GOUVERNANCE ET FONCTIO N

PUBLIQUE

LA FONCTIO N PUBLIQUE au niveau central

Organigramme

La Fonction publique territoriale suivant le Paysage institutionnel de l’organisation territoriale actuelle à Madagascar

Conseillersrégionaux

Chef de Région

PRMGvt

Chef de Région

Chef districtCA

Conseillerscommunaux

Maire

Organismes d’appui

Délibération

Propositions

Contrôle juridictionnel

Délibération

Propositions

Contrôle et inspection

Contrôle de légalité

Appui technique

Préoccupationslocales

CCD

Enjeux régionaux et communaux

PAYSANS ARTISANS OPERATEURS JEUNES FEMMES

Chef FokontanyNomination

I- ETAT DES LIEUX DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE A

MADAGASCARA- Question de terminologie et rôle des

textes

a)- Signification des termes : fonction publique ; carrière

Note : pas de définition des termes : « fonction publique » ni de « carrière » dans le statut général des fonctionnaires

2- Recherche de définition

La fonction publique désigne un ensemble de personnes travaillant, sous certaines juridictions ou dans un cadre intergouvernemental, au sein des administrations publiques. Une personne travaillant dans la fonction publique est appelée fonctionnaire.

Les expressions « fonction publique » et « fonctionnaires » désignent couramment un ensemble plus vaste de personnes travaillant pour des services publics ou d'utilité générale.

La carrière ou parcours professionnel est le parcours personnel d'une personne dans sa vie professionnelle.

La carrière comprend (Titre III à Titre IX du SGF) :

- Entrée dans la fonction publique par le biais du recrutement

- Stage et formation;- Titularisation;- Déroulement de carrière :• la rémunération; Positions (activité , détachement, hors

cadre, disponibilité); Formation continue; évaluation; avancement et promotion; sortie de la fonction publique

b)- Le cadre juridique de gestion de carrière dans la fonction publique

1- Les textes sur la gestion de carrière des fonctionnaires

Loi  n° 2003-011 du 03 septembre 2003 portant Statut Général des Fonctionnaires.

Loi n° 96-026 du 2 octobre 1996 portant Statut général autonome des personnels de la Police nationale.

Loi n° 96-029 du 6 décembre 1996 portant Statut général des Militaires.

Loi n° 94 025 du 17 novembre 1994 relative au statut général des agents non encadrés de l’Etat.

Loi n° 60-003 du 15 février 1960 relative au statut général des fonctionnaires des cadres de l’Etat.

Ordonnance n° 93 027 du 13 mai 1993 relative à la réglementation sur les hauts emplois de l’Etat.

Ordonnance n° 93-019 du 30 avril 1993 portant statut général des fonctionnaires, ratifiée par délibération n° 93-02 HAE du 01juillet 1993.

 

Décret n° 2007-564 du 3 juillet 2007 fixant la composition ainsi que les règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil Supérieur de la Fonction Publique. (J.O. n° 3141 du 22/10/2007 p.5926

Décret n° 2007-450 du 21 mai 2007 fixant les horaires du travail effectif dans les services publics. (J.O. n° 3115 du 02/07/2007 p.3921)

Décret n° 2006-432 du 27 juin 2006 portant application du contingentement des concours de recrutement dans la Fonction publique. (J.O. n° 3055 du 02/10/2006 p.4154)

Décret n° 2005-507 du 2 août 2005 fixant le régime de certaines positions réglementaires des fonctionnaires et de certaines modalités de cessation définitive de fonction. (J.O. n° 3005 du 19/12/2005 p.5453)

Décret n° 2005-500 du 19 juillet 2005 régissant les principes généraux relatifs à l'organisation des concours administratifs. (J.O. n° 2990 du 19/09/2005 p.4926)

Décret  n° 2005-135 du 15 mars 2005 modifiant et complétant le décret n° 2004-184 du 10 février 2004 relatif au recrutement des Elèves Officiers Médecins Spécialistes au sein des Forces Armées.

Décret  n° 2005-134 du 15 mars 2005 fixant les modalités de reclassement indiciaire des fonctionnaires

Décret  n° 2005-076 du 01 Février 2005 portant additif au décret n° 2003-991 du 30 Septembre 2003 portant création et fixant le régime particulier du corps des Administrateurs des Services Financiers.

 

Décret n° 2005-011 du 11 Janvier 2005 portant augmentation de salaire des Agents de l'Etat, des Collectivités décentralisées et des Etablissements publics.

Décret  n° 2004-1021 du 09 Novembre 2004 portant création de l'Ecole Nationale des Inspecteurs et Agents de Police.

Décret  n° 2004-983 du 12 octobre 2004 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n° 2002-1127du 30 septembre 2002 instituant une obligation de déclaration de patrimoine par certaines catégories de hautes personnalités et de hauts fonctionnaires.

Décret  n° 2004-841 du 31 août 2004 fixant le régime des affectations et mutations des fonctionnaires.

Décret  n° 2004-812 du 24 août 2004 fixant le régime des congés, des permissions et des autorisations d'absence des fonctionnaires.

Décret  n° 2004-796 du 17 août 2004 relatif à l'organisation des Commissions Administratives Paritaires.

Décret  n° 2004-730 du 27 Juillet 2004 fixant les modalités de recrutement et de nomination des fonctionnaires.

Décret n° 2003-937 du 9 Septembre 2003 fixant les modalités d'application de l'article 13 de la Loi n°2003-011du 3 septembre 2003 portant Statut Général des Fonctionnaires.

Décret  n° 2003-1158 du 17 décembre 2003 portant Code de Déontologie de l'Administration et de Bonne Conduite des Agents de l'Etat.

Décret  n° 2003-1114 du 02 décembre 2003 abrogeant et remplaçant le décret n° 2002-1216 du 9 octobre 2002 et le Décret n°2003-171 du 4 mars 2003, portant organisation générale de l'Armée Nationale Malagasy.

Décret  n° 2003-1125 du 09 décembre 2003 modifiant et complétant certaines dispositions du décret N° 2002-1217 du 09 Octobre 2002 portant organisation générale de la Gendarmerie Nationale. 

Décret  n° 2003-991 du 30 septembre 2003 portant création et fixant le régime particulier du corps des Administrateurs des Services Financiers.

 

Décret  n° 2003-961 du 06 Septembre 2003 portant des modifications au Tableau I annexé au décret n° 76-132 du 31 mars 1976 et ses modificatifs et portant réglementation des hauts emplois de l'Etat.

Décret n° 2003-171 du 04 mars 2003 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n° 2002-1216 du 09 octobre 2002 portant organisation générale de l'Armée Nationale Malagasy.

Décret n° 2002-978 du 28 Août 2002 modifiant les articles 2, 4 et 7 du décret n° 95-330 du 3 mai 1995 fixant le mode de rétribution des fonctionnaires et autres agents au titre de leur participation aux Commissions des divers examens et concours publics nationaux relevantde la Délégation générale du Gouvernement à l'Enseignement Technique et à la Formation Professionnelle.

Décret n° 97-1220 du 16 octobre 1997 organisant l'Inspection générale de l'Etat et fixant les règles de son fonctionnement (IGE).

  Décret n° 97-009 du 16 janvier 1997 portant fixation des indices de traitement

des fonctionnaires de la classe exceptionnelle.   Décret n° 96-209 du 12 mars 1996 délégation de pouvoirs de gestion et de

réformes administratives.  

Décret n° 96-745 du 21 août 1996 portant classement hiérarchique du corps des fonctionnaires .

Décret n° 96-752 du 27 août 1996 fixant les conditions et modalités de reclassement des fonctionnaires dans le corps de fonctionnaires correspondant à leur diplôme.

Décret n° 95-291 du 18 avril 1995 portant organisation de la fourrière modifié et complété par décret n° 96-583 du 17 juillet 1997.

Décret n° 96-450 du 27 juin 1996 portant réglementation de l'Ordre national de Madagascar et des autres distinctions honorifiques, modifié par décret n° 98-1047 du 11 décembre 1998.

Décret n° 73-130 du 18 mai 1973 fixant les pouvoirs délégués, en matière de gestion du personnel, aux Ministres et Chefs de province.

Décret n° 76-132 du 31 mars 1976 portant réglementation des hauts emplois de l'Etat.

Décret n° 64-213 du 27 mai 1964 portant réglementation des conditions d’emploi par les collectivités et organismes publics des personnels soumis à la réglementation générale du travail.

Décret n° 64-214 du 27 mai 1964 fixant les conditions et modalités de recrutement, de l’engagement et du licenciement et les rémunérations et avantages divers des agents soumis à la réglementation générale du travail et occupant des emplois de longue durée dans les services des collectivités et organismes publics.

Décret n° 60-050 du 9 mars 1960 fixant, en ce qui concerne le régime disciplinaire, les modalités d’application de la loi n° 60-003 du 15 février 1960 relative au statut général des fonctionnaires des cadres de l’Etat.

Décret n° 60-051 du 9 mars 1960 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires des cadres de l’Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions. 

Décret n° 60-239 du 20 juillet 1965 fixant le régime de rémunération applicable aux fonctionnaires des cadres de l’Etat à compter du 1er juillet 1960.

Arrêté n° 3903/96 du 27 juin 1996 portant réorganisation de I’Ordre du Mérite de Madagascar.

Note n° 1006-94/FOP/CAB du 11 avril 1994 objet : Grève des Agents de l’Etat.

B- Les lacunes sur la gestion de carrière des fonctionnaires

a)- Lacunes d’ordre normatif (sur les textes)

1- Inflation de textes- Six (6) textes législatifs- Note : le Statut général des fonctionnaires change à

chaque nouveau régime

- Trente deux (32) textes réglementaires ou décrets

2- Eparpillement des textes due à la particularisation de statuts des fonctionnaires

- Actuellement, Trois (3) Statuts particuliers :

Loi n° 96-026 du 2 octobre 1996 portant Statut général autonome des personnels de la Police nationale.

Loi n° 96-029 du 6 décembre 1996 portant Statut général des Militaires.

Loi n° 94 025 du 17 novembre 1994 relative au statut général des agents non encadrés de l’Etat.

- Prochainementnt, d’autres nouveaux statuts particuliers

- Celui des Administrateurs des services financiers;- Celui des fonctionnaires territoriaux

b)- Lacunes d’ordre systémique

Système actuel de gestion de carrière, source de :

- Lourdeur administrative;- Immobilisme de l’Administration;- Sclérose de l’Administration.

C- Les principaux dysfonctionnement de l’Administration

a)- Les incohérences/inadaptations

Manque de cadrage des valeurs essentielles qui touche essentiellement les rôles des fonctionnaires et agents de l’administration et à la déontologie, à l’efficacité et aux disciplines de ces agents

Resserrement de l’organisation par corps créant ainsi un e diversité de corps ne permettant pas aux corps comparables de bénéficier des mêmes bornes indiciaires et de la même structure de grades

Dilution de la place de la notion d’emploi entraînant ainsi un manque d’évolution de l’emploi comme un des facteurs de motivation, et en deuxième lieu, l’inapplication du principe de séparation du grade et de l’emploi

Fermeture à toutes nouvelles voies de promotion professionnelle et dégradation quant à la lisibilité des carrières faute de facilité de mobilité et de conversion et de prise en compte ainsi que de valorisation de l’expérience professionnelle

Inexistence de la notion de flexibilité et de traitement différencié

Inexistence de Système de Gestion par Performance (SGP) = la nouvelle gestion publique fait défaut , laquelle a pour objet d’introduire la notion de programme , de mission et la culture de résultats.

Caractère assez dépassé du système de notation et d’évaluation et inexistence de reconnaissance de la performance et du mérite : or l’appli cation du SGP permettrait de procéder à une évaluation et notation d’un agent en vue d’une promotion dans l’emploi

Manque de la culture du dialogue ce qui rend insignifiant la reconnaissance du droit syndical dans la fonction publique

Absence de culture du dialogue empêchant ainsi la reconnaissance du droit syndical dans la fonction publique

Défaut d’établissement d’une gestion plus fonctionnelle des agents de l’administration d’où la préservation d’une relative autarcie. Ce qui empêche à chaque ministère de préparer des relèves en leur donnant des formations professionnelles adéquates pour éviter la sélection à la dernière minute des hauts emplois de l’Etat.

b)- La non application : les principales causes

1- Cause d’ordre politiqueEx : Les nombreux projets de réforme actuelle dans la

Fonction publique sont inspirées du MAP, un document de politique publique rangée aux oubliettes après la crise de 2009

2- Défaut d’effectivité du principe de continuité de l’Etat

Ex: Les projets de réforme de la fonction publique ont été mis en chantier depuis 2008. Ces projets restent dans le territoire, malgré les lourds investissements effectués pour leur financement et leur élaboration technique.

C- Les projets de textes de réforme de la fonction publique et les conditions de leur application

a)- Etat des projets de textes (effectués au niveau du MFOPTLS depuis 2008) visant une meilleure gestion et une sécurisation des carrières dans la fonction publique

TEXTES D’APPLICATION COMMUNS AUX FONCTIONNAIRES ET AGENTS NON ENCADRES

Objet de la réglementation

Contenu principal

Code de déontologie et de bonne conduite - Compléter le Décret 2003 1158 du 17 décembre 2003 portant code de déontologie de l’administration et de bonne conduite des agents de l’Etat pour y inclure notamment  :-Définition des modalités de la levée de l’anonymat- Précision sur les obligations d’affichage de l’administration -Précision sur les contenus de certaines procédures

Concours d’entrée dans la fonction publique Refonte du décret N° 2004-730 du 27 Juillet 2004 fixant les modalités de recrutement et du Décret 2005 –500 régissant les principes généraux relatifs à l’organisation des concours administratifs pour :- réaménagement des modalités de

concours- renforcement des concours

professionnels

Notation des agents de l’Etat -Définition des compositions de la note + barème- Définition de seuil plancher entraînant un blocage d’avancement et seuil de notation exceptionnelle entraînant des récompenses

Organisation de la formation professionnelle des agents de l’Etat

-Définition des conditions d’exercice du droit individuel à la formation,-Conditions et modalités du bénéfice d’un contrat de formation professionnelle- Précisions des modalités congé formation prévu par le Décret 2004 812 du 24 Août 2004 fixant le régime des congés, des permissions et des autorisations d’absence des fonctionnaire ( durée maximale …)

Congés, autorisations et permissions d’absence

- Compléter le décret 2004 812 sur le régime des congés et permissions pour y inclure notammentInclure les modalités des congés social, civique et syndical

Conditions d’octroi de primes aux agents de l’Etat

-Définition des primes existantes : prime de performance collective, individuelle, prime d’assiduité, surprime - fixation du montant des primes -conditions d’octroi

Octroi des récompenses aux agents de l’Etat - Compléter le Décret 2004 – 668 fixant les modalités d’attribution de récompense à titre exceptionnel aux fonctionnaires pour prendre en compte les récompenses exceptionnelles octroyées aux agents méritants

Exercice du droits syndical et du droit de grève et portant organisation du dialogue social au sein des administrations de l’Etat

-Refonte de l’ ordonnance 60 149 du 3 Octobre 1960 relative aux conditions d’exercice du droit syndical et de défense des intérêts professionnels des fonctionnaires et agents des services publics: *modalités de reconnaissance et représentativité des syndicats redéfinition des catégories touchés le cas échéant par une la limitation de l’exercice du droit de grève

*modalités des grèves*modalités du service minimum* procédure de dialogue (niveau de dialogue …)*dispositif sur les conventions collectives

Rémunération des travaux supplémentaires effectués par certaines catégories d’agent de l’administration

-Définition de la notion de travaux supplémentaires- Mode de calcul

Conditions de retenue sur salaire pour les agents de l’administration

-Définition des circonstances de retenue sur salaire + notion de service fait et non fait - Mode de calcul de la retenue

Régime disciplinaire des agents de l’administration

- Refonte du Décret 60-050 du 9 mars 1960 et des différents décrets qui l’ont modifié

Conseil Supérieur de -Modification du Décret 2007- 564 fixant la composition ainsi que les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil Supérieur de notamment pour : *Révision de la composition du CSFOP dans ces 2 formations : formation consultative et formation de recours

Texte relatif au maintien en activité de certains agents de l’administration

Procédure du demande de maintienCondition d’obtention du maintien

TEXTES D’APPLICATION PROPRE AU STATUT GENERAL DES FONCTIONNAIRES

Intitulé Contenu principal

Cadre général d’emploi des corps de fonctionnaires

-Définition des principales filières d’emploi

Etablissement des différents cadres particuliers d’emploi

Etablissement des cadres d’emplois par filière déterminant notamment les différents niveaux d’emplois, la désignation des postes et profils requis, les indemnités et/ou avantages liés à chaque niveau d’emploi, les corps concernés …

Régime des stagiaires et conditions de stage Révision du décret 2005-150 du 22 mars 2005 fixant les règles régissant les stagiaires de l’Etat notamment pour: -introduction du caractère obligatoire durant le stage

Conditions et modalités de reconversion de corps pour les fonctionnaires

Modalités de reconversion de corps

Formes et modalités des contrats de fonctionnaires

- Type de contrat et champs d’application (contrat d’objectif d’emploi, contrat de mobilité …)

Affectation, mutation et promotion dans l’emploi des fonctionnaires

-Refonte Décret 2004 841 fixant le régime des affectations et mutations des fonctionnaires comprenant : * procédure de promotion dans l’emploi *procédure d’établissement de liste d’aptitude

Reconversion de corps des fonctionnaires Modalités de reconversion de corps

b)- Etat d’esprit et comportements humains

1- Sur l’application des textes

Les gouvernants doivent accorder un sens particulier au principe de continuité de l’Etat pour ne pas tuer dans l’œuf les projets de réforme déjà terminés et qui ne demandent qu’à être réalisés par l’application des nouveaux textes

2- Sur la gestion de l’Administration ou de la fonction publique

- Accepter que l’Administration ne se gère maintenant que dans le cadre de la « nouvelle gestion publique », laquelle introduit:

- la culture de résultats ou le système de gestion par performance (SGP);

- le principe de redevabilité

3- Sur la formation des fonctionnaires- Accepter le fait que la carrière des

fonctionnaires commencent toujours par le recrutement par voie de concours, lequel constitue la voie d’entrée dans la fonction publique, leur formation par le biais de formation donnée par les grandes Ecoles d’administration

- l’importante reconnaissance que l’Etat doit accordé au rôle important joué par ces Ecoles, notamment l’ENAM