La Mthode et lArchitecture des Rformes La rforme de ltat et de
la Fonction Publique en Italie: 1996-2001 Par Franco BASSANINI
ancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Rforme de
ltat Prsident de ASTRID www.bassanini.itwww.bassanini.it
www.astrid.eu www.astrid.eu www.bassanini.itwww.astrid.eu
Chantillly, 3 Juillet 2006
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2 Lexprience italienne partir de 1990 jusqu 2001 un vaste et
tumultueux processus de rforme de ltat et de ladministration
publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des succs et des
checs. On peut en tirer beaucoup de leons (Attention: la plupart de
ces leons sont valables seulement pour lItalie)
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3 Un tat dlabr: lItalie au dbut des annes 90 Une administration
obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865Une administration
obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865 Un tat bureaucratis,
interventionniste, rigide et centralisUn tat bureaucratis,
interventionniste, rigide et centralis Une administration
inefficace, malgr quelques cas d excellenceUne administration
inefficace, malgr quelques cas d excellence Une administration
coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la
detteUne administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget
public et de rduire la dette
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4 Un tat dlabr: Dette publique jusqu 1994 (% du PIB) Source:
Ministre du Trsor
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5 Au dbut du nouveau millnaire: la rforme mi-course En 2001
(changement de gouvernement et de majorit parlementaire, du
centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la Rforme
italienne tait encore inacheve. En 2001 (changement de gouvernement
et de majorit parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M.
Berlusconi), la Rforme italienne tait encore inacheve. Beaucoup de
changements avaient t apports surtout dans la lgislation: mais la
phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de rforme tait encore
mi-chemin Beaucoup de changements avaient t apports surtout dans la
lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de
rforme tait encore mi-chemin (... changer les lois et les rglements
ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des
citoyens...). (... changer les lois et les rglements ne suffit pas
pour changer les administrations et la vie des citoyens...).
Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en
2001 Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj
enregistrs en 2001
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6 Dette publique (% of PIB) de 1990 2000 Source: ISTAT
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7 Dficit public (% du PIB) de 1990 2000 Source: ISTAT
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8 Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001 Source: OCDE
et ISTAT
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9 Fonctionnaires publics en 2001 une comparaison entre lItalie
et la France (Source:OCDE et ISTAT)
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10 Dpense primaire publique en Italie et en UE 1990-2000 (% du
PIB) Source: ISTAT et Comm. Europenne
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11 La simplification des lois:1997-2000 Rduction du stock
normatif suite la simplification (n. darticles) introduits
abrogs
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12 La simplification 1997-2000 procdures pour la cration
dentreprises Source: OCDE, Service de la gestion publique,
2000
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13 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 certificats
dlivrs par an (remplacs par dclarations sur lhonneur) Source:
Dpartement de la Fonction publique-Italie
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14 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 signatures
certifies conformes dlivres par an (remplaces par dclarations sur
lhonneur et photocopie du document didentit) Source: Dpartement de
la Fonction publique-Italie
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15 Combien apprciez-vous lintroduction de la possibilit de
lauto certification? Base: 2.010 CAS POPULATION Base: 1.018 CAS
ENTREPRISES Source: CIRM 2001 Rduction du poids de la bureaucratie
l opinion des citoyens-usagers
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16 Progrs dans la qualit de la rglementation OCDE, Rapport sur
la Reforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53): Le
graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit
essentiels recommands par lOCDE a augment Depuis 1997, dans le
cadre des rformes Bassanini, de nombreuses mesures concrtes ont t
prises. Il en rsulte que lItalie fait des rapides progrs dans
lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matire
de qualit rglementaire. Le graphique suivant montre que
lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par
lOCDE a augment de manire importante en Italie au niveau national
entre 1998 et 2000
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17 Indicateurs de capacit rglementaire 1998-2000 Source: OCDE,
Service de la gestion publique, 2000 Italie 2000 Italie 1998
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18 Ladministration lectronique les premiers rsultats (2001)
Impts en ligne : ds 2001 toutes les dclarations de revenus (30
millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique
et sont traites lectroniquementImpts en ligne : ds 2001 toutes les
dclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyes lautorit
fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquement En 2001,
80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits
lectroniquementEn 2001, 80% des documents cadastraux sont envoys
aux bureaux et traits lectroniquement Signature lectronique (ayant
valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits privesSignature
lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits
prives Appels doffre lectroniques et mandats de paiement
lectroniques partir de 1999Appels doffre lectroniques et mandats de
paiement lectroniques partir de 1999 Carte didentit lectronique:
dlivre en voie exprimentale partir de 2000Carte didentit
lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000
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Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de
lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001
(Source:ISPO)
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20 La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et
organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du
premier ministre un leadership claire une mthode bipartisan une
coopration quotidienne avec les administrations rgionales et
locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs
la mobilisation des agents sur la ncessit et les objectifs de la
rforme
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21 La mthode de la rforme: 1996-2001 Un projet global: rformer
ltat moderniser lorganisation changer les rgles de fonctionnement
des administrations.....mais aussi: rinventer les missions des
institutions publiques changer la culture des administrations et
des fonctionnaires
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22 Les parcours parallles de la Rforme Dans les annes 1990-2001
la Rforme de ltat a suivi en Italie deux voies parallles: Rforme de
la ConstitutionRforme de la Constitution Rforme de ltat et de
lAdministration publique par voie lgislative et rglementaireRforme
de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et
rglementaire Mmes objectifs, diffrents sujets, diffrents
parcours
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23 La rforme de la Constitution La rforme constitutionnelle a
partiellement choue. En 1997 un projet organique approuve par une
Commission spciale a t bloqu par les partis du centre-droit. En
2006, un projet approuv par ceux-ci, a t repouss par un rfrendum
Nanmoins: rforme quasi-fdraleEn 2001, le Parlement et le corps
lectoral (avec un rfrendum) ont approuv une rforme quasi-fdrale des
pouvoirs des Rgions (mme si elle doit tre encore complte par la
rforme du Snat, sur le modle franais) fdralisme administratif et
fiscalCette rforme constitutionnelle a renforc le processus de
dcentralisation entam par voie lgislative ( fdralisme administratif
et fiscal ), autrement vou rester incomplet et prcaire
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24 Les Chapitres de la Rforme Un tat lger: rduire le primtre de
laction publiqueUn tat lger: rduire le primtre de laction publique
La rforme de la rglementation: allger les dmarches
administrativesLa rforme de la rglementation: allger les dmarches
administratives La rforme de lemploi public: encourager le
professionnalisme et le mriteLa rforme de lemploi public:
encourager le professionnalisme et le mrite Une administration
oriente vers les performancesUne administration oriente vers les
performances Une Administration en ligneUne Administration en ligne
La rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion des
ressourcesLa rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la
gestion des ressources La rforme de lAdministration centrale: de 22
12 ministresLa rforme de lAdministration centrale: de 22 12
ministres La dcentralisation (vers un tat fdral) : rapprocher le
gouvernement aux citoyensLa dcentralisation (vers un tat fdral) :
rapprocher le gouvernement aux citoyens
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25 Rinventer la mission des institutions Un tat lger (mais
efficace) La subsidiarit horizontale - Un Etat qui fait moins pour
le faire mieux... la mission de ltat se concentre sur son
core-business: la mission de ltat se concentre sur son
core-business: privatisation dactivits et services non essentiels
gestion en outsourcing des services publics libralisation des
services publics (public utilities)
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26 Un tat plus lger libralisation et privatisation (1990-2001)
231 licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du
monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise) 231
licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de
Telecom Italia (dsormais totalement privatise) ENEL (partiellement
privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit
ds 2003 (90% en 1990) ENEL (partiellement privatise) au dessous de
40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990)
Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits
productives en 30 secteurs (pas plus de licences et autorisations)
Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits
productives en 30 secteurs (pas plus de licences et autorisations)
Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL,
INA,ENEL, Telecom, Autostrade Privatisation des services publics,
entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Autostrade Le programme
de privatisation le plus large parmi les pays OECD: entres pour
environ 103 mld. dEuros fin 1999 Le programme de privatisation le
plus large parmi les pays OECD: entres pour environ 103 mld. dEuros
fin 1999
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27 Privatisations Revenus gnrs par les privatisations dans les
Pays de lOCDE (1993 - 1999) Source: OECD
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28 Capitalisation de bourse/PIL 1992-2000 Le programme de
privatisation et de libralisation a contribu la croissance du march
actionnaire italien
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29 Un tat plus lger difficults et rsistances Des rsistances
culturelles et idologiques puissantes ont frein le processus de
privatisation et libralisation... Des rsistances culturelles et
idologiques puissantes ont frein le processus de privatisation et
libralisation... -dans les administrations, -dans les
administrations, -dans les organes juridictionnels et de contrle,
-dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les forces
politiques de droite et de gauche -dans les forces politiques de
droite et de gauche Cest pour cela que la rforme connat aussi des
checs: Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: - on
naboutit pas approuver les lois de libralisation des activits
professionnelles et des services publics locaux - les Rgions ont
beaucoup retard la mise en uvre de la loi de libralisation du
commerce de dtail, promulgue par le Gouvernement en 1998
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30 Simplification et drglementation Inflation
lgislative:Inflation lgislative: plus de 35.000 lois (de ltat et
des Rgions) Cots de la rglementation:Cots de la rglementation:
rigidit et poids inutiles sur les citoyens, les entreprises et les
Administrations Publiques "Pollution" lgislative:"Pollution"
lgislative: ambiguts, contradictions, stratification des rgles
Rduire le poids de la bureaucratie et le cot de lexcs de
rglementation: un pilier central de la rforme
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31 Simplification et drglementation les instruments
"Auto-certifications" au lieu de 95% des
certificats"Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats
"Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu
dactes administratifs dautorisation"Dclaration de dbut dactivit" et
silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation
Une "confrence de services" au lieu de plusieurs actesUne
"confrence de services" au lieu de plusieurs actes administratifs
administratifs Quelques textes uniques pour remplacer des milliers
de loisQuelques textes uniques pour remplacer des milliers de lois
et dcrets et dcrets "Lois annuelles de simplification" identifiant
les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est
autoris supprimer ou simplifier par dcret"Lois annuelles de
simplification" identifiant les procdures, autorisations et
licences que le Gouvernement est autoris supprimer ou simplifier
par dcret
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32 Simplification et drglementation les premiers rsultats
1998-2001 298 procdures auparavant rglementes par des lois,
maintenant dlegifies et simplifies par le Gouvernement 298
procdures auparavant rglementes par des lois, maintenant dlegifies
et simplifies par le Gouvernement 113 autorisations supprimes 113
autorisations supprimes 8 textes uniques rassemblant plus de 5.000
normes lgislatives 8 textes uniques rassemblant plus de 5.000
normes lgislatives 3 guichets uniques pour les tablissements
productifs, pour les travaux de btiment, pour la circulation et la
proprit des voitures 3 guichets uniques pour les tablissements
productifs, pour les travaux de btiment, pour la circulation et la
proprit des voitures
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33 Lexemple du guichet unique non seulement un seul accs mais
aussi une seule rponse Depuis 1999 une seule procdure pour
louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations;
toutes les comptences attribues aux Communes Depuis 1999 une seule
procdure pour louverture dtablissements productifs, remplaant 43
autorisations; toutes les comptences attribues aux Communes Avant:
de 2 5 ans pour avoir la rponse finale Avant: de 2 5 ans pour avoir
la rponse finale Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart
des cas, max. 11 mois Maintenant: pas plus que 3 mois dans la
plupart des cas, max. 11 mois Un seul bureau pour les relations
avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le
dveloppement de leur territoire Un seul bureau pour les relations
avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le
dveloppement de leur territoire Une structure tlmatique, accessible
par le net Une structure tlmatique, accessible par le net
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34 Lexemple du guichet unique les premiers rsultats Dure
moyenne des procdures de 100 guichets uniques:Dure moyenne des
procdures de 100 guichets uniques: 56,6 56,6 jours de la
prsentation de la demande guichets uniques ralissguichets uniques
raliss (jusquau 10/01/2001) 48,7%68,6% 48,7% des Communes avec
68,6% des rsidents contrats clefs en main pour la fourniture de 109
autres guichets uniques couvrant 785 municipalitscontrats clefs en
main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques couvrant 785
municipalits
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35 Vtre entreprise a-t-elle utilis le guichet unique pour les
activits productives? Base: 568 entreprises connaissant le G.U.
tes-vous satisfait de la possibilit dutiliser le guichet unique?
Base: 101 entreprises ayant utilis le G.U. Source: CIRM Lexemple du
guichet unique lopinion des entrepreneurs
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36 Simplification une politique spcifique pour la meilleure
rglementation Analyse de limpact de la rglementationAnalyse de
limpact de la rglementation pour mesurer limpact en termes de cots
des nouvelles rgles sur les citoyens et les entreprises LUnit pour
la simplification de la rglementationLUnit pour la simplification
de la rglementation une commission centrale dexperts pour la qualit
de la rglementation ConsultationConsultation lObservatoire pour la
simplification: un organisme consultatif entre ltat, les
collectivits locales et les partenaires sociaux
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37 La Rforme de lAdministration centrale la stratgie gnrale La
premire rforme structurelle depuis 1865La premire rforme
structurelle depuis 1865 Fusion des administrations avec des
missions similaires: limination des doublons et des
fragmentationsFusion des administrations avec des missions
similaires: limination des doublons et des fragmentations Rduction
des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14
aujourdhui) Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme,
12 en 2001 (14 aujourdhui) Labandon du modle ministriel pyramidal
comme modle gnral dorganisationLabandon du modle ministriel
pyramidal comme modle gnral dorganisation Une organisation interne
dlgifie et plus flexible Une organisation interne dlgifie et plus
flexible
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38 La Rforme de lAdministration centrale la rforme des services
du Premier Ministre Une structure plus lgre mais plus incisive:
Responsabilits spcifiques des services du P.M. Responsabilits
spcifiques des services du P.M. rformes de ltat, qualit de la
rglementation, fonction publique, dialogue avec les Autorits supra-
et infra- nationales (UE, Rgions, Communes) Renforcement du rle de
direction et coordination Renforcement du rle de direction et
coordination Transfert de toutes les fonctions oprationnelles aux
Administrations de secteur
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39 La Rforme de lAdministration centrale les nouvelles
structures Les Agences: organismes agiles pour les activits
techniques et oprationnellesLes Agences: organismes agiles pour les
activits techniques et oprationnelles (Agences: des recettes, du
domaine de ltat, des douanes, des industries de la dfense, de la
proprit industrielle, de la protection civile) Les "Bureaux
Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures
interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les
services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux
publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales
et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)Les "Bureaux
Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures
interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les
services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux
publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales
et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)
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La dcentralisation: approcher le gouvernement au citoyens Le
gouvernement des socits complexes, dans lge de la globalisation et
des technologies informatiques, exige un bon partage de tches et
responsabilits entre les institutions centrales, rgionales et
locales. Lconomie de la connaissance na pas rduit le rle culturel
et social de la proximit. Au contraire. Les exigences de
coordination que la centralisation des dcisions sur les politiques
publiques assurait auparavant, trouvent aujourdhui une rponse dans
la coordination entre gaux (peer to peer) assure par les
technologies informatiques. La pluralit des centres de dcision nest
plus une source danarchie, mais la garantie dune bonne adhrence aux
besoins et aux demandes des citoyens.
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41 Vers ltat fdral la stratgie gnrale Renforcement de la
stabilit des Gouvernements locauxRenforcement de la stabilit des
Gouvernements locaux lection directe des Maires (depuis 1993), des
Prsidents de Provinces (depuis 1993), et des Prsidents des Rgions
(depuis 2000) Renforcement de l efficacit des administrations
localesRenforcement de l efficacit des administrations locales
rforme des mcanismes de contrle, city-managers recruts aussi dans
le secteur priv, salaires lis aux performances Renforcement de
lautonomie financire: le fdralisme fiscalRenforcement de lautonomie
financire: le fdralisme fiscal transformation des transferts
financiers de ltat aux collectivits locales en recettes locales ou
participation aux impts de ltat (TVA, impt sur les revenus)
Renforcement de la souverainet et des pouvoirs rgionauxRenforcement
de la souverainet et des pouvoirs rgionaux transfert de pouvoirs
lgislatifs et administratifs gnraux aux Rgions et de trs larges
pouvoirs administratifs aux Communes et aux Provinces
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42 Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif
1997: la loi de dlgation n. 59 identifie les fonctions
administratives gardes par ltat et prvoit le transfert de toutes
les autres fonctions aux Rgions et aux collectivits locales
1997-2000: 5 dcrets dlgus et 103 dcrets du Premier Ministre
identifient en dtail les fonctions spcifiques du ressort de ltat et
les ressources humaines et financires transfrer lunanimit Tous ces
dcrets ont t approuvs lunanimit par la Confrence permanente
tat-Rgions-Autonomies locales et ont obtenu un consensus
parlementaire bipartisan
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43 Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif
Ltat garde comptence administrative exclusive en matire de
politique trangre, dfense et forces armes, justice, monnaie,
prquation des ressources financires, ordre public et scurit des
citoyens, protection du patrimoine culturel, ducation nationale,
recherche scientifique et universit, immigration, scurit sociale,
tlcommunications Les Rgions et les collectivits locales obtiennent
la comptence administrative et rglementaire en toutes les autres
matires, avec pouvoirs tout fait nouveaux en matire de travail,
industrie, quipement (par exemple:plus de 60% des routes de ltat
sont transfres aux Rgions et dlgues ensuite aux Provinces; les
Communes reoivent toutes les comptences pour le cadastre et pour
les autorisations pour les nouveaux tablissements
industriels).
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44 Vers ltat fdral la rforme constitutionnelle de 2001 Ltat
garde la comptence lgislative exclusive dans un petit nombre de
matires, numres dans la Constitution Il reste aussi ltat le pouvoir
dtablir avec ses lois les principes fondamentaux dans les matires
partages entre ltat e les Rgions Les comptences lgislatives sur
toutes les autres matires appartiennent aux Rgions Les pouvoirs
rglementaires sont toujours attribus aux Rgions, sauf pour les
matires de comptence exclusive de ltat Les pouvoirs administratifs
appartiennent aux Communes et aux Provinces, sauf exceptions
tablies par les lois de ltat ou des Rgions (principes de
subsidiarit et de proportionnalit)
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45 Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de l tat Parmi les
matires qui restent dans la comptence lgislative exclusive de l tat
: politique trangre et relations internationales de l'tat;
immigration; dfense et forces armes; scurit de l'tat; armes,
munitions et explosifs; monnaie, protection de l'pargne et marchs
financiers; protection de la concurrence; prquation des ressources
financires; ordre public et scurit, l'exclusion de la police
administrative locale; juridiction et rgles de procdure; loi civile
et loi pnale; justice administrative; et encore.....
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46 Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de ltat Parmi les
matires de comptence lgislative exclusive de ltat figurent aussi:
la fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant
aux droits civils et sociaux qui doivent tre garantis sur
l'ensemble du territoire national les normes gnrales en matire
d'ducation; la scurit sociale; la lgislation lectorale, les organes
et les fonctions fondamentales des Communes, des Provinces et des
Villes Mtropolitaines; la coordination des informations, la
coordination statistique et informatique des donnes des
administrations centrales et locales; la protection de
l'environnement, de l'cosystme et du patrimoine culturel.
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47 Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partags Parmi les
matires partages entre ltat e les Rgions: les relations des Rgions
avec l'Union europenne; le commerce extrieur; la protection et la
scurit du travail; l'ducation scolaire, sans prjudice pour
l'autonomie des tablissements scolaires; les mtiers; la recherche
scientifique et technologique et le soutien l'innovation pour les
secteurs productifs; la protection de la sant; l'alimentation; la
scurit sociale complmentaire et supplmentaire la protection
civile;....et encore
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48 Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partags Parmi les
matires partages entre ltat et les Rgions aussi: l'amnagement du
territoire; les ports et les aroports civils; les grands rseaux de
transport et de navigation; le systme des communications; la
production, le transport et la distribution nationale de l'nergie;
l'harmonisation des budgets publics et la coordination du systme
fiscal; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux
et la promotion et l'organisation d'activits culturelles; les
caisses d'pargne, les caisses rurales, les tablissements bancaires
caractre rgional.
Page 49
49 Vers ltat fdral les contrles Pas de contrles pralables sur
les lois rgionales de mme que les lois de ltat, les lois rgionales
doivent tre conformes la Constitution, aux traits internationaux et
aux rglements et directives europennes Pas de contrles pralables
sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux La
constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la
Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est
juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil
dtat mais
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50 Vers ltat fdral les contrles substitutifs......le
Gouvernement peut se substituer aux organes des Rgions, des Villes
Mtropolitaines, des Provinces et des Communes en cas de:
non-respect des normes et des traits internationaux ou des normes
communautaires, ou de danger grave pour la scurit publique, ou bien
encore quand cela est requis afin d assurer l'unit juridique ou
l'unit conomique et, notamment, afin de protger les niveaux
essentiels des prestations en matire de droits civiles et sociaux,
indpendamment des limites territoriales des pouvoirs locaux.
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51 Vers ltat fdral la garantie de lunit nationale Lunit et
lindivisibilit de la Rpublique (affirmes par lart. 5 de la
Constitution) sont ainsi assures: - par lobligation des lgislateurs
rgionaux de respecter la Constitution et le normes communautaires;
- par lexercice de la comptence exclusive de ltat dans des
matires-cl (ex.: toutes les fonctions rgaliennes de ltat) et dans
des matires transversales : fixation des niveaux essentiels des
prestations, protection de la concurrence, droit civil, protection
de lenvironnement; emploi priv et public - par la dtermination des
principes fondamentaux dans les matires de comptence partage; - par
lexercice par le Gouvernement des pouvoirs de contrle substitutif.
Le Parlement a aussi les pouvoirs ncessaires pour dfendre
lautonomie des Communes et des Provinces contre les tentations
centralisatrices des Rgions Pas de contrles pralables sur les actes
administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux La
constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la
Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est
juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil
dtat mais
Page 52
52 le fdralisme fiscal Communes, Provinces et Rgions ont
autonomie financire des recettes et des dpenses; les recettes
doivent tre suffisantes pour financer intgralement toutes les
fonctions qui leur sont attribues. Elles tablissent et appliquent
des impts et des recettes propres, suivant les principes de
coordination des finances publiques et du systme fiscal tablis par
une loi de l tat. Elles disposent de co-participations aux recettes
fiscales du Trsor public rapportables leur territoire. Un fonds de
prquation et des ressources additionnelles affectes par loi de l
tat servent raliser un rquilibre entre les Rgions riches et les
Rgions plus pauvres. Communes, Provinces et Rgions ne peuvent avoir
recours l'endettement que pour le financement des dpenses
d'investissement. Toute garantie de la part de l'tat sur les prts
qu'elles contractent est exclue.
Page 53
53 Vers ltat fdral Achever et raliser la rforme Pour achever la
rforme fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes
exclus) jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais en
lui donnant la tche de faire participer les Rgions et les
collectivits locales aux dcisions nationalesPour achever la rforme
fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus)
jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais en lui
donnant la tche de faire participer les Rgions et les collectivits
locales aux dcisions nationales La ralisation de la rforme demande
beaucoup de lois de mise en uvre ( pour l'harmonisation des budgets
publics et la coordination des finances publiques et du systme
fiscal;La ralisation de la rforme demande beaucoup de lois de mise
en uvre ( pour l'harmonisation des budgets publics et la
coordination des finances publiques et du systme fiscal; pour la
dtermination des niveaux essentiels des prestations; pour la
fixation des nouveaux principes fondamentaux de la lgislation
partage, etc.)
Page 54
54 e-Gouvernement Les technologies de linformation et de la
communication (TIC): la plus puissante ressource pour un bond en
avant dans la qualit de ladministration et du service publicla plus
puissante ressource pour un bond en avant dans la qualit de
ladministration et du service public un outil capital pourun outil
capital pour - rinventer lEtat (reinventing Government) - rinventer
lEtat (reinventing Government) - rorganiser les procdures de
dcision et de mise en uvre - rorganiser les procdures de dcision et
de mise en uvre - exprimenter de nouveaux modles oprationnels -
exprimenter de nouveaux modles oprationnels
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55 e-Gouvernement Les instruments de rglementation Il faut
avoir et mettre en uvre un mcanisme fiable dauthentification pour
laccs aux services en ligne et aux donnes personnellesIl faut avoir
et mettre en uvre un mcanisme fiable dauthentification pour laccs
aux services en ligne et aux donnes personnelles ..pour assurer que
les services et les donnes seront dlivrs ceux qui ont le droit de
les recevoir ..pour assurer que les services et les donnes seront
dlivrs ceux qui ont le droit de les recevoir Les cartes
lectroniques peuvent aider rsoudre le problme, avec une bonne
rglementation des cartes didentit ou des cartes de signature
lectroniqueLes cartes lectroniques peuvent aider rsoudre le
problme, avec une bonne rglementation des cartes didentit ou des
cartes de signature lectronique
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56 e-Gouvernement les cartes lectroniques Les cartes
lectroniques (cartes didentit ou de signature). .. peuvent tre
employes pour identifier le citoyen qui demande daccder aux
services et aux donnes de ladministration en ligne .. permettront
ainsi tout le monde dobtenir tout service public en sadressant aux
guichets tlmatiques .. peuvent tre employes pour signer valablement
toutes les demandes et les contrats lectroniques avec les
administrations publiques et les particuliers
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57 e-Gouvernement le Plan dAction de lItalie Les objectifs: Les
citoyens pourront obtenir tout service public en sadressant aux
guichets tlmatiquesLes citoyens pourront obtenir tout service
public en sadressant aux guichets tlmatiques Ils devront
communiquer une seule fois ladministration la variation dune
information personnelleIls devront communiquer une seule fois
ladministration la variation dune information personnelle Chaque
administration devra reprer en ligne toutes les informations
demandesChaque administration devra reprer en ligne toutes les
informations demandes Tous les services administratifs, si
techniquement possible, seront dlivrs en ligneTous les services
administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en
ligne
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58 e-Gouvernement le points du Plan dAction Portails
dinformations Portails dinformations Portails de services Portails
de services Impts en ligne Impts en ligne Administrations locales
en ligne Administrations locales en ligne Bureaux de ltat civil en
ligne Bureaux de ltat civil en ligne Registre de ltat civil
national Registre de ltat civil national Systme dchange
dinformations pour les cadastres lectroniques Systme dchange
dinformations pour les cadastres lectroniques Carte didentit
lectronique Carte didentit lectronique Promotion des signatures
lectroniques Promotion des signatures lectroniques Protocoles
informatiques Protocoles informatiques Appels doffre en ligne
Appels doffre en ligne Formation initiale Formation initiale
Formation continue Formation continue
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59 La nouvelle administration publique la distinction entre
Politique et Administration Les Autorits politiques sont
responsables des politiques:Les Autorits politiques sont
responsables des politiques: le Ministre dfinit les politiques et
les stratgies, value les rsultats, nomme les directeurs gnraux mais
il na plus des pouvoirs de gestion directe dans ladministration Les
fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative.mais
aussi des performancesLes fonctionnaires sont responsables de la
gestion administrative.mais aussi des performances les cadres
suprieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilits.
Ils ont des salaires plus levs mais aussi lis aux performances
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60 La nouvelle administration publique La qualit et les
performances Labandon dune approche formelle et juridiqueLabandon
dune approche formelle et juridique Une nouvelle vision oriente
vers les usagers et les performances de ladministration publiqueUne
nouvelle vision oriente vers les usagers et les performances de
ladministration publique Ladministration publique proche des
citoyens et des entrepreneurs:Ladministration publique proche des
citoyens et des entrepreneurs: - conditionne le dplacement des
investissements - acquiert une efficacit internationale - perd en
partie sa connotation de pouvoir autoritaire
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61 La qualit et les performances le nouveau systme de contrle
de performances Dfinition dindicateurs de performance pour chaque
administrationDfinition dindicateurs de performance pour chaque
administration Dfinition annuelle des objectifs par chaque
ministreDfinition annuelle des objectifs par chaque ministre Une
unit dvaluation dans chaque Ministre ou AgenceUne unit dvaluation
dans chaque Ministre ou Agence Contrle stratgique et contrle de
gestionContrle stratgique et contrle de gestion chartes des
services et mesure de la satisfaction du citoyen usagerchartes des
services et mesure de la satisfaction du citoyen usager
Coordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le
contrle stratgiqueCoordination des services du Premier Ministre sur
lvaluation et le contrle stratgique Banque de donnes des directives
des Ministres et des indicateurs de performancesBanque de donnes
des directives des Ministres et des indicateurs de
performances
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62 La qualit et les performances le nouveau management Cration
dun corps interministriel unique de tous les hauts fonctionnaires
de ltat, peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs)Cration
dun corps interministriel unique de tous les hauts fonctionnaires
de ltat, peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs) Accs par
concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par
contrat temporaire)Accs par concours national unique (sauf 5%
recruts du secteur priv par contrat temporaire) Fin des
affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus
(ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme
(de 2 7 ans dans la rforme de 1998)Fin des affectations vie:
affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les
ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans
dans la rforme de 1998)
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63 La qualit et les performances les traitements de la haute
fonction publique Avant: pas de distinctions parmi les traitements
des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des
performancesAvant: pas de distinctions parmi les traitements des
hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des
performances Maintenant: les traitements prennent en compte les
responsabilits et les rsultats obtenus.Maintenant: les traitements
prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus. Pour
les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que
redoubler le traitement de base Pour les meilleurs, les primes de
poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de
base
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64 Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et aprs
la Rforme (hauts fonctionnaires des Autonomies Locales) Avant le
dcret lgislatif n. 29/93 Aprs le dcret lgislatif n. 29/93 Source:
Dpartement de la Fonction publique-Italie
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65 La Rforme de lemploi public la privatisation Droit priv pour
les fonctionnaires publicsDroit priv pour les fonctionnaires
publics Le rapport demploi ( lexception des magistrats, prfets,
diplomates et militaires) est soumis au droit civil et
ladministration a les mmes pouvoirs que lemployeur priv Juge unique
pour lemploiJuge unique pour lemploi la juridiction sur lemploi
public est transfre du juge administratif au juge judiciaire;
solutions extrajudiciaires des diffrends
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66 La Rforme de lemploi public la contractualisation Les
contrats de travailLes contrats de travail depuis 1993 la
ngociation collective niveau national et local et la ngociation
complmentaire dans chaque administration remplacent la loi dans la
dtermination des tches, des salaires et du rgime demploi des
fonctionnaires Individualisation du contrat et introduction de
lintressement individuel pour la promotion de lefficience et du
professionnalisme des fonctionnaires (y compris les directeurs
gnraux) A.R.A.N. A.R.A.N. une Agence qui reprsente ltat dans les
ngociations syndicales Rforme de la reprsentation syndicaleRforme
de la reprsentation syndicale pour chaque secteur public
(Ministres, ducation, Sant ), seuls les syndicats reprsentant au
moins le 5% de travailleurs de chaque secteur peuvent participer
aux ngociations avec ltat
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67 Une rvolution culturelle On a compris ds le dbut que l e
succs de la rforme dpendait de la capacit des administrations et
des fonctionnaires de changer leur culture cest--dire d acqurir et
diffuser la mentalit: cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit:
de linnovation technologique et organisationnellede linnovation
technologique et organisationnelle de la simplification (ne pas
imposer des charges administratives indues)de la simplification (ne
pas imposer des charges administratives indues) de la qualit des
services et des prestationsde la qualit des services et des
prestations de la satisfaction des citoyens-usagersde la
satisfaction des citoyens-usagers de la valorisation du
professionnalisme et du mritede la valorisation du
professionnalisme et du mrite de la capacit de promouvoir,
soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus
que dimposer des rgles et obligations bureaucratiquesde la capacit
de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des
entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations
bureaucratiques
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68 La qualit et les performances les rsistances Contradictions
et incohrences ont frein la mise en uvre de la rforme. Par exemple:
lattitude des syndicats:lattitude des syndicats: Le choix, en
principe, en faveur du professionnalisme et du mrite, de la
responsabilit et de la dcentralisation est parfois contredit
lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers
publics:lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des
managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des
privilges et de la jungle des salaires le comportement du
Parlement:le comportement du Parlement: Le choix en faveur de la
mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en
faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope
legis, recrutement sans concours etc.
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69 2001-2005: retour au pass? La rforme 1996-2001 avait t
projete et approuve avec un soutien bipartite. Malgr cela, le
Gouvernement Berlusconi a frein de faon sensible le processus de
mise en uvre de la rforme et a remis en question certains de ses
piliers, avec: Le partage des tches et des responsabilits de la
rforme entre quatre ministres (manque de coordination dans sa mise
en oeuvre) Un spoils system gnralis (directeurs et sous-directeurs)
et la prcarisation des hauts fonctionnaires Une soumission sans
limite des structures administratives au pouvoir politique Le recul
de lorientation aux performances et des instruments de promotion du
professionnalisme et du mrite La suppression du corps unique des
hauts fonctionnaires (des administrations centrales plus
cloisonnes) Et le nouveau gouvernement Prodi a augment par dcret
les ministres des 14 18
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70 Facteurs de russite un consensus presque universel une
coalition trs large Malgr cela, plusieures parties de la rforme ont
survcu aux changements des gouvernements et des majorits: un Etat
et une fonction publique dlabrs ont dsormais accept le dfi de la
modernisation Le premier facteur de russite a t le consensus
presque universel dont la rforme a bnfici La construction dune
large coalition pour la rforme a t le premier engagement du
Ministre dlgu la rforme de lEtat et la Fonction Publique
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71 Facteurs de russite: le cadre politique et social Le
programme de rformes a t fortement soutenu: par le Premier Ministre
(la rforme comme point fort du plan daction du Gouvernement) par
les Rgions et les administrations locales par les partis politiques
de la majorit et de lopposition par les forces productives par les
citoyens par les mdias
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72 ..le cadre au niveau des administrations Le programme de
rforme a t compris et soutenu par: Une fonction publique en qute de
reconnaissance sociale Des syndicats (au moins au niveau central)
conscients des potentialits positives de la rforme Comment
avons-nous russi btir une coalition aussi large?
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73 Demande de rforme et consensus Dans les annes 90, la
construction dun large consensus pour la rforme trouvait un terrain
favorable dans la crise de ltat. Celle-ci alimentait un fort besoin
de changement et une trs forte demande d une rforme radicale parmi:
Dans les annes 90, la construction dun large consensus pour la
rforme trouvait un terrain favorable dans la crise de ltat.
Celle-ci alimentait un fort besoin de changement et une trs forte
demande d une rforme radicale parmi: Les CitoyensLes Citoyens Les
EntreprisesLes Entreprises Les SyndicatsLes Syndicats Le Parlement
(un consensus bipartisan)Le Parlement (un consensus bipartisan)
Premires leons tires de lexprience italienne: Premires leons tires
de lexprience italienne: - plus un tat est dlabr, plus il est
facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer; - plus un
tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire
pour le rformer; - pour btir une large coalition il est en tout cas
ncessaire de dramatiser la gravit de la crise et lurgence de la
rforme
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74 La construction du consensus: une rforme vaste et une
approche partage - Dans un processus la fois: top-down (cadrage,
gnralisation), et bottom-up (consultations, librations dnergie et d
ides) . . tous les acteurs doivent tre impliqus ds le dbut et
pouvoir apporter leur contribution (ou, au moins, avoir limpression
davoir contribu); et surtout .il faut convaincre tous les acteurs
quil vont participer la ralisation dun projet dcisif pour lavenir
de la nation
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75 Formation du consensus/soutien Il faut le soutien des agents
et des syndicats, mais aussi dautres milieux. Si les association
dusagers, le monde de lconomie, les mdia se mobilisent et
sapproprient les rformes, leur soutien peut faire flchir les
rsistances aux changements Pour obtenir ce consensus plus large, il
faut commencer par des mesures trs simples mais trs apprcies par
les usagers: par ex. en Italie lauto certification (dclarations sur
lhonneur)
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76 Formation du consensus/soutien En Italie les principaux
syndicats de la fonction publique ont accept et soutenu au moins,
au niveau national - les mesures de rforme les plus rigoureuses
telles que: la dcentralisation, le statut de droit priv des
fonctionnaires, les primes lies la performance, les contrles des
cots et des rsultats Nous avons russi faire partager la conviction
que la rforme de ladministration tait la condition ncessaire pour
la valorisation du travail public et du rle des fonctionnaires Mais
les syndicats italiens reprsentent la fois les travailleurs de la
fonction publique et ceux du secteur priv (les agents et les
usagers de ladministration publique)
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77 Mobilisation des agents Il faut que les agents soient
convaincus de la ncessit de la rforme, mais aussi des objectifs de
politique publique que doivent tre raliss par leur administration
Il faut traduire ces objectifs en indicateurs de performance et
cibles de programme claires et ralistes de sorte que chaque agent
sache quil peut avoir une part dans le projet et y russir Il faut
que les moyens et les ressources soient adquats aux cibles fixes Le
succs doit tre reconnu et prim. Les prix moraux sont parfois plus
importants que les prix matriels
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78 Leadership, motivation, conduite du changement Le processus
en cascade peut marcher. Mais il faut que chaque couche sache que
la couche suprieure est vraiment convaincue, et quau sommet il y a
une rsolution forte et constante davancer sur une ligne directrice
ferme La mise en oeuvre des rformes doit sappuyer sur des
leaders/agents du changement, qui soient profondment convaincus et
qui connaissent les techniques pour faciliter le processus de
changement
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79 Changement de culture Montrer/dmontrer constamment qu il y a
des avantages dans le changement Faire comprendre que dans
certaines situations pour prserver lacquis il faut le remettre en
discussion En cas de difficults, tre prts modifier les modalits de
mise un uvre, mais pas remettre en cause les raisons dtre de la
rforme Utiliser la fiert des rles et la transformer en facteur de
changement
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80 Communication Un message clair et constant: changer les
media, ne pas changer le message Miser sur la mesurabilit des
bnfices Bidirectionnalit de la communication Tous les
leaders/agents de changement doivent tre capables de communiquer
avec la mme force et efficacit
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81 Des rsistances redoutables et parfois caches de la vieille
nomenklatura bureaucratique et des juges administratifs La ncessit
daller vite (difficult de digestion) Une rforme pousse aussi par
des impratifs budgtaires. Ressources limites pour faire agir les
leviers motivationnels montaires La taille des rformes: trop de
chantiers ouverts tous ensemble, y compris des changements
constitutionnels Facteurs de faiblesse dans la rforme
italienne
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82 Facteurs de faiblesse Qualit et performances:une rvolution
culturelle encore accomplir La culture de lvaluation et du mrite
reste encore minoritaireLa culture de lvaluation et du mrite reste
encore minoritaire Beaucoup dadministrations et de juges gardent
encore une position lgaliste et centralisatriceBeaucoup
dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste
et centralisatrice La dfense de la scurit de lemploi et de
lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la
dfense de la neutralit de la fonction administrativeLa dfense de la
scurit de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires
se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction
administrative
Page 83
83 Ce que jai appris Il faut dabord bien comprendre (pour bien
communiquer) la nature mme du changement. Sagit-il dun changement
de transformation/ /volution ou dun changement radical (re-
invention)? Les rformes, une fois passe leuphorie de la conception
et des premiers dbuts, doivent tre prsides, protges et mises en
oeuvre, jour aprs jour Les rsistances au changement sont dordres
trs diffrents. Pour chacune dentre elles il faut un remde
spcifique
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84 Larchitecture du changement Niveau Politique Leadership
Soutien Premier Ministre Principes de rfrence Pouvoir de
Coordination Niveau Organisations Partager les valeurs -Des raisons
pour y croire -Motivations y compris montaires et parcours de
carrire -Miser sur les pionniers mais ne pas oublier les suiveurs
Niveau usagers Des rsultats rapides l o ils sont plus attendus
(mesures-phares, ex: auto certification) Des services et des
produits innovants (ex: guichets uniques, dclarations des revenus
lectroniques) Communiquer les russites, faire comprendre les
raisons des difficults -associer citoyens et entrepreneurs -
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85 Les thmes cls: rsum Leadership, motivation, conduite du
changement Formation du consensus/soutien Mobilisation des agents
Changement de culture Communication