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Bernard Girard

Management dans le secteur public

Sciences Po, octobre 2005

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SommaireETRE MANAGER AUJOURDHUI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ..................................... 4 LES FONCTIONS PUBLIQUES LA RECHERCHE DUN MODLE ....................................... 5 CHANGEMENTS EN EUROPE ............................................................................................................... 5 LES RFORMES EN FRANCE ................................................................................................................ 5 UN MOUVEMENT DE FOND ............................................................................................................... 10 LE NEW PUBLIC MANAGEMENT (LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE)............................................... 15 POUR CONCLURE: UN IMPACT DURABLE SUR LE MANAGEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE.............. 21 LE RENOUVEAU DES THORIES DES ORGANISATIONS ................................................. 25 ORGANIGRAMMES, STRUCTURES ARBORESCENTES: LE MODLE DES ORGANISATEURS ..................... 26 CHOISIR UNE STRUCTURE ................................................................................................................ 30 LENTREPRISE COMME SOCIT DE MARCH .................................................................................... 32 LENTREPRISE COMME COALITION POLITIQUE .................................................................................. 33 LORGANISATION COMME TISSU DE ROUTINES.................................................................................. 34 LORGANISATION- SYSTME ............................................................................................................ 35 LORGANISATION COMME SRIE DE PROCESSUS................................................................................ 36 LA NOUVELLE CONOMIE DES ORGANISATIONS ................................................................................ 37 LA RESSOURCE BASED VIEW DE LORGANISATION ET LE CAPITAL IMMATRIEL ................................. 38 LES THORIES MANAGRIALES ........................................................................................................ 39 POUR CONCLURE ............................................................................................................................. 41 DANS LA BOITE NOIRE DU MANAGEMENT............................................................................ 43 MODLISER LE COMPORTEMENT DES MANAGERS ............................................................................. 43 LES STYLES DE LEADERSHIP............................................................................................................. 44 LA DLGATION .............................................................................................................................. 46 LA FORCE DE LESTIME DE SOI ......................................................................................................... 49 LE MANAGER ENTRE LOYAUT ET OBISSANCE: LA DURE LOI DE LORGANIGRAMME ....................... 49 LA PLACE DU MANAGER DANS LORGANISATION .............................................................................. 52 LES TCHES DU MANAGER ............................................................................................................... 53 DISTRIBUER LE TRAVAIL: LE VOLUME ............................................................................................. 55 DONNER DU TRAVAIL OU CONSTRUIRE LE SYSTME DACTION DES SALARIS.................................... 57 DONNER DES ORDRES ...................................................................................................................... 60 LE CONTRLE.................................................................................................................................. 62 SANCTIONNER ................................................................................................................................. 67 PRENDRE DES DCISIONS ................................................................................................................. 69 ANNEXE: TEST DE BLAKE ET MOUTON ........................................................................................... 71 JUGER LORGANISATION DONT ON A LA RESPONSABILIT............................................ 73 QUELS SONT LES OBJECTIFS? .......................................................................................................... 73 LES RESSOURCES MISES DISPOSITION SONT-ELLES ADAPTES?...................................................... 76 LES PERFORMANCES SONT-ELLES SATISFAISANTES?........................................................................ 77 LORGANISATION EST-ELLE ADAPTE LA RALISATION DES OBJECTIFS?........................................ 78 LE CLIMAT DE TRAVAIL DANS LQUIPE EST-IL SATISFAISANT?........................................................ 79 DISPOSE-T-ON DUN SYSTME DE CONTRLE ET DE PILOTAGE SATISFAISANT ?.................................. 80 LORGANISATION EST-ELLE PRTE AFFRONTER LE CHANGEMENT?................................................. 82 POUR CONCLURE, QUELQUES MOTS SUR LA MESURE ......................................................................... 83 ANNEXE : EXTERNALISATION, QUI CONFIER LES NOUVEAUX SERVICES? ...................................... 85 MOTIVER SES COLLABORATEURS .......................................................................................... 87 MOTIVATIONS INTRINSQUES ET EXTRINSQUES .............................................................................. 87 LEFFET PYGMALION ....................................................................................................................... 89 LES THORIES DE LENGAGEMENT ................................................................................................... 90 LES THORIES DE LQUIT ............................................................................................................. 91 LES EFFETS INATTENDUS DES INCITATIONS MONTAIRES .................................................................. 93 PEUT-ON MOTIVER LES FONCTIONNAIRES EN LEUR DONNANT DES PRIMES?...................................... 94

3QUELQUES RECOMMANDATIONS POUR CONCLURE ........................................................................... 96 UTILISER AU MIEUX LES RESSOURCES DISPONIBLES....................................................... 98 UN ENJEU IMPORTANT: LABSENTISME .......................................................................................... 98 POURQUOI UN TEL ABSENTISME? ................................................................................................ 100 LA GESTION DE LABSENTISME .................................................................................................... 104 LA GESTION DES INDISPONIBILITS ................................................................................................ 105 POUR CONCLURE ........................................................................................................................... 106 CONDUIRE LE CHANGEMENT ................................................................................................. 107 DES TAUX DCHEC TRS LEVS .................................................................................................. 107 OUTILS ........................................................................................................................................... 117 LES ANALYSES COT/AVANTAGE ................................................................................................... 118 LANALYSE DE LA VALEUR ............................................................................................................ 119 LA GPEC...................................................................................................................................... 120 LE BENCHMARKING ....................................................................................................................... 121 POUR CONCLURE........................................................................................................................ 129

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Etre manager aujourdhui dans la fonction publiqueLes cadres de la fonction publique sont aujourdhui confronts des problmes nouveaux. On leur demande de changer profondment de manire de grer les hommes. Cest vrai dans les entreprises publiques qui ont entrepris des programmes de rnovation managriale, ce lest dans les hpitaux qui se lancent dans la nouvelle gouvernance, ce lest galement dans les collectivits territoriales et dans la fonction publique dEtat. Ce sont ces changements, leur origine, leur raison dtre que nous examinerons dans un premier chapitre (Les fonctions publiques la recherche dun modle). Ces rformes sinspirent largement de modles mis au point dans le secteur priv qui a, de son cot, vcu une vritable rvolution managriale (Le renouveau de la pense managriale). Tout ce travail sur le management a permis de mieux comprendre ce qui se passe dans ce que jai appel la boite noire du management et que lon examinera avant danalyser les problmatiques auxquelles doit dornavant faire face les cadres de la fonction publique: Matriser lautonomiequi leur est donne : il faut rinventer soi-mme son organisation, son service, on nhrite dune organisation toute faite, et cela suppose que lon sinterroge plus quon ne faisait hier sur la manire dont elle fonctionne, sur les outils dont on dispose, Motiver des collaborateursdont lengagement personnel est devenu ncessaire au bon fonctionnement des institutions, Valoriser les ressources disponibles qui paraissent souvent insuffisantes, ce qui suppose dagir sur les gisements aujourdhui ngligs, comme labsentisme, Organiser, accompagner et conduire le changement dorganisations qui sont appeles voluer beaucoup plus rapidement.

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Tout cela suppose la matrise doutils nouveaux. On en prsentera en conclusion trois: le benchmarking, lanalyse de la valeur et les analyses cot/avantage.

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Les fonctions publiques la recherche dun modleChangements en Europe Nous allons parler de management de la fonction publique dans un contexte trs particulier. Celui de changements institutionnels importants qui touchent directement la gestion et au management de la fonction publique et que l'on retrouve sous une forme ou sous une autre dans la plupart des pays industrialiss : cration d'agences administratives (GB), contestation et rvision des statuts de la fonction publique, dans de nombreux pays : suppression du statut de fonctionnaire pour les agents publics travaillant dans ladministration (DK, A), rapprochement des conditions de travail entre les agents publics et les travailleurs dans le secteur priv (aux Pays-Bas, en Italie, en Sude), modification des politiques de rmunration dans de nombreux pays : dcentralisation des dcisions, recul de l'anciennet, introduction des notions de performance et de comptences, utilisation des techniques d'valuation contractualisation de la relation de travail pour les hauts fonctionnaires : contrats dure dtermine ou indtermine de 5 ans en Grande-Bretagne, de 7 ans aux Pays-Bas, de 6 ans en Belgique avec valuation tous les deux ans, contrat dure dtermine (5 ans) renouvelable une seule fois (3 ans) en Nouvelle-Zlande Ces mesures ne concernent en gnral que quelques dizaines ou centaines de personnes, elles concernent en GrandeBretagne 3300 hauts fonctionnaires ; europanisation : recrutement de fonctionnaires trangers (en Grande-Bretagne), d'o ouverture du march du travail ; dcentralisation dans de nombreux pays (Espagne, Italie), introduction des logiques de benchmark, externalisation de fonctions comme la paie des fonctionnaires et la gestion de linformatique des ressources humaines que le Danemark a entrepris de confier des socits prives. Singapour, lAustralie, la Nouvelle Zlande, le Canada ont, de la mme manire, externalis une partie de leur production informatique.

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Ces changements institutionnels touchent peu ou prou tous les pays industrialiss depuis que la Grande-Bretagne et lAustralie ont initi le mouvement au dbut des annes 80. Les rformes en France La France nchappe pas ce mouvement. Nous avons entam la longue marche vers la rforme de la fonction publique la fin des annes 80. La circulaire Rocard qui a servi de matrice lensemble des rformes engages depuis date de 1989. On trouve dans ce texte la plupart des concepts aujourdhui dvelopps dans ces rformes: notions de responsabilit, dvaluation, de mesure des performances. Parmi les mesures les plus rcentes, il y a la rvision du code des marchs publics, lintroduction de la GPEC, de politiques de rmunration selon le mrite au Ministre de lEconomie, la tarification selon lactivit dans les hpitaux et, surtout, la Loi Organique sur les lois de Finance. Mais on pourrait galement citer des rformes plus anciennes, comme lvaluation des textes lgislatifs introduite avec la loi sur le RMI de 1988 ou la GPEC

6 La LOLF Vote l'unanimit par le Parlement en aot 2001 sur une initiative parlementaire, cette loi dont le grand public n'a pas connaissance modifie en profondeur le fonctionnement des ministres. Elle prvoit que les Ministres passent en 5 ans, soit d'ici 2006, une gestion base sur les rsultats. La budgtisation se fera non plus par nature de dpense mais par "programmes" qui regrouperont "un ensemble cohrent d'actions relevant d'un mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits d'intrt gnral ainsi que les rsultats attendus faisant l'objet d'une valuation." Lobjectif est double : accrotre lefficacit de laction de ltat pour ses usagers et ses bnficiaires, en focalisant le budget sur les rsultats attendus et non plus sur le dtail des moyens allous ; clairer le choix des politiques et des modes daction en mettant en vidence les rsultats viss, en mesurant les rsultats obtenus et en rendant plus lisible le dbat stratgique sur les volutions de moyen terme des finances publiques.

Les crdits au sein d'un mme programme sont dsormais "fongibles", ce qui veut dire que les gestionnaires peuvent les redployer entre les diffrents titres de dpense. en contrepartie de cette libert nouvelle, les gestionnaires devront s'engager sur des objectifs de performance. La loi introduit en outre le principe de comptabilit d'exercice qui permet de relier toutes les dpenses lies aux actions d'une anne budgtaire l'excution de la loi de finances. Ce qui devrait rendre l'action de l'Etat beaucoup plus lisible et plus facile contrler par le Parlement. On devrait passer du vote de 848 chapitres celui d'une centaine de programmes. Cette dmarche qui associe libert de gestion la transparence sur les actions conduites, les cots de chacune d'elle et les rsultats obtenus sera dcline jusqu'au niveau local. Le nouveau code des marchs publics Le nouveau code des marchs publics qui est entr en vigueur il y a quelques semaines est intressant plusieurs titres. Il montre, dabord, comment le changement nous est largement impos de lextrieur: cest en partie pour rpondre aux injonctions de la Commission Europenne que le code a chang. Ce changement a de nombreux aspects qui mrite quon sy attarde : de professionnalisation de la fonction achat qui nest plus exclusivement juridique: il ne sagit plus seulement de sassurer du respect dune rgle, mais de vrifier, mesurer des rsultats; de responsabilisation des acteurs: les acheteurs sont beaucoup plus libres de leurs mouvements, ils ne sont plus guids dans tous leurs gestes, mais en mme temps ils peuvent tre soumis plus facilement la critique du juge; de privilge donn au comportement conomique: on demande aux acheteurs de ngocier, de tenir compte de la dimension conomique de leur travail. Mais on voit aussi les limites et les difficults de la rforme:

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7 la plupart des acheteurs du secteur public sont des juristes qui ne matrisent pas ou matrisent mal les techniques de lachat; on na pas donn aux acheteurs dobjectifs conomiques (rduction de x% de la dpense, ce qui peut conduire des comportements du type: dpense quivalent, jobtiens plus, sans que personne ait jamais demand plus); on met les agents en situation dvoluer dans une situation dinjonction paradoxale peu confortable. Dun cot on leur dit: soyez libre, de lautre, on les menace du juge. GPEC et rforme de la gestion des Ressources Humaines Dans de nombreuses organisations publiques, on a mis en place des rformes touchant la gestion des ressources humaines. On a beaucoup parl de la dmarche de Gestion Prvisionnelle des Emplois et des Comptences (GPEC) que plusieurs ministres ont engage (Dfense, Sant, Economie). Comme on sait, il sagit dune mthode conue pour organiser une rflexion prospective sur les emplois. Elle conduit sinterroger sur les missions des organisations, dfinir des objectifs et faire des simulations. Le Ministre des Finances a prpar un mcanisme de salaire au mrite bas sur un entretien dvaluation que doivent passer les 180 000 agents du Ministre, cette dmarche devant se traduire ds 2005 par un avancement de carrire acclr, le rgime normal ou un avancement retard (F.Mer dans un entretien au Figaro). Il tait prvu que le bonus ou le malus sera de + ou 10% pour les plus hauts fonctionnaires et que la part variable soit, en moyenne, de lordre de 8000. Cette mesure, comme dautres, relvent de la volont dintroduire des mthodes de management modernes empruntes au secteur priv dans la fonction publique. Seront-elles efficaces? Beaucoup dpendra de la manire dont elles seront mises en uvre. Les propositions du Conseil dEtat Dans son rapport public de 2003, le Conseil dEtat sest saisi de la question de la rforme de la fonction publique. Il a notamment propos: la rvision du primtre du rgime particulier des agents publics: il suggre den rduire le champ et den modifier le contenu, lintroduction de la notion de contrat dans le droit de la fonction publique en matire de ngociation sociale mais galement dans celui de la gestion des effectifs avec lintroduction de clauses contractuelles dans les contrats ce qui, dit-il, devrait permettre de rduire le nombre de contractuels, la remise en cause du systme des corps qui introduit une grande complexit dans la gestion des hommes (exemple parmi dautres: il y a 18 corps pour les 28 000 agents des prfectures, 7 pour les 5000 agents des bibliothques universitaires, 23 pour les 7000 agents de la protection judiciaire de la jeunesse) qui se heurte au droit communautaire et interdit en pratique lentre dans la fonction publique de gens qui ont commenc leur carrire ailleurs. Le Conseil dEtat propose de les remplacer par ce quil appelle des cadres de fonction qui sont de grandes filires professionnelles. Moins de 50 filires devraient, dit-il, suffire pour lensemble des administrations, le rapprochement des fonctions publiques dEtat et des collectivits territoriales en vue de crer un grand march interne de lemploi, ce qui est en train de se faire lentement, discrtement au travers de la dcentralisation,

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8 la dconcentration de la gestion des ressources humaines quil veut rapprocher de la base pour que les services dconcentrs soient lchelon de droit commun, louverture de la fonction publique des gens ayant fait une ou deux carrires dans dautres secteurs.

Bizarrement, il ne propose pas de mettre tous les fonctionnaires de lEtat en rgion sous lautorit du prfet, ce qui serait pourtant une manire de poursuivre la dcentralisation1. Des rnovations managriales dans les entreprises publiques On retrouve ce mme souci de rforme dans les entreprises publiques dont la situation est, naturellement, assez diffrente puisquelles interviennent souvent dans le monde de la concurrence: la route ou lavion pour la SNCF, dautres oprateurs pour la Poste, dautres producteurs dnergie pour EDF Ces rformes sont plus ou moins avances selon les entreprises, mais elles visent toutes le mme objectif: aider ces entreprises sortir dune situation de monopole et affronter armes gales la concurrence, et sinscrivent toutes dans une mme logique que rsume bien le Prsident de la SNCF, Louis Gallois: Nous nous fixons trois objectifs prioritaires: 1/tablir et professionnaliser le dialogue entre les agents et la hirarchie, 2/reconnatre les efforts et les mrites sur la base de critres professionnels mesurables et quantifiables, 3/ piloter par les rsultats et, travers cela, dvelopper la prise dinitiative et linnovation. Cest cela qui nous conduit tre plus ractifs, nous adapter plus vite, rduire nos cots de structure.2 Ces rformes a souvent t accompagns de lintroduction de dmarches de type GPEC (Gestion prvisionnelle de lemploi et des comptences) apparue au dbut des annes 90 la RATP et la SNCF, en 1998 dans les hpitaux. Conues pour introduire plus de souplesse dans la gestion des ressources humaines, pour favoriser les mobilits (en rvlant la similitude de mtiers exercs dans des services diffrents), amliorer les parcours professionnels et mieux grer les comptences, ces dmarches qui reposent sur la cration de rfrentiels ont conduit revenir sur les mtiers et formaliser les volutions qui se sont faites un peu partout en perruque malgr ou, si lon prfre, cot des grilles de qualification3. La nouvelle gouvernance lhpital Le monde hospitalier qui tente depuis des annes de se rformer, met actuellement en place ce que lon appelle une nouvelle gouvernance de lhpital. Cette rforme complexe impose par lintroduction de la tarification lactivit (dite T2A) repose sur: la cration dune instance de management (le Comit excutif) qui associe parit mdecins et administratifs, la cration de ples hospitaliers, qui remplacent les services (quils regroupent selon des logiques dfinies au sein des tablissements) set auxquels sont dlgus des responsabilits de gestion.

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Propose par Michel Sapin alors quil tait ministre de la Fonction Publique et de la Rforme de lEtat, cette rforme qui aurait modifi profondment le fonctionnement de lEtat sans susciter de critiques sest heurte lopposition des grands corps de lEtat et notamment celle des plus proches conseillers du Premier Ministre. 2 In Un entretien avec Louis Gallois, Socital, n49, 3me trimestre 2005 3 Lmergence de mtiers nouveaux dans les collectivits territoriales avec larrive demplois jeunes montre que cest souvent plus la rigidit des institutions qui bloque linnovation que le manque dimagination des responsables.

9 Ces ples devraient modifier profondment lorganigramme des hpitaux en les faisant voluer dune logique de la spcialit mdicale bases sur les pathologiques une logique de la sant axe sur le patient dans son rapport la maladie (grce notamment une meilleure coordination des diffrents intervenants: mdecins, psychologues, assistantes sociales). Elle devrait favoriser la mobilit du personnel, le dveloppement de contrats dobjectifs, rendre plus lisibles les performances de chaque ple et, ce faisant, faciliter les dcisions en matire dinvestissement ou de dsinvestissement. Il est bien trop tt pour dire si ces objectifs seront atteints. En retrait par rapport nos voisins Malgr toutes ces avances, nous sommes en retrait par rapport nos voisins, alors mme que nous tions pionniers dans lutilisation, de ce que lon appelait dans les annes 60 la Rationalisation des Choix Budgtaires, ensemble de techniques qui consistait introduire le calcul conomique dans le processus de prise de dcision politique. Cela vient sans doute de ce que la question a chang de nature. Il ne sagit plus de savoir comment lEtat intervient, mais sil doit intervenir. Difficile de mener des rformes qui visent rduire la place de lEtat dans lconomie dans un pays dont le quart des salaris travaillent pour la fonction publique. Dautant plus difficile de mener ces rformes que les fonctionnaires bnficient, en France, dun statut, ce qui nest le cas que dans la moiti des pays europens. Ailleurs, les fonctionnaires ont des contrats de type priv. Or, il est plus difficile de revenir sur un statut lorsque celui-ci existe et a depuis des annes structur la fonction publique. Pour ne donner que cet exemple, les fonctionnaires nont pas de garantie de lemploi en Belgique, au Danemark, en Italie, aux Pays-Bas, en Finlande, en Sude, au Royaume-Uni. Le systme de concours pour la slection des agents nexiste pas partout. En Sude et en Finlande, les recrutements sont organiss comme dans le secteur priv. Au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et, dans une moindre mesure, en Belgique, lvaluation des comptences professionnelles par des agences est au coeur de la procdure de recrutement. En gnral, ces pays nexigent pas un niveau minimum de formation pour occuper un poste et privilgient lexprience professionnelle4. Mme chose pour les retraites. Les fonctionnaires ont souvent, comme en France, des systmes spcifiques chez nos voisins, mais ce nest pas vrai partout. Ce ne lest pas en Irlande, en Italie, aux Pays-Bas ou en Sude. Et mme l o les systmes sont spcifiques, ils ne sont pas forcment plus avantageux. On sait combien notre systme est centralis, ce nest pas le cas partout en Europe. En Sude, en Finlande et au Royaume-Uni, la gestion de la fonction publique est compltement dcentralise. Mme chose encore pour les rmunrations. Lanciennet qui joue un rle si important dans notre systme en joue un beaucoup moindre dans des pays o les rmunrations sont compltement individualises, pour tout ou partie des fonctionnaires comme en Sude ou en Grande-Bretagne (dans ce pays, les rmunrations sont calcules selon un systme de fourchettes). Dautres motifs ce retard franais en matire de rforme de lEtat peuvent tre avancs. Limage dexcellence que notre fonction publique a longtemps su entretenir (image pour une part lie au systme de formation et de slection de ses cadres suprieurs dans de grandes coles trs litistes qui faisait dire: les meilleurs dentre nous sont fonctionnaires)

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Daprs Eugnie Rabourdin, La fonction publique franaise en Europe, Fondation Robert Schuman

10 a sans doute contribu ce retard tout comme, dans un registre diffrent la tradition des rformes discrtes qui permettent la fonction publique de changer sans que cela se remarque. La politique salariale en donne plusieurs exemples avec lintroduction dans les annes 60 du raisonnement en masse salariale (RMS) ou plus prs de nous de lintressement dguis en retour collectif de modernisation). Un mouvement de fond Lorsque lon parle de la rforme de lEtat et de la ncessit de la mener, on insiste beaucoup sur des phnomnes dmographiques, sur les dparts massifs la retraite des prochaines annes, sur les volutions dmographiques qui pourraient rendre plus difficiles les recrutements, sur les contraintes financires (si lon veut faire des conomies, il faut rduire le train de vie de lEtat), sur les modifications de lenvironnement, sur la monte du chmage et de la prcarit qui rendent, ou rendraient, plus injustes les avantages dont bnficient les fonctionnaires, sur les progrs de la technologie qui imposent des changements dans les mthodes de travail et le fonctionnement des organisations. Il me semble que lon peut la justifier dune toute autre manire, en mettant sur les modifications dans les missions de l'Etat, sur, au fond, des mcanismes endognes. On est pass : de l'Etat providence ce que le sociologue qubcois Gilles Gagn appelle l'Etat commercial ouvert : l'Etat n'est plus seulement celui qui apporte des aides aux plus dmunis, c'est aussi celui qui cre un environnement favorable au dveloppement conomique dans un contexte de mondialisation o les acteurs conomiques, les multinationales, mais aussi les travailleurs les plus diplms et les plus recherchs peuvent se dplacer et choisir leur implantation en fonction de leur intrt propre ; d'un Etat concentr sur la construction des infrastructures un Etat plutt centr sur des missions de services aux personnes ; d'un Etat qui intervient directement et gre un Etat qui impulse et rgule; dun Etat trs centralis un Etat qui se dcentralise et dleste sur les collectivits territoriales une partie de ses missions.

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Ces diffrents changements ont modifi en profondeur les relations de lEtat et, de manire plus gnrale, des fonctions publiques avec leurs usagers. Des relations avec les usagers transformes Le producteur d'infrastructures tait dans une logique de l'offre qui cre la demande : la route que l'on construit gnre son trafic, des activits conomiques. En ce sens, il matrise le temps, il peut anticiper. Le producteur de services est dans une logique toute diffrente o c'est la demande qui prime, qui prcde. On ne peut plus se contenter d'attendre les effets bnfiques de l'action engage, il faut couter les usagers, tre l'afft de leurs volutions. Toutes les rformes de l'Etat depuis une quinzaine d'annes tentent de les mettre au centre. On voit bien, dans les conflits sociaux qui animent la fonction publique, le rle de cette thmatique. Pour les organisations syndicales, mettre l'usager au centre, c'est, d'une certaine manire, attaquer le fonctionnaire, sa mission. Le cas de l'Education Nationale est exemplaire. A l'occasion des mouvements de juin 2004, on a vu beaucoup d'enseignants de tous bords s'opposer cette volont de mettre l'lve au centre du processus ducatifs. Ce n'est pas l'lve qu'il faut mettre au centre, disaient-ils, mais le savoir. Et, au travers du savoir, ceux qui le possdent, qui le matrisent, c'est--dire les enseignants.

11 On retrouve la mme problmatique dans de nombreuses administrations. Les relations avec les usagers, que ce soit dans une classe, dans un guichet ou dans un bureau ont volu de manire profonde. Elles l'ont fait dans trois directions majeures : l'individualisation des prestations, la personnalisation des relations agent/usager, lautomatisation. L'individualisation des prestations : L'administration ne se contente plus de distribuer des aides selon des critres d'attribution simple (ages, revenus, situation familiale), elle slectionne les bnficiaires partir de donnes plus nombreuses et plus complexes. Le surendettement est un exemple. D'o une modification des relations avec l'usager. Dans l'administration classique, l'usager n'existe que sous la forme de ladministr qui entre ou nentre pas dans la grille rglementaire ou dans celle du lobby qui se bat pour obtenir des droits complmentaire. Dans l'administration moderne, l'usager devient le co-producteur du service, de l'intervention, d'o le souci permanent de la simplification administrative : la complexit des formulaires devient un obstacle l'obtention de prestations dont ne bnficient pas tous ceux qui y auraient droit5. Dans un systme dans lequel l'administration distribue les droits, les aides selon des critres simples, on n'a pas besoin de se proccuper de simplification puisque la complexit est prise en charge par des fonctionnaires que l'on peut former, dans un systme dans lequel on slectionne en fonction de critres plus complexes, la capacit des usagers dfendre leur dossier, le remplir intervient et le fonctionnaire peut tre amen se transformer en conseiller de lusager, voire en avocat. Cest une volution quont analyse dans le dtail les sociologues qui se sont intresss aux relations entre assurs et agents dans les Caisses dAllocations Familiales:Jean-Marc Weller montre, par exemple, comment les agents daccueil peuvent tre amens inviter lassur se confier et apprcier sa situation dun point de vue qui nest plus seulement rglementaire, mais aussi civil (lassur dit-il la vrit? quel degr est-il responsable de sa situation?). Il en vient ainsi, dit Weller, proposer aux assurs jugs les plus dmunis telle prestation, alors quavec dautres, il demeurera silencieux (ah a entre deux formules dclare un agent un usager vous faites comme vous voulez moi je peux pas vous dire)6 ; La personnalisation des relations agent/usager Les nouvelles organisations sont construites de telle manire que s'tablit entre l'agent et l'usager une relation personnelle. On demande aux fonctionnaires d'afficher leur nom au revers de leur veste, on leur demande de traiter l'usager comme un individu pouvant avoir des proccupations varies, ce qui pousse la polyvalence qui n'est jamais que l'expression de l'interlocuteur unique que l'on retrouve de manire assez systmatique dans toutes les activits de service, avec cette diffrence, cependant que dans les services privs, cette personnalisation a pour objet de fidliser les clients alors que dans l'administration, elle a plutt pour effet d'amliorer la qualit des prestations. La relation de service modifie le contenu du travail mais galement la manire de le faire. L'agent se trouve en contact direct avec le citoyen. Il lui faut trouver la bonne distance, ni trop proche (trop de compassion n'est pas souhaitable dans les activits de type social) ni trop distant. Le systme bureaucratique avait t conu de manire crer le bon niveau d'indiffrence, celui qui permettait tout la fois de garantir une galit de traitement entre tous les citoyens et de protger les agents contre la duret des situations traites, des cas lourds. Cette distance est rinventer.5 6

Ces volutions sont bien dcrites dans Jean-MarcWeller, LEtat au guichet, Descle de Brouwer, 1999 Weller, op.cit. p.159

12 Cette personnalisation suppose galement une implication plus forte des agents auxquels on demande, pour reprendre les termes de la circulaire de 1989 (gouvernement Rocard) sur le renouveau du service public, de passer d'une administration de la procdure une administration de la responsabilit. Ce qui suppose autonomie : l'agent peut tre amen ngocier l'application de la rgle, un peu l'image de ce que font les agents du fisc ou ceux des douanes. Des fonctions prises en charge par des commissions de recours sont ainsi dlgues des agents au contact direct avec les usagers. Le conflit avec l'usager n'est donc plus trait par l'application de la rgle, une certaine marge d'autonomie est donne aux agents qui amne prendre en compte dans le travail les humeurs, les qualits personnelles de l'agent, son sens de la communication (convivialit, amabilit, souci de l'autre). Ce qui ne va pas, dailleurs, sans crer chez les agents concerns de nouvelles formes de stress quune autre sociologue, Danielle Linhart, a bien dcrit lorsquelle parle de gestion de la misre en direct7. La modernisation L'automatisation qui sest gnralise avec l'informatique a galement modifi la nature des relations avec les usagers. Initialement conue pour acclrer les traitements, elle a en fait permis de grer une complexit croissante, comme on le voit au guichet de la SNCF. Assez paradoxalement, plus on introduit d'informatique dans la relation usager plus celle-ci prend de temps, demande d'intervention et de rflexion de la part de l'agent. C'est bien d'ailleurs ce qui explique les difficults de pntration de l'outil informatique : les agents rsistent moins l'outil qu' la complexit nouvelle qu'ils doivent grer, complexit qui tient galement ce qu'ils doivent simultanment grer plusieurs types de relations : celles avec l'ordinateur qui impose son rythme, ses rgles, son intransigeance, mais galement celles avec l'usager prsent et, ventuellement, avec des collgues ou une hirarchie dont les proccupations ne sont pas les mmes. Cette automatisation est dans un certain nombre dactivits associe une transformation des mtiers: on passe de la production la rparation. C'est, par exemple, ce qui se produit la RATP. L'automatisation de la conduite sur les rames de la ligne 14 a entran la disparition du conducteur remplac par des agents chargs de la maintenance sociale et technique. On ne conduit plus, on rpare, on assiste, on conseille. On retrouve ces volutions dans les mtiers les plus divers, chez les postiers, chez les policiers8 Tout cela a naturellement un impact sur le management des agents, sur la manire dont on les choisit, sur les comptences que lon attend deux (il ne suffit plus de savoirs rglementaires ou juridiques, il faut aussi possder des comptences relationnelles) mais aussi sur la faon dont ils vivent leur profession. Les frontires priv/public dplaces, la fin des monopoles Le priv ne pouvait que difficilement se substituer l'Etat dans la construction des grandes infrastructures, il lui est difficile de construire des routes, des voies ferres sans intervention des pouvoirs publics (ne serait-ce que pour exproprier les propritaires qui gnent), il lui est plus facile de crer des services, qu'il s'agisse d'ducation, de sant ou d'accueil des plus gs. Ce qui introduit la notion de concurrence et fait tomber celle de

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Danile Linhart, Les temps sont durs pour les techniciens-conseil des CAF, in D.Linhart, A.Moutet, Le travail nous est compt, Recherches, La Dcouverte, 2005 8 La ville de Paris a cr un poste de mdiateur. Il sagit de jeunes gens chargs dintervenir en amont des conflits, bagarres dans les quartiers problmes pour viter quils ne dgnrent. Ce ne sont pas des policiers, mais ce sont des fonctions voisines de celles que lon confie dordinaire la police de proximit.

13 monopole. Les services publics ne sont plus dans une situation de monopole comme ils pouvaient l'tre il y a quelques annes. France Telecom ou la Poste ont t les premires vivre ce changement. Des activits qui relevaient historiquement des logiques de monopole naturel se sont retrouves, pour des motifs diffrents, au dbut des annes 80, dans des logiques de concurrence qui ont conduit leur privatisation. Mais cette rflexion peut tre facilement tendue. Lorsque lon regarde, par exemple, les activits dune collectivit locale, quelles sont celles qui relvent effectivement du secteur public et celles qui pourraient aussi bien tre confies, dlgues des acteurs privs? faut-il vraiment que lentretien des espaces verts soit effectu par des jardiniers municipaux? questce que le fait quils soient directement salaris par la collectivit apporte au citoyen? Au travers de ces volutions, on voit clater la confusion longtemps entretenue entre deux notions assez diffrentes: celle dentreprise publique et celle de service public. Le rle de lEtat est dassurer que les services publics fonctionnent de manire satisfaisante, mais il nest pas ncessaire quils soient pris en charge par des entreprises capitaux publics. La continuit territoriale entre la Corse et le Continent relve de la responsabilit des pouvoirs publics, mais elle peut tre aussi bien (mieux peut-tre?) assure par des entreprises prives en concurrence que par une entreprise publique en situation de monopole. Un Etat soumis une critique froce Toutes ces modifications ont mis mal le modle bureaucratique, wbrien de lEtat que lon veut de toutes parts rformer. La pression pour la rforme est dautant plus forte que lEtat est soumis depuis une trentaine d'annes, au tir crois de la critique librale et de la critique des systmes bureaucratiques : Pour les libraux, l'Etat s'occupe de choses qui ne le regardent, intervient dans des domaines qui ne sont pas de son ressort et rduit nos liberts. Ces dernires annes, cette critique s'est enrichie d'une autre dimension : la croissance du gouvernement serait, dans un univers de concurrence internationale, contre-productif en ce qu'il loignerait les multinationales cratrices de richesses et d'emploi. Pour les critiques de la bureaucratie, l'Etat fonctionne mal et gaspille l'argent qu'on lui donne. Les mcanismes voqus sont nombreux : inertie (l'Etat ne supprime pas les activits devenues inutiles) effet taille (au del d'une certaine taille, les institutions grandissent spontanment), faible productivit (le secteur priv a augment sa productivit, pas l'Etat, thse de Baumol), mcanismes de cliquet ou d'incrment (chaque dpense publique nouvelle se fige l'anne suivante, il est trs difficile de revenir dessus), corruption (un domaine qui intresse beaucoup les conomistes depuis la chute du mur de Berlin). Dans ses versions les plus rcentes, celle du Public Choice, cette critique va bien au del de la dnonciation des drives organisationnelles ou personnelles, c'est le fonctionnement mme du systme qui est en cause : dans des socits dmocratiques, les groupes de pression agissent sur les politiques pour obtenir des aides et des subventions qui augmentent naturellement le budget de l'Etat et la pression fiscale. La seule solution est de modifier le rgime lectoral et de remplacer le vote qualifi au vote majoritaire ;

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Ces critiques de l'Etat providence sont anciennes, mais elles ont trouv dans les annes 70 un cho tout particulier dans le monde anglo-saxon. Probablement parce que les comportements et les attentes des citoyens lgard de la fonction publique ont chang.

14 Le citoyen devenu consommateur Premire hypothse: le citoyen qui se comporte en consommateur a chang de prfrences. C'est la thse d'Avner Offer, un historien d'Oxford qui essaie de comprendre l'inflexion dans les dpenses publiques depuis le dbut des annes 70 en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. Il y a, explique-t-il, deux types de biens : les biens de consommation immdiate (nourriture, vtements) et les biens de consommation diffre qu'il appelle prudentiels ou assurantiels (la sant, l'ducation, la scurit) qui demandent des investissements sur le long terme (ce n'est qu'aprs de nombreuses annes d'tudes que l'on peut esprer en tirer parti, sans d'ailleurs en tre assur : de longues tudes ne sont pas une garantie de revenus levs). Les biens de consommation immdiate sont fournis par le secteur priv, les biens de consommation diffre sont en gnral fournis par l'Etat (mais pas exclusivement, ils peuvent galement tre fournis par le secteur priv ou par des associations but non-lucratif9). Des annes 1870 aux annes 1970, les consommateurs des pays dvelopps ont, dit-il, donn la prfrence aux biens de consommation diffre et accept de payer des impts pour les financer. Ils en veulent pour preuve le fait que la part de la consommation dans le PNB a, l'inverse de ce que l'on croit, diminu du dbut des annes 30 au dbut des annes 70. La socit de consommation a surtout t une socit d'investissements dans des biens collectifs. Depuis le dbut des annes 70, les marchs de ces biens prudentiels sont saturs et les prfrences des consommateurs ont chang. Aux biens de consommation diffre produit par le secteur public, ils ont prfr des biens de consommation immdiate, ce que Offer rapproche, d'ailleurs, du recul de l'pargne. les impts qui limitent la capacit de consommer ces biens sont critiqus et l'on voit se former une coalition qui rapproche les classes moyennes des classes fortunes traditionnellement hostiles aux impts et aux prestations sociales (sant, ducation qu'ils financent deux fois : par l'impt et directement en achetant ces services sur le march). Cette analyse est intressante en ce qu'elle introduit les prfrences du consommateur (l'expansion de l'Etat n'est plus le fait de l'action intresse des fonctionnaires, mais des citoyens et des consommateurs) et en ce qu'elle permet de distinguer les marchs les uns des autres. On peut parfaitement imaginer que les britanniques aient une prfrence pour la consommation immdiate quand d'autres (les franais, par exemple) aient conserv une prfrence pour les consommations diffres. La prfrence franaise pour la dpense publique n'est pas nouvelle. Dj en 1870, la France tait l'un des pays, avec la Suisse et l'Australie dont la dpense publique pesait d'un des poids les plus lourds. Elle est toujours un pays un pays dans lequel la dpense publique est particulirement leve, l'inverse de la Suisse et de l'Australie qui sont dans la situation contraire. Scurit et transparence : les nouvelles attentes des citoyens Mais les citoyens ne sont pas que des consommateurs. Ils ont aussi des attentes spcifiques lgard du secteur public et lon ne peut exclure, cest une seconde hypothse, quelles aient volu parce que lenvironnement a chang, parce que leur comprhension des mcanismes conomiques et sociaux a progress ou, encore, parce quils sont plus soucieux dun contrle dmocratique sur leurs dirigeants.

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L'Etat est privilgi parce que plus efficace : il vite les investissements redondants (deux voies ferres parallles), il offre une meilleure garantie financire (il ne peut pas faire faillite comme une socit prive), seul, il peut enfin organiser une distribution quitable, c'est--dire universelle des biens.

15 On sait, parce quon le dit souvent, que la demande de scurit est devenue aujourdhui dominante dans nos socits et quelle se dcline dans un grand nombre de domaines: de la scurit alimentaire la lutte contre le terrorisme en passant par la protection de lemploi. Cette demande de scurit sadresse directement lEtat et elle a, bien videmment, un impact sur la distribution des budgets. Mais il est une autre demande qui parat tout aussi forte, cest celle de transparence: le citoyen veut savoir, il ne supporte dtre tenu lcart, dans lignorance. Cette demande se manifeste de multiples manires par: la multiplication des mcanismes de publicit (publication des situations budgtaires mensuelles depuis 1995)) et dvaluation des politiques (rdaction de bilans), la volont de donner aux citoyens un accs plus facile aux documents administratifs et, surtout, un meilleur contrle sur les informations le concernant dont disposent les administrations, le souci de mettre en vidence les responsabilits au sein des administrations (qui se traduit par exemple par les consignes de signature des courriers) et le dsir de voir publi les motifs des dcisions, la volont de porter devant la justice des cas qui auraient t autrefois traits dans le secret des bureaux, le recul systmatique de tout ce qui relve du secret. Le secret dEtat est une notion en voie de disparition comme on la observ il y a quelques annes dans laffaire Hernu10. Le New Public Management (la Nouvelle Gestion Publique) On peut donc avancer plusieurs raisons cette volont rformatrice: les dysfonctionnements de lEtat (approche librale et critique de la bureaucratie), les volutions des prfrences des consommateurs ou les attentes des citoyens. Reste, dans tous les cas, la volont de rformer profondment les fonctions publiques que lon a observe dans plusieurs pays o elle a pris, dailleurs, des voies diffrentes. Les Etats-Unis ont beaucoup insist, depuis Nixon, cela fait donc maintenant plus de trente ans, sur lapplication la rglementation des techniques de lanalyse cot-bnfice: chaque fois que les pouvoirs publics dcident dune nouvelle rgle, ils devraient la soumettre un calcul cot/bnfice et cest uniquement si ce calcul est positif que le nouveau rglement est mis en uvre11. La Grande-Bretagne a dvelopp dautres approches. Elle a t, on le sait, trs en avance dans ce chemin. Elle le doit au thatchrisme qui a initi ce mouvement de rforme radicale de la fonction publique, mais aussi au dveloppement dune vritable cole de rflexion sur le management public, le New Public Management (NPM), trs influente dans le monde anglo-saxon et dont on devine linspiration dans de nombreuses publications internationales, notamment dans celles de lOCDE mme si depuis quelques annes, cette organisation a revu la baisse ses prconisations en la matire.10

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Inform en 1992 des accusations dappartenance au KGB faites contre Charles Hernu, Franois Mitterrand ordonne quelles soient classes secret dtat. Quelques annes plus tard, aprs la publication en 1999 par lExpress dinformations en provenance de lEst, le secret est lev, ne faisant, dailleurs, avancer en rien la vrit. 11 Ile ne le font bien videmment pas toujours, do des protestations comme celle de Ralph Nader en 2002 propos de la non-application de cette mthode danalyse aux dcisions prises en matire de lutte contre le terrorisme.

16 Les Pays-Bas autre pays trs engag dans ces rformes a galement profit de ce travail sur le New Public Management mais dans un contexte moins idologique quen Grande-Bretagne, plus marqu par le souci de mettre en place en place ne meilleure gouvernance que par celui de mener une rvolution conservatrice. Une rvolution managriale Les concepts Ce mouvement, n en Nouvelle-Zlande et non pas comme on pourrait le croire en Grande-Bretagne, a suscit de nombreux travaux qui se reconnaissent autour de quelques ides majeures: laccent sur le management, les performances et leur valuation base sur des indicateurs. Lobjectif du NPM, explique lun de ses thoriciens, nest pas tant lamlioration des politiques que celle des performances, la dcomposition des grandes administrations en agences autonomes sur le plan budgtaire qui entretiennent entre elles des relations de type client-fournisseur. Ainsi, lOffice of Fair Trade, quivalent britannique de la direction de la concurrence et de notre Conseil de la Concurrence, est une agence indpendante dirige par un universitaire qui emploie des personnels recruts par petites annonces dans la presse. Lobjectif de cette rforme est double: il est de sparer la formulation des politiques de leur mise en uvre et de donner au politique le moyen de contrler celle-ci12, mais il est galement dintroduire dans la fonction publique des relations de march, lusager devient un client qui entretient avec son fournisseur des relations quasi-commerciales, lappel au march pour toutes les prestations qui ne relvent pas des fonctions spcifiques du secteur public. Ce qui a amen lexternalisation dun trs grand nombre de fonctions et au dveloppement du concept de partenariat priv/public que lon trouve galement dans nos textes, des efforts dconomie, un style de management qui privilgie les rsultats, les contrats dure dtermine (en gnral 5 ans), les incitations montaires, lautonomie mais aussi la responsabilit du management. Il sagit explicitement de passer dune culture du contrle juridique de la conformit des actions engages aux rgles une culture de la mesure des performances par rapport des objectifs

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Le modle retenu est clairement celui de lentreprise prive telle que la dcrivent les thories du management les plus rcentes. On peut lui reprocher son tropisme nolibral13, mais il faut souligner que ce mouvement est n dans un pays, la Nouvelle Zlande, qui possdait traditionnellement un secteur public puissant et que ses premires ralisations ont t menes au dbut des annes 80 par un gouvernement travailliste arriv au pouvoir dans une priode de grave crise conomique avec une inflation galopante et louverture au monde dun pays longtemps rest isol.

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Les documents qui organisent ces agences en Grande-Bretagne insistent longuement sur la ncessit de raliser des bilans annuels approfondis de leur activit (voir Next step agencies, guidance on annual report, 1998). O lon retrouve cette notion de transparence 13 Cest la thse de plusieurs des auteurs que Marc Hufty a runis dans La pense comptable, Etat, Nolibralisme, Nouvelle Gestion Publique, Les nouveaux cahiers de lIUED, 1999 Paris, PUF, 1999,

17 Le NPM dans le monde municipal : les cas britannique et hollandais A la diffrence des rformes franaises qui concernent surtout la fonction publique dEtat, le NPM a, en Grande-Bretagne mais aussi dans dautres pays comme les Pays-Bas, galement concern la fonction publique territoriale et conduit une forte dlgation des entreprises prives dactivits traditionnellement prises en charge par des rgies municipales. La plupart des municipalits britanniques ne se sont, dailleurs, semble-t-il engages dans cette voie que contraintes et forces, certaines, comme celles de Norwich, rsistant autant que faire se peut. Quoique ce mouvement ait aujourdhui une vingtaine dannes, les rsistances nont pas disparu: It remains to be seen whether many authorities, if given the opportunity, will revert to in-house provision of all services and consequently dispense with the contract-client divide crit un spcialiste qui parat, par ailleurs, douter de limpact de ces mthodes sur les pratiques des municipalits, mme lorsque les lus qui les dirigent sont des conservateurs bon teint 14. Lapplication de ce modle dans les municipalits hollandaises semble stre fait de manire discrte, sans tout cet appareil idologique qui la accompagne en Grande-Bretagne. Elle a conduit une modification profonde des structures des collectivits, une dcentralisation dont lobjectif tait dassocier plus troitement les oprationnels la dfinition des politiques. La fonction de directeur gnral qui chapeautait tous les services et participait avec les lus llaboration des politiques a t rduite un rle de coordinateur alors mme que les diffrents services devenus plus autonomes, responsables de leurs budgets et de leur gestion des ressources humaines ont pris du poids, sont intervenus plus directement dans la dfinition des politiques. Les services signent avec la direction centrale des contrats dobjectifsqui sappuient sur un plan moyen terme labor avec les lus : ils sengagent sur des rsultats et des dlais. Leurs responsables produisent rgulirement des rapports dans lequel ils donnent leurs performances, dcrivent leur activit, les difficults rencontres, les projets venirAu cur de ces rapports on trouve, ou devrait trouver, des indications chiffres, des mesures des rsultats, ce qui suppose la mise en place dindicateurs fins. Ce type dorganisation ne nous est pas inconnu, cest celui qua, par exemple, mis en uvre la RATP lorsquelle a entrepris, il y a quelques annes de se dcentraliser. Cette rforme a t amorce aux Pays-Bas au dbut des annes 80. 20 ans plus tard, le bilan montre que la grande majorit des municipalits (75%) ont modifi leurs structures et mis en place ces systmes de contrats dobjectifs. Beaucoup plus rares, en revanche, sont celles qui ont dvelopp des batteries dindicateurs de performances. Une enqute mene en 2001 suggre, dailleurs, que les lus sont, en lespce, peu exigeants: ils ne suivent pas de trs prs les indicateurs de performances et nexploitent pas des rapports dont la qualit ne serait pas toujours ce quelle devrait tre. Cette rforme tait accompagne dune modification du statut avec lintroduction dune part variable dans les rmunrations et la possibilit de licencier les managers

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Jim Chandler, The New Public Management and Local Governance. Le mme auteur suggre que la plupart des changements introduits dans la gestion des collectivits locales dans les annes 70 taient en germe dans les dcisions prises par les municipalits avant lapparition des thses sur le NPM (il fait notamment rfrence la dcentralisation et la monte en puissance du management lie la rforme de 1972 qui a conduit au rapprochement et la fusion dun trs grand nombre de communes, la professionnalisation du management qui a pris de lautonomie par rapport aux lus).

18 insuffisants. Deux mesures qui nont semble-t-il pas t exploites15. Ces limites jettent une ombre sur la rforme dont on ne sait pas vraiment si elle a amlior les performances des municipalits hollandaises. Ce que cela a chang pour le management La monte en puissance du NPM sest accompagne de lutilisation de mthodes de gestion nouvelles, parfois radicales comme les Rayner scrutinies quont dveloppes les conservateurs britanniques. Il sagit dune srie de missions daudit mises au point par Derek Rayner, aujourdhui Lord et utilises de 1979 1983. Le principe tait le suivant: les ministres dsignaient des processus qui mritaient dtre amliors. Une quipe dauditeurs, finance par le cabinet du Premier Ministre, procdait un audit extensif qui ne durait jamais plus de 90 jours et proposait des solutions que le Ministre devait mettre en uvre dans les 12 mois qui suivaient. Ces audits appliquaient systmatiquement un principe directement hrit de la thorie conomique : la notion de cot/efficacit16 symbolise par lexpression value for money que lon peut rsumer ainsi: toute dpense, tout programme doit tre jug et engag laune du rapport cot/efficacit, sans autre critre de dcision, ce qui requiert la production dindicateurs, de mesures de performances, dvaluation, de mise en concurrence.17 Son introduction a t vcue par les responsables des collectivits locales comme une attaque dune grande violence instaurant le rgne de la terreur comptable. Et si des rsultats ont, dans un premier temps, t obtenus, il semble quils laient surtout t aux dpens des salaris. Deux modles de rforme de la fonction publique Osborne, Gaebler (1993) OCDE, 1997 - Introduire la comptition entre services - Renforcer la fonction de gouvernance au - Donner plus de pouvoir et de libert de centre choix aux citoyens - Dlguer lautorit - Mesurer les rsultats - Assurer la performance, le contrle et la - Guider par les objectifs responsabilit - Des clients plutt que des usagers - Amliorer le management des ressources - Gagner de largent, pas seulement en humaines dpenser - Optimiser les systmes dinformation - Dcentraliser le commandement, - Dvelopper la concurrence et le choix management participatif - Amliorer la qualit des rglementations - Prfrer chaque fois que possible les - Construire des organisations ractives mcanismes de march la bureaucratie - Ne pas se contenter de produire des services publics, mais catalyser les efforts de tous les acteurs pour rsoudre les problmes de la collectivit Osborne, David,Ted Gaebler, Reinventing Kickert & alii, Public Management and Government: How the Entrepreneurial Administrative Reform in Western Europe, Edward Elgar, 199715

Voir sur le cas hollandais, E. Pieter Jansen, The Use of Performance Information Case Studies in Local Social Services Departments, Working paper, Universit de Groningen, 2002 16 Cette notion peut conduire des conclusions radicales: elle a amen des conomistes de premier plan recommander de ne pas reconstruire La Nouvelle-Orlans la suite de lOuragan qui la dtruite. 17 Patrick Le Galls, La restructuration de lEtat en Grande-Bretagne, in Gouverner par les instruments, Sciences-Po, 2004

19 Spirit is Transforming the Public Sector. 1993, Penguin. Administrative Reform in Western Europe, Edward Elgar, 1997

Le NPM a galement favoris le dveloppement doutils de gestion publique moins brutaux ou plus rationnels comme les partenariats priv/public. Il a conduit ces dernires annes au dveloppement dans plusieurs pays europens, et sur recommandation de lOCDE, de mesures dimpact de la rglementation. Il sagit de rexaminer les rglementations pour vrifier si elles rpondent toujours aux objectifs qui leur sont assigns et ceci autant du point de vue de lusager (traditionnellement nglig) que de celui de lautorit publique. Ce qui dans un environnement en constante mutation parat de bon sens18. La monte en puissance du NPM a galement modifi en profondeur les attentes lgard du management public auquel on a demand 1/dtre directement responsable de ses actes (ce qui, en pratique, a souvent voulu direquil fallait construire des dispositifs qui permettent dimputer les rsultats des agents) et 2/ dtre attentif des performances que lon peut mesurer. Le temps des interrogations Si la France qui a pris un retard dans ce mouvement de rforme en est encore les concevoir et tenter de les mettre en uvre, les pays les plus avancs ont acquis une exprience suffisante pour que lon puisse en tirer des bilans. Ces rformes ont-elles t aussi efficaces que le promettaient leurs prometteurs? ont-elles amlior les performances des administrations, que ce soit au plan national ou au plan local? Ces bilans soulignent, dabord, quun certain nombre de pays ont ignor ce mouvement, cest le cas, par exemple, du Japon, que dautres ont refus dappliquer un certain nombre de ses prconisations (lAustralie sest interdit de pratiquer le systme des agences jugeant contre-productive la sparation de la dfinition des politiques de leur mise en uvre, la Chine met aujourdhui en place des politiques volontaristes de recrutement de ses fonctionnaires sur concours pour chapper au clientlisme). Ils tirent, ensuit, des bilans nuancs, voire mitigs des ralisations. Et cela, dans peu prs tous les domaines. Les auteurs qui se sont intresss aux agences ont montr quelles avaient eu pour effet de rduire le poids de la haute fonction publique dans la dfinition des politiques, renversant ainsi une tendance observe dans la plupart des pays occidentaux dans les annes 70. Ce serait, notamment, le cas aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne19. Or, limplication croissante des hauts fonctionnaires dans la dfinition des politiques avait eu pour effet de crer une vritable continuit dans les projets malgr les alternances politiques, continuit quillustre, en France, par exemple, la gestion du temps de travail. Ce sont les mmes ides (annualisation, flexibilit) qui courent des premires rformes de Philippe Seguin (rforme Balladur) aux lois sur les 35 heures de Martine Aubry (qui a travaill, alors quelle tait fonctionnaire, aux rformes introduites par Philippe Seguin). Le recul de linfluence des hauts fonctionnaires dans la dfinition des politiques pourrait donc favoriser une plus grande variation dans les orientations loccasion des alternances politiques. Ceux qui se sont intresss aux privatisations ont montr quelles ntaient pas toujours synonymes damlioration des performances ou des prix pour les consommateurs. Il18

On retrouve en France ces proccupations dans les travaux de la commission Mandelkern sur la qualit de la rglementation. 19 Aberbach & Rockman, Back to the future? Senior federal executives in the United States, Governance, 1997

20 y a dbat et si elles ont dans certains cas rpondu aux attentes de leurs promoteurs, ce ne lest pas dans dautres. Les partenariats priv-public, invents en Grande-Bretagne et en Australie et introduits depuis dans nombre de pays,dont la France, sont galement remis en cause, au moins pour les grands projets. La Banque Mondiale qui en tait un ardent dfenseur est revenue dessus: il y a des investissements que seule la collectivit publique peut engager. Le Monde citait rcemment les propos dun responsable de la Saur, une entreprise spcialise dans la gestion de leau, qui disait: La construction de grands rseaux dinfrastructures dpasse lhorizon dune entreprise prive. En Occident, leur ralisation sest tale sur plusieurs gnrations. Comment a-t-on pu imaginer que nous pourrions tout faire en une gnration?20 Dautres critiques soulignent le cot de leur prparation, des appels doffre, des mises aux enchres qui pourraient reprsenter jusqu 20% du cot global du projet dans certains cas. Les nouvelles mthodes de management, dont la mise en uvre sest heurte de nombreuses difficults, comme on la vu dans le cas des municipalits britanniques et hollandaises, nont pas donn pas les rsultats escompts. Do le retour de dbats en GrandeBretagne sur la meilleure manire de rformer et rationaliser une fonction publique qui prsente des dfauts proches de ceux que lon dnonce de ce cot-ci de la Manche21. On y parle de nouveau de rationalisation, mais non plus applique comme dans le cas des Rayner scrutinies quelques dpartements, mais lensemble de la fonction publique. Ces dbats sont nourris par les valuations des performances des diffrentes administrations publiques qui se sont dveloppes comme celle de la BCE (Banque centrale europenne) qui met ladministration britannique en 23me position derrire la France (dont les performances dans ce palmars se situent juste dans la moyenne loin derrire celle des Pays-Bas, des Etats-Unis ou de lAustralie), mais aussi lAllemagne, le Canada, lAustralie. Les critiques venues de Nouvelle-Zlande, le pays qui a initi cette rvolution, ne sont pas moins vives. Elles se sont, dailleurs, traduites par un renversement dans les politiques de recrutement: les effectifs des consultants et intervenants extrieurs qui taient la panace dans les annes 80 ont recul de 21%, tandis que ceux des fonctionnaires ont augment de 28%22. Pourquoi ces interrogations ? Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces dceptions. Au del des motifs classiques (investissements tellement lourds quils ne peuvent tre rentabiliss dans lhorizon des entreprises prives, souci de lintrt gnral), on peut avancer plusieurs raisons dordre techniques. Les modles proposs par les thoriciens du New Public Management ne sont pas labri des drives. Confier les missions de la fonction des agences a des vertus, mais prsente linconvnient de prenniser des activits quil serait plus facile dabandonner dans des structures traditionnelles. Le Commissariat au Plan en est en France un bon exemple. On sait que nous navons plus de plan depuis des dcennies, ce commissariat na pas disparu. Les politiques hsitent supprimer des institutions qui leur donnent la possibilit de nommer quelquun quils souhaitent rcompenser sans cependant lui donner un poste politique. Une fois nomm la tte de linstitution, ce responsable, sil a un peu desprit dinitiative, sait

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Laurence Caramel, Eau: le partenariat public-priv vogue dillusions en dconvenues, Le Monde, 10 mars 2005. 21 Voir, par exemple, Nicholas Timins, War on waste: can the government cut spending, set staff free and change the way it treats the public? Financial Times, 21/02/2004 22 Jim Traue: Bigger does not mean better, New-Zealand Herad, 22/04/2005

21 trouver des missions et, surtout, des allis dans la socit civile qui interviendront en cas de menace (qui interviendront dautant plus vivement, quils auront t plus subventionns); Les privatisations ne sont pas un remde la difficult nouvelle quest lallongement des prises de dcision dans le domaine public qui augmentent les cots. La recherche de compromis entre des logiques contradictoires, le ttonnement politique (o faire passer une route? une voie ferre? comment concilier les intrts des vignerons et des amateurs de bon vin et ceux des usagers du rail?) augmente les cots des projets indpendamment du mode de ralisation. La concurrence, souvent efficace, a des limites et peut, loccasion, se rvler contreproductive. On sait, par exemple, que dans les industries qui demandent des investissements initiaux levs (comme la pharmacie ou les tlcommunications), le monopole qui permet de tirer plus longtemps parti des investissements raliss favorise linnovation alors quune concurrence trop vive la freine, les entrepreneurs hsitant investir dans des activits trs incertaines sans tre assur de pouvoir rcuprer leur mise. Il faut, encore, ajouter que le modle bureaucratique si dcri a des avantages dans certaines situations. Bas sur un systme de rgles strictes et un modle hirarchique, il est trs efficace lorsquil faut rapidement mobiliser tous les effectifs. La rapidit avec laquelle les pompiers de New York en septembre 2001, les lectriciens dEDF en 1999 ont montr les vertus de ce modle dans les catastrophes. Le modle bureaucratique est galement trs efficace dans les usines administrativesqui disposent dun monopole qui leur vite de devoir faire voluer leurs produits : il permet de construire des organisations de type taylorien qui emploient un personnel peu qualifi mais peu coteux des tches rptitives. On ne peut, enfin, exclure que les solutions retenues taient inadaptes ou que la conduite du changement ait t mal mene. Lexpdition militaire amricaine en Irak a donn une belle illustration derreur dans le choix des solutions. Le Pentagone a rorganis il y a quelques annes ses troupes sur le modle du flux tendu trs la mode dans lindustrie. Ce qui est efficace dans des univers sans friction se rvle catastrophique dans des univers dune grande complexit. De fait, les units amricaines en marche vers Bagdad au printemps 2003 se sont trouves plusieurs reprises en rupture dapprovisionnement de nourriture et de munitions. Mme chose pour les britanniques qui avaient mis au point un dispositif de commande des repas au dernier moment. Les projets qui nont pas abouti faute dune conduite du changement efficace sont galement trs nombreux. Pour conclure : un impact durable sur le management de la fonction publique Si interrogations il y a, il ny a pas de proposition de revenir en arrire. Cest quon a le sentiment que le modle bureaucratique qui simposerait toute la fonction publique quelles que soient les activits, a vcu. Ce modle invent par lEtat sest dans les annes 20 diffus dans lensemble de la socit civile. Les grandes entreprises lont emprunt pour construire les usines massives des annes 30. Elles sen sont progressivement dbarrass depuis le dbut des annes 70. Cest au tour des fonctions publiques de le faire voluer, ce qui suppose de renforcer le management de proximit et de mettre laccent sur: les performances et les rsultats (plutt que la scurit juridique) la comptence qui se construit (plutt que lpreuve de concours), le service au client (plutt que lapplication de la rgle)

22 la recherche de lefficacit conomique (plutt que la course au budget).

Ce qui ne veut pas dire appliquer au secteur public les recettes et les mthodes du secteur priv, ce qui naurait aucun sens et ne pourrait conduire (na conduit l o on a tent lexprience) qu des catastrophes. Il sagit, plutt, de revoir, la lumire des thories modernes du management les pratiques, de sinterroger sur leur raison dtre et sur leur efficacit. Plusieurs des mcanismes qui commandent aujourdhui le fonctionnement de la fonction publique peuvent tre remis en cause parce que les motifs qui avaient amen les crer ont disparu. Pour ne prendre que cet exemple, le recrutement sur concours a t conu sous la Troisime Rpublique, sur les conseils dHenry Fayol23, un des grands thoriciens du management, pour lutter contre le favoritisme et les recrutements politiques que favorisait les pratiques clientlistes. Ds lors que ce problme a perdu de son acuit, on peut envisager de sadresser au march pour recruter des agents de la fonction publique.

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Voir, notamment, ses textes sur la rforme de la Poste.

23 Bilan des politiques inspires du NPM en Grande-Bretagne De nombreux travaux ont t mens ces dernires annes en Grande-Bretagne pour valuer les politiques menes dans le cadre des politiques bases sur le NPM. Ces bilans sont souvent mitigs, comme on pourra en juger daprs ces synthses de plusieurs tudes ralises par Simon Burgess et ses collgues de lUniversit de Bristol. Rmunrations selon les performances Les britanniques ont beaucoup parl de lintroduction de rmunrations au mrite, selon les performances dans la fonction publique. Les tudes de bilan actuellement faites montrent: que ces politiques ne se sont pas gnralises: la fonction publique a semble-t-il tran des pieds, rsist. On est, en tout cas, trs loin de ce qui existe dans le secteur priv; l o ces politiques ont t mises en place, ducation, santles rsultats varient selon les secteurs et selon le mode de rmunration. Il semble que les mdecins soient plus sensibles aux incitations financires que les enseignants. La comptition entre tablissements La comptition entre tablissements a t utilise en Grande-Bretagne dans de nombreux secteurs: service de lemploi, sant (entre hpitaux). Le bilan invite aux nuances. Il semble quil soit lgrement ngatif dans le monde des hpitaux (mesur selon le nombre de dcs). Les agences Le bilan des agences (programme lanc par les gouvernements conservateurs et tendu par le gouvernement travailliste en 1997) est galement nuanc. Ce programme a t trs tendu puisquil y aujourdhui plusieurs centaines dagences (plus de 800) qui consomment peu prs le tiers du budget du gouvernement britannique. Il a t lanc sans que soit mis en place un dispositif de contrle des agences ni conu un systme de coordination. Do des difficults: manque de contrle dmocratique sur ces institutions (on voit ladministration chapper au contrle des parlementaires, avec, dun cot lEurope et, de lautre, ces agences semi-autonomes), difficults de coordination avec des doublons, des zones de comptition entre agences manque dun systme de gouvernance distribue

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Petite histoire de lanalyse cot/avantage dans ladministration amricaine La rforme de lEtat aux Etats-Unis a mis laccent ds le dbut des annes 70 sur lapplication de lanalyse cot/avantage (ou cot/bnfice) la rglementation. Cette mthode a t dveloppe dans les dpartements law and economics des universits amricaines dans les annes 60 et 70, mais elle repose des principes anciens dvelopps au 19me sicle par les ingnieurs conomistes franais (notamment Henri Navier et Jules Dupuit) et utilise rgulirement en France par les spcialistes des grands quipements dinfrastructure (routes, fer) depuis les annes 60 dans le cadre de ce que lon a appel la Rationalisation des Choix Budgtaires. Elle consiste pour lessentiel raliser des analyses dimpact qui sappuient sur une valuation montaire des cots et des bnfices attendus de la rglementation. Les principales phases de cette rforme ont t les suivantes: administration Nixon: cration de revues de la rglementation (systme des quality of life reviews qui tentent, au travers dune meilleure circulation des projets rglementaires au sein de ladministration dvaluer limpact des mesures sur lenvironnement, la sant et la scurit); administration Ford: toute proposition de rglementation doit avoir fait lobjet dune analyse de son impact sur linflation; administration Carter: cration dune agence spcialise dans laudit des projets lgislatifs et rglementaires; administration Reagan: la mthode danalyse cot/bnfice doit tre applique toute major rule; administration Carter: reprise de cette mthode danalyse dans le projet de rinventer le gouvernement; administration Bush: le Congrs envisage de gnraliser cette procdure et de lappliquer des rglements existants.

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Lobjectif de lapplication de cette mthode danalyse la rglementation est de donner aux dcideurs des instruments pour arbitrer entre diffrentes alternatives et ainsi amliorer la qualit de la rglementation. Cette mthode est aujourdhui critique par de nombreux auteurs qui sinterrogent sur son efficacit (si elle a amlior la prsentation formelle des rglementations en a-t-elle amlior le fond?), critiquent sa complexit et doutent, pour les plus svres, de la possibilit mme de raliser ce genre danalyse au sein du pouvoir excutif. Cette mthode danalyse est galement critique sur le fond: est-il lgitime que les dcisions politiques soient exclusivement bases sur une analyse de type conomique?

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Le renouveau des thories des organisationsL o elles ont t mises en application, les thses du New Public Management ont conduit des solutions sensiblement diffrentes. On ne peut pas dire que la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne aient dvelopp des modles identiques. Cela vient sans doute de que la volont de rformer lEtat, dintroduire de nouvelles mthodes de management dans la fonction publique inspires du secteur priv24 est apparue alors mme que la thorie du management en pleine rnovation tait dans lincapacit de proposer un modle unique. Ds la fin des annes 40, les thories traditionnelles, bases sur les travaux de Fayol et de Taylor, sont soumises une vive critique. On leur reproche leur manque de rigueur scientifique (Simon, March), leur indiffrence aux acteurs (courant des relations humaines) et une confiance dmesure dans la rationalit. Ces critiques se multiplient alors mme qumergent des spcialits nouvelles: des mathmaticiens spcialistes de la recherche oprationnelle dveloppent des algorithmes qui fondent la logistique. Dautres inventent le marketing, la communication, modernisent la comptabilit Tous ces travaux donnent naissance des thories alternatives du management et de lentreprise venues dhorizons trs diffrents: cyberntique et sociologie, conomie et thorie de linformation Bien loin de pouvoir prendre pour modle une thorie unifie de lentreprise prive et de son management, tous ceux qui veulent rformer lEtat doivent faire avec une thorie de lorganisation clate qui propose de multiples reprsentations de lentreprise qui nont souvent en commun que dtre trs loignes du modle canonique bas sur lorganigramme. Ce renouveau de la thorie des organisations aurait pu rester confin dans les laboratoires universitaires. Ce nest pas ce qui sest produit du fait de la monte en puissance des cabinets de conseil et des socits de service informatique, acteurs nouveau qui ont en commun de vendre des prestations de main duvre qualifie quil est difficile dvaluer sur un march trs concurrentiel. A dfaut de pouvoir se diffrencier par les prix, ces cabinets ont utilis linnovation thorique comme outil de pntration des marchs. Dire que ces cabinets ont innov et invent des thses nouvelles serait excessif, ils ont le plus souvent mis en musique, traduit dans un langage accessible par le management les rsultats des laboratoires. Ils ont transform en prescriptions (cest ainsi quil faut se comporter!, cest ce quil faut faire!) les rsultats positifs des sociologues et des conomistes (cest ainsi que se comportent les entrepreneurs), le passage de lun lautre se faisant par la slection des meilleurs: il faut se comporter de cette manire parce que cest ainsi que se comportent les entreprises les plus performantes. Cest la recette quont applique Peters et Waterman, les auteurs de lun des livres de management qui a eu le plus de succs ces dernires annes. Le prix de lexcellence, qui sest, disent ses diteurs, vendu plus dun million dexemplaires aux Etats-Unis, recycle et met dans une forme accessible des concepts dvelopps dans les universits: critiques de la rationalit et de la thorie de la dcision, thorie des cots de transaction, des dsconomies dchelle, de la motivation intrinsque Du fait de ces volutions, il ny a plus aujourdhui de thorie unifie du management, mais une bibliothque de modles que chacun bricole au mieux de ses besoins immdiats et de ses prfrences idologiques. Ce nest pas la mme chose de dire je suis la tte dune vritable PME et de dire Je suis un rouage dans une grande bureaucratie.

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Juste retour des choses? Les grandes entreprises de la premire rvolution industrielle se sont construites en copiant les grandes bureaucraties inventes par lEtat.

26 Cette situation a dvaloris les thses tayloriennes du one best wayet favoris le dveloppement dune sorte de relativisme managrial: il ny a pas de recette infaillible, mais uniquement des solutions adaptes des situations toujours diffrentes, il ny a pas une solution unique, il y a, ce qui est tout diffrent, des bonnes pratiques, que lon peut emprunter. Nous nexaminerons ici quelques unes des reprsentations les plus courantesde lentreprise. Reprsentation Structure, rseau Routine Systme Coalition politique March Processus Incitations Ressources Comptences Auteurs Mintzberg, Sabel Cyert, March, Nelson, Winter Mlse March Alchian, Demsetz Hammer, Champy Holmstrom Penrose, Wernerfeit, Barney MEDEF

Organigrammes, structures arborescentes : le modle des organisateurs Lorganigramme est certainement la reprsentation la plus ancienne, la plus frquente et la plus banale (ce qui ne veut pas dire la plus simple) des organisations. Si, malgr les travaux approfondis de Mintzberg25, son analyse parat dlaisse par les thoriciens du management depuis une trentaine dannes26, elle continue dintresser les praticiens qui attachent toujours autant dimportance ces outils qui donnent un cadre aux collaborateurs, qui dfinissent leurs missions, ce que lon attend deux, non pas de manire gnrale, comme dans le contrat de travail quils ont sign, mais de manire plus prcise, lorsquils ont trouv leur place dans linstitution. Dans beaucoup dentreprise, lorganigramme est utilis comme un outil de gestion: on le modifie rgulirement pour amliorer les performances, ajuster lorganisation aux individus, leurs capacits, et rsoudre toutes ces difficults que lon dcrit en disant: cest un problme dhomme. Ces modifications font en gnral lobjet dinvestissements importants et passent rarement inaperues. Les organigrammes relvent de ce que les mathmaticiens appellent des graphes que lon peut rencontrer sous des formes trs varies. Le monde du travail nen utilise que troismais trs diffrentes : larborescence (appele galement pyramide), la plus frquente, la matrice et la maille. La possibilit de reprsenter lentreprise comme une structure hirarchise, est certainement ce qui a amen la tradition retenir les structures arborescentes de prfrence dautres formes. Etant, de tous les graphes, ceux qui offrent le plus court chemin entre le sommet et nimporte quel autre point, ces structures permettent de distribuer dans un espace deux dimensions les relations de pouvoir, de lier linfluence dun acteur, son importance la

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Voir, notamment, Structure et dynamique des organisations, Les Editions dorganisation, 1982 Ce dsintrt vient pour beaucoup de la critique impitoyable de Simon (The proverbs of administration, 1946, Les organisations, 1975) qui a reproch aux thories de lorganisation leur imprcision et leurs contradictions.

27 place quil occupe dans lorganigramme. La distance par rapport au sommet mesure le pouvoir de chacun. Ces structures arborescentes ont un autre avantage: elles se prtent bien la reprsentation du raisonnement analytique (on la trouve dans les sries de dfinition de Platon), celui-l mme quutilisent les entrepreneurs lorsque, rflchissant, lorganisation de leur entreprise, ils divisent le travail entre leurs collaborateursen tches lmentaires : la comptabilit/la production/la vente Les structures fonctionnelles La division fonctionnelle est la premire et la plus courante des formes donnes ces structures. Cest aussi la plus naturelle, la plus proche de la division initiale du travail: on classe les gens selon leur savoir-faire et on met ensemble ceux qui exercent les mmes mtiers, utilisent les mmes outils et exploitent les mmes informations. Dans les organigrammes fonctionnels, les effectifs de lorganisation sont dcomposs selon deux logiquesqui se mlent et se combinent : une logique des mtiers et une logique des positions (hirarchie). Chacun est plac dans lorganisation au niveau qui correspond sa position dans la branche qui correspond au mtier quil exerce, comme dans lexemple suivant:Organigramme fonctionnel Directeur Directeur des usines Directeur de l'U1 Ingnieur en chef Directeur d'atelier Chef d'atelier 1 Directeur commercial Directeur administratif

Directeur de l'U2 Directeur du laboratoire

Chef d'atelier 2

Le chef datelier est dans cet exemple plac dans la branche usines au niveau qui est le sien (soit n-4). Cette structure a lavantage de la simplicit et de la clart. Cest celle sur laquelle ont dabord travaill les premiers spcialistes de lorganisation. Trs vite cependant ils ont identifi des difficults. Henry Fayol a montr ds le dbut du 20me sicle (mais son analyse sappuyait sur son exprience dindustriel qui datait de la fin du 19me) que ces structures rendaient difficiles les changes entre collgues travaillant dans des branches diffrentes. Pour quune information passe entre deux salaris de mme niveau nappartenant pas au mme service, il faut quelle monte dans ces structures hirarchiques jusquau nud qui les supervise tous deux avant de redescendre vers la personne concerne. Dans notre exemple, le chef datelier ne peut entrer en contact avec un collaborateur de la direction commerciale quen passant par le directeur. Non seulement cela prend du temps, mais cela multiplie les obstacles. Plus une organisation est importante, plus ces obstacles sont nombreux et plus leurs effets gnants. Comme lont dcouvert dans les annes 20, les industriels amricains tudis par Chandler, cette structure rend difficile le pilotage dorganisations importantes qui

28 fabriquent plusieurs lignes de produits ou qui interviennent sur plusieurs zones gographiques. Les structures multi-divisionnelles Pour rsoudre cette difficult, Fayol proposait la cration de ponts, de passerelles qui autorisent les collaborateurs dialoguer avec des collgues dautres branches sans remonter toute la pente hirarchique. Plus radicaux, les industriels amricains ont revu la construction mme de lorganigramme et propos de nouvelles structures, comme la division par produits:Division par ligne de produits Directeur Directeur services gnraux Directeur Produit 1 Directeur Fabrication Usine 1 Usine 2 Directeur Produit 2 Diecteur commercial Directeur fabrication Directeur Produit 3

Directeur commercial

ou, celle par rgions:Division par rgions Directeur Direction financire Direction des Rgions Rgion 2 Direction industrielle

Rgion 1 Commercial

Rgion 3

Fabrication Usine 1 Usine 2

Dautres types de regroupement sont envisageables, comme celui par clientle (responsable du march des PME, du march des grandes entreprises, des particuliers). Toutes ces nouvelles organisations que lon a regroupes sous le nom dorganisations multidivisionnelles (M-form dans la littrature anglo-saxonne par opposition avec les organisations unitaires ou U-form) ou organisations par objectif (le directeur dune branche a un objectif: son produit, sa rgion, sa clientle)27 ont pour avantage de rduire les cots de coordination: lessentiel des changes se fait au sein de la mme branche et il nest plus ncessaire de remonter tout en haut de lorganigramme pour mettre en relation la production et le commercial

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Lexpression est de Luther Gulick. Cette organisation par objectif ne se confond pas avec le management par objectif de Peter Drucker, mme si la filiation de lune lautre est patente.

29 A la recherche dorganisations plus plates Le mme souci de rduire les cots de coordination a amen, ces dernires annes, construire des organisations plus plates qui diminuent les problmes de communication, limitent la paperasserie et rduisent les cots de coordination (cest--dire dinfrastructure: rduire les couches hirarchiques agit sur la masse salariale mais aussi sur les frais gnraux: locaux, matriels, fonctions de support). Une enqute ralise auprs de 300 grandes entreprises amricaines a montr que les CEO (lquivalent de notre PDG) ont plus de contacts avec les chefs de division auxquels on a, par ailleurs, donn plus de responsabilit et dautonomie28. La principale victime de ce mouvement est celui quon appelle le COO (le Chief Operating Officer, un peu lquivalent de notre directeur gnral). La manire dont Renault et Nissan sorganisent aujourdhui sinscrit dans cette logique. Sil veut diriger dune mme main ces deux entreprises sans intermdiaires, Carlos Ghosn va devoir construire un systme dinformation fiable et donner beaucoup plus dautonomie ses collaborateurs directs. Mais cette plus grande autonomie nest envisageable que si ces chefs de division ont des objectifs dfinis dont ils sont tenus pour responsables des rsultats obtenus29. La plus grande mobilit des dirigeants des grandes entreprises dont parle souvent la presse financire, elle est une consquence directe de cette volutions des structures: sils ne russissent pas atteindre leurs objectifs, on les remplace. Ce mouvement sest accompagn dans ces grandes entreprises dune modification substantielle des politiques de rmunration et dincitation. On a augment la part de la participation au capital et aux rsultats (bonus, stock-options) dans les rmunrations des chefs de division. Ces politiques de rmunration rapprochent ces entreprises de ces organisations qui fonctionnent sur le modle du partenariat: cabinets de consultants, davocats o chaque partenaire est largement rmunr en fonction du chiffre daffaires quil rapporte. On a parl propos de ces volutions de cration dentreprises rseau. Il serait peut-tre plus judicieux de parler de structures ouvertes. Htrarchies, districts industriels et structures ouvertes Autre structure ouverte: ce que lon a parfois appel les htrarchies, mot valise qui associe hirarchie et march. Ces modles tout la fois des entreprises rseau dont nous venons de parler construites sur le modle du partenariat, des organisations trs dcentralises et de ce que lconomiste britannique Alfred Marshall appelait des districts industriels (ou dans le vocabulaire des conomistes contemporain, clusters), cest--dire des milieux dans lesquels coexistent des entreprises qui travaillent ensemble, partagent des ressources, un centre de recherche, une universit, des prestataires de service, des comptences Nous en connaissons plusieurs en France, dans le Jura, dans la rgion de Cholet, en Italie qui ont retenu ces dernires annes lattention des conomistes et des gographes30. Ces auteurs ont mis en vidence lmergence dorganisation hybrides qui empruntent au march et aux structures hirarchiques, qui nouent des relations de longue dure avec des

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Voir l-dessus, Raghuram G.Rajan, Julie Wulf, The Flattening Firm : Evidence from Panel Data on the Changing Nature of Corporate Hierarchies, working paper, 2003 29 Dans un article publi la veille de sa prise de direction des deux entreprises, Carlos Ghosn insiste sur trois mots clefs: les objectifs, la transparence (diriger une entreprise impose un devoir de vrit et de transparence) et la responsabilit (Dpassons nos frontires, Le Monde, 24/03/05) 30 Charles Sabel est lun de ceux qui a le plus travaill sur ces phnomnes, mais on peut galement citer les travaux de la Datar sur le mme thme.

30 partenaires de toutes sortes et sorganisent en rseau Les frontires de ces entreprises svanouissent en mme temps que la distinction entre march et hirarchie perd de sa nettet. Leurs travaux ont montr que la puissance de ces rseaux, de ces tissus dentreprise tenait plus leur diversit qu leur spcialisation31. Diversit qui les rend plus rsistants et plus flexibles. Leurs travaux ont galement soulign limportance des institutions qui facilitent les mouvements, les changes. On a pu ainsi expliquer la prminence de la Silicon Valley sur dautres rgions industrielles spcialises dans les nouvelles technologies (comme la Route 128 prs de Boston) par un environnement juridique qui facilite la mobilit des salaris (en Californie, linverse d