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La participation du public en droit de l'urbanisme et

de l'environnement

Michel DelnoyAvocat au barreau de LigeProfesseur invit HEC - ULg

Prface de Michel Pques

La participation du public en droit de l'urbanisme et

de l'environnement

D ro i t i m m o b i l i e r

De Boeck & Larcier s.a., 2007 ditions Larcier Rue des Minimes, 39 B-1000 Bruxelles

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totalement le prsent ouvrage, de le stocker dans une banque de donnes ou de le communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manire que ce soit.

Imprim en Belgique

Dpt lgal 2007/0031/93 ISBN13 : 978-2-8044-2615-6

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LARCIER

Prface

Mme si lon ne cesse den parler, la participation nest plus vrai-ment un sujet la mode. Elle sest impose de manire durable dans plusieurs secteurs du droit administratif. Elle a fait du droit de lurbanisme et de lenvironnement une terre dlection au point den devenir une caractristique.

Le droit de lurbanisme et de lenvironnement se dveloppe tandis que la socit ralise que les choses et les biens concerns sont en quantit limite. La notion de res communis gagne du terrain. Les anciens droits subjectifs duser, de jouir, de modifier ou de dtruire sont maintenant rgls, temprs, entravs par des lgislations nombreuses qui crent leur tour des droits concurrents au bnfice de ceux qui se proccupent de lintrt gnral ou de la pression dautrui sur leur cadre de vie.

Le droit de lurbanisme et de lenvironnement subit aussi une forme dinfluence historique. Depuis longtemps des denqutes de commodo et incommodo, des consultations diverses y exprimaient dj le projet dune participation publique avant la reconnaissance de cette nouvelle termi-nologie. Pourquoi dans ces matires ? La question est aussi attendue que redoutable. Ces causes tout comme celles de lengouement contemporain ne sont pas trs claires. On le lira dans la suite de louvrage.

A lheure actuelle, malgr des frontires imprcises, le droit de len-vironnement existe. En dpit dune dfinition encore imparfaite, la parti-cipation est un concept juridique. La runion des deux, cette participation en droit de lenvironnement, est prconise dans plusieurs instruments dont le plus important est une convention internationale signe en 1998, Aarhus, qui a pris ce problme pour objet.

La question dune spcificit de la participation en cette matire reoit une nouvelle rponse. Jusquici, il sagissait surtout danciennet et de frquence. Voici maintenant la conscration du droit des gens. Une recherche universitaire ddie au sujet de la participation en droit de len-vironnement et de lurbanisme devenait ncessaire. Il fallait prendre la mesure de ce qui existe et de ce quil convient de faire pour adapter ce que le lgislateur a conu spontanment ce qui simpose dsormais lui.

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Prface

Ce fut une chance de pouvoir inviter Michel Delnoy faire de cette tche, alors moins bien dfinie, son projet de doctorat en droit. Je le vrifie en prsentant la communaut scientifique cette Contribution la restructuration du droit de la participation du public en droit de lurbanisme et de lenvironnement , dfendue lUniversit de Lige en novembre 2006.

En Belgique, les soutenances de thses de doctorat en droit sont peu frquentes. La dissertation qua rdige Michel Delnoy est laboutis-sement de plusieurs annes de recherches menes en mme temps quune carrire davocat spcialis dans les domaines de lamnagement du terri-toire et de lenvironnement. Certes, il y avait des convergences matrielles entre les deux activits mais nanmoins le temps de la rflexion doctorale et celui du barreau ne correspondent lvidence que rarement et je veux saluer ici cet aboutissement.

Je le salue dautant plus volontiers que ce rsultat me semble excel-lent de nombreux points de vue.

Il faut tout dabord signaler la maturit des ides que lon voit par exemple dans les lignes claires de la conclusion ou la nettet de lintro-duction lorsque les actes viss et les actes rejets par le doctorant sont prsents. Lexclusion du contentieux qui tait problmatique une poque antrieure du travail devient vidente. Ce nest quun exemple qui permet de montrer que la dlimitation du sujet tait dlicate. Tant les bnficiaires de la participation, les modes de son expression que les actes viss demandaient une mise au point liminaire qui, comme cest bien souvent le cas dans ce genre dentreprise, ne peut tre vraiment faite quaprs une longue recherche.

Quant au droit de lenvironnement, il convenait de le prendre au sens large, ce qui recoupe, en droit belge, lamnagement du territoire et lurbanisme mais peut-tre aussi dautres proccupations que la tradition interne aborde sous dautres pavillons. Ainsi, M. Delnoy ne va-t-il pas examiner jusquau droit des polders et les wateringues ?

Cette matire o se dveloppe la participation est donc clate. A la diversit des lgislations vient sajouter un second mais puissant facteur de diversit. En Belgique, quatre ordres juridiques sont comptents. Il fallait choisir pour avancer. Le droit wallon fut pris comme premire source. Les textes y sont foisonnants et changeants. Le systme wallon est donn comme un rvlateur et lauteur nhsite pas prendre ailleurs dautres exemples quand il le faut. Puis il va chercher dans les droits fondamen-taux, le droit europen et le droit international la fois la ncessit et les lments dune lecture puis dune reconstruction plus cohrentes. Nul besoin de souligner quune littrature impressionnante a t mise profit. Ce sujet protiforme sollicite les fondements de la dmocratie

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Prface

participative jusquaux diffrentes conceptions de lintrt gnral. Tout ceci permet le dveloppement de la thse mais aussi lenrichissement de la culture juridique que le travail doctoral doit apporter et qui rend celui-ci incomparable dans la formation universitaire.

Dans la premire partie, de droit positif interne, M. Delnoy russit ordonner le propos au prix dun effort mthodologique remarquable. Il prsente une grille de lecture structurante. Le travail est aliment par la loi, la rglementation, la jurisprudence et la doctrine. Cette prsentation raisonne du droit interne est dun grand intrt. On y trouve la synthse et une critique des solutions admises. Lon dcouvre avec surprise les questions radicales que le lgislateur ne sest manifestement pas poses et la preuve est donne que la participation a manqu jusquici desprit de systme sauf peut-tre en ce qui concerne luvre du juge. Radical encore est ce questionnement sur les finalits de la participation, non pas pour verser dans la sociologie, mais pour apprcier les consquences tirer en droit quand linterprtation est conditionne par lobjectif lgislatif vis. Cela conduit naturellement situer lexamen des buts de la participation dans le chapitre de la deuxime partie relatif la rgle dgalit.

Il a fallu ensuite dominer limpressionnante production de la Communaut europenne et des Nations Unies, trs soucieuses denvi-ronnement et de participation mais pas toujours non plus de la cohrence la plus parfaite. On lira une analyse attentive des dispositions pertinentes de la Convention dAarhus.

Le sujet se dveloppe aussi dans le droit administratif le plus classique et le contentieux. M. Delnoy prsente, ds la premire partie, une classification nouvelle des actes administratifs habituels de cette matire en proposant de saligner sur la terminologie internationale et europenne. A mon avis, cest une bonne ide. Cela conduit revisiter la porte des actes connus pour en saisir la vritable nature et dj se prparer la restructuration propose dans la seconde partie. Par exemple, on se demande depuis toujours si le plan de secteur a bien une nature rglementaire. On se demande maintenant, au regard des nouveaux instruments internationaux, si ce document que nous appelons plan est bien un plan ou un programme , au sens de la directive 2001/42, comme lenseignent le Conseil dEtat, la Cour darbitrage et la doctrine ou plutt une rgle de conduite , ce qui est loption prconise par lauteur et longuement motive.

La contribution de Michel Delnoy se conclut par des suggestions de rorganisation de la participation que le lgislateur pourrait suivre. Nul doute quil y trouverait profit. Il conviendrait pour cela quil prenne position sur quelques questions fondamentales, ce qui nest jamais facile. En outre la cohrence plus grande ne sera atteinte quau prix de nouvelles

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Prface

rvisions que la pratique nappelle gure, chaude par les remises en chantier dont le droit de lenvironnement et de lamnagement du terri-toire fut continuellement lobjet depuis dix ans. Le travail de lauteur influencera de toute faon luvre lgislative mme limite la transpo-sition correcte du droit international.

Louvrage donne aussi ltat du droit positif dont M. Delnoy a montr dans de nombreuses publications quil tait fin connaisseur. Son impact sur la comprhension et linterprtation du droit est assur. Les praticiens et les chercheurs accueilleront sans dplaisir ces dveloppe-ments utiles et une manire commode de faire le point sur les normes enchevtres qui simposent aujourdhui.

Michel PquesProfesseur ordinaire lUniversit de Lige

Doyen de la Facult de DroitLe 19 fvrier 2007

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Avant-propos

Le droit des particuliers dagir en justice contre lautorit admi-nistrative nest, somme toute, pas trs ancien. Il y a moins de vingt ans, la protection des droits et intrts des personnes prives lgard de ladministration a t renforce par dautres instruments : motiva-tion formelle des actes administratifs, charte de lutilisateur des services publics, publicit de ladministration, etc. Malgr son anciennet sur certains points, la participation du public la dcision administrative relve galement de ce mouvement rcent de changement de la manire de faire de ladministration . Actuellement en plein essor, elle fait lobjet de lattention soutenue des particuliers, de ladministration et des lgislateurs, tant internes quinternationaux. Elle prsente, certes, un certain nombre dinconvnients, mais son apport la dmocratie ne fait pas de doute.

Dun point de vue strictement juridique, la participation du public constitue un rgime dexception en droit administratif : imposant une prise en compte plus grande, par lautorit, des intrts individuels des particuliers, elle implique par ailleurs une rduction du caractre tradi-tionnellement unilatral des actes administratifs.

Cest dire lintrt du sujet a priori et la chance qui sest prsente moi quand le Doyen Pques ma fait lhonneur de me proposer dy consacrer une recherche doctorale. Je lui en sais infiniment gr. Toujours habilement, il a su trouver, comme promoteur du projet, le juste qui-libre entre la libert quil ma laisse dans le choix des grandes orien-tations, dans la dtermination des pistes suivre et dans la rdaction des rsultats des recherches, dune part, et un soutien sans faille dans les moments dlicats, des conseils aviss quand jtais en manque dins-piration et une grande disponibilit, dautre part. Ceci dit, ma dette de reconnaissance son gard dpasse de loin le champ de ce travail. Elle porte, entre autres, galement sur lenseignement et la formation si riches et rigoureux que, tudiant puis assistant, jen ai reus. Le prsent ouvrage ne constitue donc quun trop modeste hommage de mon immense gratitude son gard.

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Avant-propos

Comme tout doctorant, jai, assez rapidement, t confront la difficult de la dtermination des limites exactes du sujet. Les recom-mandations du professeur Lewalle, conseiller dEtat, mont t, cet gard, extrmement prcieuses et je len remercie vivement. Mame-nant, progressivement et naturellement, carter de mon champ din-vestigations non seulement la transparence administrative, mais aussi le contentieux administratif, elles mont permis dviter ce qui eut t une mission impossible. De mme, elles ont rendu plus ais le trac de la frontire entre le droit et la science politique, difficile discerner dans les premiers temps de la recherche.

Mme restreinte comme il vient dtre indiqu, la matire restait large et jai t contraint de mimposer des limites, dcrites dans mon introduction gnrale. Notamment, les dispositions dcrtales et rgle-mentaires examines ont t arrtes au 31 dcembre 2005. Depuis lors, les textes 1 nont videmment pas manqu dvoluer. Sans prtendre lexhaustivit, on peut relever cet gard : les changements rcemment apports au Livre Ier du Code wallon de lenvironnement en matire

1. Il nest pas envisageable dvoquer ici de manire exhaustive les apports de la jurisprudence au cours de la priode ici vise. On peut malgr tout relever : un arrt dune chambre nerlandophone du Conseil dEtat (C.E. no 154.143, du

25 janvier 2006, Vereecke, T.R.O.S., 2006, p.42), duquel il semble ressortir que la Haute juridiction administrative estime que lautorit qui statue sur une demande de permis ne peut se baser sur des pices dposes par le demandeur au cours de lenqute publique, le cas chant en rponse aux rclamations formules par les riverains. Nous ne partageons pas cette prise de position, qui pourrait bien tre contraire la dfinition large du public appel participer une enqute publique, au contenu de la Convention dAarhus, ainsi quaux principes de minutie et dim-partialit. Mais tout dpend videmment des circonstances factuelles de chaque espce et lon peut donc esprer que le Conseil dEtat na pas voulu, par cet arrt, adopter une position de principe ;

la prvisible conscration expresse par la Cour darbitrage (v. ses arrts no 135/2006, 137/2006 et 145/2006), de leffet de standstill dans le cadre du droit la protection dun environnement sain inscrit larticle 23 de la Constitution ;

la qualification par la Cour darbitrage (arrt no 137/2006) du P.C.A. comme plan ou programme au sens de la directive SEA. A nos yeux, ds lors que la Cour vise ses articles 7 et 8, il nest pas certain quelle considre quil sagit galement dun plan ou programme au sens de la Convention dAarhus ;

la qualification, par la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH, 28 mars 2006, Mox et crts.), de civil au sens de larticle 6 CEDH, du droit des associations participer et la reconnaissance par la Cour du caractre indispensable de linter-vention desdites associations.

On retiendra galement la qualification, par la section de lgislation du Conseil dEtat, de la dcision de dsignation dun S.A.R. comme plan ou programme (avis de la section de lgislation du Conseil dEtat no L39.442/2/4, du 19 dcembre 2005, propos de lavant-projet de dcret APAW, Doc., P.W., 2005-2006, no 296/1, p.57).

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Avant-propos

daccs linformation environnementale 2 ; la cration, en droit bruxel-lois, au bnfice des habitants, dun droit dinterpellation du conseil communal 3 ; les diverses modifications qua connues le droit wallon de lvaluation des incidences des projets sur lenvironnement 4 ; la nouvelle procdure prvue en cas de modification des conditions dun permis denvironnement 5. On annonce encore, pour les semaines et mois venir, un dcret relatif aux commissions consultatives commu-nales damnagement du territoire et, surtout, un important dcret relatif la participation du public en matire denvironnement 6. Certaines de ces innovations, effectives ou projetes, correspondent des recommandations formules dans nos conclusions gnrales. Quoi quil en soit, le caractre minemment changeant du droit de lurba-nisme et de lenvironnement empchait de les intgrer dans le prsent ouvrage, sous peine den repousser indfiniment la sortie de presse.

2. Dcret du parlement wallon du 16 mars 2006 modifiant le Livre Ier du Code de lEnvironnement pour ce qui concerne le droit daccs du public linformation en matire denvironnement. Les nouvelles dispositions de ce dcret norganisent toujours pas de lien direct entre la publicit de ladministration et la participation. Nanmoins, dans la mesure o ces sujets sont abords dans notre travail, on peut malgr tout remarquer que : la dfinition de lautorit publique inclut dornavant les organes consultatifs (sur la

nature de ces derniers, v. lexamen du statut des organes permanents de la participa-tion, dans le cadre de lanalyse des bnficiaires de la participation, au chapitre II de la premire partie de notre travail) ;

mme si elles ne sont pas dfinies, les politiques font leur apparition au titre des documents administratifs ;

les groupes de particuliers, mme dpourvus de la personnalit juridique, se voient expressment accorder les mmes droits daccs linformation que ceux concds aux personnes physiques ou morales ;

la possibilit dsormais offerte aux particuliers de prciser le dlai dans lequel ils souhaitent obtenir une rponse leur demande dinformation environnementale ;

la mise en vanat de llectronique comme vecteur dinformation.3. Ordonnance du parlement bruxellois du 20 juillet 2006 relative au droit din-terpellation des habitants dune commune. Les conditions dexercice de ce droit sont particulirement intressantes au regard des lments de classification des bnficiaires de la participation, tels quexamins au chapitre II de la premire partie de notre travail.4. Dont la dernire tape, au moment dcrire ces lignes, correspond au dcret du parlement wallon du 10 novembre 2006 modifiant le Livre Ier du Code de lenviron-nement relatif lvaluation des incidences des projets sur lenvironnement.5. Dcret du parlement wallon du 7 juillet 2006 modifiant le dcret du 11 mars 1999 relatif au permis denvironnement.6. La section de lgislation du Conseil dEtat a rendu, le 12 fvrier 2007, un avis sur cet avant-projet de dcret, adopt en troisime lecture par le gouvernement wallon (avis no 41.834/4).

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Avant-propos

A plusieurs reprises dans le cadre de mes travaux, jai reu des professeurs Boes et Haumont de trs prcieux avis et suggestions. On sait ltendue de leurs connaissances juridiques, spcialement en droit de lurbanisme et de lenvironnement. Leurs indications scientifiques se sont rvles dcisives sur les rsultats de mes travaux. On connat galement leurs qualits humaines. Deux, jai toujours reu non seule-ment les encouragements dont le doctorant a tant besoin, mais aussi les prcieux conseils pratiques que seule une grande exprience peut amener prodiguer. Pour tout cela, je leur voue une infinie reconnais-sance.

Jai dfendu ma thse le 9 novembre 2006. Les professeurs Andersen et Hostiou mont fait lhonneur daccepter de se joindre, dans le jury, aux membres du comit de lecture. Cela ma permis de bn-ficier de leur incomparable rudition et les trs prcieuses observations et questions quils mont soumises lors de ma dfense mont incit revoir certaines parties de ma thse. Ce fut un vrai privilge de les recevoir et de tenter dy rpondre.

Avec le recul de lpreuve surmonte, je mesure combien laide concrte, lcoute, le soutien ou lamiti dun certain nombre de personnes mont t indispensables dans la ralisation de ce travail de longue haleine.

Avant tout, mes remerciements vont ma compagne, Valrie, qui a bien voulu me supporter, dans tous les sens du terme, tout au long de ces annes dintenses travaux et qui a accept les trop nombreux sacrifices galement imposs par mon souci de ne pas ngliger ceux qui me faisaient lhonneur de me confier la dfense de leurs intrts. Toujours, elle a su me rassurer et mencourager. Je lui en suis trs reconnaissant et mes sentiments son gard vont, comme elle le sait, bien au-del de ces modestes remerciements.

Quil soit tout fait concret ou plus diffus, lointain ou rcent, lapport de mes parents au prsent ouvrage est considrable. Quils trouvent ici lexpression de mon affectation et de ma gratitude pour tout ce quils mont consacr, en temps et en nergie, en termes de formation, dencouragement, dcoute, de conseils et daide pratique. Leur parcours professionnel, fait de travail rigoureux, de comptence et de probit, est par ailleurs un exemple suivre.

Enfin, un travail doctoral ne peut tre ralis que dans un envi-ronnement favorable, tel celui dont jai bnfici. Il me tient cur de remercier celles et ceux qui lont permis, mme si, malheureuse-ment, je ne puis le faire ici individuellement. Il sagit videmment, avant tout, des amis qui me sont chers, Lige, Bologne, Bruxelles et ailleurs. Entre autres, lempathie et lexemple de lun dentre eux,

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Avant-propos

comme dailleurs la musique du compositeur baroque dont les deux prnoms correspondent ses nom et prnom, mont souvent permis de maintenir le cap. Il y a galement les confrres de mon cabinet et, spcialement, mes collaborateurs et mes associs, qui ont toujours eu foi en la bonne fin de lentreprise.

M. DelnoyLige, le 15 mars 2007

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Contributionlarestructurationdudroitdelaparticipationdupublic

endroitdelurbanismeetdelenvironnement

Dissertation doctorale prsente en vue de lobtention du grade acad-mique de docteur en sciences juridiques

Jury:

MM. R. Andersen, professeur extraordinaire lUniversit catho-lique de Louvain et premier prsident du Conseil dtat, M. Boes, profes-seur ordinaire la Katholieke Universiteit Leuven et avocat, F. Haumont, professeur extraordinaire lUniversit catholique de Louvain et avocat, R. Hostiou, professeur lUniversit de Nantes, P. Lewalle, professeur extraordinaire lUniversit de Lige et conseiller dtat et M. Pques, professeur ordinaire lUniversit de Lige

Promoteur:

Monsieur le professeur M. Pques, doyen de la Facult de droit de lUniversit de Lige

Universit de Lige15 aot 2006

M. DelnoyAvocat au barreau de LigeProfesseur invit HEC - ULg

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Sommaire

Principalesabrviationsusuellesendroitducadredevie 19

IntroduCtIongnrAle ................................................................ 23

ChapitreI.leslimitesdelarecherchetiresdunedfinitiondelaparticipation 25

ChapitreII.lintrtdelarechercheliauxcaractristiquesdelaparticipation 47

ChapitreIII.Prsentationdelarecherche 57

PremIrePArtIe.letAtdudroItdelAPArtICIPAtIon ..... 61

Introduction 63

ChapitreI.lesdcisionsadministrativessoumisesparticipation 65

ChapitreII.lesbnficiairesdelaparticipation 186

ChapitreIII.lesmodalitsprocduralesdelaparticipation 257

ChapitreIV.leseffetsdelaparticipation 392

Conclusionsdelapremirepartie 474

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Sommaire

deuXIeme PArtIe. leS CondItIonS de lA reStruCturA-tIondudroItdelAPArtICIPAtIon ......................................... 499

Introduction:uneobligationderestructurer? 503

ChapitreI.ledroitinternationaletcommunautairedelapartici-pation 525

ChapitreII.ledroitinstitutionnelinterneenlienaveclaparticipa-tion 667

Chapitre III. le droit des liberts publiques en rapport avec laparticipation 678

ChapitreIV.ledroitinternevaleurlgislativerelatiflapartici-pation 790

Conclusionsdelasecondepartie 817

ConCluSIonSgnrAleS ................................................................ 829

ChapitreI.lancessitdunerestructurationdudroitdelaparti-cipation 831

ChapitreII.Quelquessuggestionsderestructuration 839

Bibliographie 889

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Principalesabrviationsusuellesendroitducadredevie

A.P.A.W. (dcret ) : actions prioritaires pour la Wallonie (dcret-programme du 23 fvrier 2006)

C.A.R. : contrat davenir pour la Wallonie renouvelC.A.W.A. : contrat davenir pour la WallonieC.C.A.T. : commission consultative communale damnagement du

territoireC.C.E. : commission communale de lenvironnementC.D.L.D. : Code de la dmocratie locale et de la dcentralisationC.E.S.R.W. : Conseil conomique et social de la Rgion wallonneC.E.T. : centre denfouissement techniqueC.O.B.A.T. : Code bruxellois de lamnagement du territoireC.P.D.T. : Confrence permanente du dveloppement territorialC.R.A.T. : Commission consultative rgionale damnagement du

territoireC.R.B.C. : Conseil de la Rgion de Bruxelles-CapitaleC.R.I.E. : Commission de recours en matire daccs linformation

environnementale (lacronyme C.R.A.I.E. est galement souvent utilis)

C.R.M.S.F. : Commission royale des monuments, sites et fouillesC.S.V.C.W. : Conseil suprieur des villes, communes et provinces de la

Rgion wallonneC.S.W.C.N. : Conseil suprieur wallon de la conservation de la natureC.U.2 : certificat durbanisme no 2C.W.A.T.U.P. : Code wallon de lamnagement du territoire, de lurba-

nisme et du patrimoineC.W.E. : Code wallon de lenvironnementC.W.E.D.D. : Conseil wallon de lenvironnement pour le dveloppement

durable

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D.A.S. : dcret du Parlement wallon du 1er avril 2004 relatif las-sainissement des sols pollus

D.E.I.E. : dcret du Conseil rgional wallon du 11 septembre 1985 organisant lvaluation des incidences sur lenvironne-ment dans la Rgion wallonne (dsormais intgr dans le C.W.E.)

D.G.A.T.L.P. : direction gnrale de lamnagement du territoire, du loge-ment et du patrimoine du M.R.W.

D.G.R.N.E. : direction gnrale des ressources naturelles et de lenviron-nement du M.R.W.

D.G.T.R.E. : direction gnrale des technologies, de la recherche et de lnergie du M.R.W.

D.N.F. : division de la nature et des forts de la D.G.R.N.E.D.O.R.O. : decreet van de Vlaamse parlement van de 18 mei 1999

houdende de organisatie van de ruimtelijke ordeningD.P.E. : dcret du Parlement wallon du 11 mars 1999 relatif au

permis denvironnementD.P.E.D.D. : dcret du Conseil rgional wallon du 21 avril 1994 relatif

la planification en matire denvironnement dans le cadre du dveloppement durable (dsormais intgr dans le C.W.E.)

D.P.R. : dclaration de politique rgionaleD.W.D. : dcret du Parlement wallon du 27 juin 1996 relatif aux

dchetsE.I.E. (directive ) : directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985

concernant lvaluation des incidences de certains projets publics et privs sur lenvironnement

I.P.P.C. (directive ) : directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative la prvention et la rduction intgres de la pollution

I.P.W. : Institut du patrimoine wallonL.C.C.E. : lois coordonnes sur le Conseil dEtatL.C.N. : loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la natureL.S.R.I. : loi spciale du 8 aot 1980 de rformes institutionnellesM.E.T. : ministre de lquipement et des transports (Rgion

wallonne)M.R.W. : ministre de la Rgion wallonneM.V.D. : milieuvergunningsdecreetN.I.M.B.Y. : not in my backyard

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N.L.C. : Nouvelle loi communale (dsormais en grande partie int-gre, en droit wallon, dans le C.D.L.D.)

O.P.E. : ordonnance du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale du 5 juin 1997 relative aux permis denvironnement

O.P.I. : ordonnance du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale du 4 mars 1993 relative la conservation du patrimoine immobilier (dsormais intgre dans le C.O.B.A.T.)

O.P.U. : ordonnance du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale du 29 aot 1991 organique de la planification et de lurba-nisme (dsormais intgre dans le C.O.B.A.T.)

P.A.P. : programme daction prioritaire (Bruxelles)P.C.A. : plan communal damnagementP.C.D. : plan communal de dveloppement (Bruxelles)P.P.A.S. : plan particulier daffectation du sol (Bruxelles)P.R.A.S. : plan rgional daffectation du sol (Bruxelles)P.R.D. : plan rgional de dveloppement (Bruxelles)P.W.E.D.D. : plan wallon de lenvironnement pour le dveloppement

durableR.C.U. : rglement communal durbanismeR.E.S.A. (dcret ) : relance conomique et simplification administrative

(dcret-programme du 3 fvrier 2005)R.R.U. : rglement rgional durbanismeR.U.E. : rapport urbanistique et environnemental (de mise en

uvre dune Z.A.C.C.)S.A.E.D. : site dactivit conomique dsaffectS.A.E.R. : site dactivit conomique rhabiliterS.D.E.R. : schma de dveloppement de lespace rgionalS.E.A. (directive ) : directive 2001/42/CE du Parlement europen et du

Conseil du 27 juin 2001 relative lvaluation des inci-dences de certains plans et programmes sur lenvironne-ment

S.R.P.E. : site de rhabilitation paysagre et environnementaleS.S.C. : schma de structure communalZ.A.C.C. : zone damnagement communal concert

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IntroduCtIongnrAle

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Chapitre I

leslimitesdelarecherchetiresdunedfinitiondelaparticipation

Le concept de participation a, en doctrine, une multitude dac-ceptions, des plus larges 1 aux plus restrictives 2. Ds lors quaucun texte que ce soit en droit interne ou en droit international nen donne la moindre dfinition, il nous faut en adopter une qui rponde, dune part, un certain souci defficience 3 et, dautre part, la volont de se rfrer un sens aussi proche que possible de celui qui lui est gnralement attribu 4.

Tout au long de notre travail, seront poses quatre questions topi-ques : quoi ? la question du champ dapplication ratione materiae de la participation ; qui ? celle des personnes appeles participer ou, si lon veut, celle du champ dapplication ratione personae de la participa-tion ; comment ? la question de la procdure selon laquelle se ralise la participation ; avec quels effets ? celle des suites, des consquences ou des rpercussions des rsultats de la participation. Cest par rfrence ces quatre questions que nous prciserons, dans les lignes qui suivent, le concept de participation qui fera lobjet de notre travail.

Le sujet, qui touche ncessairement aux rapports entre la dmo-cratie participative 5 et la dmocratie reprsentative, concerne donc, de

1. Voy. not. celle de G. Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, P.U.F., 2004 : la participa-tion est le fait de cooprer une activit et dtre associ ses rsultats .2. Dans le mme sens, voy. S. GurarD, La dmocratie locale en questions , Rev. dr. publ., 2004, p. 1312, citant E. leCorneC, Lamnagement en attente dune dmocratie de participation , tudes foncires., 2003, p. 36.3. propos de cette proccupation, voy. larticle 4, alina 2, du rglement du doctorat en droit de la Facult de droit de lUniversit de Lige.4. Spcialement, celui retenu dans les articles 1er, 6 et suivants de la Convention dAarhus, ainsi que dans les diffrentes directives communautaires qui en dcoulent.5. Lexpression est devenue courante et apparat dailleurs larticle I-47 du projet de trait instituant une Constitution pour lEurope, adopt par consensus par la Convention europenne les 13 juin et 10 juillet 2003. Elle est rgulirement employe

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prs ou de loin, lune des questions les plus importantes de lorganisation institutionnelle de notre dmocratie, celle du choix du meilleur modle dmocratique possible 6. Or nombre de questions concernant la dmocratie directe et, dune manire plus gnrale, concernant le renouveau politique ne sont pas dun ordre strictement juridique, mais ont trait lincidence de ces mesures sur la qualit de la dmocratie, de la citoyennet et de la vie sociale 7. Cest pourquoi il nous parat utile dinsister sur le fait que, le prsent travail tant exclusivement juridique, nous avons tent de ne pas tablir les liens qui existent entre le droit et la science politique, la philosophie, la sociologie et la psychologie 8. Ceci dit, le lgislateur qui entamera ven-tuellement un travail dharmonisation et de restructuration du droit de la participation ne pourra pas faire limpasse sur ces questions non juri-diques. Notamment, dans la mesure o il devra invitablement faire des choix entre des modes et des modalits procdurales de participation, il devra idalement les valuer, en mesurer lefficacit et les effets concrets et, cet effet, se reposer sur les analyses sociologiques et psychologiques existantes 9.

en doctrine pour renvoyer la participation et lopposer la dmocratie reprsenta-tive. Voy. par ex. S. GurarD, La dmocratie locale en questions , Rev. dr. publ., 2004, pp. 1291 et s.6. P. PoPelier, Democratie in de belgisch Grondwet , in Recht en democratie, Anvers, Intersentia, 2004, pp. 103 et s.7. Comit scientifique adjoint aux commissions pour le renouveau politique, Le renouveau politique dmocratie directe (Rfrendum, consultation populaire, initiative populaire et droit de ptition) , Doc. parl., Ch. repr., sess. ord. 2000-2001, no 2-416/2, p. 10.8. Cest ainsi que nous navons par exemple pas voqu, autrement que juridique-ment, ladmissibilit de la participation dans notre systme de dmocratie reprsenta-tive, la ncessit pratique daccrotre le dialogue entre intervenants au cours de lenqute publique, la capacit relle des particuliers dintervenir dans la chose publique avec un autre dessein que celui de mettre leurs intrts individuels en avant ou la ncessit de rendre la participation de tous obligatoire.9. Voy. par ex. E. ZaCCai, L. FrenDo et T. Bauler, tudes dincidences sur lenvi-ronnement et participation du public en Rgion wallonne , in La participation du public au processus de dcision en matire denvironnement et durbanisme, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 271 et s., et les rfrences cites ; J. elliott, S. HeesterBeek, C. J. lukensmeyer et N. sloCum, Participatory Methods Toolkit A practitioners manual, Fondation Roi Bau-douin et Institut flamand des sciences et de la technologie, www.kbs-frb.be ou www.viWTA.be, 2005 ; B. aDams, Public Meetings and the Democratic Process , Public Ad-ministration Review, 2004, p. 44 ; R. Harou, P. Fontaine et Z. rosinski, La participation des citoyens la vie communale : enjeux et perspectives, Namur, Ministre de la Rgion wallonne, C.P.D.T., 2003, 173 p. ; Espace-Environnement, lments de mthode pour la concertation dans le cadre des enqutes publiques et pour les comits daccompagnement, rapport final pour la convention 00/14318 avec la D.G.R.N.E. du ministre de la Rgion wallonne, novembre 2001, 37 p.

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Leslimitesdelarecherchetiresdunedfinitiondelaparticipation

SectionI. leslimitesrelativesauchampdapplicationratione materiaedelaparticipation

Pour E. GARCIA DE ENTERRIA 10, la participation a trait tous les instruments dune politique donne 11. La porte de notre recherche ne sera pas aussi tendue.

Dans la mesure o seuls prsentent de lintrt, dans un travail juridique approfondi, les actes qui ont un effet sur lordonnancement juridique ceux qui produisent des effets de droit 12 , nous nous sommes focalis sur les actes juridiques 13.

Lune des caractristiques qui, comme nous le verrons plus loin, font de la participation un instrument exceptionnel en droit adminis-tratif 14 savoir la remise en cause, mme partielle ou indirecte, du caractre en principe unilatral de laction administrative explique que, tout en tant conscient du caractre imparfaitement dfini du concept 15, nous ayons limit notre recherche aux dcisions qui sont prises par lauto-rit publique, agissant au demeurant en tant que telle 16. Ltude de la

10. E. GarCiaDeenterria, Principes et modalits de la participation la vie administrative , in La participation directe du citoyen la vie politique et administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 269.11. Pour dautres exemples de dfinition large de la participation, voy. J.-C. Helin, Urbanisme et dmocratie , Act. jur. D.A., 1993, p. 184 ; K. VanDerZwieP, Public Parti-cipation as an Instrument for Environmental Protection, http ://www.rec.org/REC/Publica-tions/PPManual/FeeBased/ch14.html, p. 1.12. Sur les questions relatives la dtermination de lacte qui fait ou non grief, voy. not. P. lewalle, Contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 2002, pp. 624 et s. ; J. salmon, Le Conseil dtat, t. I, Bruxelles, Bruylant, 1994, pp. 264 et s.13. Que nous qualifierons gnralement de dcisions mais sans y attacher dautre signification particulire (voy. J. riVero et J. waline, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1998, p. 98 ; J.-M. DeForGes, Droit administratif, Paris, P.U.F., 1998, p. 23 ; R. CHaPus, Droit administratif gnral, t. I, Paris, Montchrestien, 1999, p. 679).14. Voy. ci-dessous : lintervention des particuliers dans le processus dcisionnel des autorits, en principe unilatral.15. Comme lindique P. lewalle, au fil des cas, lautorit administrative sest rvle de plus en plus difficile cerner (P. lewalle, Contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 2002, p. 555). Dans le cadre du prsent travail de droit admistratif spcial (et a fortiori dans sa partie introductive), il ntait videmment pas envisageable den examiner les contours exacts et nous renvoyons donc ceux qui dcoulent de la jurisprudence du Conseil dtat, dans son tat actuel. Nous reviendrons, malgr tout, sur cette notion plusieurs reprises dans le corps de notre travail et, notamment, quand il sera question du statut des organes permanents de la participation.16. Nous avons donc exclu les actes et dcisions adopts par lautorit agissant exclusivement comme acteur conomique (voy. P. orianne, La participation et les acti-vits conomiques , in La participation directe du citoyen la vie politique et administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 303) ou, plus gnralement, comme particulier (E. maron,

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participation tant directement relative la relation entre particuliers et gouvernants, nous navons pas englob dans notre examen les dcisions adoptes par les particuliers, malgr leurs effets potentiellement impor-tants sur la politique de lurbanisme et de lenvironnement 17.

Sagissant ici dune recherche de droit administratif, nous navons examin que la participation des particuliers la dcision administrative et non, malgr ce quil y aurait en dire, celle qui pourrait avoir trait aux dcisions lgislatives 18, voire juridictionnelles 19.

Les notions dacte administratif et dautorit administrative : comptence ou incom-ptence du Conseil dtat pour connatre des recours en annulation dirigs contre les actes de nature administrative accomplis par des autorits relevant du pouvoir lgis-latif ou du pouvoir judiciaire ? , in Le Conseil dtat de Belgique 50 ans aprs sa cration, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 329 ; comp. R. CHaPus, Droit administratif gnral, t. I, Paris, Montchrestien, 1999, p. 508 ; D. laGasse, Le Conseil dtat est-il comptent pour connatre des recours contre les dcisions du Fonds de participation de la Caisse natio-nale de crdit professionnel refusant un prt subordonn un chmeur ? , obs. sous C.E., 5 juill. 1994, no 48.476, J.L.M.B., 1995, p. 428 ; C.E., 30 juin 1995, Feldmann et crts, no 54.151).17. propos de lventuelle participation llaboration de ces dcisions, voy. par ex. les ventuelles exigences susceptibles de dcouler de la certification ISO 14.000 ou du systme EMAS ; voy. le titre III du dcret du parlement flamand du 5 avril 1995 contenant des dispositions gnrales concernant la politique de lenvironnement ; voy. g. lexamen des ventuelles rpercussions entre particuliers de larticle 8 de la Convention europenne des droits de lhomme. Certaines de ces dcisions soulvent dailleurs la question de savoir si la participation ne devrait pas galement leur tre impose (voy. R. VanGestel, Zelfregulering en democratie : koningskoppel of gevecht om de troon ? , in Recht en democratie, De democratische verbeelding in het recht, Anvers, Intersentia, 2004, pp. 495 et s.).18. lheure actuelle, les exigences de dmocratie participative sont inexistantes en droit positif interne lorsquil est question de ladoption de textes lgislatifs (v. malgr tout ce qui sera dit ce sujet dans le cadre de lanalyse du rgime des autorisations tel quil dcoule de la directive E.I.E.). Peut-tre parce que cest la dcision administrative qui affecte la vie de tous les jours, cest elle qui risque de mobiliser au maximum les rsistances individuelles (J. riVero, Introduction , in La participation directe du citoyen la vie politique et administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 17) mais sans doute, avant tout, en raison de la volont de ne pas porter atteinte aux fondements de la dmocratie reprsentative (voy. par ex. J. samBon, Les intrts et les droits de la population en matire de gestion des dchets , in Lentreprise et la gestion des dchets, Bruxelles, Bruy-lant, 1993, p. 219), tout le moins dans ltat actuel de notre droit constitutionnel : la Cour darbitrage a encore rcemment rappel que relve des principes de base de la structure dmocratique de ltat, la rgle selon laquelle les assembles lgislatives, qui sont lues et dtentrices du rsidu de la souverainet, disposent dans lexercice de cette mission de la plus large indpendance (C.A., 26 mai 2004, no 93/2004, pt B.5.3.), ce qui nous semble valoir galement vis--vis de la participation. Dautant que tort ou raison lintervention du lgislateur continue tre considre comme offrant des garanties suprieures celles de lExcutif, mme assorties dune procdure de partici-pation (C.A., 2 juill. 2003, no 94/2003, pt B.20.2.). Cette situation pourrait cependant voluer lavenir (voy. par ex. larticle 13 du Protocole de Kiev des 21-23 mai 2003 sur lvaluation de limpact sur lenvironnement dans un contexte transfrontire, relatif

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lvaluation stratgique environnementale ; en invoquant davantage de transparence du travail lgislatif au bnfice des citoyens, le rapport 2006 du Conseil dtat de France, http ://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/064000245/0000.pdf, p. 327, laisse entrevoir la naissance dexigences de participation lgard du lgislateur). Dans certains cas, la volont de protection de la dmocratie reprsentative fait par ailleurs question. Sans parler des actes de prparation de la loi par le pouvoir excutif (voy. notre examen du champ dapplication de larticle 8 de la Convention dAarhus, dans la seconde partie de notre travail), on peut reprendre ici lexemple des modifications apportes aux plans de secteur par voie lgislative, soit de manire ponctuelle (voy. lexemple du dcret du Conseil rgional wallon du 25 juillet 1996 relatif la cration de la zone mixte dhabitat et de loisirs de la Plate Taille, dont certains estiment que, malgr son importance, ne ft-ce que gographique, il portait sur un projet tout fait spcifique (Doc., Parl. w., 1995-1996, no 169/1, p. 2)), soit de manire globale (voy. lexemple du dcret du parle-ment wallon du 27 novembre 1997 modifiant le C.W.A.T.U.P., dont larticle 6 avait pour objet le remplacement des anciennes dfinitions des zones des plans de secteur par de nouvelles) ; lexemple de la confirmation lgislative de permis durbanisme ( ce sujet, voy. not., propos du dcret de la Rgion flamande du 29 mars 2002, portant confirma-tion des autorisations urbanistiques accordes par le gouvernement flamand le 18 mars 2002 en application du dcret du 14 dcembre 2001 pour quelques permis de btir auxquels sappliquent des raisons obligatoires de grand intrt public, C.A., 26 nov. 2003, no 151/2003, pt B.7.3. : la Cour nest pas comptente pour juger de la rigueur du contrle exerc par une assemble lgislative, ni en principe pour se prononcer sur son fonctionnement interne ; dans le mme sens, voy. C.A., 19 avril 2006, no 56/2006, pt B.6.2) ; lexemple de la confirmation lgislative de mesures de protection de certains sites (voy., propos de la lgislation flamande de protection des dunes, C.A., 27 mars 1996, no 24/96, o la Cour rejette largument de labsence de prise en compte des rcla-mations formules au cours de la procdure de dsignation, en indiquant que, comp-tente pour contrler la conformit dune disposition de nature lgislative notamment aux articles 10 et 11 de la Constitution, elle ne lest pas pour contrler les formalits pralables ladoption de cette disposition).19. En droit administratif gnral, voy. P. lewalle, Contentieux administratif, coll. sc. de la Fac. de droit de Lige, Bruxelles, Larcier, 2002, p. 830 : il faut le rpter inlassablement : dans un tat dmocratique, la formulation mme de la rgle de droit ne peut appartenir au juge, personnage non lu . titre dexemple, nous pensons plus spcialement aux principes du droit de lenvironnement mis en lumire par la juris-prudence comme, par exemple, le principe de prcaution (M. Pques, Antennes GSM, urbanisme, prjudice et prcaution dans la jurisprudence du Conseil dtat , in Forma-tion permanente CUP, vol. 42, nov. 2000, pp. 435 et s. ; voy. g. B. JaDot, Les associa-tions de protection de lenvironnement devant le Conseil dtat : une espce en voie de disparition ? , obs. sous C.E., 24 sept. 2004, a.s.b.l. Grez-Doiceau, Urbanisme et environ-nement, no 135.408, J.T., 2005, p. 122, qui vise l audace dont a fait preuve le Conseil dtat). On peut galement penser, toujours titre dexemple, la jurisprudence qui fait prvaloir, en matire dexpropriation dutilit publique, la pratique sur la condition lgale expresse de lextrme urgence (voy. not. C.E., 25 nov. 2005, Nothomb, no 151.748 ; C.E., 23 fvr. 1999, De Cree, no 78.918, et les observations critiques de M. Pques, Lad-ministration doit-elle encore justifier lextrme urgence de lexpropriation , Am.-Env., 1999, p. 217 ; comp. dailleurs cette jurisprudence celle qui indique justement que la porte dune norme gnrale ne peut () tre dtermine en considration des spcificits dune situation particulire laquelle elle est applique : C.E. 10 nov. 2005, Caiarelli, no 151.172). Il serait, en effet, intressant dexaminer pourquoi ces vritables

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Les dcisions administratives qui formeront notre champ din-vestigation sont celles qui relvent du droit de lurbanisme et de lenvi-ronnement. Cest l, en effet, o la participation est la plus dveloppe, spcialement du point de vue des bnficiaires 20. Elle y dispose, en outre, on le verra, de bases fort anciennes. Cest l aussi quelle subit aujourdhui lvolution la plus marquante 21. Enfin, elle y est la plus chaotique, ce qui,

normes ne sont soumises aucun processus de dmocratie, ni reprsentative ni parti-cipative, et pourquoi le juge, qui na gure dautres comptes rendre qu lui-mme (J.-F. neuray, Le Code wallon de leau est-il un code ? , Am.-Env., 2005, no spc., p. 42), devrait ncessairement tre la seule autorit qui puisse adopter des normes sans aucun contrle, direct ou indirect, du public ? Car il est bien question aujourdhui, dun ct, dune extension du pouvoir judiciaire , dune dlgation de responsabi-lits croissante laisse aux juges ou quils sattribuent eux-mmes et, dun autre ct, dattaques rptes lencontre dune justice () bureaucratique et de la mise en avant des droits une justice plus () transparente (Th. DuVillier, Crise de socit et complexification socitale Crise du droit et rgulation juridique , R.I.E.J., 2000, pp. 31 et 33 ; sur lextension de linterventionnisme du juge, voy. P. Martens, Mais o sarrteront les juges ? , in Liber Amicorum Paul Delnoy, Bruxelles, Larcier, 2005, pp. 975 et s.), tous lments qui, comme nous le verrons en tudiant ses finalits, correspon-dent ceux mis en avant par certains pour justifier la participation en droit adminis-tratif. On peut ventuellement renvoyer ici le lecteur aux futurs actes du colloque de Louvain-la-Neuve du 25 novembre 2005 sur le thme de la participation du citoyen ladministration de la justice. Ceci tant, il serait htif de dduire de notre question que nous serions ncessairement favorable une participation du public llabora-tion des dcisions juridictionnelles. Sur les motifs de lexclusion de ces dcisions du champ dapplication de la Convention dAarhus, voy. not. S. steC, S. Casey-leFtowitZ et J. J. JenDroska, The Aarhus Convention : An implementation Guide, United Nations, Economic Commission for Europe , http ://www.unece.org/env/pp/acig.htm, 2000 (ci-aprs : le Guide dapplication de la Convention ou le Guide dapplication ; quand nous faisons rfrence la traduction franaise de ce document, nous lindiquons), version franaise, p. 42.20. Comp. F. tulkens et C. wiJnants, La motivation en matire durbanisme et denvironnement , in La motivation formelle des actes administratifs, Bruxelles, La Charte, 2005, p. 72.21. Dans le mme sens, voy. V. DeCooreByter, La citoyennet, Bruxelles, CRISP, 2002, p. 115 ; J.-F. neuray, Rflexions sur la participation citoyenne aux dcisions qui concer-nent lenvironnement , in Dveloppements rcents du droit europen de lenvironnement Droits des citoyens et des associations dans le droit europen de lenvironnement, bruxelles, E. Story-Scientia, 1998, p. 145 ; K. meersCHaut et J. Vanex, Informatie, inspraak en rechtsbescherming in het ruimtelijk ordeningsrecht van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest , T.M.R., 1998, p. 210 ; C. lamBreCHts, Public Participation in Environmental Decisions , E.E.L., 1996, p. 96. Voy. g., propos de la transparence administrative, C. DeterwanGne, Laccs du public linformation dtenue par ladministration, Rev. b. dr. const., 1996, p. 109, note 11. Lvolution du droit franais est dcrite de manire comparable par J.-C. Helin, Urbanisme et dmocratie , Act. jur. D.A., 1993, p. 184. propos de la Suisse, voy. Ch. Guy-eCaBert, Procdure administrative et mdiation Inscription dun modle procdural dans un contexte en mutation, Bruxelles, Bruylant, 2002, p. 155. propos des pays dEurope centrale, voy. S. steC et M. totH naGy, Public Participation in Central and Eastern Europe , http ://www.rec.org/REC/Publications/

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tant donn limportance de la matire, appelle avec une urgence accrue des suggestions de restructuration harmonieuse. Cette limitation de notre travail ne signifie videmment pas qu nos yeux, la participation devrait tre cantone en droit de lurbanisme et de lenvironnement 22.

Encore, mme dans ces deux domaines, nest-il pas envisageable dexaminer systmatiquement tous les textes applicables 23, malgr la ncessit quil pourrait y avoir dy procder 24. Il est en effet devenu banal 25 dvoquer la prolifration des normes spcialement dans ces

PPManual/cover.html, p. 1. La Convention dAarhus et les directives dont il a t question ci-dessus sont dailleurs limites au droit de lenvironnement, entendu il est vrai dans un sens large. On constate que le Livre blanc sur la gouvernance europenne encourage les tats organiser de larges consultations lors de la mise en uvre de dcisions et de politiques europennes ayant une dimension territoriale (p. 10). Ce nest dailleurs pas tonnant si lon se rappelle que le dbut de lre cologique est galement date du dbut des annes septante (A. kiss, Une nouvelle lecture du droit de lenvironnement , in Lcologie et la loi, Paris, LHarmattan, 1989, p. 363). Pour P. lelouarn ( Dmocratie de proximit et protection de lenvironnement : la partici-pation du citoyen local , Rev. jur. environ., 2002, p. 592), lexplication est la suivante : cest lenvironnement, sa dfense et son illustration qui forment le noyau de ce dbat car rien ne mobilise mieux les citoyens locaux, pense-t-on, que la menace directe de leur cadre de vie .22. Dans dautres pays, comme les tats-Unis ou le Canada, le champ dapplication ratione materiae de la participation est beaucoup plus large et englobe bien dautres domaines daction de ladministration. Compte tenu de limportance que la participa-tion reprsente selon nous en termes dvolution dmocratique (voy. nos conclusions gnrales) et de la ncessit de ne pas se cantonner une vision cocentrique des choses (voy. ce sujet notre analyse de larticle 23 de la Constitution, dans la seconde partie de notre travail), nous serions a priori plutt favorable une extension gnralise de la participation dans dautres domaines que ceux de lurbanisme et de lenvironne-ment, mais sous rserve videmment du bilan cot-avantage quil faudrait pralable-ment raliser.23. Comp. F. tulkens et C. wiJnants, La motivation en matire durbanisme et denvironnement , in La motivation formelle des actes administratifs, Bruxelles, La Charte, 2005, p. 71 : il est sans doute illusoire de vouloir en dresser linventaire .24. Comp. B. JaDot, Les cas dans lesquels une enqute publique doit tre organise en matire durbanisme et denvironnement : linexorable volution , in La participation du public au processus de dcision en matire denvironnement et durbanisme, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 147 : tout le spectre du droit interne de lenvironnement gagne-rait sans doute tre rexamin au regard des obligations rsultant de larticle 7 de la Convention (dAarhus) et des textes de droit communautaire pris dans la foule de cette disposition .25. Voy. J. untermaier, Nous navons pas assez de droit ! Quelques remarques sur la complexit du droit en gnral et du droit de lenvironnement en particulier , in Les hommes et lenvironnement tudes en hommage Alexandre Kiss, Paris, Frison-Roche, 1998, p. 499. Nous y reviendrons quand nous voquerons lobligation de restructurer, dans la seconde partie de notre travail.

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matires 26, dautant quen droit belge, il faut en ralit compter avec quatre systmes lgislatifs distincts, qui scartent sans cesse les uns des autres. Aussi bien, le temps nous a dict des choix. Nous nous focaliserons sur les dcisions administratives de droit wallon et nous nexaminerons donc pas la participation des habitants de la Rgion wallonne aux dci-sions administratives prises dans les pays et rgions limitrophes 27 ou en droit international 28. Nous confronterons cependant le droit wallon au droit international et communautaire et, dans cette mesure, lensemble de notre analyse sera nourrie par le contenu de ce dernier 29. Nous nous servirons par ailleurs, le cas chant, du droit bruxellois 30, du droit

26. Voy. par ex. Th. G.DruPsteen, Kroniek van het milieurecht , N.J.B., 23 sept. 1994, annexe, p. 66, cit par L.P. suetens, Le droit la protection dun envi-ronnement sain (article 23 de la Constitution belge) , in Les hommes et lenvironnement tudes en lhommage Alexandre Kiss, Paris, Frison-Roche, 1998, p. 491 ; B. Jadot, Le droit de lenvironnement : constats et suggestions , in La pathologie lgislative, comment en sortir ?, Bruges, La Charte, 1998, p. 54. J. untermaier ( Nous navons pas assez de droit ! Quelques remarques sur la complexit du droit en gnral et du droit de len-vironnement en particulier , in Les hommes et lenvironnement tudes en hommage Alexandre Kiss, Paris, Frison-Roche, 1998, p. 502) renvoie aux expressions suivantes, utilises par certains auteurs : pollution rglementaire , super-prolifration , indi-gestion du corps social . De mme, le droit de lenvironnement est qualifi de chao-tique, non coordonn, non intgr et complexe par Ch. VanDewal ( Ik droom van groene weiden Overwegingen omtrent het strafrechtelijke beleid inzake het leefmilieu , T.M.R., 2003, p. 567). Voy. g. H. BoCken, Te veel milieurecht ? , R.W., 1987-1988, col. 803. Les travaux prparatoires du livre Ier du C.W.E. sont galement trs rvlateurs dans ce sens (voy. Doc., Parl. w., sess. ord. 2003-2004, no 695/1, p. 51).27. ce sujet, voy. laccord de coopration du 4 juillet 1994 entre la Rgion flamande, la Rgion wallonne et la Rgion de Bruxelles-Capitale concernant les changes dinformations relatives aux projets ayant un impact transrgional sur lenvi-ronnement, ainsi que larticle D.58, 2, du livre Ier du C.W.E.28. Sur ce sujet, voy. D. GrimeauD, Le droit international et la participation des organisations non gouvernementales llaboration du droit de lenvironnement : une participation en voie de formalisation ? , in La protection de lenvironnement au cur du systme international et du droit interne Acteurs, valeurs et efficacit, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp. 87 et s. ; voy. g. not. le Livre blanc de la Commission europenne sur une politique de communication europenne, du 1er fvrier 2006 (http ://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2006/com2006_0035fr01.pdf).29. Qui, comme lexprience du travail de rdaction dune directive communautaire au sein du groupe environnement du Conseil le montre, nest souvent par nature quun condens de droit compar.30. Par exemple lorsquil sera question du droit dinitiative (voy. larticle 55 de lordonnance du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale du 29 aot 1991 orga-nique de la planification et de lurbanisme). Voy. g. par ex. larticle 2 de lordonnance bruxelloise relative laccs linformation en matire denvironnement, qui favorise lutilisation des techniques de tlcommunication informatique et/ou des techniques lectroniques, lorsquelles sont disponibles.

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flamand 31, du droit fdral 32 et du droit franais 33 comme lments de comparaison.

Enfin, en droit wallon, quatre lgislations nous paraissent les plus reprsentatives 34 du droit du cadre de vie 35, savoir les textes organiques de lamnagement du territoire et de lurbanisme, de lenvironnement 36,

31. Nous nous y rfrerons par exemple tout spcialement dans le cadre de la dfi-nition du concept de plans et programmes . Un examen approfondi du droit flamand prsenterait dindniables avantages. nos yeux, il ne fait, par exemple, aucun doute quil est plus avanc que le droit wallon en ce qui concerne le rgime applicable aux conseils consultatifs (voy. par ex. les articles 2, alina 2, 3, 3, et 4, du dcret du parle-ment flamand du 10 mars 2006 portant cration dun Conseil davis stratgique de lamnagement du territoire ; voy. g., not., le dcret du parlement flamand du 18 juillet 2003 rglant les conseils consultatifs stratgiques). Pour un expos en langue franaise du droit flamand de lurbanisme, voy. M. Boes, La lgislation en matire damnage-ment du territoire en Rgion flamande , Am.-Env., 2002, pp. 3 et s. Pour un expos en langue franaise du droit flamand de lenvironnement, voy. L. laVrysen, I. larmuseau et P. leFranC, Dveloppements rcents dans la lgislation sur lenvironnement et la lgis-lation en matire damnagement du territoire et durbanisme , Formation permanente CUP, vol. 42, novoy. 2000, pp. 161 et s.32. Ainsi, larrt royal du 9 janvier 2000 fixant les rgles gnrales pour la consul-tation de la population sur lavant-projet de plan fdral de dveloppement durable prvoit que lavant-projet de plan est galement rendu accessible sur internet : il sagit donc dun exemple dintroduction de linformatique dans la seconde phase de lenqute publique.33. En ce qui concerne tout spcialement le commissaire enquteur. Le droit franais comporte un certain nombre de diffrences marquantes par rapport au droit wallon : la Charte de lenvironnement et son principe de participation, linstitution du commissaire enquteur, le dbat public pour les oprations complexes, des effets de la participation rduits par rapport ceux que nous examinerons en droit wallon, etc.34. Dans le mme sens, voy. M. leJeune, Avant-propos , in Le cadre de vie en Rgion wallonne, Bruges, La Charte, 1990, pp. 5 et s.35. Sur ce concept, voy. M. Pques, Cadre de vie, rvision et identit du droit de lamnagement du territoire , in Actualit du cadre de vie en Rgion wallonne, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 5 ; J.-F. neuray, Droit de lenvironnement, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 54 ; M. BoVerie, Le cadre de vie : approche pratique , in Communes et Rgion : quel partenariat pour le XXIe sicle ?, Namur, Union des villes et communes de Wallonie, 1999, pp. 187 et s. ; M. leJeune, Avant-propos , in Le cadre de vie en Rgion wallonne, Bruges, La Charte, 1990, pp. 5 et s. Dans les textes de droit positif, le concept apparat notamment larticle D.50, alina 1er, du livre Ier du C.W.E., qui correspond larticle 2, alina 1er, du D.E.I.E., ainsi qu larticle 1erbis, 4, 5, de la loi du 18 juillet 1973 relative la lutte contre le bruit ; dans le C.W.A.T.U.P., voy. le titre du chapitre 1er, du livre Ier du titre III, relatif la protection du patrimoine ; voy. g. not. le programme 14.01 de larticle 45 du dcret du parlement wallon du 15 dcembre 2005 contenant le budget gnral des dpenses de la Rgion wallonne pour lanne budgtaire 2006.36. Au sens gnrique, savoir en ne visant que les dispositions transversales et en excluant en principe les lgislations dites sectorielles , telles celle des dchets, du bruit, de lair ou de leau. Nous ne verrons donc que le D.P.E., qui instaure le permis denvironnement, et le livre Ier du C.W.E., qui vise notamment lvaluation des inci-dences sur lenvironnement, la planification environnementale et les conventions environnementales.

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de la protection du patrimoine culturel 37 et de la protection des sites natu-rels 38. Ce seront ces textes, aisment consultables sur internet 39, que nous examinerons 40.

37. Au sens de patrimoine historique, archologique, scientifique, artistique, social, technique ou paysager.38. cet gard, nous nous limitons aux plus importants dentre eux, savoir ceux qui traduisent en droit interne les obligations communautaires lies au rseau Natura 2000. Nous nexaminons notamment pas les lgislations de protection des parcs et rserves naturels en Rgion wallonne. Ce choix est essentiellement dict par le caractre extrmement rcent des textes retenus, susceptible de rvler certaines volutions de la participation. Sur les autres rgimes de protection des milieux naturels, notamment ceux viss aux articles 6 et suivants de la L.C.N., voy. not. D. misonne, Le zonage en droit de lenvironnement : inventaire et critres de dsignation , in Le zonage cologique et le droit, Bruxelles, Bruylant, 2002, pp. 13 et s. ; N. DesaDeleer et D. misonne, Les mcanismes de conservation des habitats naturels et leur rapport au droit foncier en Rgion wallonne et en Rgion bruxelloise , in Le droit de la conservation de la nature, Bruxelles, E. Story-Scientia, 1996, pp. 53 et s.39. tout le moins dans une version constamment remise jour ; voy. le site http ://wallex.wallonie.be/indexMain.html, en utilisant la recherche thmatique, pour lessen-tiel sous les verbos amnagement du territoire patrimoine et environnement (plus prcisment, en ce qui concerne le second, les verbos Code de lenvironnement , permis denvironnement et valuation des incidences sur lenvironnement ).40. Ce qui a notamment pour consquence que nous nexaminerons pas la partici-pation organise dans le cadre de ladoption dun certain nombre de dcisions adminis-tratives qui relvent du droit de lurbanisme ou de lenvironnement. Voy. par exemple, en lien plus direct avec les textes que nous analyserons : le plan urbain de mobilit de larticle 3, 3, du dcret du parlement wallon du 1er avril 2004 relatif la mobilit et laccessibilit locales, la dcision de cration dun parc naturel (et ce malgr limpor-tance de la participation qui y est lie : voy. N. DesaDeleer et D. misonne, tude de trois mcanismes juridiques de conservation des espaces naturels et de leur pertinence pour la pratique notariale , in Pratique notariale et droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1998, p. 286 ; A. leBrun, Les effets juridiques de la cration dun parc naturel, Am.-Env., 1998, no spc., p. 258) ou le plan de gestion du bassin hydrographique wallon, de lar-ticle D.24 du livre II du C.W.E., ( ce sujet, voy. S. lePrinCe et M. Pques, La gestion des eaux par bassins hydrographiques , Am.-Env., 2001, pp. 25 et s. ; S. lePrinCe, La nouvelle directive 2000/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 octobre 2000 tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de leau : coordination et efficacit ? , Act. dr., 2001/4-2002/1, pp. 851 et s. ; nous ne verrons donc pas les lments, ventuellement intressants, du rgime de participation du public auquel llaboration de ce plan est soumis, comme la ritration de lenqute publique aux diffrents stades du long processus dlaboration de ce plan, la (trs) longue dure de chacune de ces enqutes publiques (six mois), la rfrence internet, etc.).

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SectionII. leslimitesrelativesauxbnficiairesdelaparticipation

La dfinition extrmement large que G. CORNU donne de la parti-cipation 41 ne comporte aucune limite relative ceux qui en sont les bnficiaires 42.

Parce que nous voulons nous concentrer sur le caractre excep-tionnel de la participation en droit administratif 43, nous prfrons la dfinition de E. GARCIA DE ENTERRIA, selon qui la participation ne concerne que lintervention dune personne prive 44. Cest ce qui explique que nous exclurons de notre tude les formes de partage des comptences et des pouvoirs entre les diffrentes personnes publiques 45, du moins lorsquelles y agissent en tant que telles 46. A titre dexemple, les avis qui manent dautorits administratives la demande de celle qui est comp-tente pour statuer sur une demande de permis ne relvent pas, nos yeux, de la participation. Ils seront identifis dans notre travail par le vocable d enqute administrative .

Encore faut-il prciser qui est cette personne prive dont il sagit danalyser la participation, et que P.-J. BARALLE qualifie de personne prive ordinaire, citoyen de base, destinataire rel du droit tabli 47.

Il ne fait pas de doute que le droit la participation est intimement li au droit linformation 48. Dans le domaine de ce dernier, les textes

41. Voy. ci-dessus.42. Comp. g. J. elliott, S. HeesterBeek, C. J. lukensmeyer et N. sloCum, Participatory Methods Toolkit A practitioners manual, Fondation Roi Baudouin et Institut flamand des sciences et de la technologie, www.kbs-frb.be ou www.viWTA.be, 2005, p. 9 : the public can be average citizens, the stakeholders of a particular project or policy, experts and even members of government and private industry .43. Voy. ci-aprs.44. E. GarCiaDeenterria, Principes et modalits de la participation la vie administrative , in La participation directe du citoyen la vie politique et administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 251.45. Comp., dans le mme sens, P.-J. Baralle, Participation et droit de lurbanisme , Droit de lenvironnement, 2001, p. 123.46. Il arrive rgulirement que des personnes morales de droit public interviennent spontanment dans une procdure de participation au mme titre que les particuliers intresss (voy. par ex. C.E., 30 juin 1995, Feldmann et crts, no 54.151). Nous navons pas exclu ce type dintervention de notre recherche.47. P.-J. Baralle, Participation et droit de lurbanisme , Droit de lenvironnement, 2001, p. 123.48. Sur les liens pratiques entre les deux, voy. ci-aprs. Lide fondamentale qui sous-tend la lgislation relative la publicit de ladministration repose par ailleurs galement (voy. ci-aprs) sur le rapprochement entre administrs et dtenteurs dune parcelle de la puissance publique. Les travaux prparatoires de larticle 32 de la Consti-

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applicables ont un champ dapplication ratione personae extrmement large 49. Or nous ne voyons pas de raison de procder autrement en droit de la participation en restreignant ce champ dapplication et ce, dautant quil nous parait prcisment intressant dexaminer si, daprs les textes en vigueur, le droit de participer est entirement libre ou malgr tout soumis des restrictions daccs 50.

Nous examinerons donc les mcanismes de participation qui sont mis la disposition de toute personne prive, quelle dispose ou non de la

tution (Doc. parl., Snat, 1991-1992, no 100-49/2, p. 10) vont par exemple clairement dans ce sens, ainsi que la Cour darbitrage la rappel dans son arrt no 17/97 du 25 mars 1997. titre dexemple galement, P. lewalle, M. Pques et A. Blaise ont dcid din-tituler leur ouvrage en grande partie consacr la publicit de ladministration, de la manire suivante : Prvenir les contestations entre administrations et administrs (P. lewalle, M. Pques et A. Blaise, Prvenir les contestations entre administrations et admi-nistrs, Bruxelles, Services fdraux des affaires scientifiques, techniques et culturelles, 1997). Voy. g. C. DeterwanGne, Laccs du public linformation dtenue par lad-ministration , Rev. b. dr. const., 1996, p. 107 ; J. riVero et J. waline, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1998, p. 97.49. Voy. not. C. DeterwanGne, Laccs du public linformation dtenue par ladmi-nistration, Rev. b. dr. const., 1996, p. 110 ; I. JonGeneelen, Openbaarheid van bestuur in de belgische wetgeving , Jura Falconis, 1994-1995, pp. 576 et 586. Les termes suivants sont utiliss pour dsigner les bnficiaires de la publicit active : chacun (article 32 de la Constitution), public (loi du 11 avril 1994 relative la publicit de ladminis-tration ; loi du 12 novembre 1997 relative la publicit de ladministration dans les provinces et les communes ; dcret du Conseil rgional wallon du 30 mars 1995 relatif la publicit de ladministration ; dcret du Conseil de la Communaut germanophone du 16 octobre 1995), toute personne qui en fait la demande (dcret du Conseil de la Communaut franaise du 22 dcembre 1994 relatif la publicit de ladministration, qui vise galement le public ; ordonnance du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale du 30 mars 1995 relative la publicit de ladministration) ou population (dcret du parlement flamand du 18 mai 1999 relatif la publicit de ladministration). La publicit passive appartient, selon les textes, chacun (loi du 11 avril 1994 ; loi du 12 novembre 1997 ; ordonnance du 30 mars 1995 ; dcret du 30 mars 1995) ou toute personne (dcret du 22 dcembre 1994, dcret du 18 mai 1999). Enfin, plus particuli-rement en matire de protection de lenvironnement, tant le dcret du Conseil rgional wallon du 13 juin 1991 concernant la libert daccs des citoyens linformation rela-tive lenvironnement (aujourdhui les articles D.10 et suivants du livre Ier du C.W.E.) que lordonnance du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale du 29 aot 1991 sur laccs linformation relative lenvironnement dans la Rgion de Bruxelles-Capitale ouvrent le droit daccs linformation relative lenvironnement toute personne, physique ou morale. Le Conseil dtat a eu loccasion de rappeler le caractre extrme-ment tendu de ce champ dapplication dans son arrt no 62.547 du 14 octobre 1996, s.a. lectrification du rail et Duchne, propos dune personne morale.50. C. lamBreCHts, Public Participation in Environmental Decisions , E.E.L., 1996, p. 99.

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personnalit juridique 51 et peu importe sa nature, physique ou morale 52, son niveau de formation ou de connaissance du problme trait par la dcision administrative soumise participation 53, son ge, sa nationalit, son domicile ou sa rsidence 54. Dans ce contexte, les rapports que les particuliers appels intervenir peuvent avoir avec lobjet de la dcision soumise participation sont en principe indiffrents 55. Il nous semble malgr tout que le sens courant attribu la participation ny englobe pas lintervention du destinataire direct de la dcision 56.

Sous cette rserve, linstar de B. JADOT 57, nous envisageons de manire trs large le cercle des bnficiaires de la participation et, cet

51. Selon certains, on le verra, certaines dispositions visent octroyer des droits et liberts de simples groupements qui ne disposent pas de la personnalit juridique.52. On nignore videmment pas que les personnes morales sont galement suscep-tibles de bnficier de certains droits et liberts (sur cette question voy. not. R. erGeC, Introduction au droit public, Diegem, Kluwer, 1995, p. 45).53. On vise ici, en dautres termes, la capacit participer. titre dexemple, on peut remarquer quen 1962, en instaurant des mcanismes de participation, le lgisla-teur accordait une plus grande confiance aux professionnels de lurbanisme quaux particuliers. Nous y reviendrons.54. Il est en effet intressant dexaminer dans quelle mesure le droit national permet ou non aux ressortissants dautres pays de participer, voire, dans le contexte institu-tionnel belge, dans quelle mesure le droit rgional permet ou non aux ressortissants dautres rgions de participer. Il suffit de penser ici, dun ct, ce que certains nhsi-tent pas qualifier de principe dvaluation des incidences extraterritoriales (A. leBrun, Memento de lenvironnement, Diegem, Kluwer, 1999, p. 333) ainsi quaux droits et liberts qui sont assurs aux ressortissants de certains ou de tous autres tats et, dun autre ct, aux limites ventuelles qui dcoulent par exemple de larticle 8, alina 2, de la Consti-tution. Sur ces questions, voy. not. R. erGeC, Introduction au droit public, Diegem, Kluwer, 1995, pp. 39 et s.55. Il est en effet intressant dexaminer si le droit opre des distinctions sur la base de ce critre, en effectuant par exemple une comparaison avec la jurisprudence du Conseil dtat relative lintrt agir devant lui contre une autorisation administra-tive, sur la base notamment du lieu de rsidence du requrant ou de la qualit de bn-ficiaire, de destinataire ou de tiers par rapport la dcision administrative entreprise.56. Dans le mme sens, voy. Ch. Guy-eCaBert, Procdure administrative et mdiation Inscription dun modle procdural dans un contexte en mutation, Bruxelles, Bruylant, 2002, p. 154. Nous visons ici tout spcialement le demandeur de permis, dautorisation, de subvention ou dutilisation dun service public. J. salmon (Le Conseil dtat, t. I, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 425) vise ces dcisions, prises avec la participation de leurs destinataires mais uniquement leur demande.57. Qui fait rfrence toute personne autre que lautorit appele prendre la dci-sion administrative concerne (B. JaDot, Lenqute publique en matire durbanisme et denvironnement , Rev. dr. commun., 1995, p. 317).

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effet, pour viter les difficults lies aux vocables 58 de public 59, popu-lation 60, sujet 61, individu 62, administr 63 ou citoyen 64, nous utilisons celui de particulier 65 ou de personne prive , qui en est le synonyme 66.

58. Les vocables utiliss ne sont en effet pas neutres. Dans le mme sens, propos de la plupart de ceux que nous voquons, voy. E. Jorion, De ladministration des affaires du peuple par le peuple , A.P.T., 1977, p. 276 : toutes ces expressions sont apparentes, mais nen ont pas moins chacune un sens propre qui peut servir de fondement des recherches dorientations bien distinctes .59. Pour le dfinir, G. Cornu fait rfrence un ensemble indfini dindividus, ainsi qu la population (G. Cornu, Vocabulaire juridique, P.U.F., 1987). Le vocable public prsente donc en lui-mme peu dintrt, dautant quil nest nullement fait usage, dans sa dfinition, du caractre antithtique du public par rapport au pouvoirs ou lauto-rit.60. Dans le langage courant, elle est lensemble des habitants dun pays (Petit Larousse illustr, 1978). Ce vocable exclut donc tant les habitants des autres pays, mme sils sont situs proximit immdiate de nos frontires, que les rsidents trangers de passage, alors quil nous parat prcisment intressant dexaminer dans quelle mesure le droit national leur permet ou non de participer.61. Il sagit, selon Cornu, dun synonyme de national . Il doit donc tre cart pour la mme raison que le prcdent.62. Le recours au vocable individu met essentiellement laccent sur une compa-raison entre lui et la socit dans laquelle il volue (Petit Larousse illustr, 1978 ; voy. g. Le Petit Robert, 2004). nouveau, ce vocable ne nous parat pas pertinent dans la mesure o il ne souligne pas les prrogatives de lautorit face aux particuliers ; il exclut par ailleurs les personnes morales (voy. E. Jorion, De ladministration des affaires du peuple par le peuple , A.P.T., 1977, p. 276), ce qui ne correspond pas notre souhait dans la mesure o, ainsi quon la dj rappel ci-dessus, celles-ci sont galement suscep-tibles de bnficier de certains droits et liberts lies la participation.63. Suivant le Larousse, il est celui qui est soumis une administration . Comme le souligne Jorion ( De ladministration des affaires du peuple par le peuple , A.P.T., 1977, p. 276), reste videmment savoir de quelle administration il sagit : de ladministration en gnral ou dune administration particulire ? Pour viter toute quivoque ce sujet, il est donc prfrable de ne pas recourir ce vocable : dfaut, le risque serait de laisser croire que seuls ceux qui sont destinataires de la dcision administrative devaient faire lobjet dun examen.64. Il sagit de la personne qui, dans un tat dmocratique, participe lexercice de la souverainet, soit dans la dmocratie indirecte par llection de reprsentants, soit dans la dmocratie directe par lassistance lassemble du peuple, soit dans la dmo-cratie semi-directe par le jeu du rfrendum ou de linitiative populaire . Dans cette mesure, ce vocable nenglobe manifestement pas les personnes morales et, de ce fait, il doit tre cart.65. Dfini par G. Cornu comme tant la personne prive, personne quelconque, considre dans ses intrts privs, par opposition ltat et aux personnes publiques ou aux gouvernants et agents publics remplissant les fonctions tatiques . Cette dfini-tion semble correspondre parfaitement aux caractristiques ci-dessus voques.66. Voy. la dfinition donne par G. Cornu.

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Au demeurant, pour respecter ce qui fait le caractre exceptionnel de la participation 67, nous ne prendrons en considration que les inter-ventions des particuliers en tant que tels : nous naurons donc pas gard, notamment, aux cas dans lesquels ils jouent un rle en tant quexperts 68 ou en tant que fonctionnaires ou agents publics.

SectionIII. leslimitesrelativeslaprocduredeparticipation

Au sens trs large du terme, on peut comprendre la participation des particuliers comme englobant, en sus de leur intervention dans le cadre du processus dcisionnel, leur vote lors des lections et leur activit au sein des partis politiques 69.

Notre dfinition de la participation ne vise que le premier de ces trois types dintervention. Elle correspond donc a priori celle propose

67. Voy. ci-aprs.68. Dans un sens comparable, voy. E. naim-GesBert, Expertise scientifique et droit de lenvironnement , in Quel avenir pour le droit de lenvironnement ?, Bruxelles, F.U.S.L., 1996, p. 53 ; E. GarCiaDeenterria, Principes et modalits de la participation la vie administrative , in La participation directe du citoyen la vie politique et administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 263. La procdure de dsignation des sites Natura 2000 en Rgion wallonne nous parat constituer un bon exemple de cette distinction : alors que, de manire gnrale, nous le verrons, les propritaires, occupants et autres tiers intresss nont aucun moment eu la possibilit de sexprimer sur les projets de dsignation, certaines associations de dfense de lenvironnement ont t appeles donner des informations scientifiques pralables propos de ces sites. Cette diffrence de traitement a t vertement critique par les propritaires (voy. E. orBanDexiVry, La procdure de slection des sites en Rgion wallonne , in Natura 2000 et le droit, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 127) et les associations en question ont rpondu quelles navaient pas t consultes en tant que particuliers mais en tant quexperts dans le cadre dune collaboration scientifique (Doc., Parl. w., 2000-2001, no 250/49, p. 9). On peut videmment sinterroger sur la pertinence de cette justification et on peut se demander sil ny a pas malgr tout eu l une vritable discrimination. Nous y revien-drons. Dautres exemples peuvent tre trouvs dans la composition des commissions consultatives qui sont partiellement ou totalement composes non de fonctionnaires mais de citoyens qui ont a de particulier quils sont experts dans un domaine. La distinction entre lexpert et le citoyen se marque galement dans les travaux prpara-toires de la loi organique de 1962, o les renseignements que le second peut donner sont vus comme tant susceptibles dchapper mme lurbaniste qualifi (Expos du ministre des travaux publics du 7 juin 1960, Ann., Snat, 1959-1960, p. 1579).69. Voy. Conseil de lEurope, La participation des citoyens la vie publique locale Rapport du Comit directeur sur la dmocratie locale et rgionale , Communes et rgions dEurope, no 72, 7-9 juin 2000, p. 17 ; J.-P. Ferrier, La participation des adminis-trs aux dcisions de ladministration , Rev. dr. publ., 1974, p. 663.

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par R. GUILLIEN et J. VINCENT : principe damnagement du fonctionne-ment des institutions politiques et administratives () et qui consiste associer au processus de dcision les intresss () ou leur reprsentants 70.

En prenant le mot dans un autre sens large, certains nhsitent pas incorporer dans le concept de participation la publicit de ladministra-tion 71 et le contentieux 72. Certes, des liens troits existent indniable-ment entre ces trois lments 73. De tels liens nen font pas pour autant

70. R. Guillien et J. VinCent, Paris, Dalloz, 1978, cits par J. Boulouis, Reprsenta-tion et participation dans la vie politique et administrative , in La participation directe du citoyen la vie politique et administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 52.71. Voy. par ex. S. GurarD, La dmocratie locale en questions , Rev. dr. publ., 2004, p. 1312. Certains nhsitent dailleurs pas parler de participation informationnelle (R. Harou, P. Fontaine et Z. rosinski, La participation des citoyens la vie communale : enjeux et perspectives, Namur, M.R.W., C.P.D.T., 2003, p. 22). J. elliott, S. HeesterBeek, C. J. lukensmeyer et N. sloCum (Participatory Methods Toolkit A practitioners manual, Fondation Roi Baudouin et Institut flamand des sciences et de la technologie, www.kbs-frb.be ou www.viWTA.be, 2005, p. 9) parlent de la transmission dinformation comme dun niveau de participation. Larticle L.110-1-4 du Code de lenvironnement franais vise le principe de participation en commenant par le dfinir par rfrence l accs aux informations relatives lenvironnement .72. Voy. par ex. M. Bowman et E. roBerts, An Overwiew of Various Forms of Public Participation in Environmental Decisionmaking , http ://www.rec.org/REC/Publica-tions/PPManual/FeeBased/annex1.html, p. 1 ; A. kiss, dans la prface du mme travail, opre une association similaire, de mme que K. VanDerZwieP ; M. Prieur, Infor-mation et participation du public en matire denvironnement, influence du droit international et communautaire , in La protection de lenvironnement au cur du systme international et du droit interne Acteurs, valeurs et efficacit, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 296 ; B. Drokenko, La Convention dAarhus et le droit franais, Rev. jur. environ., 1999, no spcial, p. 36 (qui vise la participation avec ses trois composantes ) ; voy. encore le Guide dapplication de la Convention dAarhus, version franaise, p. 21, qui vise les trois piliers de la participation du public ; voy. g. p. 159, plus prcisment propos de laccs la justice : ds lors quil contribue faire respecter le droit de len-vironnement, le public apporte un large appui aux efforts dploys par ladministration publique .73. Dans le mme sens, voy. J.-F. neuray, Droit de lenvironnement, Bruxelles, Bruy-lant, 2001, p. 173 ; C. larssen, Lrosion lectorale ? Ou la participation du public au processus dcisionnel : piges et paradoxes de proximit , in Les lections dans tous leurs tats Bilan, enjeux et perspectives du droit lectoral, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 446. La Convention dAarhus porte sur les trois lments. La Dclaration de Rio sur lenviron-nement et le dveloppement (confrence des Nations unies sur lenvironnement et le dveloppement runie Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992) opre une association similaire (voy. le principe 10). Il est clair que, sans information, il ne peut y avoir de participation efficace (voy. par ex. K. Janssen, J. steyaert et R. VanGomPel, Transparantie van overheidsinformatie in Vlaanderen, Beschouwingen en aanbevelingen, Bruges, La Charte, 2003, p. 11 ; C. lamBreCHts, Public Participation in Environmental Decisions , E.E.L., 1996, p. 96 ; K. VanDerZwieP, Public Participation as an Instrument for Environ-mental Protection , http ://www.rec.org/REC/Publications/PPManual/FeeBased/ch12.html ; X, La protection de lindividu au regard des actes de ladministration, document dacty-lographi, bibliothque L. Graulich, Facult de droit de Lige, 1975, XIVB52/1, p. 12).

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une ralit unique. Il sagit bel et bien de modes dintervention distincts les uns des autres : dans le cadre de laccs linformation, le public nest en aucun cas appel faire valoir son opinion et nexerce aucune influence sur la dcision administrative prendre 74 ; dans le cadre du contentieux, le public exerce certes une influence sur cette dcision mais il ne le fait, dune part, qu lintervention dune autorit supplmentaire (le juge ou lautorit suprieure) et, dautre part, qua posteriori, cest--dire une fois seulement que la dcision a t prise. Cest pourquoi, nous nen-globons dans notre dfinition de la participation ni la transparence admi-nistrative 75, ni le contentieux 76 tant administratif que juridictionnel , ni dailleurs les moyens alternatifs de rglement des litiges 77.

En droit de lurbanisme et de lenvironnement, les formes dinter-vention des particuliers peuvent tre nombreuses 78. A titre dexemple, pour R. ANDERSEN et F. HAUMONT 79, il sagit tantt (de) dtenir le pouvoir daction et de dcision administratives, tantt (de) collaborer troitement avec

De mme, il ne fait pas de doute que la jurisprudence exerce une grande influence sur le contenu des dcisions administratives. Or, la plupart du temps, ce sont les particuliers qui sont lorigine des recours et actions qui dbouchent sur cette jurisprudence. Dans cette mesure, les recours juridictionnels permettent galement aux particuliers din-fluencer le contenu des dcisions de lautorit.74. Comp. B. menelet, Les ralits de la dmocratie participative dans lamnage-ment et lquipement du territoire : les apports de la loi dmocratie de proximit , Rev. dr. publ., 2004, p. 730 : mme si elle est la cl de la dcision (), linformation ne fait pas la dcision .75. Malgr les liens troits qui existent entres les deux, tels que nous venons de les souligner.76. Malgr lintrt que pourrait prsenter lexamen de certaines dispositions par rapport au droit de la participation, comme larticle 2, alina 1er, de la loi du 12 aot 1911 pour la conservation de la beaut des paysages, qui ouvre un droit daction tout citoyen belge .77. Nous nexaminerons donc pas la mdiation, directement lie au contentieux (voy. P. lewalle, Contentieux administratif, coll. sc. de la Fac. de droit de Lige, Bruxelles, Larcier, 2002, p. 201), mme sil en existe des manifestations expresses en droit de lenvironnement (voy. par ex. le dcret du parlement wallon du 8 juin 2001 instituant une autorit indpendante charge du contrle et du suivi en matire des nuisances aroportuaires, spc. son article 2, 7).78. J. riVero, Introduction , in La participation directe du citoyen la vie politique et administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 13.79. R. anDersen et F. Haumont, Rapport belge , in Citoyen et administration, Bruxelles, Bruy

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