Le partenariat dans l’enseignement technique et la ...unesdoc.unesco.org/images/0011/001118/111882f.pdf · et de la formation professionnelle suscite un intérêt grandissant. Premièrement,

Cette étude a été préparée dans le cadre du projet sur les« Nouvelles tendances dans l’enseignement technique et professionnel »

dirigé par Françoise Caillods

Le partenariat dans l’enseignement techniqueet la formation professionnelle

Le concept et son application

David Atchoarena

Paris 1998

UNESCO : Institut international de planification de l’éducation


Les idées et opinions exprimées dans ce volume et la présentation des donnéesqui y figurent n’impliquent de la part de l’UNESCO ou de l’IIPE aucuneprise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes, zones,ou de leurs autorités, ni quant à leurs frontières ou limites.

La publication de ce rapport a été financée grâce à la subvention del’UNESCO et aux contributions de plusieurs Etats membres de l’UNESCOdont la liste figure à la fin de ce volume.

La composition, l’impression et le brochage de ce document ont étéassurés par les Publications de l’IIPE.

Institut international de planification de l’éducation7-9 rue Eugène-Delacroix, 75116 Paris

IIEP/WD/111882/R1

© UNESCO avril 1998 IIPE/sl

Table des matières

Introduction 7

Chapitre I Partenariat et régulation 13

1. La logique du partenariat 13

1.1 De l’ambiguïté de la notion de partenariat :de quoi parle-t-on ? 13

1.2 De l’utilité du partenariat :fondements, objectifs et acteurs 15

2. Le fonctionnement du partenariat 22

2.1 La variété des formules 222.2 La mise en oeuvre du partenariat 24

3. La participation des salariés 28

3.1 Nature et rôle des systèmes de représentationdes salariés 28

3.2 Les instances de représentation des salariésface à la formation 29

4. Le rôle des organisations non-gouvernementales 32

4.1 Un partenaire multiforme et atomisé 324.2 Un partenaire-relais 334.3 Un partenaire ambivalent 35

v

5. Le recours au marché : le partenariat public/privé 37

5.1 La privatisation de l’offre 375.2 Le rôle de l’Etat dans le cadre d’une gestion

déléguée 38

Chapitre II Le partenariat local 41

1. La dynamique territoriale et ses effets surla régulation de la formation 41

1.1 Le niveau local : une possible alternative ? 411.2 La dimension locale de la relation

formation/emploi 43

2. L’établissement comme acteur d’une dynamiquelocale 50

2.1 Le statut d’autonomie 512.2 L’autonomie comme capacité d’action 54

Conclusion 57

Bibliographie 63

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Introduction

Le thème du partenariat dans le domaine de l’enseignement techniqueet de la formation professionnelle suscite un intérêt grandissant.Premièrement, ce phénomène doit être rapproché de l’évolution récente durôle de l’Etat en matière d’éducation et de l’infléchissement consécutif despolitiques éducatives. L’ouverture du système éducatif, et de l’école, àd’autres partenaires reflète ainsi à la fois la volonté d’inscrire lefonctionnement de l’institution scolaire dans le respect des principesdémocratiques et la nécessité de trouver de nouvelles ressources pour tenterde satisfaire une demande potentiellement sans limite. Dans de nombreuxpays se sont progressivement mis en place des partenariats entre l’Etat etd’autres acteurs, organisations non-gouvernementales, associations de parentsd’élèves, administrations territoriales, organismes philanthropiques,entreprises, etc., et ce, à tous les niveaux d’enseignement. Le développementd’une approche « managériale » de l’éducation, les politiques dedécentralisation et d’autonomie des établissements, l’apparition d’un marchéde l’enseignement constituent autant de transformations qui ont contribué àmettre en évidence la pluralité des acteurs concernés.

En second lieu, le thème du partenariat traduit le souci de rapprocherl’école du monde du travail, en particulier pour l’enseignement techniqueauquel il est souvent reproché de ne pas suffisamment correspondre auxbesoins des entreprises, comme aux attentes des jeunes en formation. A cetitre, le partenariat est perçu comme pouvant répondre à la fois aux exigencesdes entreprises et à la question de l’insertion professionnelle et sociale dessortants du système éducatif. Le rapprochement entre l’enseignementtechnique et les entreprises est motivé par plusieurs types de considérationsdont la pondération varie d’un pays à l’autre. L’adaptation de la formationaux besoins en qualification en constitue naturellement la raison profonde.


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Le transfert d’une partie des coûts représente également un objectif nonnégligeable, en particulier pour la formation dans les secteurs qui utilisentdes équipements lourds ou une technologie avancée. Mais les motivationsd’ordre pédagogique sont aussi fortes. Il s’agit en l’occurrence d’ouvrir,avec l’aménagement de séquences de formation en entreprises, une autrevoie à des élèves plus sensibles à une démarche inductive ou à ceux ensituation d’échec (UNEVOC, 1993). Davantage encore qu’un souci d’équité,la volonté d’impliquer les entreprises est liée à la valeur spécifique que l’onaccorde aujourd’hui à la formation sur le lieu de travail, tant pour l’acquisitionde certaines compétences professionnelles que pour l’adaptation des jeunesau monde productif.

S’agissant de la formation professionnelle continue, le principe dupartenariat semble presque aller de soi, au moins en ce qui concerne laformation des salariés. On conçoit en effet sans peine la possible convergenceentre les impératifs de modernisation économique et les aspirationsindividuelles. Ce mouvement se traduit dans de nombreux pays, notammenten Europe, par des pratiques de co-investissement par lesquelles employeurset salariés unissent leurs contributions, en consacrant à la formation, del’argent pour les uns, une partie de leur temps libre pour les autres. Lanégociation collective constitue alors le cadre du partenariat le plus répandu.Mais, de plus en plus, la formation continue ne se cantonne pas à ces objectifset à ce public. Elle se trouve au coeur de la lutte contre le chômage et, à cetitre, implique généralement un grand nombre d’acteurs : Etat, collectivitéslocales, organisations non-gouvernementales, partenaires sociaux.

C’est ainsi que la réflexion sur la régulation de l’enseignement techniqueet de la formation professionnelle passe désormais davantage par uneinterrogation sur les modes d’action de l’Etat et le rôle des autres acteurs, enparticulier les entreprises. A cet égard, divers courants des sciences socialess’intéressent de près à la coordination des actions, notamment dans le cadredes politiques publiques. Remettant en cause l’hypothèse de rationalité

Introduction

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universelle, l’économie des conventions étudie les règles sur lesquelless’appuient les individus et les institutions pour agencer leurs interventions(Orléan, 1994). Ce faisant, elle s’efforce de révéler de quelle façon lesconventions contribuent à aménager un espace commun aux multiples acteurs,siège de la coordination. En sociologie, de nombreux travaux des spécialistesde l’organisation sont consacrés à la question de l’action collective (Gaudin,Novarina, 1997). Les politiques publiques y sont décrites comme desprocessus de coordination. La fonction de coordination se trouve alorsconsidérée comme facteur d’efficacité, compte tenu de la multiplicité desacteurs impliqués et de la complexité des actions. Source d’inspiration pourla réflexion sur l’évolution de l’action publique, ce riche support théoriqueconduit à analyser le partenariat comme un dispositif de coordination desacteurs.

Pourtant, en dépit de l’engouement dont jouit actuellement le thème dupartenariat, séducteur à bien des égards, nombre d’incertitudes subsistentquant à son sens véritable et à sa capacité réelle à améliorer l’efficacité de laformation. Dans un environnement marqué par l’incertitude et les contraintesbudgétaires, le partenariat répond principalement à une double finalité :s’associer avec d’autres acteurs pour prévoir ensemble et aussi pour investirdavantage dans la formation. Il importe donc de savoir si le partenariat permeteffectivement, et, dans l’affirmative, à quelles conditions et dans quelcontexte, de mieux suivre voire d’anticiper l’évolution des besoins enqualification, et de mobiliser des financements complémentaires.

L’état des connaissances ne permet malheureusement pas aujourd’huide répondre à ces deux questions, pourtant fondamentales. Il ne s’agira pasici d’y parvenir mais, plus modestement, de clarifier la notion de partenariat,d’identifier les acteurs concernés et leur rôle, d’examiner les formes possibleset les objectifs majeurs du partenariat, et d’analyser les outils dont on disposepour l’enclencher et le nourrir. Le point de départ de tout partenariat c’est,en effet, l’existence d’un intérêt mutuel. En l’absence de ce préalable, il faut


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créer les conditions techniques qui favorisent l’implication des partenairesdans la formation, en particulier les entreprises. Même lorsqu’un intérêtexiste, les outils administratifs et législatifs, de type incitatif ou contraignant,contribuent à renforcer la participation des acteurs.

Afin d’aborder ces divers aspects, une distinction sera ici opérée entrele niveau central, espace de régulation, et le niveau local qui est considéréde plus en plus comme pouvant apporter une réponse aux problèmesd’ajustement de l’offre de formation au marché du travail. De plus, si leniveau central constitue un lieu de cohérence et d’impulsion, c’est à l’échellelocale que le partenariat trouve son expression la plus visible, notammentdans le cadre des relations entre établissements et entreprises.

Cette lecture du phénomène du partenariat explique l’organisation del’ouvrage en deux parties principales. La première s’efforce d’abord declarifier la notion de partenariat, d’en préciser les objectifs et les instruments,et d’identifier les partenaires. C’est à eux qu’est consacré le reste de cettepartie, qui se prolonge par une analyse spécifique du rôle des représentantsde salariés et des organisations non-gouvernementales dans la formation.On s’étonnera peut-être de ne pas voir apparaître ici, de manière distincte,les employeurs mais, en réalité, leur participation constitue une préoccupationrécurrente dans l’ensemble du texte. La première partie s’achève sur ladifficile question du partenariat public/privé qui est de plus en plus considéréecomme la seule voie susceptible de répondre efficacement à l’accroissementde la demande de formation.

Centrée sur le niveau local, la seconde partie tente d’explorerl’hypothèse selon laquelle cet échelon constitue un espace privilégié pourbâtir des partenariats aboutissant à une meilleure interaction entre l’offre deformation et le marché du travail. Pour cela, une première perspectives’intéresse aux raisons qui expliquent la place importante qu’occupentaujourd’hui le niveau local et les acteurs locaux, dans la réflexion sur la

Introduction

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régulation de l’enseignement technique et de la formation professionnelle.A ce titre, est examinée la question, centrale pour notre propos, de ladimension locale de la relation formation/emploi. Dans un second temps, setrouve abordé le thème de l’autonomie des établissements. Après un examende cette notion, l’analyse porte sur son expression concrète et sur les modalitésde coopération avec les entreprises, que le statut d’autonomie facilite.

Une brève partie terminale rassemble, en guise de conclusion, quelqueséléments de synthèse et évoque une série de préoccupations essentielles. Cequestionnement invite à prolonger la réflexion sur le partage des rôles, laprivatisation de l’offre et la gestion locale de l’appareil de formation.

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Chapitre IPartenariat et régulation

1. La logique du partenariat

1.1 De l’ambiguïté de la notion de partenariat : de quoi parle-t-on ?

Depuis quelques années, on assiste à la généralisation de l’usage duterme de partenariat pour désigner les formes nouvelles que revêt l’actionpublique, et cela dans de nombreux domaines. C’est singulièrement le casdans le secteur de l’éducation, aussi bien au niveau de l’enseignement debase (Shaeffer, 1992, 1994) que pour l’enseignement technique et la for-mation professionnelle. Les conclusions de la Conférence de Jomtien surl’Education pour Tous, qui louent les vertus de l’esprit de partenariat, ontjoué un rôle indéniable dans la diffusion internationale de cette notion. Cemouvement s’inscrit dans une problématique plus large sur le rôle de l’Etatdans l’éducation telle qu’elle apparaît par exemple dans les réflexions récentesdes Ministres de l’Education du Commonwealth (Commonwealth Secretariat,1995) ou celles de la Commission sur l’Education pour le 21ème siècle(Delors, 1996). Il est d’ailleurs possible d’établir une certaine parenté entrela notion de partenariat en éducation et celle de développement participatif.Ainsi pour le PNUD la participation doit être « considérée comme unestratégie globale de développement axée sur le rôle essentiel que les gensdevraient jouer dans tous les domaines de la vie ».1 De la même façon, pourla Banque mondiale, « il ne fait plus de doute que le développementparticipatif est un ingrédient indispensable au succès de l’aide audéveloppement ».2

1. PNUD. 1993. Rapport sur le développement humain, p.23.2. Adams, J. ; Rietbergen-McCraken. Septembre 1994. « Développement participatif :

comment intéresser les principaux partenaires ? » In : Finances et Développement, p.36.


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Au-delà de cette vogue, il importe de s’interroger sur la teneur exacteet le sens de la notion de partenariat (Kaddouri, Zay, 1997). Certes, l’idéeest séduisante : tout d’abord, elle s’inscrit en opposition avec l’imagerepoussante d’un Etat omniprésent, voire totalitaire. Ensuite, elle reflète unevision de la société foncièrement consensuelle dans laquelle le changementserait principalement le fruit de la coopération et non le produit des conflits.En définitive, la notion de partenariat ainsi analysée apparaît comme uneutopie sociale.

Mais dans la réalité, la diversité et l’inégalité des statuts et descompétences introduisent une dissymétrie essentielle entre les acteurs dumonde de l’éducation. D’ailleurs, on remarquera que ce déséquilibre s’inscritau coeur même de l’éducation. Comment, en effet, placer sur un même planl’enseignant, détenteur du savoir, et l’apprenant ?

Ce déséquilibre est peut-être davantage marqué dans le domaine del’enseignement technique et de la formation professionnelle qui mobilisedes groupes encore plus nombreux, aux intérêts parfois divergents. Enl’occurrence, le terme de partenaires sociaux peut paraître particulièrementambigu dans des pays où les processus de transition ou d’ajustement structurelse traduisent par de véritables crises sociales.

Néanmoins, cette réalité n’exclut pas, et parfois exige, des liens decoopération. Lorsque les forces en jeu sont d’intensité comparable ou nes’inscrivent pas dans un rapport hiérarchique, ces relations conduisent audialogue social et au partenariat.

La notion de partenariat désigne normalement une relation par laquelledes acteurs s’associent librement pour réaliser, à parité, un projet commun.En fait, le terme est utilisé fréquemment pour décrire toute une gamme depratiques de coopération.

Partenariat et régulation

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Pourtant, la distinction entre partenariat et coopération permet de repérerdeux espaces imbriqués : celui de la participation, relativement vaste etsouvent imposé aux acteurs par un cadre réglementaire, et celui de la co-gestion du système d’enseignement technique et de formation professionnelle,beaucoup plus circonscrit. En outre, une relation partenariale supposel’existence d’au moins trois éléments : le volontariat, la réciprocité et uncontrat formel ou non. La forme et le contenu de ce contrat permettent dedifférencier les accords ponctuels, de circonstance, des partenariatsinstitutionnels, à caractère pérenne.

Il est clair que les politiques de décentralisation, en multipliant lescentres de décision et de gestion autonomes, élargissent sensiblement lechamp potentiel du partenariat.

1.2 De l’utilité du partenariat : fondements, objectifs et acteurs

L’analyse des structures et procédures de coopération et de concertationentre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux doit être restituée dansle contexte des relations entre le système d’emploi (secteurs d’activité,entreprises, employeurs, salariés) et l’appareil de formation (enseignementtechnique, apprentissage, formation professionnelle, formation intra-entreprise). Dans ce cadre, il est possible de rapprocher l’émergence d’un fortbesoin de participation de l’effilochage progressif du lien formation/emploiet de la complexité croissante de l’environnement. Lorsque l’adéquationentre offre et demande de qualification est assurée de façon stable par lesystème scolaire, le partenariat ne constitue pas un impératif. En revanche,face à l’incertitude grandissante qui enveloppe les processus de transitionprofessionnelle et caractérise l’évolution des techniques et de l’organisationdu travail, le dialogue s’impose. Le maintien de la compétitivité de l’appareilproductif, la lutte contre l’exclusion et la pauvreté forment désormais desenjeux dont la portée dépasse le seul rôle de l’Etat et requièrent la mobilisationde toutes les forces de la société. La mise en cohérence et en synergie de ces


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efforts passe par une réflexion concertée et une action en coopération(CEDEFOP, 1988a, 1992).

Au sein des entreprises aussi la formation constitue un enjeu et unthème de négociation (CEDEFOP, 1988b). En fait, au plan des principes,l’importance de la formation professionnelle est reconnue par l’ensembledes parties. Ce consensus est largement à porter au crédit de la théorieéconomique du capital humain par laquelle les dépenses en formation peuventêtre assimilées à un investissement, au niveau de l’entreprise comme pour lesalarié. Selon cette même thèse, les employeurs, motivés d’abord par le critèrede rentabilité à court terme, seront surtout enclins à investir dans desqualifications spécifiques à l’entreprise. A l’inverse, les salariés, soucieuxde promouvoir leur carrière et d’accroître leur propension à la mobilité,privilégieront des qualifications transférables, plus générales. Ces intérêts,en partie divergents, offrent une base d’explication du besoin de dialoguesocial à l’échelle micro-économique ou au niveau sectoriel (Luttringer,Rojot, 1993).

La pression en faveur du partenariat social naît aussi fréquemment dumécontentement qu’expriment les employeurs à l’égard de la qualité del’enseignement technique. Au-delà de la simple dénonciation des carences,cette situation peut motiver la participation des entreprises au fonctionnementde l’appareil de formation. Cette implication revêt des formes variées touchantnotamment à la définition des programmes, au choix et à la mise en œuvredes méthodes pédagogiques (pédagogie de l’alternance) ou à la validationdes acquis et à la certification. La participation des entreprises est encoreplus forte lorsqu’elles financent directement une partie du dispositif.

Les formes de partenariat peuvent être déclinées à partir de plusieursdimensions, on peut ainsi distinguer trois variables :


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• leur espace de référence : il est courant d’observer trois espacesde concertation situés aux niveaux de l’entreprise, de la région etde l’ensemble du territoire national. Chaque échelon constitue unpoint d’ancrage particulier pour la définition, la mise en œuvre etla gestion des politiques de formation ;

• leur objet : la négociation peut porter sur l’un des sous-systèmesde formation (enseignement technique, apprentissage, formationprofessionnelle continue) ou sur le dispositif dans son ensemble ;

• et, enfin, leur nature : une distinction doit ainsi être ainsi opéréeentre les pratiques qui relèvent de la simple consultation, cellesqui introduisent une forme de participation à l’exécution despolitiques de formation, et enfin celles incarnant une véritable co-décision et co-gestion. Dans de très nombreux pays, les partenairessociaux participent, d’une façon ou d’une autre, à la définitiondes politiques et des programmes de formation. En revanche, ilest moins fréquent qu’ils prennent part directement à leurapplication et, encore plus rare, qu’ils soient associés aux tâchesd’administration courante et d’évaluation.

Mais, avant toute chose, l’instauration d’un dialogue et la mise en placed’un partenariat supposent l’identification des acteurs concernés.

En la matière, le choix d’une typologie s’avère difficile, la clé derépartition pouvant privilégier le statut, le niveau géographique ou la fonction.C’est ce dernier critère qui sera ici retenu ; il permet de distinguer quatregroupes « élémentaires » : les tutelles, les centres et établissements deformation, les entreprises et les usagers, ensemble relativement disparateregroupant les élèves et leurs parents, les stagiaires et les salariés. Chacunde ces groupes peut être considéré comme ayant vocation à exercer un rôleparticulier dans l’organisation du système de formation : planifier, financer,


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produire, consommer. En réalité, la répartition des tâches entre les acteursn’est pas si nette et de nombreuses zones de chevauchement existent. Cesont là autant d’espaces virtuels de coopération ou de partenariat.

• Les tutelles :

Se trouvent rassemblés dans cette catégorie, l’ensemble des servicespublics qui, de par la loi, exercent un pouvoir de gestion sur l’appareild’enseignement technique et de formation professionnelle. Il s’agit,en d’autres termes, de l’Etat central, de ses services déconcentrés,des organismes auxquels il a confié une mission de service publics’appliquant à la formation, et des collectivités territoriales.

Le rôle des tutelles est déterminant car c’est en grande partie à ellesqu’il revient de permettre, par la création de cadres appropriés, ledéveloppement du partenariat et d’encourager son éclosion à traversdes dispositifs d’incitation. La perspective dans laquelle s’inscritainsi l’appareil d’action publique rompt avec le modèle traditionneltutélaire. S’instaure alors un nouveau type de rapport entre le secteurpublic et les autres acteurs de la formation professionnelle. Cetteévolution permet d’institutionnaliser un dialogue plus équilibré.

• Les entreprises :

Les entreprises constituent un acteur-clé pour le fonctionnement del’appareil d’enseignement technique et de formation professionnelle,et cela à plus d’un titre. Elles apparaissent, en effet, à la fois commepourvoyeuses de ressources, dispensatrices de formation, notammentdans le cadre de l’apprentissage, et bénéficiaires directes del’investissement en capital humain. Un tel rapport à la formationlégitime leur implication, plus ou moins prononcée et selon desmodalités variables, dans la gestion du système.


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Mais le monde des entreprises constitue un ensemble hétérogène.L’observation montre que l’attitude des entreprises à l’égard de laformation, pour la formation continue de leurs salariés, mais aussis’agissant de la formation professionnelle initiale, est en partiefonction de leur dimension. Le statut public/privé peut égalementjouer un rôle. Enfin, à ces variables s’ajoute l’appartenance, ounon, au secteur moderne. Il est clair que la frange informelle dutissu productif ne s’inscrit pas dans la même perspective et qu’ellerequiert des instruments spécifiques d’analyse, mais aussi d’actionqui nécessitent un traitement à part.

Au sein du secteur moderne, la nature et la légitimité du partenaire« entreprises » dépendent largement du degré de structuration desopérateurs économiques. A cet égard, une tendance forte sembles’esquisser en faveur d’une organisation patronale selon unelogique sectorielle. Evidente en Europe de l’Ouest (CEDEFOP,1987), cette caractéristique est également valable en Amériquelatine mais aussi dans d’autres régions. Ainsi, en Afrique (Etukudo,1991, 1995), les organisations patronales confortent leur identitéet sont progressivement reconnues par l’Etat et la société dansson ensemble, en tant que partenaire. La situation des pays entransition est plus singulière car c’est souvent l’absence departenaires sociaux qui pose problème (Luttringer, 1997). Jusqu’àune date récente, les organisations d’employeurs n’existaient pas ;il s’agit donc avant tout pour ces pays de favoriser leurstructuration. La question du partenariat n’apparaît que dans uneseconde phase. Les situations sont, par ailleurs, très différentesselon les pays et les groupes de pays. Si l’Europe centrale etorientale semble opter pour des instances tripartites, le pilotagepar l’Etat demeure largement la règle en Asie centrale (Prokhoroff,Timmermann, 1997 ; Atchoarena, Schröter, 1997).


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La structuration des entreprises en branches professionnelles est enpartie le produit d’une histoire, parfois liée à l’héritage colonial.Ainsi, les secteurs des mines et des agro-industries ont souventconstitué les points d’ancrage de relations professionnellesformalisées (Afrique, Amérique latine, Caraïbes). Mais les branchesd’activité puisent leur identité dans une organisation particulièredu système socio-technique comprenant, outre une même activitéproductive, un mode de gestion de la main-d’œuvre qui leur estpropre. Ces caractéristiques nourrissent des pratiques analogues ouproches dans le domaine de la formation (politiques de formationcontinue, participation au dispositif de formation initiale) et enmatière de dialogue social.

Lorsqu’elle est solide, cette organisation des employeurs à l’échellede la branche d’activité facilite l’instauration d’un dialogue construitavec l’administration publique, mais aussi avec les représentantsdes salariés, en vue d’une participation au pilotage de l’appareil deformation.

• Les établissements et centres de formation :

Il s’agit là des organes dispensateurs d’enseignement technique etde formation professionnelle, établissements scolaires, centres deformation privés ou ONG. Instruments de mise en œuvre despolitiques de formation, ils déterminent, en grande partie, la qualitéde la formation dispensée.

La communauté de l’établissement se compose principalement desenseignants et du directeur. Leur degré d’autonomie dépend, pourune large part, de leur statut (public/privé) mais aussi de la « culture »administrative dans laquelle ils évoluent. Au-delà de la diversitédes contextes, les établissements et centres de forma-tion se sont vuattribuer dans les années récentes davantage d’indépendance et


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semblent destinés à assumer des responsabilités plus nombreuses.A la mission traditionnelle de formation se greffe un devoird’ouverture et de dialogue avec l’environnement immédiat : parents,entreprises, collectivités locales. Au rôle habituel de maîtrise de larelation pédagogique s’ajoutent parfois des attributions de suivi duprocessus d’insertion professionnelle, de renouvellement de la cartedes formations, de collecte de ressources extra-budgétaires, voired’animation du développement local.

• Les usagers :

De par ses objectifs, le système d’enseignement technique et deformation professionnelle vise une population relativement diverse.Celle-ci comprend tout d’abord une partie de la population scolariséeou d’âge scolaire, et donc touche également les parents, souventfédérés en associations. Mais, à travers ses programmes spécifiques,le système de formation s’adresse également, dans de nombreuxpays, à diverses catégories d’actifs défavorisés : jeunes adultes enphase de transition, chômeurs de longue durée, populations frappéespar l’exclusion sociale, etc. Enfin, la formation professionnellecontinue constitue un instrument de promotion précieux pourl’ensemble des salariés.

Les publics sont donc hétérogènes, aux intérêts variés, parfoisconcurrents. Cette diversité impose d’aménager des lieux et desvéhicules de dialogue distincts. Pour les publics scolaires ouapparentés, les modèles des associations d’élèves et de parentspeuvent fournir la base suffisante à la formalisation de la négociationà l’intérieur de l’établissement et avec l’administration. S’agissantdes salariés, les structures habituelles de représentation sontparfaitement habilitées à prendre également en charge les questionsliées à la formation. Ici se pose l’éternelle question de lareprésentativité des organisations salariales. La réponse qui y est


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apportée varie sensiblement d’un pays à l’autre, mais quelle quesoit cette règle, les salariés constituent souvent un opérateur importantdans l’évolution et la gestion des dispositifs de formation profes-sionnelle continue mais aussi initiale (Amérique latine, Europe).

Au terme de cet inventaire des diverses catégories d’acteurs concernés,sinon toujours impliqués, par la gestion de l’appareil de formation, quelqueslignes méritent d’être consacrées à un acteur occulte mais influent : les groupesd’intérêts (lobbies). Leur action auprès de l’administration est quasipermanente, multiforme et graduée. Les secteurs professionnels, lesreprésentants des salariés, les enseignants et formateurs, les collectivitésterritoriales constituent, par exemple, autant d’entités susceptibles, pourdéfendre certains de leurs intérêts, d’exercer des pressions sur l’Etat. La tâchede l’administration est alors délicate puisqu’il convient d’être à l’écoute desrevendications exprimées sans pour autant satisfaire les exigences corporatistesau détriment de l’intérêt général.

2. Le fonctionnement du partenariat

2.1 La variété des formules

Une fois les finalités et les acteurs du partenariat et de la coopérationidentifiés, il doit être possible d’esquisser une cartographie et une typologiedes responsabilités. Une telle représentation pourrait naître du croisemententre des acteurs et des fonctions. Mais, avant de parvenir à figurer cettedistribution du pouvoir, il importe de s’interroger d’une part, sur les degrésde coopération possibles et d’autre part, sur les outils qui encouragentla volonté de participation et permettent son expression concrète(Bowland, 1988).

Une graduation nette apparaît entre divers stades de coopération. Lasimple consultation représente en quelque sorte le premier degré. Il consiste


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simplement à recueillir l’avis motivé d’acteurs compétents sur tel ou telaspect touchant à la gestion du système : les stratégies de formation, lesmécanismes de financement, les modes de validation, la décentralisationdes pouvoirs, etc. La liste n’est pas exhaustive. La consultation peut intervenirau stade de la réflexion préalable ou à celui de l’évaluation. Il s’agit là d’unetechnique assez classique qui appartient depuis longtemps à la panoplie del’action administrative. Selon les cas, son recours peut être facultatif ouobligatoire.

Les consultations préalables poursuivent au moins deux objectifs, l’und’ordre technique, l’autre davantage tactique ou politique. Au plan technique,cette procédure vise à expertiser le contenu de la mesure envisagée. Au planpolitique, il s’agit de faire valider, par anticipation, la décision par les acteursconcernés, au sein de l’administration mais surtout à l’extérieur. On voitdonc que les motivations de la consultation dictent, en grande partie, le choixdes personnes et institutions devant être mobilisées. Par nature, lesconsultations de participation devront associer un plus grand nombred’acteurs d’origines diverses. Il est clair que ce type de consultation constitueun préalable quasi incontournable à la mise en œuvre d’une réforme dusystème.

La mise à contribution de certains acteurs offre une forme beaucoupplus directive et pressante de participation. C’est singulièrement le cas de laparticipation obligatoire des entreprises au financement de la formationprofessionnelle à travers des instruments fiscaux spécifiques (taxed’apprentissage, impôt pour la formation continue).

Au-delà de l’effet mécanique sur le volume des ressources disponibles,ce régime parafiscal peut produire des effets structurants sur le système deformation. Tout d’abord, une fois dépassée la réticence souvent observéechez le contribuable, ce mécanisme favorise une prise de conscience del’importance de la formation pour l’entreprise et légitime en quelque sorte


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la notion d’investissement en capital humain. Ensuite, les mécanismes demutualisation lorsqu’ils existent, autorisent la mise sur pied de politiques deredistribution au bénéfice d’entreprises, de groupes de salariés, de secteursou de régions jugées défavorisées. D’origine fiscale, la participation peut setransformer progressivement en une implication des entreprises dansl’utilisation des ressources ainsi collectées, c’est-à-dire dans la gestion etl’orientation du système et des politiques de formation. Dès lors, l’Etatn’apparaît plus en tant que percepteur mais comme un partenaire. Lacontribution financière représente en fait l’une des modalités possibles de laparticipation (Atchoarena, 1994).

De nombreuses autres options sont offertes telles par exemple ladéfinition des contenus et des diplômes, l’organisation des examens, laparticipation au processus pédagogique dans les établissements maiségalement en entreprise (cas de l’alternance). Les terrains de coopérationsont donc nombreux, leur mise en valeur dépend en grande partie du climatsocial, de la maturité des acteurs et de l’existence d’un cadre incitatif, oucontraignant, mis en place par l’Etat.

Le stade ultime de la participation et du partenariat procède de la co-gestion du dispositif. Les systèmes tripartites et paritaires de gestion de laformation professionnelle participent de cette réalité. Cependant, alors quecertains considèrent que l’amélioration de la formation professionnellepasse par la constitution d’organes de décision et de gestion tripartites(Trebilcock, 1994), l’éclatement du salariat et de ses formes de représentationconduit à s’interroger sur la pérennité de telles formules.

2.2 La mise en œuvre du partenariat

Au plan opérationnel, la mise en œuvre de la participation, à quelquedegré que ce soit, suppose le recours à des instruments plus ou moinsformalisés. Ainsi la consultation, décrite comme le premier stade de


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participation, doit, pour exister, s’inscrire dans un cadre précis. Il s’agit, leplus souvent, de commissions pouvant être permanentes ou, au contraire,chargées d’une mission ponctuelle. Leur composition peut être bipartite outripartite, paritaire ou non. Le monde de la formation professionnelle estrelativement friand de commissions, aussi bien au niveau central qu’àl’échelon local. Cet engouement illustre certainement la recherche duconsensus ; il témoigne également de l’expression du jeu démocratique.

A l’inverse, l’exercice de la contrainte, à travers, en particulier, lapuissance légale de la fiscalité, constitue un cadre de participation d’unetout autre espèce. Il s’agit là d’une mesure contre nature puisqu’elle soumetl’une des parties à la volonté de l’autre, au lieu de l’associer librement.L’expérience montre néanmoins, comme dans le cas du financement, queparadoxalement la contrainte, tout en subsistant, évolue parfois vers unerelation plus équilibrée à travers la concertation.

Mais c’est le contrat, support de coordination, qui constitue, parexcellence, l’outil véritable du partenariat (Mirochnitcenko, Verdier, 1997).Le terme contrat désigne ici des accords formels engageant les signatairesdans un projet commun en vue d’objectifs négociés collectivement. Cesaccords peuvent associer l’administration, les entreprises et les salariés,au niveau national, à l’échelle d’une branche ou au sein d’un territoire(Blanpain, 1993). Leur champ d’application concerne l’un ou plusieurs dessous-systèmes de l’appareil de formation (formation initiale, alternance,formation continue des salariés). L’engagement contractuel de l’Etat, desorganisations patronales et syndicales diffère sensiblement selon les pays. Ilserait vain en la matière de chercher à dégager un contrat-type.

Institutionnalisant et prolongeant le contrat, l’instauration d’organesde gestion de la formation associant, à part égale, les divers partenairesreprésente le degré de formalisation du partenariat le plus avancé(Wilson, 1993). Ce tripartisme paritaire se traduit normalement dans la


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composition des instances de gestion (nombre égal de représentants, égalitéde pouvoirs) et dans le caractère tournant de la présidence. Mais, bien queséduisant, ce modèle cristallise les enjeux de pouvoirs entre l’Etat, lesentreprises et leurs salariés. L’affectation des financements, la définitiondes types de formation à promouvoir, le choix des opérateurs (publics/privés),le fonctionnement du système de validation et de certification constituentquelques-uns des thèmes de négociation, et parfois de conflit. Les risquesinhérents au tripartisme paritaire expliquent, en partie, que de nombreuxpays préfèrent recourir à un système de gestion n’associant que deuxpartenaires – généralement l’Etat et les entreprises – ou refusent le principede parité en privilégiant le rôle de l’Etat ou celui des employeurs.

La portée des systèmes de gestion paritaires dépend aussi des modalitésgénérales de régulation du rapport formation/emploi. Dans les pays où laformation professionnelle initiale se trouve largement intégrée au systèmescolaire, comme par exemple en République de Corée ou en France, laparticipation concerne davantage la formation professionnelle continue dessalariés. A l’inverse, lorsque l’appareil de formation est très proche desentreprises, à l’instar des cas brésiliens ou allemands, la participation desemployeurs (Brésil) ou de l’ensemble des partenaires sociaux (Allemagne)a vocation à englober le domaine de la formation initiale dans un cadrefortement institutionnalisé et avec l’aval (Brésil) ou le soutien (Allemagne)des pouvoirs publics.

La participation passe par une organisation affectant à chacun des acteursune tâche particulière. Cette division institutionnelle du travail peut s’inscriredans un tableau figurant les relations fonctionnelles entre partenaires(cf. Tableau 1).


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Tableau 1 : Un exemple de structuration du champ du partenariat (partenaires/fonctions)

Définition desobjectifset des

publics cibles

Conceptiondes politiquesde formation

Elaborationdes contenusde formation

Programmationdes

investissementsFinancement

Mise enœuvre de

laformation

Validationet

certification

Evaluationdes

actions

Observationdu marchédu travail

Etat X X X X X X X X X

Collectivitésterritoriales X X X X X X X

Entreprisesetorganisationspatronales

X X X X X X X X X

Salariésetorganisationssyndicales

X X X X X X

Parents,élèveset leursassociations

X X X X

Organesdispensateursde formation

X X X


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3. La participation des salariés

3.1 Nature et rôle des systèmes de représentation des salariés

La mise en œuvre d’un véritable partenariat entre l’Etat et les autresacteurs de la formation professionnelle ne dépend pas uniquement des objectifset modalités de participation. Elle est également fonction de l’état des relationsqu’entretiennent les partenaires sociaux (Locke, 1995). Ces liens affectent àla fois la teneur et le sens du dialogue social ; ils dépendent, par ailleurs, del’état du rapport de force (Bunel, 1991). Les exemples nombreux de gestionparitaire démontrent que la maturité des partenaires sociaux permet de faireen sorte que l’expression d’intérêts opposés n’exclut pas le compromis et lagestion en commun d’un dispositif de formation placé à l’articulation despolitiques sociales et de l’emploi (cas allemand, par exemple).

La formation professionnelle appartient à la sphère d’intérêt des salariés(Horta, Carvalho, 1992). Le développement de la notion de co-investissementet l’apparition dans certains pays d’un congé-formation, conçu comme unnouveau droit des travailleurs, illustrent cette adhésion des salariés àl’affirmation d’un droit à la formation. L’acteur syndical constitue ainsi parnature, mais également au terme de l’évolution du droit du travail et de latransformation de la relation formation/emploi dans les entreprises, unpartenaire de la gestion des systèmes de formation (Bazzoli, Kirat, 1994).Toutefois, sa participation effective est variable selon le degré et les modalitésde structuration du monde salarial.

A cet égard, un panorama international témoigne de l’extrême diversitédes degrés et des modalités de la syndicalisation (BIT, 1993). La capacitéd’initiative conférée aux acteurs, les compétences dont ils se trouvent dotéscomme l’emprise exercée par l’Etat sur les relations professionnelles révèlentune image fortement contrastée (Caire, 1988). A cette diversité s’ajoute unflou terminologique qui conduit à désigner par une même notion des pratiqueset des réalités très différents selon les pays – cf. un certain « modèle » syndical


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asiatique (Rodgers, 1994). Par ailleurs, le poids de l’histoire dans le phénomènesyndical amène à s’interroger sur la possibilité d’utilisation d’une grille delecture unique. Au-delà de ces singularités, un récent rapport de la Banquemondiale indique que la liberté syndicale non seulement contribue à laprotection des droits des travailleurs, mais va souvent aussi de pair avec unediminution du dualisme du marché du travail et une expansion du secteurformel (Banque mondiale, 1995).

3.2 Les instances de représentation des salariés face à la formation

La participation des salariés à la prise de décision dans le domaine de laformation a vocation à intervenir à chacun des trois niveaux de négociationcollective : échelle interprofessionnelle, branche, entreprise (Plett, 1992). Lesexemples européens témoignent du caractère stratégique des négociations debranches, même si une tendance semble s’esquisser au profit de l’échelonentreprise. Dans les pays de l’Union européenne, dialogue social etnégociation collective s’étendent de la formation continue à d’autres aspectsclés de l’emploi comme la flexibilité et l’aménagement du temps de travail(Dornelas et al., 1996). Fort de ces expériences, il est possible de dresserune carte des initiatives syndicales rendant compte de la nature et du niveaud’intervention (cf. Tableau 2).

Au-delà de ce cadre et des variables sociologiques et politiques, la capacitédes organisations représentant les salariés à s’engager résolument dans unedémarche de partenariat dépend grandement de leur niveau d’appréhensiondes problèmes de formation professionnelle et de leur connaissance desinstitutions qui en ont la charge. Or, cette condition n’est pas toujoursparfaitement remplie car la formation ne représente qu’un des nombreuxdomaines de revendication, et s’efface souvent au profit de thèmes jugés plussensibles (salaires, statut, conditions de travail...). Conscientes de cettedifficulté, de nombreuses organisations syndicales s’efforcent de former leurscadres impliqués dans la gestion du système de formation ou la négociationdes politiques contractuelles.

Le partenariat dans l’enseignement technique

et la formation professionnelle

30 Tableau 2 : La participation syndicale en matière de formation, niveaux et types d'action*

Interprofessionnel Branche Entreprise

Régulation • Participation à la définition de lalégislation encadrant la formationprofessionnelle initiale et continue.• Participation à la définition despolitiques de formation.• Cette participation peut revêtir la formede consultations, s'inscrire dans un cadrecontractuel (accords bipartites et tripartites),ou organique (siège au conseil d'adminis-tration des agences pour la formation).

• A ce niveau l'implication des syndicatss'articule souvent autour de la conception desfilières de formation par métiers ou famillesde métiers.• Elle prend aussi la forme de revendicationsen vue de la reconnaissance du diplôme dansles classifications professionnelles au sein dechacune des branches d'activité, ou au moinspour les plus structurées.• Lorsqu'il existe, l'application du dispositif de congé formation est négociée surtout à ceniveau.

• Le pouvoir des syndicats dépendici très largement de leur implantation.Dans de nombreuses petites entreprisesleur absence prive les salariés d'unecapacité collective de négociation.Lorsqu'ils sont présents leur rôle estd'abord de veiller au respect parl'employeur de la législation sur laformation (financement, accès à laformation continue, mise en œuvre del'apprentissage).• Les situations sont évidemmenttrès contrastées selon la taille.

Financement • Les syndicats ne constituent pas en cedomaine un partenaire actif. Ils peuventsurtout contribuer, en exerçant un droit desurveillance, à la transparence.Cependant, lorsqu'ils sont invités à cogérerun Fonds, ils participent aux décisionsd'affectation des ressources.

• L'action syndicale a ici vocation à influ-encer les politiques de financement desentreprises, pour la formation continue dessalariés mais également dans le cadre de lamise en œuvre et de la promotion del'apprentissage.

• L'influence de l'action syndicale n'aici de sens que dans les grandes firmes.

Gestiondes systèmespédagogiques

• L'action syndicale est ici assez limitée.Elle s'investit parfois dans la définition etl'actualisation des systèmes de validationet de certification, et dans la gestion directede centres de formation appartenant auxsyndicats.

• Il est fréquent que les branches d'acti-vités disposent de leurs propres moyens deformation initiale et continue, les syndicatsparticipent alors à leur gestion sous formeconsultative ou de façon statutaire.

• idem, cf. supra

Evaluation • Selon le degré de participation lessyndicats sont simples destinataires ou aucontraire commanditaires, avec d'autrespartenaires, des travaux d'évaluation.

• Il est peu fréquent qu'à ce niveau lessyndicats disposent d'une expertise auto-nome, ils sont essentiellement associés à destravaux conduits par les employeurs, ousimplement tenus informés de leurs résultats.

• idem, cf. supra

Source : * tableau réalisé à partir de données sur les pays de l’Union européenne


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Sur ce point il convient d’évoquer, à l’échelle européenne, la préparationd’un « Manuel pour les représentants syndicaux concernant la nécessité denégocier la formation continue au niveau de l’entreprise » (Heidemann, 1996).Ce projet, mené dans le cadre du programme communautaire FORCE(Formation continue en Europe), a rassemblé des mouvements syndicaux deBelgique, du Danemark, d’Irlande et des Pays-Bas.3

Le manuel a principalement pour objet de guider les représentants dessalariés dans la négociation des plans de formation de l’entreprise. Il s’attachenotamment à souligner l’importance à accorder aux publics « sensibles »(migrants, travailleurs âgés, handicapés, etc.). Au-delà des négociationshabituelles au sein des entreprises, ce manuel intègre aussi une réflexion pluslarge dans la perspective de futurs comités d’entreprise européens.4

Une telle expérience illustre bien la nécessité, mais aussi la possibilité,de contribuer à la professionnalisation des acteurs de la formation, enl’occurrence les représentants des salariés. Cet effort de renforcement, réel etnon pas simplement formel, des compétences constitue un ciment utile àl’édification de structures stables de partenariat.

Selon les pays, les syndicats sont plus ou moins reconnus comme untrait d’union qui facilite l’accès des salariés à la formation professionnellecontinue. A ce titre, ils sont souvent impliqués dans la formulation des politiquesde formation et dans la définition des cadres légaux ou conventionnels régissantl’accès, la participation, le financement ou la certification de la formation.Dans de nombreux pays, ils appartiennent aussi aux organes de gestion del’appareil de formation. De plus, si leur rôle concerne d’abord la formationprofessionnelle continue des salariés, leur compétence est souvent élargie à laformation des jeunes et des demandeurs d’emploi.

3. Ces travaux prolongent une expérimentation lancée en 1992 par des syndicats deBelgique, de France, de Grèce, du Portugal et d’Italie.

4. Par une directive adoptée en 1994, l’Union européenne prévoit, à l’horizon 1999, l’entréeen vigueur d’une obligation de créer, dans les groupes transnationaux, un comitéd’entreprise européen. Cette disposition constitue un pas vers l’application du protocolesocial du Traité de Maastricht.


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4. Le rôle des organisations non-gouvernementales

4.1 Un partenaire multiforme et atomisé

Plus que tout autre partenaire de la formation professionnelle, les ONGforment un ensemble vaste et disparate. On en dénombrerait par exempleplus de 1500 dans la seule ville de Rio de Janeiro (CommonwealthSecretariat, 1993). Dans certains pays, comme l’Inde, le rythme de créationd’ONG est tel que l’Etat se trouve dans l’incapacité d’en assurer lerecensement. Selon le PNUD, en 1990 environ 50 000 ONG travaillaientdans des pays en développement (PNUD, op.cit.).

Dans cette profusion, une première frontière sépare les institutionsnationales des ONG internationales qui proviennent généralement des paysriches et développés et gèrent des masses budgétaires de volume considérable.A l’échelle d’un pays, une autre distinction permet de différencier les ONGselon leur espace d’intervention : local (rural/urbain), régional ou national.La source d’inspiration qui anime ces entités constitue une troisième basede classement. Ainsi, les ONG peuvent appartenir à un courantphilanthropique, syndical, politique ou communautaire. Enfin, cesorganisations se prêtent assez bien à une approche fonctionnelle. En effet,leur activité est souvent sectorisée c’est-à-dire spécialisée dans un desdomaines du développement : santé, nutrition, agriculture, éducation de base,mais aussi formation professionnelle.

Sous ces formes différentes, les ONG procèdent d’un même élansolidaire, le plus souvent en faveur de catégories de population jugéesdéfavorisées, et qui se traduit dans des formes d’organisation fondées sur levolontariat et le bénévolat. Il s’agit donc d’institutions à but non lucratif,dont l’activité, principalement à caractère social, vise à améliorer lesconditions de vie de certains groupes plus ou moins démunis, et à les doterd’une plus grande autonomie. L’action des ONG peut alors aussi contribuerau fonctionnement démocratique de la société.


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Cette analyse conduit parfois à considérer les ONG, à travers lamobilisation qu’elles suscitent, comme un vecteur positif de structurationde l’espace public. Il convient toutefois de nuancer ce point de vue car ladéfense communautaire, à laquelle participe le mouvement des ONG, peutparfois conduire à segmenter l’espace social en renforçant le sentimentd’appartenance à un groupe particulier (local, urbain, rural, régional,ethnique...) au détriment d’une adhésion collective globale. Dans ce cas,l’action communautaire peut être source de fermeture.

Il importe de souligner que les ONG sont largement issues d’une culturemilitante porteuse d’un projet de développement alternatif. Leur identités’est souvent constituée contre une vision du développement incarnée parun Etat centralisateur et planificateur. Apôtres d’un développement intégré,endogène, communautaire ou autogéré, elles puisent depuis longtemps leurlégitimité dans l’action auprès des laissés-pour-compte de la croissanceéconomique.

En dépit de cet héritage, les ONG sont davantage appelées, dans laconjoncture actuelle, à s’engager dans une coopération avec un Etat quiapprécie la proximité dont elles jouissent avec certaines fractions de lapopulation. Leur activité n’exclut par ailleurs pas, bien au contraire, ledéveloppement de coopérations avec les entreprises. Un esprit« développementiste », une pratique éprouvée du dialogue de terrain et unepropension à l’action expérimentale constituent quelques-uns des atouts desONG.

4.2 Un partenaire-relais

Le profil ainsi esquissé révèle au yeux de l’Etat des vertus nombreusespropres à relayer l’action publique. Les ONG empruntent alors les traitsd’un partenaire précieux, véritable interface entre les services publics et lessecteurs difficilement accessibles de la collectivité nationale, à la fois relais,


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agent de redistribution et de cohésion (Clark, 1995). Ces qualités des ONGs’appliquent aussi bien dans le domaine technique, qu’au plan financier ousocial :

• au plan technique, l’expérience et le savoir-faire des ONG enmatière de formation non-formelle et leur capacité d’innovationet d’expérimentation présentent une double utilité de flexibilité(adaptation à des besoins et à des publics atypiques) et de créativité(conduite d’expérimentations éventuellement transposables) ;

• au plan financier, les ONG présentent une certaine autosuffisance,soit grâce à des activités de collecte, soit de par leur appartenanceà un réseau international générateur de transferts financiers ;

• au plan social, la bonne implantation des ONG dans des tissussensibles et instables, car déstructurés, assure une fonctiond’amortissement, et peut contribuer à l’enclenchement d’unprocessus de redressement.

Dans ce contexte, innombrables sont les initiatives prises par les ONGdans le domaine de la formation professionnelle. Un grand nombre de cesactions concernent la formation professionnelle initiale des jeunes ayantquitté le système scolaire en cours d’études primaires ou à l’issue del’enseignement de base. Il s’agit alors de faciliter leur insertion professionnelle,y compris dans le secteur informel. D’autres actions s’adressent à diversgroupes dits vulnérables : femmes, handicapés, chômeurs de longue duréeou « déflatés » de la fonction publique, etc. La liste des destinataires de cesprogrammes de formation est souvent longue.

Outre la préparation à la vie active, ces dispositifs visent une largegamme d’objectifs, déclarés ou non. Il peut s’agir aussi de redistribuer desrevenus dans le cadre d’un programme de lutte contre la pauvreté ousimplement d’animer la vie sociale. Intégrés dans des actions globales,


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certains programmes affichent des finalités plus ambitieuses comme larationalisation du fonctionnement des unités de production du secteurinformel (en zone urbaine), ou l’amélioration des pratiques agraires et de laproductivité du travail (en zone rurale).

Le foisonnement d’initiatives brouille quelque peu l’image qui se dégagede ce mouvement. Sans nier l’intérêt que présentent un grand nombre d’ONGet leur rôle social, l’une des principales questions concerne probablement lapossibilité de passer de la logique d’expérimentation à la généralisation, outout au moins d’identifier des principes valablement transposables.

4.3 Un partenaire ambivalent

Même lorsqu’elles sont fécondes, les relations entre les ONG et l’Etatdemeurent souvent tumultueuses (Sanyal, 1994 ; Refugee ParticipationNetwork, 1995). Si l’on écarte la persistance de clivages d’ordre idéologique,l’attitude critique des ONG à l’égard de l’administration provient essentielle-ment de deux facteurs.

Tout d’abord, le caractère contraignant, voire autoritaire, de l’actionpublique s’inscrit en contradiction avec la pratique plus conciliante, pour nepas dire douce, qui caractérise habituellement le travail des ONG. C’estpourtant là un heurt naturel entre un Etat détenteur et expression de lapuissance publique et des organisations qui puisent leur légitimité dansl’action locale et érigent le volontariat en principe d’intervention.

Un second reproche, fréquemment adressé à l’Etat, concerne son modede fonctionnement jugé procédurier, long, bureaucratique, indifférencié ettrop souvent inefficace. A l’inverse, les ONG se targuent d’être flexibles etcapables d’agir promptement et « sur mesure ». Cette querelle, parfois fondée,traduit fondamentalement un véritable « choc des cultures » entre latechnocratie de l’administration et le militantisme des ONG.


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Du côté de l’Etat, le partenariat avec les ONG n’est pas davantageexempt de griefs. L’atomisation des partenaires non-gouvernementaux nefacilite pas le dialogue et surtout entrave la coordination et l’évaluation. Laquestion de la coordination apparaît a priori comme suspecte aux yeux desONG qui y devinent la manifestation de la volonté de contrôle d’uneadministration toujours jalouse de ses prérogatives. Cependant, cefractionnement des acteurs et des actions peut être source de duplicationinutile et finalement de gaspillage. De plus, l’origine privée ou extérieuredes ressources interdit à l’administration le recours à l’évaluation, si bienqu’il s’avère souvent impossible d’appréhender, de façon fiable et globale,l’action des ONG dans leur ensemble. La prise de conscience de ce problèmea, dans certains pays, motivé la constitution d’instances de dialogue et/ou deconsultation (par exemple le Conseil des Organisations nongouvernementales au Togo).

L’adoption fréquente, par les ONG, de l’approche sectorielle se prêteégalement à la critique car elle conduit à un découpage artificiel du champsocial. Il n’est ainsi pas démontré que ces organisations soient en mesure,davantage et mieux que l’Etat, de mettre en œuvre la démarchemultidisciplinaire et inter-sectorielle souvent célébrée.

Plus grave peut-être, dans certains cas, la multiplication du nombred’ONG alimente une bureaucratie parallèle, voire parasite, qui doublel’appareil d’Etat et s’y greffe. Le volume, parfois considérable tant en valeurabsolue que par rapport aux budgets publics que représentent les sommesbrassées par ces organismes, tend à conforter cette image.

Enfin, le sens de l’action des ONG mérite aussi réflexion, toutparticulièrement dans le domaine de la formation professionnelle où il n’estpas possible d’invoquer le motif « d’urgence absolue » comme dans lesdomaines de la santé, de la nutrition voire du « planning » familial et del’éducation de base. La multiplication des dispositifs, programmes et projetsvisant à donner une qualification professionnelle à des publics vulnérables


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se justifie-t-elle dans des contextes de blocage de la croissance, voire dedémantèlement de l’appareil productif ? Si oui, la justification se situe-t-elleau plan économique, c’est-à-dire par son effet sur les mécanismesd’accumulation du capital et/ou de redistribution des revenus ? Ne s’agit-ilpas plutôt, à travers la formation, de préserver la paix sociale et d’encadrerdes populations instables en lieu et place des finalités déclarées dedéveloppement économique et de démocratisation de la société ?

5. Le recours au marché : le partenariat public/privé

5.1 La privatisation de l’offre

Le développement d’une offre privée de formation professionnelleconstitue une tendance assez généralisée (Middleton et al., 1993). Elles’inscrit dans une vision selon laquelle la formation professionnelle doitêtre guidée par le marché et attelée à la demande.

Dans cette logique, la formation en entreprise occupe une placeprivilégiée. Ainsi s’explique l’intérêt pour la modernisation de l’apprentissagetraditionnel (Afrique) et pour les formations en alternance inspirées du modèledual.

Mais on peut s’interroger sur la réalité que recouvre le terme offre deformation privée. Se trouve en effet classée sous cette rubrique une variétéd’organismes rassemblant des institutions à caractère philanthropique, descentres de formation liés de façon organique à des entreprises ou à desbranches d’activité et, enfin, des producteurs de services mus essentiellementpar une logique marchande.

De plus, on tend souvent à confondre statut et financement ; à uneentité de droit privé, et à vocation marchande, correspondrait ainsi unfinancement privé. En réalité, il est fréquent que l’Etat subventionne, de


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façon directe ou indirecte, une part importante de l’offre privée pour stimuleret réguler le marché de la formation professionnelle (comme en Australie ouau Chili par exemple). Ces interventions s’apparentent à une forme departenariat.

5.2 Le rôle de l’Etat dans le cadre d’une gestion déléguée

Pendant longtemps, une vision simple opposait les mécanismes réguléspar le marché à ceux administrés par les pouvoirs publics. L’évolution actuelledes modes d’intervention de l’Etat tend à faire éclater cette dichotomie. Ons’oriente, en effet, de plus en plus vers des réalités hybrides dans lesquellesle secteur privé contrôle une part importante de l’offre de formation, lesecteur public se cantonnant à des fonctions normatives et de contrôle(Banque mondiale, 1991). La régulation de l’enseignement technique et dela formation professionnelle se rapproche alors d’un modèle de gestiondéléguée, c’est-à-dire un système par lequel l’Etat concède au secteur privéle soin de produire et de distribuer des services collectifs (Rachline, 1995).

Dans cette perspective, l’action de l’Etat privilégie quatre principauxaxes : le financement, l’habilitation et le contrôle, la validation etl’information.

• Le financement : L’existence d’une demande solvable forme lepréalable à l’instauration d’une logique marchande. A cet égard,certains mécanismes de financement peuvent apporter un soutiendéterminant à la demande privée. L’exemple le plus répandu estfourni par les pays qui ont introduit dans leur fiscalité un impôtdestiné au financement de la formation. Lorsque les ressourcesainsi collectées sont gérées par un Fonds autonome, leurredistribution assure une fonction de stimulation et aussid’orientation de l’offre. De plus, les mesures d’exonération peuventinciter les entreprises à financer directement des actions deformation dispensées par l’organisme de leur choix.


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L’action sur la demande, plutôt que sur l’offre, a inspiré desexpériences mettant en place des prêts aux individus ou des« chèques-formation ». L’objectif de ces dispositifs est deprivilégier le choix des usagers, plutôt que les stratégies desinstitutions, et d’engager ainsi une dynamique attelant l’offre à lademande. Ce principe suppose toutefois que les individus, et lesentreprises, soient parfaitement informés (critère de transparencedu marché). A ce jour, l’insuffisance des données disponibles renddifficile une appréciation globale de ces mesures de stimulationde la demande de formation professionnelle.

• L’habilitation et le contrôle : Les procédures d’habilitationpermettent à l’administration de garantir le respect d’un certainnombre de normes jugées comme indispensables à la qualité de laformation. Ces prescriptions minimales peuvent notammentconcerner la qualification professionnelle des formateurs, lasuperficie des locaux ou les moyens pédagogiques. Ce type demesure facilite le choix des usagers et les protègent de possiblesabus.

Pour les établissements et centres privés bénéficiant d’unfinancement public, le contrôle constitue une dispositioncomplémentaire permettant de s’assurer de la conformité et de laqualité des actions.

• La validation et la certification : Le respect, par les organismesprivés, de normes de validation édictées par l’Etat, souvent enliaison avec les milieux professionnels, et la possibilité qui peutleur être donnée de préparer aux diplômes nationaux contribuentà la cohérence d’ensemble de la carte des formations. Cetteapproche permet une bonne articulation public/privé, et n’exclutpas une diversification de l’offre, au-delà des normes nationales,dans le cadre d’ajustements offre/demande à caractère local(Bertrand, 1997).


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• L’information : L’information est indispensable au bonfonctionnement du marché. Tous les acteurs n’étant pas égaux enmatière d’accès à cette ressource, il revient aux pouvoirs publicsd’organiser, voire de prendre en charge cette fonction. Or, c’est làun aspect problématique car l’information, lorsqu’elle existe, estrarement homogène et sa diffusion peut s’avèrer techniquementcompliquée et financièrement coûteuse.

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Chapitre IILe partenariat local

1. La dynamique territoriale et ses effets sur la régulation de laformation

Face à l’incertitude qui caractérise la période actuelle, il ne sembleplus possible de procéder à un pilotage global et indifférencié, confiéseulement à des acteurs intervenant à l’échelle centrale. De plus en plus, lespolitiques nationales de formation s’efforcent de se rapprocher dufonctionnement du marché du travail à l’échelon local. C’est cette prise deconscience qui explique le regain d’intérêt pour le niveau local et sonincidence sur les politiques éducatives et l’analyse de la relationformation/emploi.

1.1 Le niveau local : une possible alternative ?

Il est légitime de s’interroger sur le renouveau du courant de penséesur le niveau local dans les analyses consacrées à la croissance économique,au fonctionnement du marché du travail et à la formation professionnelle(CEDEFOP, 1993). En période de remise en cause du rôle d’un Etataujourd’hui affaibli, le thème du développement local soulève de nombreusesinterrogations. Ne doit-on pas y voir une forme de désengagement de l’Etat ?Ne s’agit-il pas de chercher à combler les carences du modèle centralisateuren proposant le niveau local comme alternative ?

Dans une vision plus positive, la prise en compte du niveau local exprimeune nouvelle structuration des territoires autour de projets portés par lesacteurs locaux. Dès lors, la question est d’intégrer harmonieusementpolitiques nationales et initiatives locales.


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Cette nouvelle version du développement local ne peut être dissociée ducontexte socio-économique dans laquelle elle s’insère. Partout, les mutationssubies par le système productif bousculent les approches traditionnelles et lesstratégies conventionnelles du développement. Dans les économies développéesle déclin industriel, accompagné souvent d’une montée inexorable du chômage,s’est soldé par de profondes reconversions économiques, parfois dramatiquespar leurs conséquences sociales. Le mouvement de l’initiative locale de créationd’emplois (ILE), apparu dans les pays de l’OCDE au cours des années 80,illustre une tentative de réponse à ce phénomène (OCDE, 1993).

Dans les pays d’Europe centrale et orientale, la transition versl’économie de marché se solde par des manifestations socio-économiquesdu même ordre – désindustrialisation, montée du chômage – (Caillods,Bertrand, Atchoarena, 1995). Au plan spatial, ces turbulences alimententdes mouvements de recomposition non encore stabilisés.

S’agissant des pays du Sud, les situations sont très diversifiées.Néanmoins, les économies en proie à l’ajustement structurel subissent aussid’amples transformations de la carte de répartition des pôles de production etde résidence, ainsi que dans la hiérarchisation des espaces (Bertomé,Mercoiret, 1992).

L’intérêt à l’égard du niveau local se trouve par ailleurs grandementrenforcé par le réaménagement des pouvoirs entre l’Etat et les autres entitésqui forment la collectivité nationale (Prawda, 1992 ; Olowu, Smoke, 1992).La combinaison des politiques de déconcentration, de décentralisation et deprivatisation crée un cadre institutionnel favorisant les relations entre les acteurslocaux (autorités locales, établissements de formation, partenaires sociaux).L’émergence de pôles de décision autonomes, munis de ressources financièrespropres et dotés d’un pouvoir de décision multiplie les occasions d’expressiond’initiatives locales et de concertation.

Dans ce cadre, le milieu local devient un espace inducteur de dynamiquesde développement (OCDE, op.cit. ; Storper, 1995). Le développement territorial

Le partenariat local

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s’apparente alors à des stratégies locales complémentaires entre elles, etarticulées aux politiques nationales. L’objectif est de bâtir une véritable synergieentre des espaces emboîtés et hiérarchisés qui jouissent d’une certaineautonomie.

Cette approche du développement local modifie quelque peul’appréhension de la notion de changement. L’accent n’est pas uniquementporté sur des mécanismes d’ordre purement économique, qu’ils soientdéclenchés par le marché ou administrés par l’Etat, mais aussi sur lecomportement des agents, individus, entreprises, institutions. C’est en grandepartie sur la double capacité des acteurs à formuler un projet cohérent, et às’associer pour le mettre en œuvre, que repose le développement local.

1.2 La dimension locale de la relation formation/emploi

L’échelon local constitue donc un lieu d’enracinement de dynamiquesde croissance économique et un espace de décision et d’action ; mais qu’enest-il par rapport au système et aux politiques d’enseignement technique et deformation professionnelle ?

La pertinence de niveau local pour la gestion du système de formationsuppose qu’il puisse offrir un cadre de cohérence pour appréhender la relationformation/emploi et agir sur elle (Bel, 1996). Or, le contenu de la notiond’espace local varie selon que l’on privilégie l’approche administrative, le jeudes acteurs ou le fonctionnement du marché du travail (Margirier, 1996).

L’organisation administrative du territoire a des conséquences importantespour la gestion locale du système de formation. Elle détermine de quelle façons’enchevêtrent les niveaux de pouvoirs. L’espace local est en effet l’objet d’uneconvergence entre les actions impulsées par l’ensemble des services publics :administrations centrales, services déconcentrés, pouvoirs locaux. Dans chaquepays, la configuration administrative de l’espace est fonction de la façondont les compétences sont réparties et organisées entre les différentes entitésdétentrices de la puissance publique. L’identification de l’espace local à


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partir des découpages d’ordre administratif présente l’avantage de s’appuyersur le dispositif de prise de décision de la sphère publique. La relative stabilitéde cette architecture des pouvoirs confère également au critère de découpageadministratif une forte valeur opératoire.

L’analyse du comportement des agents révèle une autre dimension del’espace local. Il n’est plus défini comme le produit d’une élaboration juridiquetissant un maillage de compétences formelles, mais par le jeu des acteurs :

• les individus, « demandeurs » de formation ;• les établissements et centres de formation professionnelle,

« offreurs » de formation ; et,• les entreprises, utilisateurs finals des qualifications.

Les stratégies individuelles ont pour cadre de référence un ensemblecomplexe à la fois zone de prospection d’emploi, support d’identité culturelleet sociale et espace de vie. Au sein de ce champ, les comportements sontfaçonnés à la fois par des rationalités de type économique mais égalementselon les possibilités de mobilité, les traditions, les valeurs.

L’appareil de formation local fonctionne en référence à un bassin derecrutement. Cette zone d’attraction peut être déterminée par un cadre juridique,mais elle se trouve également au carrefour de nombreuses variables telles quela capacité d’accueil et de développement de l’établissement, la topographiede l’espace et la densité des réseaux de transport, la notoriété, la correspondance,réelle ou supposée, entre la carte des formations offertes et l’emploi local.

Les entreprises, enfin, exercent une influence sur les territoires à traversleurs stratégies et leurs aires de recrutement de la main-d’œuvre. Dans certainscas, cette zone peut également correspondre à un marché, mais d’une façongénérale, il n’y a pas, pour une même entreprise, de recoupement entre lesespaces d’embauche et d’échange.


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La troisième dimension de l’espace local c’est son identité socio-économique. Il ne s’agit plus, dans ce cadre, de prendre en compte lescompétences des institutions ou les stratégies des acteurs mais lefonctionnement du marché du travail à l’échelle locale (Gambier,Vernières, 1991). Au sein des systèmes d’emploi, les territoires se distinguenten effet par l’existence de marchés locaux du travail. Leur expression spatialeconstitue ce qu’il est d’usage de nommer des bassins d’emploi. Cette entitétrouve son fondement dans la reconnaissance d’une association entre habitatet travail. Elle désigne un espace au sein duquel une part importante de lapopulation active peut changer d’emploi sans changer de résidence. C’estdonc une zone de relative stabilité, une masse critique, autorisant une certaineautonomie de la relation population/production. En pratique, les frontièresdes bassins d’emploi sont dessinées à partir d’une analyse des mobilitésalternantes domicile/travail.

Par nature, l’unité « bassin d’emploi » semble se prêter parfaitement àl’analyse de la relation formation/emploi. En réalité, son utilisation n’estpas sans soulever quelques critiques. Tout d’abord, au plan pratique et dansdes situations extrêmes, la délimitation de bassins d’emploi n’est pas toujourspertinente. C’est singulièrement le cas pour les pôles urbains dominants dontl’emprise s’exerce parfois sur une large part de la population et du territoirenational. De la même façon, mais pour des raisons différentes, les limitesdes bassins d’emploi sont difficiles à tracer au sein de zones rurales peudéveloppées et faiblement peuplées.

Une seconde critique souvent évoquée concerne le caractère instable,et parfois éphémère, des bassins d’emploi, en période de changementstructurel. La rétraction du tissu productif ou sa reconversion, mouvementsfréquents dans les périodes d’ajustement ou de transition que connaissentde nombreux pays, remettent ainsi en cause le découpage de l’espace socio-économique en bassins d’emploi.


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En dépit de ces réserves, la notion de bassin d’emploi conserve une placede choix dans l’analyse locale de la relation formation/emploi. Son utilisationsuppose cependant l’existence d’un système d’information territorial, calé surune échelle identique ; or, c’est souvent là un problème statistique etméthodologique sérieux (Margirier, 1996).

De nombreux pays ne disposent que de statistiques nationales, doncagrégées, généralement sur l’éducation, parfois sur l’emploi. En revanche, laconnaissance fine des réalités locales échappe le plus souvent aux organesresponsables du système d’enseignement technique et de formationprofessionnelle, au niveau central, mais aussi à l’échelon territorial.

Ce vide statistique peut être comblé par la construction d’un dispositiflocal d’information sur la situation et l’évolution de l’emploi, des qualificationset des formations. Une telle base de données locale représente potentiellementun puissant outil d’aide à la décision, mis à la disposition des partenairesimpliqués dans la gestion des moyens de formation (CEDEFOP, 1994). Troisprincipaux types d’information paraissent devoir figurer dans une telle base :des informations sur l’emploi et l’organisation du travail, des données sur lesformations dispensées et un éclairage sur le processus d’insertion. A chacunde ces trois axes correspond une approche méthodologique différentes’appliquant respectivement aux entreprises, aux institutions de formation etaux individus (Biret, Gensbittel, 1991).

La mise en œuvre de ces approches repose sur un appareillage relativementclassique combinant des enquêtes (enquêtes auprès des entreprises, enquêtesd’insertion) à une analyse qui s’apparente à une démarche d’auditd’établissement (ratios pédagogiques et d’équipement, qualification desformateurs, état des équipements, carte des formations, rendement). Si lescomposantes logistiques de ces enquêtes sont généralement bien rodées, enrevanche, des interrogations subsistent au plan conceptuel sur l’objet étudié,notamment s’agissant de la signification des concepts de besoins en formation(enquêtes entreprises) et d’insertion (enquête d’insertion). En dépit de leurs


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imperfections, ces outils constituent une instrumentation indispensable à lagestion de l’appareil local de formation (Arliaud, Lamanthe, Romani, 1992 ;Vernières, 1995). De plus, lorsqu’ils ne portent pas sur un échantillon tropvaste et que leur méthodologie est relativement simple, donc utilisable pardes non-spécialistes, ces enquêtes, en particulier les enquêtes d’insertion,peuvent être mises en œuvre directement par les écoles et centres de formationprofessionnelle.

Mais, au-delà du développement de capacités de collecte et d’exploita-tion de données à l’échelle de l’établissement, la gestion partagée de l’appareilde formation suppose de doter l’ensemble des partenaires concernés demoyens d’observation aptes à faciliter la prise de décision (Pascaud, 1991).Cette exigence milite en faveur de la constitution d’un cadre souple mettanten relation producteurs et utilisateurs de données. Les observatoires locauxmis en place dans certains pays, dans le prolongement des systèmesd’information sur le marché du travail préconisés par le BIT, procèdent decette logique (Barcia, 1996). Il doit s’agir non pas d’une structure lourde deproduction et d’analyse statistique mais d’une cellule légère rassemblant lespartenaires locaux de la relation formation/emploi. Outre la mise en formeet parfois la collecte de données, cette entité constitue également un espacede dialogue au sein duquel sont analysées et discutées les informationsobtenues (Rosanvallon, 1994). Elle participe ainsi pleinement à laconstruction d’un partenariat local. La coordination suppose en effet que lesacteurs en présence, souvent en situation d’asymétrie face à l’information,soient dotés d’un savoir commun, préalable nécessaire à l’action coordonnée.

Toutefois, si l’observation de la dynamique locale permet de suivre lesévolutions en cours, elle est incapable de révéler des tendances lourdes quifaçonnent les territoires. La construction d’un système explicatif et l’adoptiond’une vision prospective exigent de disposer de données « macro », decadrage, par rapport auxquelles il convient de replacer les cheminementsobservés localement. Cet impératif signifie que le centre doit communiqueraux partenaires locaux chargés de la gestion des moyens de formation et de


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la régulation formation/emploi, des informations sur les évolutions et lespolitiques nationales, ainsi que sur les scénarii possibles. Cette articulationentre des espaces, mais aussi des horizons différents est nécessaire à lacohérence de l’observation locale.

Graphique 1. Une cartographie des compétences en matière de formationprofessionnelle initiale dans quelques pays d’Europe (1993)

3 Local

Régional

National

B

DK

D

GR

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UK

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3

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4 5 6

4

5

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B : Belgique, DK : Danemark, D : Allemagne, GR : Grèce, E : Espagne,F : France, IRL : Irlande, I : Italie, NL : Pays-Bas, P : Portugal.

Source : Ce graphique a été construit à partir d’informations publiées parle CEDEFOP dans la revue Formation professionnelle, N° 2, 1993.


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Le Graphique 1 ( p. 48) représente la répartition des compétencesentre les niveaux national, régional et local. L’étendue des compétences yest figurée par un indice synthétique dont la valeur a été obtenue en sommant,pour chacun des trois niveaux, six domaines d’intervention :

➢ l’observation de l’emploi et de la formation ;➢ la planification de la formation professionnelle ;➢ la définition des programmes ;➢ la certification ;➢ le financement ;➢ l’information sur la formation.

La valeur de l’indice varie de 1 à 6, un indice égal à 6 signifiant parexemple que le niveau considéré (national, régional ou local) dispose decompétences dans chacun des six domaines.

Sans préjuger du contenu réel des compétences, ce graphique permetde figurer, pour chacun des pays, une cartographie des pouvoirs.

Compte tenu de la nature synthétique de l’indice utilisé et des limitesinhérentes à ce type de comparaison, l’interprétation du graphique doitêtre prudente. Il fait néanmoins apparaître une grande diversité de situationsselon les pays, trait qui révèle probablement autant le poids des traditionsque le résultat de politiques spécifiques.

Par ailleurs, même si le niveau régional s’avère très présent dans laplupart des pays, c’est l’échelon national qui prédomine. Il semble que leniveau local demeure en retrait dans la grande majorité des pays.

Cette configuration suggère que la prise en compte de la dimensionterritoriale dans la régulation de la formation professionnelle initiale s’opèrepour l’essentiel par un partage des compétences entre les niveaux nationalet régional, l’échelon local demeurant largement en marge.


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2. L’établissement comme acteur d’une dynamique locale

Les établissements et centres de formation professionnelle constituentpotentiellement des animateurs du développement local. La réflexion et lemouvement qui se font jour actuellement peuvent être schématiquement placésdans deux logiques distinctes :

• l’une consiste à confier aux seules forces du marché l’organisationde l’offre et la satisfaction de la demande locale de formation ;

• l’autre s’efforce de transformer les établissements en acteurs dudéveloppement local, notamment en les incitant à s’engager dansdes démarches de coopération avec d’autres partenaires.

De façon croissante, la logique marchande cherche à s’imposer au mondeéducatif, en général, et au fonctionnement de l’école, en particulier(cf. Chap.I.4.). Cette tendance ne se limite plus à permettre ou à favoriserl’émergence et l’élargissement d’un secteur privé d’enseignement. Elles’efforce désormais, par le double jeu de la déréglementation et de l’autonomie,de rendre la gestion des établissements publics aussi proche que possible decelle régissant l’offre privée. Il s’agit, dans ce cadre, de les soumettre auxrègles de la concurrence, les familles et les élèves étant placés en positiond’arbitre. L’hypothèse sous-jacente à cette stratégie est que le libre choix desusagers-consommateurs contribuera à la qualité de la formation dispensée auniveau local (Hirsch, 1994). Ce cadre privilégie le rôle des parents et des chefsd’établissements qui deviennent, par la médiation du marché, des acteurs-clésde la régulation formation/emploi.

Cette approche libérale de la gestion de l’offre de formation se traduitdéjà dans plusieurs pays anglo-saxons5 et dans quelques pays en développe-ment. Ces expériences concernent surtout l’enseignement général mais l’espritqui les anime pourrait aussi bien s’appliquer aux institutions d’enseignement

5. Schools of the Future en Australie, Education Reform Movement en Angleterre et auPays de Galles, Tomorrow Schools Program en Nouvelle-Zélande.


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technique et de formation professionnelle. Dans un tel cadre, l’Etat se borneà édicter les règles générales minimales du système et à le financer tout enencourageant les établissements à se doter de ressources propres.

La démarche qui consiste à faire des établissements un acteur dudéveloppement local procède d’une perspective certes différente, mais pasnécessairement opposée. Elle ne signifie pas, en effet, un retour vers unerégulation administrative de l’offre, mais plutôt la recherche d’une possibleintersection, à l’échelle territoriale, entre les exigences du marché et la priseen charge du système par les acteurs locaux. Dans ce cadre, le rôle desétablissements se définit autour du thème de leur autonomie en matière dedétermination des objectifs et des moyens d’action (AFAE, 1990).

2.1 Le statut d’autonomie

Transformer les établissements publics de formation professionnelleen entités autonomes suppose de les doter d’un cadre adéquat leur donnantla possibilité de prendre des décisions et de les mettre en œuvre. Ce cadredoit permettre l’exercice d’une réelle autonomie aux plans légal, financier,pédagogique et dans le domaine de la gestion.

Au plan légal, l’autonomie des établissements suppose qu’ils soientreconnus par la loi comme sujets de droit. Seul un statut conférant lapersonnalité juridique et morale constitue, aux yeux de la loi, les attributs del’autonomie.

Pour avoir un sens, cette autonomie juridique demande à être couplée àune autonomie financière. Dans cette logique, les établissements méritentd’être dotés d’un budget propre. Ils sont alors en mesure de programmer unepartie de leurs dépenses en tenant compte de certaines orientations localeset nationales, et aussi de collecter, puis d’utiliser à leur gré, des ressourcescomplémentaires auprès des collectivités territoriales, des entreprises et desusagers (Gomes, 1991).


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Jouissant de la personnalité juridique et disposant d’un budget, lesétablissements se trouvent en position d’exercer une véritable gestion deleurs affaires, tant au plan interne qu’en ce qui concerne les relations avecleur environnement. Le thème de l’autonomie de gestion englobe les diversdomaines touchant aux investissements, au personnel et à la stratégie.

Confier à l’établissement la gestion des investissements suppose deconcevoir un dispositif de concertation et de coordination avec les tutellesqui fournissent les ressources nécessaires : Etat, collectivités territoriales.Cette phase de consultation permet notamment de s’assurer de la compatibilitéentre les projets de chacun des établissements, les orientations dedéveloppement de l’offre de formation à l’échelle de l’ensemble de la zoneconcernée. Dans certains cas, l’établissement peut financer une partie de sesinvestissements en faisant appel à des contributions privées, notammentauprès des entreprises.

S’agissant de la gestion du personnel, là aussi plusieurs degrésd’autonomie sont envisageables. Selon un scénario de base, la marge demanœuvre de l’établissement concerne uniquement le personnelsurnuméraire. Ces formateurs d’appoint peuvent provenir des entrepriseslocales ; ils sont particulièrement utiles dans la perspective d’unrapprochement entre la formation dispensée et le monde du travail. Il estfréquemment fait appel à ce type de spécialiste pour enseigner des disciplinesrares ou très demandées, pour lesquelles il s’avère difficile de trouver desenseignants professionnels. Une conception plus libérale donne la possibilitéà l’établissement de recruter, et donc de choisir, l’ensemble des enseignants(Hatcher, 1994). Ce type de mesure n’exige pas nécessairement une complèterefonte de leur statut, mais peut la prévoir. Dans une perspective d’autonomieencore plus étendue, le recrutement du chef d’établissement est confiée àl’organe de direction de l’établissement.

Mais la « partie noble » de la gestion d’un centre de formation revientà la stratégie. La gestion stratégique désigne ici la mise en œuvre d’un


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ensemble cohérent d’orientations, de décisions et de projets en vue d’atteindredes objectifs de façon concertée. C’est donc une démarche prospective validéepar le dialogue avec les acteurs concernés, en l’occurrence l’équipe del’établissement, ses instances de direction, mais également les acteurs locaux,qui sont ses partenaires « naturels ». On voit par là que l’accroissement de lamarge d’autonomie des établissements et les efforts d’adaptation de l’offrede formation à l’environnement local conduisent à donner davantage de poidsaux relations avec les partenaires extérieurs (parents, élus locaux,entreprises, etc.) et aussi à l’initiative pédagogique.

L’autonomie de gestion contribue normalement à la réalisation d’unprojet pédagogique, si possible en cohérence avec les réalités del’environnement local. L’autonomie pédagogique doit ainsi ouvrir lapossibilité, dans les limites de la législation en vigueur, de définir la cartedes formations et d’arrêter l’organisation pédagogique. S’agissant du choixdes filières, il semble important que les décisions soient prises en consultationavec le milieu local, en particulier les entreprises. Outre l’organisation desformations à caractère national, dans les systèmes où les programmes sontdéfinis à ce niveau, l’autonomie peut, dans certains cas, permettre l’ouverturede sections spécifiques, compte tenu des besoins propres de l’environnementéconomique immédiat. Une fois le choix des contenus fixés, il revient alorsau centre de formation de déterminer la forme pédagogique des enseignementsdispensés (unitaire/modulaire), ainsi que les procédures de validation(contrôle continu, examen final, validation d’acquis professionnels dissociésen blocs cohérents).

Le cadre des compétences étant tracé, leur mise en œuvre suppose lacréation d’organes de direction et de gestion qui incarnent la relativesouveraineté de l’établissement. Il est ainsi fréquent qu’un conseild’administration exerce le pouvoir de direction, et le délègue, pour la gestioncourante, au chef d’établissement. La composition du conseil d’administrationpeut refléter l’ouverture de l’établissement sur son milieu, et la participationeffective des acteurs locaux à sa gestion (AFAE, 1994). Quatre catégories


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d’acteurs au moins ont vocation à siéger au sein d’une telle entité : les tutelles,les usagers, les entreprises et les ONG actives dans le milieu. Dans ce cadre,les modalités pratiques de fonctionnement du conseil varient selon les cas.Les questions sensibles concernent, outre sa composition précise, l’attributionde la présidence et sa nature (fixe/tournante) ainsi que le rôle dévolu au chefd’établissement (président de droit, membre à part entière, simpleobservateur). Les formules varient selon les contextes, l’important étant queles instances de direction soient capables d’insérer le centre de formationdans une dynamique locale.

2.2 L’autonomie comme capacité d’action

Même formellement dotées d’autonomie et guidées par des structuresde direction associant les partenaires du développement local, les initiativesse heurtent fréquemment à des obstacles nombreux. Ces difficultésproviennent parfois de l’inertie, voire des réticences du personnel, mais leurorigine est aussi externe et naît alors d’un environnement local faiblementréceptif et peu coopératif. La culture, les traditions, la densité des réseauxde partenariat et la santé de l’économie locale constituent autant de facteursqui facilitent, ou au contraire freinent, la participation des établissements etcentres d’enseignement technique et de formation professionnelle à unedynamique de développement local.

Les initiatives utilisées pour insérer la formation dans le milieulocal s’articulent essentiellement autour de quatre axes d’intervention(UNESCO, 1989) :

• l’adaptation des contenus de formation ;

• l’ouverture à des publics non traditionnels, notamment par lapromotion de l’éducation permanente ;


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• la participation à des actions de développement local, notammenten liaison avec des ONG ; et surtout,

• l’engagement de partenariats avec les entreprises locales.

Le partenariat centres de formation/entreprises constitue peut-êtreaujourd’hui la forme d’action la plus répandue, voire la plus prometteuse.Une enquête réalisée par l’UNESCO sur l’enseignement technique etprofessionnel6 révèle des modalités de coopération nombreuses comprenantnotamment (UNESCO, 1993) :

• la dotation d’équipements aux centres de formation ou l’ouverturedes ateliers de l’entreprise aux élèves et aussi aux enseignants ;

• la participation à la définition des programmes, parfois parl’intermédiaire de comités consultatifs locaux ;

• la participation à la préparation de matériaux didactiques ;

• la prise en charge d’un partie de la formation professionnellepratique, soit en envoyant des professionnels dans les centres, soiten recevant des élèves en entreprise, notamment dans le cadre del’apprentissage ;

• la contribution à l’orientation des élèves ;

• la participation aux jurys d’examen ;

• en contrepartie, les établissements s’efforcent d’organiser desformations à destination du personnel des entreprises de la zone.

6. Deuxième consultation des Etats membres sur la mise en œuvre de la recommandationrévisée concernant l’enseignement technique et professionnel : Rapport du Comité duConseil exécutif sur les Conventions et Recommandations, 27 C/89, 12 août 1993.


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Les résultats de cette enquête révèlent une tendance à la généralisationdu phénomène et de la politique qui l’inspire. Certes, l’intensité et la formedes liens établissement/entreprise sont très variés. Il est, par ailleurs, clairque leur pérennité et leur nombre dépendent en grande partie de l’intérêtexprimé par les entreprises.

C’est précisément là que réside un obstacle majeur pour la mise enœuvre de cette stratégie. Comment faire en sorte que les entreprises consententà accueillir et à former des jeunes ? Ressentie par de nombreux paysindustrialisés, cette difficulté s’avère encore plus problématique dans leséconomies dites en transition ou celles en phase d’ajustement structurel.

La mise en place de telles actions suppose par ailleurs, de la part duchef d’établissement, une réelle capacité d’entreprendre et de gérer. Or, cedomaine diffère grandement de la gestion habituelle d’une école et requiertdes compétences particulières. Se trouve ainsi posée la question de lapréparation du directeur, voire de l’équipe de direction (cas de directioncollégiale), à exercer ces nouvelles fonctions.

Mais, au-delà des problèmes de mise en œuvre, il convient des’interroger sur les effets et le fondement de cette stratégie. Comment prévenirl’apparition d’inégalités excessives en matière d’accès et de qualité del’enseignement professionnel ? Comment, par ailleurs, concevoir un dispositifsuffisamment solidaire pour diffuser à l’ensemble des établissements lesinnovations les plus prometteuses ? Enfin, la question de la qualificationamène à s’interroger sur les types de savoirs acquis sur le lieu de travail. Nerisque-t-on pas, en développant à l’excès la formation en entreprise, defavoriser l’acquisition de qualifications spécifiques quand le fonctionnementdu marché du travail et la formation des individus exigent, avant tout, descompétences professionnelles générales et transversales ?

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Conclusion

La volonté de réformer l’enseignement technique et la formationprofessionnelle afin de les rendre plus performants se traduit par unrapprochement entre les acteurs du système. Ainsi, le partenariat est souventprésenté comme une nécessité, même si ce terme désigne en réalité despratiques très variées.

Dresser une cartographie du partenariat suppose répondre au moins àtrois questions :

☞☞☞☞☞ Qui est responsable ?

Il est possible de distinguer cinq catégories de partenaires : l’Etat, lescollectivités territoriales, les employeurs, les représentants des salariés etles ONG. Il convient d’ajouter à cette liste les organismes de formation,publics et privés, qui jouent un rôle important dans le fonctionnement dumarché de la formation pour l’adéquation offre/demande.

☞☞☞☞☞ De quoi ?

La répartition des compétences concerne la formulation des politiques,le financement, la définition des contenus et des diplômes, la mise en œuvrede la formation et, enfin, le suivi et l’évaluation.

☞☞☞☞☞ A quel niveau ?

Une distinction doit être opérée entre le niveau national et les échelonsterritoriaux (régional, local).


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La nature du partenariat peut aussi être appréciée en examinant le degréde participation des acteurs. Ainsi s’esquisse une graduation qui va de la co-décision au simple échange d’information, en passant par la consultation. Ilest clair que le « véritable » partenariat suppose une implication des différentspartenaires dans le processus de prise de décision et dans la gestion.

L’examen des situations nationales révèle des degrés et des modalitésde partenariat très divers. Ces variations sont le produit d’évolutionshistoriques spécifiques et le poids des traditions constitue certainement unfacteur déterminant dans l’importance du partenariat. Dans les pays ayantcoutume d’impliquer les partenaires sociaux dans la définition des politiquessociales et la gestion des institutions qui leur sont associées, le partenariatdans l’enseignement technique et la formation professionnelle participe d’unmode d’organisation institutionnelle et d’une forme de démocratie et decontrôle social. En revanche, lorsque la concertation est moins ancrée dansla culture nationale et les pratiques de prise de décision, l’instauration departenariats suppose non seulement d’introduire des réformes mais surtoutde parvenir à modifier progressivement le comportement des acteurs.

Davantage qu’un simple instrument de rationalité, le partenariat apparaîtcomme un mode d’exercice du pouvoir, fondé sur les notions de coopérationet de partage. Il s’inscrit néanmoins dans un environnement institutionneloù l’Etat conserve un rôle important, à travers les normes qu’il édicte, lescontrôles qu’il exerce mais aussi les incitations qu’il offre (Zygmunt,Rose, 1994).

Bien que le contrat constitue un cadre formel privilégié pourl’instauration de partenariats, il n’en constitue que l’ossature. Le partenariatest avant tout un processus, une dynamique, et pas seulement une convention.

L’organisation opérationnelle du partenariat repose largement sur l’Etat.A cet égard, le mouvement de décentralisation observé dans de nombreux

Conclusion

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pays a certainement favorisé l’éclosion du partenariat. En donnant davantagede pouvoirs aux acteurs locaux, les politiques de décentralisationrenouvellent, en les plaçant dans un cadre territorial, les termes du débat surla relation formation-emploi. En effet, le comportement des acteurs et le jeudes institutions (pouvoirs locaux, administrations déconcentrées, établisse-ments d’enseignement technique, entreprises) façonnent les processusd’insertion.

Pour l’Etat, convier les autres acteurs au partenariat suppose à la fois lamise en place des instruments incitatifs et des moyens d’accompagnement.Au niveau central, l’aménagement d’espaces de dialogue, plus ou moinsformalisés, constitue un des préalables à la concertation. L’instaurationd’incitations, notamment fiscales, représente également un vecteur efficace,en particulier pour stimuler les relations entre le système de formation et lesentreprises. L’expérience a montré l’intérêt de ces formules, tant pour apporterdes financements complémentaires aux établissements que dans la mise enœuvre de l’apprentissage. Outre la volonté des acteurs de collaborer, leurcapacité à engager un dialogue fructueux dépend aussi de leur niveaud’information. C’est aux pouvoirs publics qu’il revient de mettre en placeun système d’information sur la relation formation/emploi accessible et lisiblepar l’ensemble des partenaires.

Les politiques visant à établir un marché concurrentiel de la formationconstituent un domaine encore mal exploré. En particulier, les données et lerecul font défaut pour apprécier les stratégies de privatisation de l’offre. Iln’en reste pas moins que le partenariat public/privé constitue une formeémergente de régulation.

Mais c’est peut-être au niveau local, en vertu de l’effet de proximité,que la notion de partenariat prend tout son sens, en particulier dans dessystèmes fortement décentralisés. A cet égard, il s’avère que l’autonomiedes établissements représente une condition importante pour le


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développement de partenariats, en particulier dans la perspective d’unrapprochement avec les entreprises. Les expériences menées en la matièrene permettent pas de déterminer avec certitude quel serait le bon niveaud’autonomie pour les établissements d’enseignement technique. Tout au plus,peut-on s’accorder pour considérer que le renforcement de la capacité dedécision de l’établissement, en particulier pour adapter ses contenus deformation, promouvoir l’éducation permanente, participer à des actions dedéveloppement local et surtout engager des partenariats avec les entreprises,contribue à la flexibilité de l’offre de formation et à son adaptation auxbesoins locaux.

A l’échelon territorial comme au niveau central, le partenariat peutêtre analysé comme un processus d’apprentissage collectif. L’informationdoit s’adapter à l’évolution des modes et des niveaux de décision, ainsi qu’àl’organisation des acteurs en réseaux. A cet égard, l’introduction de ladimension locale comme échelon déterminant dans les politiquesd’enseignement technique impose une restructuration profonde des systèmesd’aide à la décision. Cette exigence est encore plus forte dans des pays qui,traditionnellement, s’appuyaient sur des méthodes de planification del’éducation centralisées, fondées sur des projections macro-économiquesdes besoins en main-d’œuvre.

A l’échelle internationale, les travaux relatifs aux systèmesd’information sur le marché du travail, initiés par le BIT notamment,indiquent la voie à emprunter pour suivre, de manière continue et spatialisée,l’évolution de l’offre et de la demande de qualification. Au sein de l’Unioneuropéenne, les réflexions sur l’utilisation des données pour la prise dedécision instaurent un certain renouveau des méthodologies d’enquête. A cetitre, les enquêtes d’insertion, utilisées depuis longtemps dans de nombreuxpays, y compris dans les pays en développement, constituent un outil centrald’analyse de l’efficacité externe des systèmes de formation (Lamoure, 1995).Leur adaptation aisée à des échelles territoriales variables en fait un instrument

Conclusion

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privilégié des systèmes d’information sur l’emploi et la formation au niveaulocal.

Au-delà de l’aspect méthodologique, la question de l’information auniveau local soulève également des problèmes d’ordre institutionnel.Comment pérenniser un dispositif de cette nature ? De quelle façon présenteret diffuser les informations recueillies et traitées ? Il n’y a pas là de réponseunique. On peut, néanmoins, considérer que les expériences menées dansplusieurs pays, en développement et industrialisés, pour la constitutiond’Observatoires locaux sur l’emploi et la formation constituent des exemplesdignes d’intérêt.

En définitive, les termes du débat sur le partenariat dans l’enseignementtechnique et la formation professionnelle peuvent être ramenés à quelquesconstats et questions. Tout d’abord, le partenariat exige du temps et, parconséquent, il ralentit et complique la prise de décision. Ensuite, sa mise enœuvre suppose un contexte favorable, d’où l’importance des outilsd’accompagnement, sous forme d’incitation ou de contrainte, légale ouconventionnelle. Enfin, le partenariat s’appuie souvent sur une tradition ; end’autres termes, on ne décrète pas le passage d’un système entièrementadministré par l’Etat à une régulation partagée. Au-delà de ces considérations,de nombreuses questions demeurent sans réponse :

☞☞☞☞☞ Qui incarne, à travers le partenariat, l’intérêt collectif et la légitimité :l’Etat, les partenaires sociaux ou les pouvoirs locaux ?

☞☞☞☞☞ Actuellement en plein essor, le courant en faveur de la privatisation del’offre tend à conférer aux employeurs une position prédominante. Mais lesentreprises, dont l’horizon est plus court que celui de l’Etat, ne risquent-elles pas de privilégier une logique de baisse des coûts et les formationsspécifiques ?7

7. Les difficultés que rencontre actuellement le modèle dual allemand illustrent bien cephénomène.

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☞☞☞☞☞ L’engouement pour le niveau local suscite au moins autantd’interrogations. Certes, la réaction au marché y est plus rapide. Est-ellepour autant fondée ? Le mouvement de renforcement du niveau local, parsouci de flexibilité, ne risque-t-il pas, au contraire, de créer des rigidités enréduisant la mobilité de la main-d’œuvre ? Cette stratégie peut-elle favoriserla création d’entreprises dans des zones a priori peu accueillantes ? Contribue-t-elle à la reconversion de tissus économiques en crise ? Soutient-elle l’actiond’entreprendre et les capacités des acteurs locaux à initier et à mettre enœuvre des projets de développement ? Ne risque-t-elle pas de donnernaissance à un clientélisme qui parasite la prise de décision ?

L’ensemble de ces questions invite à des recherches complémentaireset comparatives.

Finalement, le thème du partenariat nous ramène à la délicate questionde l’évolution du rôle de l’Etat. Outre sa fonction d’impulsion, il doitcertainement conserver des responsabilités de contrôle et d’évaluation, enparticulier pour veiller à la transparence des dépenses publiques et à la bonnearticulation des dynamiques territoriales. C’est également à lui que revientde prévenir, ou de combattre, les phénomènes d’exclusion des publics lesplus vulnérables.

En se démarquant de la planification centralisée et de la régulation parle marché, le partenariat apparaît comme une tentative de réforme des modesd’action de l’Etat (Bellon, 1994). Dans cette perspective, l’espace local–espace de vie et d’action collective – offre un terrain d’expérimentationprivilégié. Même si de nombreuses incertitudes subsistent, on peut considérerque ces tendances constituent un enjeu important pour améliorer lacontribution de l’enseignement technique et de la formation professionnelleà la réalisation des objectifs économiques et sociaux de la société. Lepartenariat a ainsi vocation à se développer en tant que nouveau mode decoordination des systèmes et politiques d’enseignement technique et deformation professionnelle.


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Publications et documents de l’IIPE

Plus de 1.200 ouvrages sur la planification de l’éducation ont été publiéspar l’Institut international de planification de l’éducation. Ils figurent dansun catalogue détaillé qui comprend rapports de recherches, études de cas,documents de séminaires, matériels didactiques, cahiers de l’IIPE et ouvragesde référence traitant des sujets suivants :

L’économie de l’éducation, coûts et financement.

Main-d’oeuvre et emploi.

Etudes démographiques.

Carte scolaire et microplanification.

Administration et gestion.

Elaboration et évaluation des programmes scolaires.

Technologies éducatives.

Enseignement primaire, secondaire et supérieur.

Formation professionnelle et enseignement technique.

Enseignement non formel et extrascolaire : enseignement desadultes et enseignement rural.

Groupes défavorisés.

Pour obtenir le catalogue, s’adresser aux Publications de l’IIPE.

L’Institut international de planification de l’éducation

L’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) est un centre international, créépar l’UNESCO en 1963, pour la formation et la recherche dans le domaine de la planification del’éducation. Le financement de l’Institut est assuré par l’UNESCO et les contributions volontairesdes Etats membres. Au cours des dernières années, l’Institut a reçu des contributions volontairesdes Etats membres suivants : Allemagne, Danemark, Inde, Irlande, Islande, Norvège, Suède,Suisse et Venezuela.

L’Institut a pour but de contribuer au développement de l’éducation à travers le monde parl’accroissement aussi bien des connaissances que du nombre d’experts compétents en matière deplanification de l’éducation. Pour atteindre ce but, l’Institut apporte sa collaboration auxorganisations dans les Etats membres qui s’intéressent à cet aspect de la formation et de larecherche. Le Conseil d’administration de l’IIPE, qui donne son accord au programme et aubudget de l’Institut, se compose d’un maximum de huit membres élus et de quatre membresdésignés par l’Organisation des Nations Unies et par certains de ses institutions et institutsspécialisés.

Président :Lennart Wohlgemuth (Suède), Directeur, Institut nordique d’Afrique, Uppsala, Suède.

Membres désignés :David de Ferranti, Directeur, Département de développement humain (DDH),Banque mondiale, Washington, D.C., Etats-Unis d’Amérique.Carlos Fortin, Secrétaire-général adjoint, Conférence des Nations Unies sur le .Commerce et le Développement (CNUCED), Genève, Suisse.Miriam J. Hirschfeld, Directeur, Division du développement des ressources humaines etdu renforcement des Capacités, Organisation mondiale de la Santé (OMS), Genève,Suisse.Jeggan C. Senghor, Directeur, Institut africain de développement économique et deplanification économique des Nations Unies (IDEP), Dakar, Sénégal.

Membres élus :Dato’Asiah bt. Abu Samah (Malaisie), Conseiller de société, Lang Education, Land andGeneral Berhad, Kuala Lumpur, Malaisie.Klaus Hufner (Allemagne), Professeur, Université libre de Berlin, Berlin, Allemagne.Faïza Kefi (Tunisie), Présidente, Union Nationale de la Femme tunisienne, Tunis,Tunisie.Tamas Kozma (Hongrie), Directeur général, Institut hongrois pour la recherche enéducation, Budapest, Hongrie.Teboho Moja (Afrique du Sud), Conseiller spécial du Ministre de l’Education, Pretoria,Afrique du Sud.Yolanda M. Rojas (Costa Rica), Professeur, Université de Costa Rica, San José, Costa Rica.Michel Vernières (France), Professeur, Université de Paris I, Panthéon-Sorbonne, Paris,France.

Pour obtenir des renseignements sur l’Institut s’adresser à :Secrétariat du Directeur, Institut international de planification de l’éducation,

7-9 rue Eugène Delacroix, 75116 Paris, France.