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Le Fonds Monétaire International

et les pays du Tiers Monde

INSTITUT D'ÉTUDE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

DE L'UNIVERSITÉ DE PARIS 1

Le Fonds Monétaire International

et les pays du Tiers Monde

MARIE-FRANCE L'HÉRITEAU

avec la collaboration de

Christian Chavagneux

I.E.D.E.S. - Collection Tiers Monde

PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE

ISBN 2 13 043353 7 ISSN 0223-5870

D é p ô t légal — l " é d i t i o n : 1986 2 e éd i t ion revue et cor r igée : 1990, n o v e m b r e

cg Presses Unive r s i t a i r e s d e F r a n c e , 1986 108, b o u l e v a r d S a i n t - G e r m a i n , 75006 Par i s

SOMMAIRE

PRÉFACE A LA DEUXIÈME ÉDITION 9

INTRODUCTION GÉNÉRALE 11

P R E M I È R E P A R T I E . — L'ACCÈS DES PVD AUX RESSOURCES DU FMI 13

CHAPITRE PREMIER. — L e s p a y s en développement dans les ins t i tu t ions e t mécanismes du F M I 15

S e c t i o n I / L a r é p a r t i t i o n d e s p o u v o i r s d a n s l e FMI 15

A / L a p o n d é r a t i o n d e s d r o i t s d e v o t e 15 B / L e s o r g a n e s d i r i g e a n t s d u FMI 18 C / L e s o r g a n e s c o n s u l t a t i f s 2 2

S e c t i o n I I / L ' a s s i s t a n c e f i n a n c i è r e d u FMI 2 3

A / L e s r e s s o u r c e s d u F o n d s 2 3

1 / Quotes-par ts et souscript ions des pays membres , 24 2 / Les emprun t s du FMI, 25

B / L e s c r é d i t s d u F o n d s 2 6

1 / Le système des tirages, 27 2 / Les poli t iques et mécanismes d'assistance financière, 29

a / Mécanismes permanents sur ressources ordinaires, 30; b / Méca- nismes temporai res sur ressources empruntées , 32; c / Mécanismes spéciaux : comptes administrés par le Fonds , 33

3 / La par t ic ipat ion directe aux restructurat ions de la det te bancaire, 34

C / L e s d r o i t s d e t i r a g e s s p é c i a u x (DTS) 3 7

1 / Compte de t irage spécial et allocations de DTS, 37 2 / L 'ut i l i sa t ion d u DTS, 38 3 / Evaluat ion et taux d ' intérêt , 39 4 / Le caractère de liquidité incondit ionnelle du DTS, 41

CHAPITRE I I . — L e s a p p o r t s f i n a n c i e r s du F M I a u x p a y s en développement 4 7

S e c t i o n 1 / L ' a s y m é t r i e e n t r e p a y s i n d u s t r i e l s e t p a y s e n d é v e - l o p p e m e n t 4 8

A / P o s i t i o n s r e s p e c t i v e s d e s g r o u p e s d e p a y s p a r r a p p o r t a u FMI 4 8 B / L e r e c o u r s a u x f i n a n c e m e n t s d u FMI 51 C / L ' u t i l i s a t i o n d e s DTS 5 5

S e c t i o n I I / L a p o l i t i q u e d u FMI à l ' é g a r d d e s PVD 5 7

A / L ' é r o s i o n d e s q u o t e s - p a r t s 5 8 B / L ' a t t i t u d e l i b é r a l e d e s a n n é e s 1 9 7 0 6 0 C / L e t o u r n a n t d e s a n n é e s 1 9 8 0 6 4 D / L ' i m p o r t a n c e d e s f i n a n c e m e n t s c o n d i t i o n n e l s 6 6

CHAPITRE I I I . — L a condit ionnal i té de l 'accès a u x ressources 73

S e c t i o n I / L a c o n s t r u c t i o n d e la c o n d i t i o n n a l i t é 73

A / L e d é b a t d e s f o n d a t e u r s 73 B / L ' a s s u r e m e n t d e t i r a g e : d ' u n i n s t r u m e n t d e p r é c a u t i o n à

u n i n s t r u m e n t d e c o n d i t i o n n a l i t é 77

C / L a r é v i s i o n d e 1 9 6 8 81

1 / Les clauses de consultat ion, 83 2 / Les clauses d 'éche lonnement et de réalisation, 84 3 / Critères de réalisation, objectifs et politiques, 88 4 / L 'accord de confirmat ion est-il un accord international ?, 91

S e c t i o n I I / D e la c o n t e s t a t i o n d e la c o n d i t i o n n a l i t é à l ' é l a r g i s s e - m e n t d e l ' e m p r i s e d u FMI 9 4

A / L a c o n d i t i o n n a l i t é c o n t e s t é e 9 5

1 / Les thèmes de cri t ique, 95

a / La responsabili té des déséquilibres, 95; b / Conditionnali té, souveraineté et développement , 97

2 / Les réponses du FMI, 99

a / Déséquil ibre transi toire et déséquilibre permanent , 99; b / La typologie des déficits, 101

B / L e s r é e x a m e n s d e la c o n d i t i o n n a l i t é 103

1 / La réaffirmation du principe, 104 2 / Le con tournement du poli t ique par l 'économique, 106

C / L ' é l a r g i s s e m e n t d e l ' e m p r i s e d u FMI 110

1 / L 'approfondissement de la condit ionnal i té : de la stabilisation à l 'ajustement, 110

2 / L'élargissement du champ d ' in te rvent ion du FMI, 114

D E U X I È M E P A R T I E . — L A POLITIQUE ÉCONOMIQUE DU FMI DANS LES PVD 117

CHAPITRE I V . — L e modèle de po l i t i que économique d u F M I 121

S e c t i o n 1 / L ' a n a l y s e d e s c a u s e s d e d é s é q u i l i b r e 121

A / A p p r o c h e m a c r o - é c o n o m i q u e e t g e s t i o n d e la d e m a n d e . 121

1 / Approche monéta i re et approche de l ' absorpt ion, 122

a / L ' approche monéta i re de la balance de paiements, 122; b / L 'ap- p roche de l ' absorpt ion, 124; c / La convergence des deux appro- ches, 125

2 / Poli t ique monéta i re et pol i t ique budgétaire dans la ges t ion de la demande, 126

a / La complémentar i té des poli t iques monéta i re et budgétaire, 126; b / Impor tance de la gest ion de la demande globale, 128

B / A p p r o c h e m i c r o - é c o n o m i q u e e t p o l i t i q u e d e l ' o f f r e 128

1 / Les or igines de la pol i t ique de l'offre, 129 a / L 'école structuraliste, 129; b / Les « chocs externes » des années 1970, 130

2 / Prix relatifs et allocation des ressources, 131 a / Les distorsions internes, 132; b / Les dis tors ions affectant le secteur externe, 133; c / Rationali té pr ivée et déficit « soutenable » de la balance des paiements, 134

3 / Libéralisme et contestat ion de la condit ionnali té, 135

S e c t i o n I I / L e s i n s t r u m e n t s d e r é é q u i l i b r e 136

A / A c t i o n p a r l e s q u a n t i t é s e t p o l i t i q u e b u d g é t a i r e 137

1 / Les critères de per formance budgétaire, 138 2 / Les objectifs de pol i t ique budgétaire, 139 3 / Les moyens de la pol i t ique budgétaire, 140 4 / Rééquilibre budgétaire et rééquilibre de la balance des paiements, 143

B I A c t i o n p a r les p r i x e t r a t i o n a l i t é m i c r o - é c o n o m i q u e . . . . 1 4 4 1 / Ac t ion sur les pr ix intérieurs, 144 2 / Modification du taux de change, 148

a / Dévaluat ion et réduct ion de la demande globale, 148; b / Déva- luat ion et compéti t ivi té , 149; c / Dévaluat ion et rentabilité inté- rieure relative, 150; d / Déva lua t ion e t redressement des finances publ iques, 151 ; e / Dépréciat ion nominale et stabilité du taux de change réel, 152

3 / Mesures de pol i t ique micro-économique et critères de per- formance, 153

A n n e x e 1 / L e d o u b l e e f f e t d e l ' a c t i o n s u r l e s p r i x 156

A n n e x e I I / A c c o r d s d e c o n f i r m a t i o n d u M a l i ( d é c e m b r e 1 9 8 3 ) e t d u P é r o u ( a v r i l 1 9 8 4 ) 1 5 7

A n n e x e I I I / R e p è r e s s t r u c t u r e l s a u t i t r e d e l a f a c i l i t é d ' a j u s t e m e n t s t r u c t u r e l p o u r d e u x p a y s e n 1 9 8 9 . . . . . . . . . . . . . . . 163

CHAPITRE V . — C r i t i q u e in terne des p r o g r a m m e s d u F M I : l ' i m a g e du médecin 1 6 5

S e c t i o n I / L e s l i m i t e s d e l ' e f f i c a c i t é d e s p r o g r a m m e s d ' a j u s t e m e n t 1 6 6

A / L e c h o i x d e s c r i t è r e s d e p e r f o r m a n c e 1 6 6

1 / Le caractère monéta i re des critères de performance, 166 2 / Le caractère é t roi t des critères de performance, 169

B / L e s e f fe t s d e l a d é v a l u a t i o n 1 7 0

1 / Le prob lème des possibilités de subst i tut ion, 171 2 / Des résultats limités sur la balance commerciale , 172 3 / Une inci ta t ion défavorable au secteur industriel , 174

C / L a v a l i d i t é d u m o d è l e d e d é v e l o p p e m e n t s o u s - j a c e n t . . . 175

1 / Les termes du débat : la supériori té des économies extraverties, 175 2 / La général isat ion du modèle , 178

S e c t i o n I I / L e s c o û t s d e s p r o g r a m m e s d ' a j u s t e m e n t 1 8 0

A / L e s c o û t s é c o n o m i q u e s d e s p r o g r a m m e s d ' a j u s t e m e n t . . . . 1 8 0

1 / Ajus tement et inflation, 180

a / Les résultats des p rog rammes en matière d'inflation, 181 ; b / Le statut de l ' inflation dans les p rog rammes d 'a jus tement , 183

2 / Ajus tement et récession économique , 184

a / Récession et logique du modèle , 185; b / L 'a l ternat ive man- quante, 187

B / L e c o û t s o c i a l d e s p r o g r a m m e s : r e d i s t r i b u t i o n e t a p p a u - v r i s s e m e n t 188

1 / Répart i t ion et stabilisation macro-économique, 189 2 / Répar t i t ion et a justement micro-économique, 192.

CHAPITRE V I . — L a cr i t ique ex te rne : le F AU, p ro fe s seu r ou gendarme ? 199

S e c t i o n I / L a n o r m a l i s a t i o n é c o n o m i q u e : o u v e r t u r e , h o m o g é n é i s a - t i o n , c l a s s e m e n t 2 0 0

A / O u v e r t u r e d e s é c o n o m i e s e t p r o c e s s u s d ' h o m o g é n é i s a t i o n 2 0 1

1 / La ques t ion des objectifs premiers , 201 2 / Produi re des biens « échangeables », 203 3 / Homogéné i sa t ion des modes de fonc t ionnement social, 205

B / O u v e r t u r e e t r e c l a s s e m e n t s 2 0 8

1 / Dévaluat ion et classement international , 209

a / Taux de change et parité des pouvo i r s d 'achat, 209; b / Taux de change et avantages comparatifs , 209; c / Taux de change et prix relatif de l 'uni té de ressource nationale, 214

2 / Ouverture et redistribution du revenu, 216 a / La redistribution en faveur du secteur externe, 216; b / Con- trainte extérieure et redistribution en faveur des profits, 217

Sect ion I I / Les résistances à l ' a jus t emen t : P rob lèmes pol i t iques e t rô le de l ' E t a t dans le d é v e l o p p e m e n t 221

A / A j u s t e m e n t é c o n o m i q u e et p rob lèmes po l i t iques 221

1 / Caractère politique des programmes et discours a-politique du Fonds, 222

2 / « Politics » et « policy », 223 3 / Une grille de lecture : l'immanence de la rationalité économique, 225

B / A j u s t e m e n t et rôle de l 'E t a t dans le d é v e l o p p e m e n t . . . . 228 1 / Ajustement et dimension du secteur public, 229

a / La tendance générale à l'expansion du rôle de l'Etat, 231; b / L'Etat et la formation de l'économie dans les PVD, 233

2 / La vraie nature du libéralisme moderne, 237 a / Un libéralisme asymétrique, 237; b / Un libéralisme... interven- tionniste, 239

CONCLUSION 241

BIBLIOGRAPHIE 247

INDEX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Préface de la deuxième édition

Par les hasards du calendrier des éditions, la réédition de ce livre a été préparée à la fin de 1989, bicentenaire de la Révolution française mais aussi et surtout, période de bouleversements rapides et profonds dans les pays d'Europe de l'Est.

Ces événements sont moins loin de notre sujet qu'il n'y paraît, car les débats autour du rôle du FMI — au-delà de leur aspect technique — reflètent aujourd'hui les débats idéologiques à l'échelle mondiale.

Le FMI aura 50 ans en 1994, mais n 'a réellement commencé ses opérations qu'à la fin des années 1950. Confinépendant les deux décennies suivantes dans la sphère financière, il est arrivé sur le devant de la scène politique internationale dans les années 1970, à la faveur des effets de la crise économique dans des pays en développement dont les autorités ne partageaient pas ses orientations doctrinales. Les thèmes idéologiques porteurs étaient alors la recherche d'un nouvel ordre économique international, le droit des peuples — par l'intermédiaire des Etats — à contrôler leurs ressources naturelles et à expérimenter des « voies non capitalistes » de développement, le refus de l'ingérence d'une organisation internationale dans la politique économique des pays.

Au début des années 1990, le paysage idéologique a complètement changé : la libéralisation des circuits économiques que le FMI impose avec difficulté, et de l'extérieur, dans les pays en développement est réclamée à cor et à cri, de l'intérieur, dans les pays d'économie socialiste de l'Est. Au thème du refus d'ingérence économique on vient de substituer celui du devoir d'ingérence politique avec le projet d'une banque européenne de développement qui accorderait ses financements aux pays s 'engageant vers le respect des droits de l'homme.

Le FMI n 'est sans doute pas le seul responsable de ces évolutions. Mais il y a puissamment contribué, et va en voir son rôle grandir encore d'ici la fin du siècle.

L'influence passée et à venir du FMI sur l'évolution économique et sociale à l'échelle du monde tient d'abord évidemment à sa fonction financière. Mais elle la dépasse largement. D'abordparce que les financements qu 'il dispense conditionnent un ensemble de financements beaucoup plus vaste (renégociations de dettes et octroi de nouveaux fonds par les Etats et par les banques), indispensable aux pays endettés, que ceux-ci soient du « Tiers monde » ou de /'« Est ». Ensuite et surtout parce que la nature de la conditionnalité de ces financements a profondément changé dans les années 1980 : « l'ingérence » du FMI, fort contestée lorsqu 'elle ne portait que sur des prescriptions de type « on ne peut pas vivre au-dessus de ses moyens » impliquant des modifications de la politique économique de court terme, porte maintenant sur les bases de l'organisation économique et sociale et incite à une révision fondamentale des orientations à long terme et des choix de société. Et en ce sens, l'action du FMI dans les pays du Tiers monde a été un précurseur des bouleversements que vont connaître les pays socialistes d'Europe de l'Est dans leur transition vers une nouvelle rationalité. « Du passé faisons table rase... », la formule a changé de camp. Les économies sous « ajustement » — le mot est faible dans bien des cas par rapport à l'analyse du phénomène — doivent revenir sur tout ce qui a fondé leur organisation sociale depuis plusieurs décennies. Mais, même en changeant de camp, la formule ne cessera d'être incantatoire que si la vision d'un modèle de référence n 'empêche pas de percevoir l'état réel des choses. Pas plus que /'« homme nouveau » n'a surgi de l'abolition de la propriétéprivée, /'« homo economicus » rationnel ne surgira de la simple disparition des cadres sociaux existants. L'expérience de dix ans d'ajustement structurel dans les PVD montre que le problème essentiel est celui du temps nécessaire pour que l'effort porte ses fruits — et de la volonté politique nécessaire à la continuité de l'effort pendant toute cette durée.

I n t r o d u c t i o n g é n é r a l e

Dans les perturbations et les mutations qui ont marqué l'économie mondiale depuis les années 1970, l'organisation internationale qui a vu son rôle se renforcer le plus spectaculairement est sans doute le Fonds Monétaire International (FMI). D'abord par le nombre des pays membres, puisque l'institution qui comptait 45 membres à sa création en 1944, puis 39 en 1946 après le départ de l'URSS et de 4 autres pays de l'Est, en compte 151 en 1990. Mais aussi, sur un plan qualitatif et de façon plus significative, par l'élargissement de son champ d'action. Créé pour consentir des prêts à court terme dans le cadre d'un objectif limité de soutien à la balance des paiements, le FMI commande aujourd'hui largement l'accès au crédit international à long terme, notamment à travers son rôle dans les renégociations de dettes — alors même que le rôle de ces crédits extérieurs est devenu crucial dans le processus de développement économique. De plus, à panir de prescriptions de politique économique destinées à assurer le caractère renouvelable de ses ressources, il a construit une doctrine cohérente qui inspire non seulement les politiques de stabilisation conjoncturelle, mais aussi, de plus en plus, des actions inscrites dans une perspective de refonte structurelle des économies à moyen et long terme. Enfin, son intervention, malgré une orientation nettement libérale, est loin de se limiter aux pays dont les autorités partagent les mêmes orientations doctrinales : elle s'étend aux pays de structures socio-politiques les plus diverses, incluant même une proportion croissante de ceux qui se réclament du socialisme. Ce succès tient au rôle fondamental que le FMI est appelé à jouer dans l'économie mondiale en rationalisant, systématisant et généralisant la mise en œuvre des tendances profondes liées à l'internationalisation des économies, processus dont il se pose comme garant et promoteur.

Cependant le rôle croissant du FMI n'a cessé de faire l'objet d'une contestation de la part même des pays qui en sont membres, et surtout de la part des pays en développement (PVD). Ceux-ci sont, en effet, à l'égard de

l'institution dans une situation qui illustre particulièrement leur insertion dans l'économie mondiale, obligés qu'ils sont de participer à la formation de celle-ci sans avoir les moyens d'influer de façon significative sur sa structuration. Le FMI est devenu le vecteur privilégié de cette structuration en ce qui concerne les pays du Tiers Monde : à travers les conditions de politique économique dont il assortit les financements de balance des paiements qu'il leur accorde il procède, pas à pas, à une normalisation des structures économiques et sociales des PVD et par là influe, de façon aussi décisive que controversée, sur le devenir de ces sociétés.

L'objet de ce livre est d'analyser les relations entre le Fonds Monétaire International et les pays du Tiers Monde, sur le double plan de leur forme et de leur contenu. La première partie sera consacrée aux canaux par lesquels passe l'action du Fonds dans les pays du Tiers Monde. On examinera la place des PVD dans les institutions et les organes de décision du Fonds, ainsi que les différents mécanismes financiers créés par celui-ci, en particulier en direction des PVD, l'utilisation qu'en font ces pays et l'évolution de la conception que le Fonds s'est forgée de la conditionnalité de l'accès à ses ressources. La deuxième partie portera sur le contenu de la normalisation qui en découle pour les sociétés du Tiers Monde, c'est-à-dire sur les prescriptions de politique économique du FMI, leurs effets sociaux, le modèle économique qui les inspire et la conception du développement qui les sous-tend, ainsi que sur l'abondante critique qui s'est développée à ce sujet.

Première Partie

L'accès des pays en développement aux ressources

du Fonds Monétaire International

Au plan institutionnel, les relations du FMI avec les PVD sont caractérisées par une faible place de ceux-ci dans les organes de décision du Fonds, mais une vaste gamme de possibilités de financement auxquelles ils peuvent avoir recours (chapitre premier).

Selon les périodes de l'Histoire des quarante ans écoulés depuis la création du Fonds, ces pays ont plus ou moins utilisé les crédits de l'institution, mais de façon structurelle ils ont à l'égard de celle-ci une position de débiteurs qui contraste avec celle des pays industriels et qui s'est traduite par un recours à des financements de plus en plus conditionnels (chapitre II).

La conditionnalité de l'accès aux ressources du Fonds, fruit d'une longue et contradictoire élaboration dans les années 1950 et 1960, a puisé, parmi les thèmes qui visaient à la contester dans les années 1970, les éléments de son renforcement, et constitue à l'heure actuelle un instrument essentiel de contrôle du FMI sur les politiques économiques des pays débiteurs (chapitre III).

CHAPITRE PREMIER

Les pays en développement dans les institutions et mécanismes du FMI

Tout l'échafaudage des institutions et des mécanismes du Fonds repose sur le système de quotas. Chaque pays membre se voit en effet attribuer une quote- part, représentant en principe son importance économique, et déterminant directement, outre le montant de la souscription qu'il devra verser, le nombre de voix qu'il pourra exprimer dans les prises de décision du Fonds et ses droits d'accès aux ressources du Fonds.

Section 1 / LA RÉPARTITION DES POUVOIRS DANS LE FMI

A / LA PONDÉRATION DES DROITS DE VOTE

La dimension de sa quote-part détermine d'abord le poids de chaque pays dans les pouvoirs de décisions selon la formule de pondération des votes inscrite dans les statuts : « Chaque membre disposera de deux cent cinquante voix, plus une voix supplémentaire pour chaque fraction de sa quote-part équivalant à cent mille droits de tirages spéciaux »1. C'est ainsi un principe inverse de celui régissant l'Organisation des Nations Unies qui est appliqué par le Fonds Monétaire International. Alors que la première institution applique la maxime : « un Etat, une voix » fondée sur l'égalité des pays membres, le FMI proportionne les pouvoirs de décision au montant de capital souscrit2 par chaque pays. Ce principe n'est que faiblement tempéré par l'existence d'un

1. Article XII, section 5. 2. Joseph Gold note que le commentaire joint à la version du plan White présenté par les Etats-

Unis en 1942 utilisait à ce propos le terme révélateur « investi » (Les origines de la pondération des droits de vote à l'intérieur du Fonds, Finances et Développement, mars 1981).

nombre minimum de voix quelle que soit la quote-part. Cette répartition très inégalitaire des pouvoirs de décision est justifiée du point de vue de ses partisans par le caractère financier de l'Institution, et ne fait que refléter la réalité des potentiels économiques et financiers dans le monde : si ce lien entre pouvoir et richesse n'existait pas, les pays les plus puissants seraient incités à créer d'autres organisations doublant le FMI3 et le privant d'une partie de ses moyens. Et le même principe s'applique aux organismes analogues, notamment aux « autres institutions de Bretton Woods » (Banque Mondiale, Société Financière Internationale, Association Internationale de Développement) et aux Banques continentales de Développement4, selon l'idée que les pouvoirs de décision concernant l'emploi des fonds doivent être proportionnés à l'importance des apports des différents pays participants.

Mais la logique financière n'est pas ici suffisante pour apprécier la répartition des droits de vote. Le FMI n'est pas seulement un organisme distribuant des crédits, il a aussi des attributions d'ordre réglementaire, dans la définition de ce qui est acceptable ou non en matière monétaire, dans la surveillance des politiques de change, dans la définition des « bonnes » politiques économiques dont le respect conditionne l'attribution des crédits, etc. Or, en ce domaine s'applique la même répartition des pouvoirs que s'il s'agissait simplement de sanctionner l'inégalité des risques encourus par les différents pays à travers leurs mises de fonds. De sorte que, sur le plan de la définition de politiques générales, la structure des pouvoirs à l'intérieur du Fonds n'est pas conforme à ce qu'on peut observer dans le cas d'autres organismes économiques multilatéraux ou régionaux ayant des incidences sur les politiques des pays membres : qu'il s'agisse par exemple des institutions de l'ONU (CNUCED, FAO...), d'organismes de coopération régionale (CEE, AELE, Pacte andin, etc.) ou de l'OCDE, les décisions d'intérêt général sont prises suivant le principe d'égalité entre Etats souverains (« un pays, une voix ») et la pondération des votes selon les apports des différents pays est réservée à l'utilisation de certains financements (cas du Fonds Européen de

.Développement dans le cadre de la CEE, par exemple). Au FMI au contraire, même dans le cas de décisions et d'orientations concernant des problèmes aussi généraux que les réformes du système monétaire international ou les politiques d'ajustement des pays débiteurs, c'est un principe d'inégalité qui s'applique puisque la même pondération des voix préside à la constitution des différentes instances du Fonds et à leur prise de décision quelle que soit la nature des problèmes débattus.

3. Cf. Bahram Nowzad, The IMF and its critics, Essays in International Finance, Princeton, déc. 1981.

4. Banque Interaméricaine de Développement, Banque Africaine de Développement, Banque Asiatique de développement.

Les statuts d u Fonds sont m u e t s sur les critères de dé te rmina t ion des quotes- par ts , q u i son t négociées en t re le FMI e t le pays, sur la base d e diverses formules ref lé tant la d imens ion é c o n o m i q u e de celui-ci ainsi q u e l ' impor t ance

relative de son c o m m e r c e extérieur. Mais ils p révo ien t des procédures d e révisions de celles-ci : « Tous les c inq ans au moins le Conseil des gouverneurs p rocédera à u n e x a m e n général des quotes -par t s et, s ' i l le juge appropr i é , en proposera la révision. Le Fonds p o u r r a éga l emen t , s 'il le juge o p p o r t u n , envisager à t o u t au t re m o m e n t , à la d e m a n d e d ' u n m e m b r e , l ' a j u s t e m e n t de

sa q u o t e - p a r t »5. Et p a r sui te d ' u n d o u b l e processus d ' a d h é s i o n s nouvel les et de r éa jus tements des quo tes -par t s relatives des m e m b r e s lors des révisions générales la répar t i t ion des droits de votes au FMI a évolué de la façon suivante :

Evolution de la répartition des droits de vote au FMI, à différentes dates (au 3 octobre 1946 et au 30 avril des autres années)

(Sources : Rapports annuels du FMI.)

Certes la concentration des droits de vote s'est atténuée depuis la création du FMI, par un rééquilibre intérieur au groupe des pays développés, et un rééquilibre entre ce groupe et le reste du Monde.

On peut cependant souligner le caractère limité de cette évolution : au sein

5. Article III, section 2. 6. Canada, Italie, Australie, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, Irlande,

Islande, Luxembourg, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Suède, plus la Grèce et le Portugal depuis novembre 1989.

du groupe des cinq « grands » (Etats-Unis, Grande-Bretagne, RFA, France, Japon) le Japon a vu son pourcentage de droits de vote n'augmenter que très faiblement, même à l'issue de la neuvième révision générale en 1990, en dépit de la progression de sa dimension économique et de l'importance relative de son commerce extérieur. Par ailleurs un peu moins de la moitié des points de pourcentage de droits de votes perdus par ces mêmes « grands » ont été en fait attribués aux autres pays industriels et le reste à l'ensemble des autres pays. Et tandis qu'en 1953, 34 pays en développement se partageaient 28 % des voix, en 1990 les 39 % des voix de ce groupe sont partagées entre... 132 pays. Aussi, malgré une relative érosion de la part des pays les plus avancés, la structure du pouvoir dans le Fonds reste très inégalitaire, marquée par une disproportion, dans toutes les instances du Fonds, entre la représentation des PVD et celle des pays industrialisés, entre celle du grand nombre et celle des happy few.

B / LES ORGANES DIRIGEANTS DU FMI

L'organe souverain du FMI, son Parlement — ou, plus exactement, son assemblée générale des actionnaires puisque les droits de vote sont pondérés par l'importance des souscriptions —, est constitué par le Conseil des gouverneurs.

Chaque pays membre du Fonds désigne un gouverneur, généralement le ministre des Finances ou le gouverneur de la Banque centrale, et un gouverneur suppléant. Les statuts précisent un certain nombre de pouvoirs spécifiques dévolus au Conseil des gouverneurs et qu'il ne peut déléguer à une autre instance du Fonds. Il s'agit notamment de l'admission de nouveaux membres, de la détermination de leur quote-part, ainsi que de l'éventuelle exclusion d'un membre, des décisions de création ou d'annulation de DTS, et de décisions d'ordre statutaires telles que la modification du nombre d'administrateurs, l'éventuelle création d'un Collège de conseillers, ou les amendements apportés aux statuts. Le Conseil des gouverneurs se réunit au moins une fois par an en Assemblée générale des gouverneurs.

Tous les pouvoirs de décision mentionnés dans les statuts comme appartenant au Fonds, sans autre précision, sont censés relever de la compétence du Conseil des gouverneurs, mais celui-ci a la possibilité de les déléguer au Conseil d'Administration, ce qu'il fait effectivement dans la pratique7.

Le Conseil d'Administration est l'organe permanent, responsable de la conduite des affaires courantes du Fonds et de la gestion de ses transactions.

7. Cf. A.W. Hooke, Le FMI, évolution, structure, activité, brochure n° 37 F, FMI.

Il a des pouvoirs budgétaires et administratifs é tendus mais aussi u n rôle central

dans la défini t ion des poli t iques d u Fonds aussi bien que dans leur applicat ion :

il dé f in i t n o t a m m e n t la po l i t i que d 'accès aux ressources d u Fonds ( m o n t a n t s

et mécan ismes de crédits, c o n t e n u de la cond i t ionna l i t é , e tc . ) et supervise la

consul ta t ion q u e les pays m e m b r e s doivent avoir régu l iè rement avec les services

d u Fonds p o u r just if ier leur po l i t i que é c o n o m i q u e et f inancière . Il a en ou t re

u n pouvo i r d ' i n t e r p r é t a t i o n des s ta tu ts d u Fonds e n cas de désaccord avec u n

pays membre8 , En f in il choisit u n d i r ec t eu r g é n é r a l q u i ne d o i t être n i

g o u v e r n e u r n i admin i s t r a t eu r et q u i prés ide les réun ions d u Consei l

d 'Admin i s t r a t i on . Le directeur général est le chef des services d u Fonds et, sous

le cont rô le généra l d u Consei l d ' A d m i n i s t r a t i o n , il est responsable de l ' o rgan i sa t ion des services, d e la n o m i n a t i o n et de la révocat ion des

fonct ionnai res d u Fonds . Le Di rec t eu r généra l d u FMI est t r a d i t i o n n e l l e m e n t

u n E u r o p é e n , alors q u e celui de la B a n q u e m o n d i a l e est u n ci toyen des Etats-Unis .

Le Consei l d ' A d m i n i s t r a t i o n se compose d ' a d m i n i s t r a t e u r s n o m m é s e t

d ' a d m i n i s t r a t e u r s élus. Les p remie r s son t en p r inc ipe au n o m b r e de 5, e t son t

désignés p a r les 5 pays m e m b r e s d i sposan t des quotes -par t s les p lus impor t an t e s . Ce son t a c t u e l l e m e n t (depuis 1970) les Etats-Unis , la Grande -

Bretagne, l 'A l l emagne , la France et le J a p o n . 15 autres adminis t ra teurs doivent

être élus tous les d e u x ans p a r les aut res m e m b r e s selon u n système de vote

complexe , tel q u e c h a q u e a d m i n i s t r a t e u r é lu représen te u n pou rcen t age des

droits de vote d ' o rd re comparable . D e plus il ne s 'agi t pas d ' u n e représentat ion

à base régionale , con t r a i r emen t à la p r a t i q u e suivie aux Na t ions Unies p o u r

l ' é l ec t ion des m e m b r e s n o n p e r m a n e n t s d u Consei l d e Sécurité. C ' e s t

l ' e n s e m b l e de pays n o n habi l i tés à n o m m e r u n a d m i n i s t r a t e u r qu i vote p o u r

dés igner l ' e n s e m b l e des admin i s t r a t eu r s élus. Mais, s ' i l n ' y a pas au FMI de

groupes de pays constitués, o n observe généra lement des regroupements de voix

sur u n e base régionale ou culturelle, ent re pays la t ino-américains et ent re pays

africains p a r exemple , les combina i sons p o u v a n t change r d ' u n e élection à l ' au t re .

En out re , si au m o m e n t d ' u n e élect ion ord ina i re des admin i s t r a t eu r s il

s 'avère q u ' u n o u d e u x m e m b r e s f o n t par t ie des c inq pays d o n t les m o n n a i e s

o n t été , l ' a n n é e p récéden te , les plus utilisées pa r le Fonds p o u r consent i r des

crédits aux autres pays m e m b r e s , sans p o u r a u t a n t f igurer p a r m i les m e m b r e s

habi l i tés n o r m a l e m e n t à n o m m e r u n a d m i n i s t r a t e u r d u fai t de l ' i m p o r t a n c e

de leur quo te -pa r t , ce m e m b r e o u ces d e u x m e m b r e s p e u t (ou p e u v e n t )

n o m m e r u n (ou deux) adminis t ra teur (s ) . N o r m a l e m e n t le n o m b r e d ' a d m i n i s t r a t e u r s élus est alors d i m i n u é d ' a u t a n t , mais le Consei l des

8. Cf. D. Carreau, Le FMI, Ed. A. Collin, sur le pouvoir « quasi judiciaire » du Fonds.

gouverneurs peut décider de ne pas appliquer cette réduction : c'est ainsi que l'Arabie Saoudite nomme un administrateur depuis 1978 sans que le nombre des élus ait été diminué, ce qui a fait passer à 21 le nombre total des administrateurs.

Enfin en septembre 1980 le Conseil des gouverneurs a approuvé une augmentation du nombre des administrateurs élus, portant celui-ci à 16. Ceci a permis à la République populaire de Chine, qui avait remplacé le gouvernement de Taïwan comme représentant de la Chine au Fonds en avril 1980, et obtenu une substantielle augmentation de sa quote-part, d'« élire » un administrateur.

De sorte que, actuellement, avec la désignation de représentants propres à l'Arabie Saoudite et à la Chine, le nombre d'administrateurs est passé à 22, dont 6 sont nommés selon les statuts et 16 sont élus.

La composition du Conseil d'Administration reflète évidemment la structure de la répartition des droits de vote : ainsi ces dernières années (depuis 1977) il y a toujours eu au moins 6 administrateurs élus appartenant à des pays industriels, tandis que 9 (puis 10 avec la Chine) appartenaient à des pays en développement. Ce qui aboutissait en 1989 par exemple, avec les adminis- trateurs nommés (5 des pays industriels et 1 d'un PVD), à une répartition égale des sièges : 11 administrateurs issus des pays industriels et 11 administrateurs issus de l'ensemble des autres pays, la composition du Conseil d'Administration atténuant la sous-représentation des PVD, en ce qui concerne le nombre des représentants. Mais chaque administrateur dispose du nombre de droits de vote correspondant à ceux des pays qui ont contribué à son élection, de sorte que la répartition des pouvoirs du Conseil d'Administration est identique à celle du Conseil des gouverneurs.

Certaines décisions ne peuvent être prises que par des votes faisant apparaître une majorité renforcée, de 70 % ou 85 % des voix. Ces cas de recours à des majorités spéciales ont été accrus depuis le début de l'histoire du Fonds. Le texte initial des statuts y rangeait 9 catégories de décisions, le premier amendement portait ce chiffre à 21 et le deuxième amendement à 539. Cette évolution a pour effet, en première analyse, d'atténuer les implications du principe de la pondération des votes pour se rapprocher de la règle de l'unanimité. Mais la portée de ce correctif à l'inégale répartition des voix est très limitée et même « perverse » en ce qui concerne les pays en développement. D'abord du fait des décisions concernées par ces majorités qualifiées : la plupart d'entre elles sont constituées par des questions relatives à l'équilibre financier du Fonds (fixation de taux d'intérêts et de commission, modification des modalités de versement des souscriptions, etc., exigeant des majorités de

9. Cf. Sir J. Gold, Le deuxième amendement aux statuts du Fonds, Brochure n° 25 F, FMI.

70 % ) , pa r des ques t ions m e t t a n t d i r ec t emen t e n cause u n pays m e m b r e

(major i t é requise de 70 o u 85 % selon les cas) et p a r des ques t ions d ' o r d r e

s ta tu ta i re (majori tés requises d e 85 % ) . Les seules décisions par t i c ipan t

r ée l l emen t à la dé f in i t ion des po l i t iques générales d u Fonds et r e q u é r a n t des

« majori tés élevées » sont celles relatives à l ' a u g m e n t a t i o n des quotes -par t , aux

ventes d ' o r et à leur utilisation, au retour à u n système de taux de change fixes, à la créat ion des DTS, à certaines amél iora t ions des facilités de crédit . O r ce

sont p réc i sément des décisions à propos desquel les l ' oppos i t i on éventuel le ne

vient pas des pays e n d é v e l o p p e m e n t mais au contraire de certains pays

industrialisés : d u fai t de leur s i tua t ion dans le système moné ta i re et f inancier m o n d i a l les PVD sont « s t ruc tu re l l ement » favorables à l ' accroissement des

ressources d u Fonds , à l ' amé l io ra t ion d e l 'accès aux crédits d u Fonds , à la

créat ion de DTS, à u n r e tou r aux taux de change fixes. . . . Et c 'est au contraire

à l ' i n t é r i eu r d u g roupe de pays industrial isés q u e se man i f e s t en t des clivages

sur ces quest ions . C ' e s t p o u r q u o i d 'a i l leurs le seuil de 85 % de ma jo r i t é a é té

i n t rodu i t , lors d u p remie r A m e n d e m e n t , p o u r p e r m e t t r e aux pays de la CEE,

s'ils a d o p t a i e n t u n e pos i t ion c o m m u n e , de s ' oppose r à la créat ion de DTS.

C 'es t dans le m ê m e esprit que le deuxième a m e n d e m e n t assortissait l 'éventuelle

décision d ' u n retour aux taux de change fixes d ' u n e majori té de 85 % , d o n n a n t

de fait u n dro i t de veto aux Etats-Unis , pr incipal ar t isan d u système actuel de changes flottants10. Ce son t encore les Etats-Unis , rét icents à l ' éga rd d ' u n e

a u g m e n t a t i o n de l iquidi tés in terna t ionales dans les années 1980, q u i o n t p u

peser de façon d é t e r m i n a n t e p o u r q u e la h u i t i è m e révision des quotes-par ts

ne majore celles-ci q u e d e 47,5 % (alors q u e les pays en d é v e l o p p e m e n t et

certains pays industr ie ls souha i t a i en t 100 % ) et p o u r q u e ne soit pas décidée u n e nouvel le al locat ion de DTS réclamée par la quas i - to ta l i té des autres pays m e m b r e s .

Ainsi ce dro i t de veto, q u i f o rme l l emen t pourra i t aussi bien être exercé p a r

u n g r o u p e de PVD total isant 15 % des voix, ne concerne q u e des décisions

auxquel les les PVD n ' o n t pas de raison de s 'opposer , mais d o n t ils sont au

contraire demandeurs . C'est pourquoi , n o n seulement il ne corrige pas l ' inégale répar t i t ion des droits de vote , mais e n ou t re il e n accentue les effets. C ' e s t

d 'ail leurs le sens m ê m e de l ' ins t i tu t ion de ces majorités qualifiées : en conférant

u n dro i t de veto, elles ne confèren t p a r dé f in i t ion q u ' u n dro i t de m a i n t e n i r

le s ta tu q u o et n o n de le changer . Elles ne f o n t q u e renforcer la pr incipale

inégalité qu i concerne le pouvoir de proposi t ion, le pouvoir de changer le statu

10. Sir J. Gold, ancien directeur du Département juridique du Fonds, est explicite au sujet des « majorités élevées » : « Parfois, note-t-il, il s'agit d'un motif très intéressé consistant à donner un droit de veto à un seul Etat ou à un groupe d'Etats, ou du souci de limiter l'exercice par le Fonds d'un pouvoir que certains membres ont accepté sans enthousiasme, comme solution de compromis » (in Le deuxième amendement aux statuts du Fonds, Brochure 25 F, FMI).

quo, largement plus favorable aux pays industriels qu'à ceux du Tiers Monde : ces derniers n'ont simplement pas au Fonds Monétaire International le poids minimum nécessaire pour impulser les modifications de l'ordre monétaire et financier qui leur seraient favorables.

C / LES ORGANES CONSULTATIFS

A côté des organes officiels du Fonds dont l'existence, la composition et les compétences sont prévues explicitement par les statuts, fonctionnent des organes consultatifs, internes au Fonds et créés par décision du Conseil des gouverneurs (le Comité interimaire et le Comité du Développement) ou externes au Fonds et créés par regroupements informels de pays sur la base d'intérêts communs (Groupe des 10, Groupe des 24).

Le Comité intérimairell a pour objet de fournir des avis et faire des rapports au Conseil des gouverneurs pour aider celui-ci à surveiller la gestion et l'adaptation du système monétaire international et à prendre les mesures nécessaires en cas de perturbations soudaines qui risqueraient de mettre en danger ce système. Sa composition reflète celle du Conseil d'Administration : chaque pays ou groupe de pays désignant (ou élisant) un administrateur est habilité à nommer un membre du Comité intérimaire.

Le deuxième comité est le « Comité ministériel conjoint des Conseils des gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement », dit Comité du Développement. Ses membres sont nommés alternativement par les pays membres du Fonds et par ceux de la Banque Mondiale, selon le même principe que le Comité intérimaire : tout pays qui nomme un administrateur et tout groupe de pays qui élit un administrateur désigne un membre du Comité du Développement. Le Comité du Développement est chargé de suivre et d'étudier le transfert de ressources réelles aux pays en développement et de recommander des mesures propres à le favoriser.

Ces deux comités tiennent généralement leurs réunions au même moment et au même endroit, à raison de deux fois par an, dont une à l'ouverture de l'Assemblée générale annuelle des gouverneurs du Fonds.

Parallèlement et sur les mêmes questions se réunissent aussi deux groupes, extérieurs au FMI, l'un constitué de représentants des gouvernements des pays les plus industrialisés, l'autre de ceux des pays en développement.

11. C e c o m i t é est d i t « i n t é r i m a i r e » pa rce q u e les s t a t u t s p r é v o i e n t q u e le C o n s e i l des g o u v e r n e u r s p e u t d é c i d e r d e le r e m p l a c e r p a r u n C o l l è g e , d o n t le d o m a i n e d e c o m p é t e n c e e t la

c o m p o s i t i o n se ra i en t i d e n t i q u e s , m a i s q u i serai t d o t é d e p o u v o i r s d e déc i s ions alors q u e le C o m i t é i n t é r i m a i r e es t e n p r i n c i p e u n o r g a n e p u r e m e n t c o n s u l t a t i f .

— et rentabilité relative des secteurs exposés/non exposés, 150-151, 171-172

— et redressement des finances publi- ques, 151-152

— et stabilité du taux de change réel, 152-153

— effets sur la balance commerciale, 172-173

— et secteur industriel, 174-175 — et classement international des

pays, 209-216 Droits de tirages spéciaux

— présentation, 37-43 — utilisation, 55-57

Etat — et distorsion des prix relatifs, 131-

135 — dimension du secteur public et

ajustement, 229-233, 237-240 — et mode de développement capita-

liste, 233-237 — (voir aussi politique budgétaire)

Facilité d'ajustement structurel, 34 Facilité d'ajustement structurel renforcée,

34 Facilité élargie, voir mécanisme élargi de

crédit Facilité de financement compensatoire,

voir mécanisme de financement compensatoire et pour imprévus

Facilité de financement de stocks régula- teurs, voir mécanisme de financement de stocks régulateurs

Financement complémentaire, 36 Fonds fiduciaire, 33

Groupe des 10, 23 Groupe des 24, 23

Inflation et ajustement, 180-184 Lettre d'intention, 90

Mécanisme élargi de crédit, 31 Mécanisme de financement compensatoire

et pour imprévus, 30 Mécanisme de financement de stocks régu-

lateurs, 31 Mécanisme de financement supplémen-

taire, 32

Mécanisme pétrolier, 32 Mise en réserve, 36

Ouverture des économies — et modèle de développement, 175-

180 — et coût social de l'ajustement, 194-

197 — et homogénéisation des économies,

201-208 — et redistribution du revenu, 216-

217 — et partage salaire/profit, 217-220 — et dévaluation, voir dévaluation

Politique d'accès élargi, 32 Politique, aspects politiques de l'inter-

vention du FMI, 221-228 Pouvoir de décision des Etats-membres

— et quotes-parts, 15-17 — évolution, 17-18 — au conseil d'administration, 20-22

Prix — action sur les prix intérieurs, 144-

148 — voir aussi inflation et dévaluation

Quotes-parts — et pouvoir de décision, 15-17 — et ressources du FMI, 24 — érosion (des), 58-59

Ressources du FMI, 24-26 Set aside, voir mise en réserve

Taux de change — et distorsions affectant le secteur

externe, 133-134 — et parité des pouvoirs d'achat, 209 — et avantages comparatifs, 209-213 — et dimension du secteur externe,

214-216 — modifications, voir dévaluation

Tirages — système des, 27 — et asymétrie pays industriels/PVD,

47-51 Tranche-or, 27 Tranche de réserve

— définition, 27 — et possibilité de tirage, 28 — utilisation, 53

Imprimé en France Imprimerie des Presses Universitaires de France

73, avenue Ronsard, 41100 Vendôme Novembre 1990 — N° 36301