lorsdupassageàl’âgeadulte.Enmatièredegestiondesentreprises,ilappelleàlaconstitutiond’unfondssouverainnationaldétenantdesparticipationsdansdesentreprisesoudesbiensimmobiliers,etpermettantdesinvestissementsquinevisentpasseulement la rentabilitéàcourt termerecherchéepar lesfonds privés, y compris certains fonds de retraite dont les détenteurs n’ont pas, de fait, lecontrôle.

TonyAtkinsonévoqueenfinlesperspectivesouvertesparune«rénovationdesassurancessociales » qui accroitrait les prestations servies en matière de retraites et d’assurancechômage,dontlechampetlemontantsont,danslecasbritannique,particulièrementlimités.Ilmet en avant le concept d’une « sécurité sociale pour tous », permettant d’échapper aurecourssystématiqueàdesconditionsderessourcesassortiesdetauxmarginauxd’impositionélevésetdeproblèmesdenon-recours.Onpeuttoutefoisremarquerqu’ilmetaussisouscetterubriquel’idéed’un«revenudebase»,dit«departicipation»,venantcompléterlaprotectionsociale,toutenenvisageantunealternativeentreunteldispositifetl’extensiondesassurancessocialesproprementdites.

VIII-Desenseignementsquivalentaussipour lespolitiquessocialesfrançaises

BienquelasituationdelaFrancediffèredecelleduRoyaume-Unioudel’AmériqueduNordparl’étenduedesinterventionsdel’État,destransfertsredistributifsetdesassurancessociales,l’ouvragedeTonyAtkinsoncomportedesenseignementsquipeuventéclairerlaréflexionsurnosproprespolitiquessociales.

Certes,lepland’actionqu’ilproposecomprenddespropositionsquipeuventêtrediscutées,dansleurcontenuoudansleurampleur,maisleurobjectifconsistesurtoutà«allerdel’avant»pourparvenirà«réduiresérieusement l’inégalité»,serapprocherde« l’idéed’unesociétéjuste»et,ainsi,permettreque«ladémocratiefonctionnecorrectement».Cespréoccupationssontaussi,comptetenudelamontéedestensionspopulistes,cellesauxquelleslespolitiquespubliquesfrançaisessontdirectementconfrontées.

Cen’estpointicilelieuderevenirendétailsurcertainesmesuresquifontdébatenFrance,tellesleseuilmaximaldetaxationdesplushautsrevenus,l’idéed’un«revenudebase»oucelled’une«dotationencapital»destinéeauxjeunes.Maiscessujetsontvocationàfairepartiedudébatdémocratique,pourpeuque lesengagementsdesunsetdesautressoient

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assortis,suivantl’exempled’Atkinson,d’évaluationsquilaissentplaceaujugementdescitoyenssurleursincidenceséconomiques,socialesetfinancières.

D’autresenseignementspeuventégalementêtreretenusdesespropositions,pasforcémentplusconsensuels,maisàmonsensaussimajeurspourlaconduitedespolitiquessociales.Jementionneraidenouveauseptpoints,cettefoisdefaçontrèsbrève :

la prise en compte des implications sociales des politiques relatives auchangementtechnologiqueetàlaconcurrence:siTonyAtkinsonmetsurtoutl’accentsur«ladimensionhumainedelafournituredeservices»,ilestaussinécessaire,l’avènementdesplateformesnumériquesl’amontré,d’anticiperetdecontrebalancerlesconséquencesdeceschangementssurlesstatutsetlaprotectionsocialedestravailleurs,qu’ilimportedeconforter47;enmatièredeconcurrence,la«priseencomptedelarépartition»qu’Atkinsonappellede ses vœuxmériterait d’inclure le développement des clauses sociales(insertion) dans les marchés publics et surtout la régulation, aujourd’huibeaucoup trop faible, des pratiques de détachement des travailleurs enEurope48 ;defaçonplusgénérale,l’évolutiondesformesd’emploi(contratscourts,tempspartielcontraint,emploisintermittents…)accentue,austadedesrevenusprimaires,ladispersiondesrevenussalariaux,etdemandedesrégulationsquivontau-delàdesseulespolitiquesdesalaireminimumetderedistribution.

la nécessaire diversité des politiques d’emploi, préservant la place desemploisnonmarchands :lespropositionsd’Atkinson,bienquepeucentréessur lesquestionsd’insertionetdequalification,soulignent lanécessitédepolitiquesd’emploiquis’engagentsurunobjectifderéductionduchômageenfaisantappelàladiversitédesinstrumentsdisponibles,depuislaformationet les incitations financières aux travailleurs et aux entreprises, jusqu’aurecoursauxemploisnonmarchands ; sapropositionque l’État jouepourleschômeurslerôled’employeurdedernierressortcontrebatàcetégardlatentationpériodiquequ’ontlespolitiquesd’emploifrançaisesderemettreencausecetypedecontratsaidés,précieuxpourlaréinsertionsocialedeschômeursâgésoudelonguedurée;

lerôleclédel’assurancechômageetdesonarticulationaveclesdispositifsderevenusminima: lesréflexionsdeTonyAtkinson illustrent lerôlepivotdel’assurancechômage,àlafoisvecteurdedroitsconstituésautitredesassurancessocialesetsupportdelaredistributionverslesménagesàbasrevenus49.Cettedoublefonctionimpliquedanslecasfrançaisdepréserversa générosité en période de basse conjoncture, en évitant une politique

47 NicolasAmaretLouis-CharlesViossat,Les plateformes collaboratives, l’emploi et la protection sociale,Rapportdel’Inspectiongénéraledesaffairessociales,n°2015-121R,mai2016.

48 LaurentCytermann,«Ledétachementdestravailleursauseindel’Unioneuropéenne»,inHautConseildufinancementdelaprotectionsociale,Point d’étape sur les évolutions du financement de la protection sociale,mars2014.

49 HautConseil du financementde laprotection sociale,Rapport d’étape sur la clarification et la diversification du financement des régimes de protection sociale, juin 2013.

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«pro-cyclique»derééquilibragedescomptes,d’enfaireunsupportélargi,voire généralisé, de sécurisation de l’ensemble des formes d’emploi etd’envisagerde façoncohérentesonarticulationavec lesdispositifsdeminimasociaux(indexation,cumul,basculement…),quiresteunpointaveugledusystèmefrançaisd’indemnisationàtroispiliers(allocationsd’assurance,de«solidarité»etRSA).

la pertinence d’une prestation pour enfant non soumise à condition des ressourceset financée par des prélèvements progressifs : la mise en œuvre d’une prestationenfant substantielle et généralisée est pour Tony Atkinson une pierre angulaire dela redistribution, applicable à tous les pays et n’entrant pas en contradiction avecle développement de prestations ou de services en nature ; il souligne le caractèrepréférabled’uneprestationsansconditionderessourcesbénéficiantàtouslesenfants,afin demarquer la valeur que la société attache à chaque enfant indépendammentdurevenudesafamilleetéviterlesécueilsliésàuneattributionnonautomatique;laprogressivitédudispositifpeutalorsêtreaccentuéeparsonfinancementvia unimpôtprogressif, laprestationayantelle-mêmevocationàêtre imposéecommel’ensembledes ressourcesde la famille ;or, il faut lenoter,cesprincipesdefinancementn’ont,à ladifférencedespays scandinaves, jamaisété complètementmisenœuvredanslesystèmefrançaisd’allocationsfamilialesquis’estenoutreorienté,danslapérioderécente,versdavantagedesélectivité;

l’idéed’uncritèrede«participationsociale»commecontrepartiepossibleàunrevenugaranti : Tony Atkinson considère comme « une chimère » la mise en place d’unrevenuréellement«universel»etpenseque,mêmesansconditionsderessources,leversementd’unrevenudebasedevraitavoirpourconditiond’éligibilitéune«contributionà la société », qu’elle se traduise par l’occupation d’un emploi, le suivi d’actions deformation ou d’insertion, la délivrance de soins (care) à des personnes fragiles, oudesactivitésassociativesoubénévoles.Quoiquel’onpensedelapertinenceetdelafaisabilitéd’unteldispositif,cettenotionde«participationsociale»peutfaireréfléchirsurl’élargissementsouhaitabledesconditionsd’acquisitiondesdroitsoudescritèresdeperceptiondesrevenusgarantis(prestationsdechômageet/oud’assistancesociale…),à travers la reconnaissanced’activitésutilesà lacollectivitésansêtreexclusivementorientéesversl’emploi;

larévisiondesmodesdetaxationdeshéritagesetdonationsetdel’assiettedestaxesfoncières :plusieursétudesontmontréquelafiscalitédestransmissionsdonnelieuenFranceàuneprogressivitédiscutable,fonctionduliendeparentéavecledonataireouledéfuntetexonérantcertainsbiens;lapropositiond’Atkinsonconsistantàlastructurerautourd’unimpôtprogressif,dontletauxaugmenteraitenfonctiondel’ensembledesrentrées de capital reçues par un bénéficiaire au cours de sa vie, a à cet égard leméritedelacohérenceetpourraitêtreétudiéepourservird’inspirationàuneréformeéventuelle50 ; demême, la ré-estimation des valeurs locatives servant au calcul destaxes foncières reste,dans le cas français commebritannique,unsujet enchantier,susceptible,au-delàdesexpérimentationsencoursdansquelquesdépartements,demodifierl’incidenceredistributivedelafiscalitélocale51;

50 ClémentDherbécourt,«Commentréformerlafiscalitédessuccessions?»,France Stratégie, Actions critiques 2017-2027, janvier 2017.51 PatrickArtus,Antoine Bozio et Cecilia Garcia-Peňalosa, « Fiscalité des revenus du capital », Les notes du conseil d’analyse

économique,n°9,septembre2013.

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N°51 • juin 2017

lacombinaisonoptimaleà trouverentrecotisationset impôtspourfinancer lesystèmedeprotectionsociale:bienqu’ellesoitspécifiqueàchaquepaysetparnaturemoinsprésentedanslessystèmes«beveridgiens»,cettepréoccupationestrepriseparTonyAtkinsondanssesréflexionssur«lasécuritésocialepourtous » ; cet équilibre entre cotisations et impôts est particulièrement discutéet délicat à trouver dans le système français, compte tenu des politiquesd’allègementdechargesdéveloppéesdepuislesannées1990etdustatutmixte,ou du moins juridiquement incertain, de la contribution sociale généralisée(CSG)52 ;or,cetéquilibreaune importancemajeure,à la foisauregardde laprogressivitésouhaitéedesprélèvementssociaux,etpourasseoirunsystèmede protection sociale qui soit suffisamment universel et redistributif, mais quidonneaussilesentiment«d’acquérirdesdroits»àceuxquiycontribuent.Àcetégard,lestravauxduHautConseildufinancementdelaprotectionsocialeontsoulignéquedesassurancessocialesprincipalementfinancéesparcotisationsnecontredisenten rien lamiseenœuvredemécanismesdesolidaritéouderedistribution,quisontprésentsdansl’ensembledessegmentsdelaprotectionsociale,àlafoisdansunedimension«horizontale»(parexempleentreménagessansenfantsetfamilles)et«verticale»(entreménagesmodestesetménagesaisés)53.Toutefois,lajurisprudenceconstitutionnellenelaisseenFrancequedetrèsfaiblesmargesdemanœuvreaulégislateurpourrendreplusprogressifslesprélèvementssociauxsurlespersonnesprotégées(cotisationsetCSG),cequiposeensoilargement question54 55.

LelivredeTonyAtkinsonestdoncenconclusion,pourmoi,uneleçond’humilitéetdepragmatismevis-à-visdesdonnéesstatistiques,declartéetderigueurvis-à-visdestravauxéconomiques.C’estaussiuneinvitationànepasrenoncerauxidéauxde justice,mêmeempreintsd’utopie, lorsque l’on réfléchitauxévolutionsdes politiques économiques et sociales. Réhabilitant l’intervention publique, lesassurances sociales et la redistribution, c’est surtout une leçon d’optimisme etd’espoirdontlesacteursdecechampontparticulièrementbesoin.

52 LaCSGaétéjuridiquementqualifiéed’impositionendroitinterneetdecotisationendroiteuropéen.53 HautConseil du financementde laprotection sociale,Rapport d’étape sur la clarification et la diversification du

financement des régimes de protection sociale,op.cit.54 Alors que la couverture de certains risques (famille, soins de santé) est devenue universelle, la progressivité

desprélèvementssociauxseconcentreparadoxalement surceuxqui incombentauxemployeurs,à travers lesexonérationsgénéralesdecotisationsapplicablesauxemploispeuqualifiés.

55 HautConseil du financement de la protection sociale,Rapport sur la lisibilité des prélèvements et l’architecture financière des régimes sociaux, juillet 2015.