Les régimes français et britannique de régulation du risque routier

Que nous enseigne la comparaison de l’insécurité routière en France

et en Grande-Bretagne pour l’action de sécurité routière en France ?Ce livre apporte une réponse concrète, dans le prologement d'une étude anté-rieure parue dans les Collections de l'INRETS, sur l’effet de miroir de la comparaison internationale (Rapport n° 261, 2005). Le groupe franco-britan-nique d’experts auteurs de cette recher-che pluridisciplinaire ouvre une voie nouvelle fondée sur un schéma interpré-tatif adapté à la complexité inhérente du système de sécurité routière : le régime de régulation du risque routier.L’analyse quantitative du risque routier met en évidence que l’écart entre les deux pays s’est réduit de moitié depuis 2002 grâce à l’action sur les vitesses pratiquées au moyen des radars auto-matiques. Le regard croisé français et anglais sur les acteurs et les actions nationales et locales en sécurité routière révèle les cohérences propres à chaque pays et la marge de progression subs-tantielle dont dispose la France du côté du management organisationnel de la sécurité routière.

Synthèse n° 57Décembre 2008

Prix : 15,24

ISSN 0769-0274ISBN 978-2-85782-664-4

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LES RéGImES FRaNçaIS ET BRITaNNIQuE DE RéGuLaTIoN Du RISQuE RouTIER

Robert Delorme Sylvain Lassarre Coordinateurs

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La vitesse d’abord.Robert Delorme, professeur à l'uni-versité de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines et au Centre pour la recher-che économique et ses applications.Sylvain Lassarre, directeur de recherche à l’INRETS.

Conformément à la note du 04/07/2014 de la direction générale de l'Ifsttar précisant la politique dediffusion des ouvrages parus dans les collections éditées par l'Institut, la reproduction de cet ouvrage estautorisée selon les termes de la licence CC BY-NC-ND. Cette licence autorise la redistribution noncommerciale de copies identiques à l’original. Dans ce cadre, cet ouvrage peut être copié, distribué etcommuniqué par tous moyens et sous tous formats.

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Robert Delorme Sylvain LassarreCoordinateurs

Les régimes français et britannique de régulation

du risque routier

La vitesse d’abord.

Synthèse INRETS No 57 Décembre 2008

Les coordinateurs

Robert Delorme, professeur à l’université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines (SQY) et au Centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP). [email protected]

Sylvain Lassarre, directeur de recherche à l’INRETS. [email protected]

L’unité de recherche

Groupe d’analyse du risque routier et de sa gouvernance (GARIG) 23 rue Alfred-Nobel F-77420 Champs-sur-Marne, France Tél. : +33 1 47 40 70 76 – Fax : +33 1 60 06 77 66

Les contributeurs

Amy Aeron-Thomas, conseillère à la recherche, RoadPeace, LondresRichard E. Allsop, Centre for Transport Studies, University College, LondresJeremy Broughton, Transport Research Laboratory, CrowthorneLaurent Carnis, chargé de recherche, INRETSDidier Chabanet, chargé de recherche, INRETSBrigitte Chaudhry, présidente fondatrice, RoadPeaceHervé Chomienne, maître de conférences, université de Versailles SQYRobert Delorme, professeur, université de Versailles SQY et CEPREMAPPierre-Alain Hoyau, ingénieur d’études, INRETSSylvain Lassarre, directeur de recherche, INRETSAgnès Saudrais-Hough, conseillère, RoadPeaceKen Spence, Transport Initiatives Limited Liability Partnership, LeedsStephen G. Stradling, Transport Research Institute, Napier University, Edinburgh.

Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS)Direction scientifique / politique éditoriale – Aude Lauby

25 avenue François Mitterrand, Case 24, 69675 BRON CEDEX, France. Tél. : +33 (0)4 72 14 26 46 – www.inrets.fr

© Les collections de l’INRETS No ISSN 0769-0274 – No ISBN 978-2-85782-664-4

En application du code de la propriété intellectuelle, l’INRETS interdit toute reproduction intégrale ou partielle du présent ouvrage par quelque procédé que ce soit, sous réserve des exceptions légales.

Les régimes français et britannique de régulation du risque routier

Synthèse INRETS n° 57 3

Fiche bibliographiqueUR (1er auteur)

GARIG

Projet N° Synthèse INRETS N° 57

Titre


Sous-titre

La vitesse d’abord.

Langue

Français et Anglais

Auteur(s)

Robert Delorme, Sylvain Lassarre, coordinateurs

Rattachement ext.

Coordonnées du co-financeur

Ministère de l'équipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la MerDirection de la Sécurité et de la Circulation routièresArche Sud92055 Paris-La Défense Cedex - France

N° contrat, conv.

CV 03000078

Date de publication

Décembre 2008

Remarques

Résumé

Le but de cette recherche est de contribuer à la connaissance pour l’action de sécurité routière en France. Le projet est de structurer la manière dont des facteurs nombreux et hétérogènes interagissent dans l’action de sécurité routière. La comparaison internationale offre une méthode susceptible de révéler des aspects significatifs que le confinement à un pays ne permet pas de déceler. L’objet de la recherche est ainsi de caractériser les régimes de régulation du risque routier lié à la vitesse (R4V) français et britannique.

Deux résultats émergent. Le premier est la caractérisation de deux R4V nettement contrasté : un R4V britannique « réparti » et un R4V français sous influence principale de « l’amont » poli-tico-administratif. En second lieu, un groupe nettement discriminant de trois facteurs se dégage : la professionnalisation des acteurs, l’intégration et l’évaluation de l’action de sécurité routière. Ces facteurs sont interdépendants et se comportent comme un facteur d’ensemble, le « facteur PIE ». L’action de sécurité routière en France dispose d’une marge significative d’amélioration et de pérennisation du côté de ce facteur.

Mots clés

régime de régulation du risque routier vitesse (R4V), facteur PIE.

Nb de pages

324

Prix

15,24 €

Bibliographie

oui

4 Synthèse INRETS n° 57


Publication data formUR (1st author)

GARIG

Projet N° INRETS synthesis N° 57

Title

The French and British road risk regulation regimes

Subtitle

Speed first.

Language

French, English

Author(s)

Robert Delorme, Sylvain Lassarre, editors

Affiliation

Sponsor, co-editor, name and address

Ministry of Equipment, Transport, Housing, Tourism and SeaRoad Safety Traffic DirectorateArche Sud92055 Paris-La Défense Cedex - France

Contract, conv. N°

CV 03000078

Publication date

December 2008

Notes

Summary

The aim of this research is to produce new knowledge for road safety action in France. Its pur-pose is to structure the way in which diversified and heterogeneous factors are at stake in road safety action. The international comparison provides a method susceptible to help reveal relevant features that might not be detected by limitating the inquiry to one country. The object of research is therefore to identify the French and British speed road risk regulation regimes (SR4).

Two results stand out. First, two contrasted SR4s are characterised, a distributed British SR4 and a French SR4 mainly under a central government and administrative influence. Second, a group of three factors appears especially significative. They are the professionalisation of the actors, and the integration, and the evaluation of road safety action. They are interdependent and behave as a global factor, the “PIE factor”. This factor provides a significant potential source of improvement for road safety action in France.

Key words

Speed and road risk regulation regime (SR4), PIE Factor

Nb of pages

324

Price

15,24 €

Bibliography

yes


Table des matières

Remerciements 9

Synthèse 11

Introduction générale : Robert Delorme 15

PREMIèRE PARTIE : LES évoLUTIoNS RéCENTES : vITESSE ET RISqUES 23

Introduction : Sylvain Lassarre 25

Chapitre 1. Evolution récente du risque routier en France et en Grande-Bretagne : Sylvain Lassarre et Pierre-Alain Hoyau 271. Introduction 272. Le contexte du transport routier 283. Evolution de la mortalité routière 284. Evolution des vitesses des automobilistes sur le réseau français 335. Conclusion 36Bibliographie 39

Chapitre 2. Casualty trends in Great Britain : Jeremy Broughton 41 1. Introduction 412. Overall trends 423. Number of deaths 444. Drink/Drive Accidents 455. The influence of speed 47References 48

Chapitre 3. Analyses of British vehicle speed data : Jeremy Broughton 491. Introduction 492. Overall trends 503. Disaggregate analyses 514. More detailed analyses 76Conclusions 80Reference 81

Chapitre 4. Modélisation des vitesses pratiquées en rase campagne : France et Grande-Bretagne : Pierre-Alain Hoyau et Sylvain Lassarre 871. Les données et les plans de sondage 872. Les modèles de régression 89Conclusion 92



Chapitre 5. Acceptability of radar and driver’s behaviour in France and the UK : Steve Stradling 931. Introduction 932. Reasons to speed 933. Speeding behaviour 974. Attitudes to speed limits 1015. Acceptability of speed cameras 1016. Effects of speed cameras 1027. Conclusion 106References 106Conclusion de la première partie par Sylvain Lassarre 109

DEUxIèME PARTIE : LES CoNTExTES D’ACTIoN. LES STRATéGIES ET LES ACTEURS 115

Introduction : Robert Delorme 117

Chapitre 6. Speed management in Great Britain and the use of safety cameras : Richard E. Allsop 1191. Review of speed policy 1192. Strategy for safer speeds 1213. Government structures for implementation 1274. The use of safety cameras in Great Britain 1305. Progress, problems and prospects 135References 136

Chapitre 7. Road safety and speed management at a local authority level in England : Ken Spence 1391. Introduction 1392. The context 1393. Local transport plans 1424. Annual progress reports 1435. Road safety strategy 1446. The Police 1457. The Health Service 1468. LTP and APR problems 1469. English Regions Cycling Development Team (ERCDT) 14710. Good practice 15011. An example of best practice, the City of York speed management plan 151Références 154


Table des matières

Chapitre 8. Le management local de la sécurité routière en France : dispositifs, acteurs et outils. Le cas du contrôle de vitesse dans deux départements : Hervé Chomienne 155Résumé 1551. Introduction 1552. Genèse de la politique publique de sécurité routière en France : de la réglementation à la coordination interministerielle 1573. Développement d’une politique locale de sécurité routière en France : mobiliser et coordonner les acteurs locaux 1584. Acteurs et dispositifs de la politique locale de sécurité routière en France : difficultés d’une articulation multiniveaux 1635. La place du contrôle de vitesse dans le management local de la sécurité routière 171Conclusion 179Bibliographie 180Annexe 1 183Annexe 2 189

Chapitre 9. Le contrôle automatisé de la vitesse en France et en Grande-Bretagne. Deux régimes de régulation des vitesses distincts ? Laurent Carnis 2011. Introduction 2012. Le cadre théorique 2023. Les modalités opérationnelles et managériales du système de contrôle automatisé des vitesses en Grande-Bretagne 2074. Les modalités opérationnelles et managériales du système de contrôle automatisé des vitesses en France 216Conclusion 228Bibliographie 229

Chapitre 10. NGos and the Speed Issue : RoadPeace case study : Amy Aeron Thomas, Agnès Saudrais-Hough and Brigitte Chaudhry 233Abstract 2331. Introduction 2332. Roadpeace background 2343. Roadpeace and speeding 2414. Roadpeace partnership work 249Summary 253References 254



Chapitre 11. L’influence de la Ligue contre la violence routière et de RoadPeace dans l’action publique de sécurité routière en France et en Grande-Bretagne : regards croisés en matière de régulation de la vitesse : Didier Chabanet 257Résumé 2571. Introduction 2582. Du deuil à l’action collective 2593. La progressive mise à l’index de la vitesse comme facteur de risque 2664. Remarques conclusives 275

Chapitre 12. organisation et acteurs de la sécurité routière en Grande-Bretagne. Les aspects saillants : Robert Delorme 2811. Introduction 2812. L’organisation administrative et territoriale 2813. La sécurité routière 2864. Conclusion 294Références 295Conclusion de la deuxième partie par Robert Delorme 297

SyNThèSE - DEUx RéGIMES DE RéGULATIoN CoNTRASTéS ET LE FACTEUR «PIE» par Robert Delorme 3011. Introduction 3032. Une approche nouvelle 3043. Deux régimes de régulation contrastés 3104. Un écart entre les contextes d’action des acteurs publics français et britanniques 317Références 322


Remerciements

Nous remercions l’ex-ministère de l’Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer qui nous a donné les moyens de réaliser cette recher-che dans le cadre du Predit 3.

Nos remerciements vont aussi à Marie-Claire de Franclieu, Thérèse Spector et Claude Gilbert pour leurs encouragements ainsi qu’aux participants du groupe GO3 « Nouvelles connaissances pour la sécurité routière » pour les discussions qui nous ont permis de mieux formuler nos résultats et conclusions.

Nous remercions vivement Louisa Kahal de l’INRETS et Maryvonne Yvon du CEPREMAP pour leur patient travail de mise en forme des chapitres du rapport.


Synthèse

Les auteurs. Une équipe pluridisciplinaire franco-britannique.

La recherche a réuni treize chercheurs et experts : six Français et sept Britanniques de compétences variées : statisticiens spécialistes de sécurité des transports, économistes, psychologue, politologue, animateurs d’association, sous la responsabilité scientifique de R. Delorme, professeur à l’université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, directeur de recherche associé au CEPREMAP (Centre pour la recherche économique et ses applications), Paris. Les auteurs sont A. Aeron-Thomas (RoadPeace, Londres), RE Allsop (University College, Londres), J. Broughton (Transport Research Laboratory, Crowthorne), L. Carnis (INRETS), D. Chabanet (INRETS), B. Chaudhry (RoadPeace), H. Chomienne (université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, R. Delorme, P-A Hoyau (INRETS), S. Lassarre (INRETS), A. Saudrais-Hough (RoadPeace), K. Spence (Transport Initiatives Ltd, Leeds), S.G. Stradling (Napier University, Edinburgh).

Le projet : produire de la connaissance pour l’action de sécurité routière en France.

Le but de la recherche présentée dans ce rapport est de contribuer à la connaissance pour l’action de sécurité routière en France. Le projet est de carac-tériser la manière dont des facteurs nombreux et hétérogènes, quantitatifs et qua-litatifs, interagissent dans l’action de sécurité routière. La comparaison interna-tionale offre un outil susceptible de révéler des aspects que le confinement à un pays seul ne permet pas de déceler. Elle est aussi un moyen de faire apparaître des cohérences nationales difficilement caractérisables autrement. L’objet de la recherche est donc de caractériser les régimes de régulation du risque routier lié à la vitesse (R4V) français et britannique.

La méthode : une démarche empirique, interactive et intégrative.

Les travaux ont été conduits sur la base de données statistiques, d’enquê-tes, d’entretiens et de plusieurs missions en Grande-Bretagne et en France. L’interactivité a été continue et scandée par des séminaires de travail de deux jours à Paris, en novembre 2004 et septembre 2005. Les travaux recouvrent dans une première partie l’étude des évolutions récentes (risques, comporte-ments, attitudes et vitesses), l’étude des politiques et stratégies de gestion de la vitesse dans une deuxième partie, enfin l’intégration des résultats dans une synthèse générale.



Les résultats : une marge de progression significative en France.

• Mortalité, vitesses et comportements en changements.

Un rattrapage français partiel se révèle avec netteté en suivant l’évolution du risque routier après 2002. L’analyse des variations de vitesses conduit à mettre en relief une interrogation sur leurs origines : s’agit-il plus d’un problème d’in-frastructure que de conditions de trafic ? Enfin, l’étude fait ressortir des compor-tements modifiés des conducteurs des deux côtés de la Manche, en matière de vitesse, mais des filets aux mailles différentes.

• Deux régimes de régulation du risque routier contrastés.

La régulation désigne les processus de réduction des fluctuations ou écarts par rapport à une finalité (ici, diminuer l’écart par rapport à une cible de réduction du nombre de tués). La gouvernance peut être prise au sens de l’ensemble des manières suivant lesquelles acteurs et institutions publics et privés, gèrent leurs affaires communes. La gouvernance dans un domaine particulier peut être parta-gée entre acteurs et institutions, les pouvoirs et capacités d’initiative ne reposant pas d’une manière manifestement dominante sur un acteur ou une institution. Elle peut aussi ne pas être partagée en ce sens et être sous la domination d’un secteur particulier. Il s’agit évidemment d’une question de degrés. Nous sug-gérons de résumer les R4V en suivant cette voie et de caractériser le régime britannique comme un régime à gouvernance répartie ou distribuée et le régime français comme un régime à gouvernance sous influence dominante gouverne-mentale et administrative.

Une manière imagée est de situer les influences « amont » et « aval » dans la régulation du risque routier. Dans la gouvernance répartie ou partagée, il n’y a pas d’influence principale aval ou amont décelable ; les deux opèrent dans leurs domaines respectifs avec des poids équivalents. Par définition, ceci n’est pas vérifié dans la gouvernance sous influence principale de l’amont.

• Le facteur PIE, vecteur possible de progression en France.

L’importance des trois facteurs liés à la professionnalisation (P), l’intégration (I) et l’évaluation (E) s’est imposée grâce à la comparaison internationale. De surcroît, ils ne sont pas indépendants les uns des autres et composent une cohé-rence d’ensemble désignée par le « Facteur PIE ». Une cohérence basse peut s’établir durablement puisque dans ce cas, aucun des trois termes n’exerce une pression au rehaussement des deux autres. C’est l’opposé qui prévaut en cohé-rence haute. Une pratique soutenue et étendue d’évaluation exige une profes-sionnalisation ayant des qualités similaires et un langage commun (indicateurs), ainsi qu’une information suffisamment poussée et transparente, tous éléments de décloisonnement et d’intégration.

Le niveau d’exigence de l’évaluation a une influence décisive sur les deux autres facteurs en cohérence haute. Les trois facteurs composent ainsi une circularité dynamique largement auto-entretenue soit par défaut d’impulsions en


Synthèse

cohérence basse, soit grâce aux exigences impulsées par l’évaluation en cohé-rence haute.

Cette description est bien sûr simplifiée. Mais elle semble capter une diffé-rence essentielle entre la France et la Grande-Bretagne, restée semble-t-il indé-celée jusqu’ici sous sa forme systémique. Les informations réunies dans cette recherche permettent de comparer les FPIE britannique et français.

Dans l’évolution à la hausse éventuellement recherchée du FPIE, il convient d’agir simultanément sur P, I et E, mais en faisant porter l’effort prioritairement sur le facteur susceptible d’entraîner les deux autres. L’évaluation est ce facteur. Elle oblige à plus de professionnalisation et contraint à plus d’intégration par l’infor-mation qu’elle exige. Faire sauter le verrou des résistances à une évaluation des actions de sécurité routière émerge comme une tâche prioritaire dans la mise en marche du processus. L’évaluation a trois vertus. Elle responsabilise, elle est un vecteur d’intégration et elle appelle la professionnalisation. La complexité effec-tive suggère fortement que l’évolution recherchée, qui devrait se développer en univers inévitablement controversé et incertain, aurait d’autant plus de chances d’aboutir qu’elle se ferait d’une manière interactive, intégrative et participative, même si cela devait demander du temps et sans doute beaucoup d’énergie.


Introduction générale

Robert Delorme

L’objet et le contexte de la recherche

L’objet de ce livre est de contribuer à la connaissance pour l’action de sécu-rité routière en France. Ainsi que le titre l’indique, la méthode suivie repose sur la comparaison internationale, avec la Grande-Bretagne, à propos d’un aspect de l’insécurité routière, mais un aspect majeur, en l’occurrence, le risque lié à la vitesse. Comment et sous quelles conditions la comparaison internationale d’insécurité routière autorise-t-elle à tirer des enseignements pour l’action de sécurité routière dans l’un des pays comparés ? C’est la question à laquelle ce livre propose une réponse, sur un aspect particulier, la vitesse, en limitant la comparaison à deux pays de niveaux de développement, de populations et de volumes de trafic routier sensiblement similaires, mais de niveaux d’insécurité routière durablement différents.

Si, selon l’adage, « comparaison n’est pas raison », alors rendre la compa-raison raisonnée est une tâche prioritaire. Un cadre d’intelligibilité commun aux pays comparés est requis. C’est par rapport à lui, et à leur place en son sein, que des aspects locaux spécifiques, différents ou similaires d’un pays à l’autre, peuvent être structurés et interprétés.

Dans le cadre sur lequel ce livre repose, l’insécurité routière est le produit d’activités de circulation et d’actions de sécurité conduites les unes et les autres par des acteurs dont les attitudes, les comportements et les actions dépendent pour une large part de contextes d’action eux-mêmes plus ou moins immédiats ou distants, étroits ou larges. La caractérisation de ces actions et contextes d’ac-tion est susceptible de faire apparaître des régularités définies dans le temps. Lorsque ces régularités sont robustes, l’hypothèse s’impose selon laquelle elles dénotent une cohérence au sein de leur propre contexte, sans laquelle elles ne pourraient être durables. Nous proposons d’appeler ces régularités des régimes d’action ou régimes de régulation dans le cas du risque routier, symbolisés par R4 pour « régime de régulation du risque routier » et R4V pour régime de régu-lation du risque vitesse.

La recherche dont ce livre est le résultat aboutit à caractériser deux R4V fran-çais et britannique nettement distincts, au terme d’une analyse du risque vitesse et de l’analyse des attitudes, des stratégies et de l’organisation des activités et acteurs de la sécurité routière dans les deux pays. Il s’en dégage que chaque R4V a sa cohérence et son effectivité propres. De surcroît, la comparaison ainsi conduite fait émerger un jeu commun d’interdépendance auto-entretenue entre



les degrés de professionnalisation, d’intégration et d’évaluation de l’action de sécurité routière au sein des R4V, mais à des niveaux différents dans les deux pays. Nous appelons cette réalité robuste le « facteur PIE » ou FPIE (P pour professionnalisation, I pour intégration et E pour évaluation). La comparaison des FPIE français et britannique suggère fortement la présence d’une réserve de progression significative pour l’action de sécurité routière en France.

Longtemps, l’insécurité routière, mesurée par le nombre de tués par milliard de véhicules*kilomètres (véh*km), a fait de la France l’un des pays les plus en retard en Europe dans ce domaine. Depuis 2003 cette réalité connaît un chan-gement spectaculaire. L’insécurité routière en France se rapproche de nos jours d’une moyenne européenne.

Comment ce retard a-t-il pu persister aussi longtemps ? Comment est-il en train de se réduire depuis une date récente ? Peut-il continuer à se réduire ? Ces questions sont vastes et il serait présomptueux de vouloir leur apporter des réponses complètes. Le présent ouvrage les aborde sous l’angle limité, mais sans doute plus maîtrisable, d’une comparaison avec la Grande-Bretagne, un pays qui, en compagnie des pays scandinaves et des Pays-Bas, a constamment obtenu les meilleurs résultats en Europe depuis plusieurs décennies.

Toutefois, la Grande-Bretagne se singularise comme terme de comparaison avec la France en raison de la forte proximité, qui apparaît même troublante, des évolutions longues d’insécurité routière entre les deux pays. L’intérêt pour les recherches qui ont abouti aux résultats décrits dans ce livre est précisément né au début des années 2000 d’une prise de conscience de cette réalité étonnante ressortant de la comparaison des statistiques de tués par accidents de la route dans ces deux pays, des années 1950 aux années 2000.

Partons de 1953, première année pour laquelle les informations statistiques disponibles permettent la comparaison. Soulignons d’abord que l’insécurité rou-tière d’aujourd’hui doit être mise en perspective d’évolution et ne pas faire oublier d’où la situation actuelle vient. L’évolution longue montre un progrès constant de la sécurité routière malgré un trafic croissant dans les deux pays. Le volume de trafic routier global, en kilomètres parcourus, est passé en France de 46 milliards à 555 milliards entre 1953 et 2006. En Grande-Bretagne, il est passé de 65 à 506 milliards dans cette même période. Il a donc été multiplié par un facteur 12 en France, 8 en Grande-Bretagne. Cette augmentation régulière constante ne se retrouve pas dans l’évolution du nombre de tués par accidents de la route. La Grande-Bretagne passe de 4 836 tués en 1953 à un maximum de près de 8000 en 1964–1966 et 1972, années suivies d’un recul quasi ininterrompu, pour tomber à 3 172 en 2006. La France se caractérise dès l’année d’origine par un effectif de tués nettement supérieur, de 7 668 en 1953, en croissance continue jusqu’au pic de 1972 où il atteint 16 545, plus du double du chiffre britannique. Ce sommet est suivi d’un recul quasi continu jusqu’au passage au-dessous de la barre symbolique de 5 000 en 2006, avec 4 942 tués. L’année 1973 a donc marqué un profond tournant dans les deux pays.



Le nombre de tués par milliard de véhicules*km confirme cette évolution et donne une indication plus précise de l’écart entre les deux pays. En France, il diminue régulièrement, de 176,9 en 1953 à 66,7 en 1973 et 9,4 en 2006. En Grande-Bretagne, pour les mêmes années, les chiffres sont respectivement 74,5, 31,7 et 6,3. Surtout, au-delà de cette tendance commune, un trait étonnant est révélé par l’indicateur d’écart entre les deux pays mesuré par le rapport entre les taux de tués par milliard de véhicules*km dans chaque pays. Ce rapport France/Grande-Bretagne est resté sensiblement constant, à 2,1, entre 1953 et 2002. Il s’abaisse à 1,5 en 2003, en une année, et reste constant à ce niveau jusqu’en 2006.

L’écart d’insécurité routière entre la France et la Grande-Bretagne a été constamment de plus du double durant cinquante ans. Il a été réduit d’un quart en 2003, l’année du début de l’installation des radars de contrôle automatisé de la vitesse en France. Cet écart n’a pas varié après 2003, il est resté à 50 %.

Rapport des taux de tués par milliard de véhicules*km France/Grande-Bretagne

A – Moyenne arithmétique annuelle

1953-1962 1963-1972 1973-1982 1983-1992 1993-2002 1953-2002 2003-2006

2,1 2,2 1,9 2,0 2,2 2,1 1,5

B – Années récentes

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

2,11 2,06 1,96 1,52 1,53 1,58 1,5

L’indicateur d’écart et la persistance de la différence entre les deux pays illustrent le défi posé à l’analyse. L’indicateur ne varie en fait significativement qu’une fois en cinquante ans. Il semble donc exclu de le faire dépendre de fac-teurs aléatoires ou erratiques présents dans l’un ou l’autre pays, pour lesquels il serait difficile de concevoir comment ils se seraient en quelque sorte compen-sés entre les deux pays et auraient produit la stabilité longue de cet indicateur. Nous avions estimé dans une étude exploratoire (Delorme, Lassarre, 2005) que le tiers de l’écart de tués entre la France et la Grande-Bretagne, avant le changement français de 2002–2003, était attribuable à la vitesse. Dans quelle mesure précise le rattrapage de la moitié de l’écart en 2003 peut-il être imputé à l’abaissement des vitesses moyennes en France et à leur rapprochement des vitesses britanniques ? L’écart persistant de 50 % peut-il être attribué à d’autres facteurs de risque comme des vitesses encore supérieures en France, l’alcool au volant, la drogue, le non-port de la ceinture de sécurité, la part des deux roues motorisées, des 18–25 ans, des piétons, la structure du parc de véhicules, ou encore l’infrastructure ? La recherche par attribution systématique de causa-lité à des facteurs individuels juxtaposés et additionnés qu’appelle la question précédente buterait rapidement en comparaison internationale sur l’obstacle, entre autres, des ressources considérables qu’elle exigerait (Delorme, Lassarre



2005). Surtout, elle ne serait même pas exhaustive. En se concentrant sur la quantification des risques, c’est-à-dire de résultats d’actions multiples, elle lais-serait de côté les contextes d’action. Le contexte d’action est un fait ou phéno-mène relationnel. Il ne peut être significativement saisi que par différentiation par rapport à d’autres contextes d’action, c’est-à-dire, au niveau national, que par la comparaison internationale.

Notre analyse ne prétend pas à l’exhaustivité. Elle porte sur le risque vitesse, sur les actions qui lui sont liées, sur les comportements des usagers, des acteurs publics et des organisations non gouvernementales, et sur les contextes d’action que sont les « R4V » : les « régimes de régulation du risque routier vitesse ».

Les termes utilisés de gouvernance, régulation, régime doivent être précisés à ce stade. Le terme « gouvernance » désigne le concept de conduite de l’action collective (au niveau d’un pays, d’un territoire, d’une entreprise, d’une associa-tion) non par un gouvernement, un centre, des autorités publiques ou privées seuls, mais par composition de stratégies et d’actions d’acteurs multiples ayant des intérêts différents. La gouvernance de l’insécurité routière fait ainsi intervenir un ensemble d’institutions et d’acteurs qui n’appartiennent pas tous à la sphère gouvernementale. Elle est synonyme d’action de sécurité routière. La régulation désigne le ou les processus opérant concrètement en vue d’atteindre un but dans un domaine donné, ici, la réduction de l’insécurité routière. La gouvernance est régulatrice quand elle comporte une visée explicite de réduction de l’écart par rapport à un but ou d’amélioration d’un indicateur. Enfin, un régime désigne une régularité structurée d’action, ici, pour l’action de régulation, un régime de régulation.

En somme, l’analyse de l’écart d’insécurité routière entre la France et la Grande-Bretagne conduit à mettre en relief le risque vitesse en premier lieu. En deuxième lieu, l’analyse de l’action sur le risque vitesse conduit à mettre en relief des contextes d’action nationaux différents et durables, comme régimes de régu-lation. En troisième lieu, l’analyse des régimes de régulation conduit à mettre en relief le « facteur professionnalisation, intégration, évaluation » ou FPIE à l’œuvre en leur sein. L’organisation du livre suit cette progression en trois étapes.

Il en découle une démarche mêlant investigation empirique et modélisation d’une manière interdisciplinaire, interactive et intégrative. Afin d’éviter les biais éventuels d’une approche qui aurait pu être dominée par une vision principale-ment française, le groupe de recherche auteur de ce livre a été constitué pour moitié d’experts britanniques reconnus. De là découle le caractère bilingue des travaux que ce livre restitue.

Treize auteurs britanniques et français de disciplines et d’expertises très diver-ses (statisticiens, économistes, psychologues, politologues, responsables d’orga-nisation non gouvernementale, professionnels de la sécurité routière) ont travaillé sur les secteurs correspondant aux treize chapitres qui suivent. Les travaux ont pris appui sur les données statistiques, sur des enquêtes spécifiques, sur des entretiens et plusieurs missions en Grande-Bretagne et en France. L’interactivité a été continue et concrétisée par des séminaires de travail à Paris.



Les résultats résumésCe livre comprend deux parties, la première sur les évolutions récentes du

risque vitesse, la seconde sur les contextes, stratégies et acteurs, et une syn-thèse.

Les chapitres 3 à 5 constituent la première partie sur les évolutions récentes de la vitesse, leur modélisation, l’évolution du risque routier et celle des com-portements des conducteurs. Jeremy Broughton montre dans le chapitre 3 que les vitesses pratiquées en Grande-Bretagne ont peu changé depuis 2000 sur la plupart des routes, sauf sur celles à vitesse limitée à 30 mph. Dans leur chapi-tre sur les vitesses en rase campagne, Pierre-Alain Hoyau et Sylvain Lassarre modélisent la vitesse moyenne pratiquée de jour, en tenant compte des profils de débit afin de comparer les vitesses après correction de l’effet de congestion des réseaux. L’hypothèse d’un effet de la congestion sur la vitesse moyenne est confirmée pour le réseau britannique des autoroutes de liaison. La modélisation pour les autres réseaux reste à faire. Dans le chapitre 2, J. Broughton fait res-sortir une évolution différenciée de la mortalité selon les usagers. S. Lassarre et P.-A. Hoyau contrastent dans le chapitre précédent l’accélération de la baisse des tués en France pour tous les usagers et réseaux à la stagnation en 2000 à 2003 en Grande-Bretagne. En France, l’évolution des comportements de vitesse des conducteurs semble avoir été le facteur majeur de décroissance du ris-que, alors qu’en Grande-Bretagne l’évolution des vitesses joue un rôle mineur. L’acceptabilité des radars et le comportement des conducteurs font l’objet du chapitre 5, par Steve Stradling. Il en ressort qu’en France, les radars sont placés nettement plus sur les réseaux en rase campagne et périurbains qu’en Grande-Bretagne où ils se situent principalement en milieu urbain. D’un pays à l’autre, des types différents de trajets sont donc susceptibles d’être contrôlés. Sept conducteurs sur dix approuvent le système dans les deux pays.

La deuxième partie porte sur les contextes, stratégies et acteurs de gestion de la vitesse. Elle comprend les chapitres 6 à 12. Dans le chapitre 6 sur le manage-ment de la vitesse et l’expérience des radars automatisés en Grande-Bretagne, Richard Allsop part de la stratégie politique de sécurité routière et de la stratégie de recherche de vitesse plus sure. Il procède à une description précise des rôles du gouvernement central, du « gouvernement local » et de la police à propos, notamment, des partenariats et du contrôle sanction automatisé. Ken Spence, dans le chapitre suivant, s’adresse au rôle des autorités locales et donne un point de vue de praticien fondé sur sa propre expérience de road safety officer et sur son rôle dans un programme de développement de la circulation cycliste, ainsi qu’au sein du plan de gestion de la vitesse de la ville de York.

Dans le chapitre 8 sur l’organisation et les acteurs de la sécurité routière en Grande-Bretagne, Robert Delorme met en relief quatre aspects. Le premier concerne la dynamique des relations entre niveaux local et central. Le niveau central vient historiquement en complément du niveau local, à l’opposé du cas français décrit dans le chapitre 9. En second lieu, la notion française de « politi-que locale de sécurité routière » n’est pas transposable telle quelle à la Grande-



Bretagne, laquelle connaît d’abord des stratégies locales de sécurité routière. Un troisième trait est ce qu’on peut appeler la densité de l’activité de sécurité routière et sa diffusion dans la société. Il existe enfin plusieurs dispositifs qui marquent d’une manière forte l’activité britannique de sécurité routière : les plans locaux de transport, l’intégration contrainte qu’ils entraînent, l’attention à l’évaluation, la place de la professionnalisation et des road safety officers.

Hervé Chomienne est l’auteur du chapitre 9 sur le management local de la sécurité routière en France. Il s’appuie sur une enquête menée dans deux dépar-tements. Il décrit les efforts de mobilisation et de coordination des acteurs locaux et souligne les difficultés d’une articulation à plusieurs niveaux. Alors qu’il semble rigide, le dispositif français apparaît en fait assez souple. Il dépend fortement de l’action du préfet et de sa volonté de coordonner et d’impliquer les parties prenan-tes. Dans le chapitre suivant, Laurent Carnis compare les modalités du système de contrôle automatisé des vitesses dans les deux pays. Le dispositif a débuté en 1991 en Angleterre. Sept mille radars étaient installés en Grande-Bretagne en 2003. En France, les premières installations se firent en novembre 2003. L’objectif est de deux mille radars à la fin de 2007. La comparaison des modali-tés d’organisation, de décision et de choix d’implantation, de communication et d’information conduisent L. Carnis à caractériser deux modes de management fortement distincts, marqués par ce qu’il appelle un « polycentrisme organisation-nel » en Grande-Bretagne et une gestion « techno centrée » en France.

Les chapitres 11 et 12 portent sur le rôle des organisations non gouverne-mentales et diffèrent nettement l’un de l’autre dans leur construction. Le chapi-tre 11 est un témoignage sur l’association RoadPeace par sa fondatrice Brigitte Chaudry et deux responsables actives dans l’animation, Amy Aeron-Thomas et Agnès Saudrais-Hough. Le ton est fermement revendicatif dans la volonté de défendre le point de vue des victimes. L’idée de sécurité routière est même criti-quée au nom d’un objectif plus large de réduction du danger routier : la première resterait trop limitée à la seule réduction des accidents, le second incluant la prévention des accidents, la qualité de la vie et la protection de l’environnement. Didier Chabanet, dans le chapitre 12, propose une comparaison plus distanciée de l’influence de RoadPeace et de la Ligue contre la violence routière sur l’ac-tion publique de sécurité routière en Grande-Bretagne et en France. Il met en évidence deux registres d’action, l’un de lobbying axé sur la sphère de décision, l’autre de reconnaissance de la victime. Selon son analyse, la LCVR se distin-guerait par son rôle de proposition et une distance moindre à l’égard des lieux de décision politique, alors que RoadPeace serait plus orientée sur le soutien aux victimes et à une plus grande distance des lieux décisionnels.

Deux résultats transversaux de cette recherche émergent dans le chapitre final de synthèse de Robert Delorme, par-delà la moisson d’enseignements qui vient d’être relatée. Il s’agit en premier lieu de la caractérisation de deux régi-mes de régulation du risque routier nettement contrastés, un R4V britannique « réparti » ou « distribué » et un R4V français sous influence principale politico-administrative. En second lieu, se dégage un groupe de trois caractéristiques discriminant nettement entre la France et la Grande-Bretagne, portant sur la



professionnalisation des acteurs et sur l’intégration et l’évaluation de l’action de sécurité routière. Ces caractéristiques sont liées par une interdépendance auto-entretenue qui les fait opérer comme un facteur unifié, le Facteur PIE, mais avec une intensité plus faible en France qu’en Grande-Bretagne. Cela suggère que l’action de sécurité routière en France dispose manifestement d’une réserve de progression du côté de ce facteur.


PREmIèRE PaRTIE

Les évolutions récentes : vitesse et risques


Introduction

Sylvain Lassarre

L’objectif de cette première partie est de présenter un état des connaissances sur les tendances du risque routier en Grande-Bretagne (G-B) et en France et sur le rôle que jouent les vitesses pratiquées dans l’évolution récente du risque routier. Les limitations de vitesse font partie des premières mesures à caractère national prises par les gouvernements en 1967 en G-B et en 1973 en France. L’accroissement de la fréquence et de la gravité des accidents en fonction de la vitesse pratiquée est bien établie scientifiquement, spécialement d’après des modèles sur des données agrégées issues des expérimentations des années soixante et soixante dix dans le monde (Cohen et al., 1998). Si un consensus s’est fait, surtout après la première crise de l’énergie, sur la nécessité de limiter les vitesses sur tous les réseaux en fonction de leurs caractéristiques, des varia-tions dans les limites de vitesse imposées s’observent entre des pays comme la France et la G-B. La limitation de vitesse est quasiment identique en milieu urbain 30 mph et 50 km/h, légèrement supérieure en G-B sur les routes nationa-les 60 mph contre 90 km/h, identique sur les 2 × 2 voies, et nettement inférieure sur autoroute ; en G-B 70 mph contre 130 km/h en France.

L’interrogation principale de cette première partie porte sur les raisons du rattrapage par la France de la G-B dans les années 2003 et 2004 en matière de sécurité routière. Les taux de décroissance du taux de tués par milliard de véhicules*kilomètre sont quasiment parallèles depuis les années 1950. Une cas-sure apparaît en 2003 avec un décrochement pour la France qui la rapproche de la G-B.

Figure 1 : taux de tués par milliard de véhicules*kilomètre en France et en G-B (échelle logarithmique)



Quelle part de réduction de cet écart entre l’évolution des taux de tués par véhicules*kilomètre, qui persistait depuis 50 ans, peut être attribuable aux modifi-cations de comportement vitesse des conducteurs, suite principalement à l’intro-duction du système de contrôle sanction automatisé dans ces deux pays ?

avant de répondre à cette question, J. Broughton (Chapitre 3) présente le système d’observation des vitesses par compteur de trafic automatisé couvrant neuf catégories de réseau en Grande-Bretagne. Il analyse les vitesses moyennes et les dépassements des limites de vitesse en fonction de la période horaire, de la saison entre 2003 et 2004. S. Lassarre et P.-a. Hoyau (Chapitre 4) évalue la possibilité de développer un modèle conjoint explicatif des paramètres clés des distributions de vitesse des automobilistes à partir des échantillons de don-nées issus des deux systèmes d’observation britannique et français, qui diffèrent techniquement. Le système français repose sur des mesures par radar par des enquêteurs postés au bord des routes sur six catégories de réseau. Une telle modélisation situerait mieux les limites d’utilisation des statistiques produites par ces deux systèmes en tenant compte des caractéristiques de la route et du trafic. J. Broughton (Chapitre 2) donne le point de vue officiel sur l’évolution des tendan-ces du nombre de tués et de victimes en G-B d’après les modèles estimés par le TRL pour le département de transport afin que le gouvernement puisse fixer des objectifs réalistes et suivre les progrès des actions engagées. S. Lassarre et P.-a. Hoyau (Chapitre 1) produisent une analyse comparative de l’évolution des tendances des taux de tués par véhicules*kilomètre en fonction de l’évolution des vitesses moyennes sur la période 2000–2004 à l’aide d’un modèle de risque attri-buable fondé sur la relation princeps du taux de tués sur un réseau fonction de la puissance quatrième1 de la vitesse moyenne sur ce réseau.

En plus de cette analyse quantitative de nature épidémiologique sur l’évolu-tion de risque générée par celle des vitesses, on cherche à saisir l’attitude que les conducteurs, principalement des automobilistes, adoptent vis-à-vis des limi-tations de vitesse ainsi que leur opinion à propos des contrôles de vitesse par caméra. Quel est le degré de respect déclaré des limitations de vitesse dans la population ? Quel est le degré d’acceptabilité du système de contrôle automatisé des vitesses ? S. Stradling (Chapitre 5) étudie l’effet dissuasif des caméras sur le comportement vitesse des conducteurs écossais en tenant compte de la variabi-lité de comportement en fonction du sexe, de l’âge et de la catégorie de réseau et du degré d’acceptabilité du système des speed cameras.

À la fin de cette première parie, le lecteur pourra juger de la réalité des évolu-tions récentes du risque routier à l’aune des systèmes d’information respectifs de chaque pays sur les accidents, les victimes, les vitesses, les opinions des auto-mobilistes et des modèles disponibles dans les deux pays.

BibliographieS. Cohen, H. Duval, S. Lassarre, J.-P. Orfeuil. Limitations de vitesse – Les décisions

publiques et leurs effets. Hermès, Paris, 1998.

1 Voir l’encadré du chapitre 1 pour l’origine de cette relation entre taux de tués et vitesse moyenne sur un réseau et la référence bibliographique Cohen et al. 1998.


Chapitre 1

Évolution récente du risque routier en France et en Grande-Bretagne

Sylvain Lassarre et Pierre-Alain Hoyau

1. IntroductionLa comparaison des performances de la sécurité routière entre pays demande

un patient travail d’exploitation et d’homogénéisation des statistiques officielles. Faire la part les différences démographiques, sociales, culturelles, comportemen-tales, géographiques, météorologiques, etc. est une autre tâche tout aussi ardue. Néanmoins, il est possible de tracer l’évolution du risque routier sur les deux pays à l’aide d’indicateurs de risque tels que le taux de mortalité et le taux de tués par véhicules*kilomètre. L’exploitation des données statistiques sur les accidents et les blessés est plus délicate compte tenu des variations dans les modes de recueil des forces de police entre les deux pays. Il devient alors possible de comparer les niveaux de risque eux-mêmes ainsi que leur évolution pour les tués alors qu’il faudra se limiter à l’analyse de l’évolution pour les statistiques sur les accidents.

Les bilans des années 2003 et 2004 de la sécurité routière en France ont été remarquables. La France est le pays qui affiche la plus forte baisse de mor-talité sur les routes en Europe. Jamais, depuis trente ans, on n’avait enregistré une baisse si prononcée du nombre d’accidents et du nombre de victimes. La France, qui a été classée pendant assez longtemps parmi les mauvais élèves de l’Europe, commence à rattraper le retard et se trouve maintenant en position médiane et concrétise ainsi la réalisation de l’objectif ambitieux de la Commission européenne de réduire de moitié le nombre de tués sur les routes d’ici 2010. Quant à la Grande-Bretagne, elle garde toujours sa position parmi les pays les plus sécuritaires sur la route en Europe, et même dans le monde.

Dans ce chapitre, sont présentées les dernières statistiques sur l’exposition au risque et le risque par type d’usagers et de réseau avec une analyse conjonc-turelle des évolutions récentes qu’on cherchera à corréler avec l’évolution des vitesses sur les réseaux des deux pays.



2. Le contexte du transport routierL’étude du rapport entre population — territorialité et mobilité — réseau est un

préalable indispensable. La France, 2,4 fois plus grande que la Grande-Bretagne en superficie, compte presque le même nombre d’habitants. Cela joue alors sur la densité qui est 2,3 fois plus importante en G-B. Le réseau routier est 2,5 fois plus long en France mais, par contre, les parcs automobiles et les kilométrages parcourus dans les deux pays sont assez comparables. Par ailleurs, s’agissant de congestion, les routes du Royaume-Uni se classent au niveau 15 de l’Union européenne des 15, sur une échelle classant les pays du moins au plus conges-tionné, tandis que la France ne se situe qu’au sixième niveau2, montrant donc une circulation beaucoup plus dense en Grande-Bretagne qu’en France.

Tableau 1 : données de base sur la population, le réseau routier, le parc de véhicules et le kilométrage parcouru

2004 France Grande-Bretagne

Superficie (km²) 551 695 231 298

Population 60,2 59,8

Densité (hab./km²) 109,1 258,5

Longueur du réseau routier (km)*dont :- autoroutes- routes nationales- autres

998 00110 37926 127961 495

395 7973 47650 109342 212

Parc automobiledont :- deux-roues motorisés- véhicules légers- poids lourds- autobus

38 499 000

2 460 00029 900 0006 057 00082 000

31 207 000

1 154 00026 279 0003 073 00096 000

Kilométrage (milliards véh.*km) 559,9 498,6

3. Évolution de la mortalité routièreL’écart entre les deux pays se comble ces dernières années. au départ, on était

à 8 079 tués sur les routes de France3 contre 3 409 en G-B en 2000. Suite à la forte tendance à la baisse en France, contre une stagnation avec une légère inflexion à la hausse en G-B, en France, en 2004, le nombre de tués à 30 jours est de 5 530 et 3 221 en G-B. La baisse est de 46 % en France, nettement plus marquée à partir de 2002 et de 5,5 % en G-B gagnée seulement entre 2003 et 2004.

Si les efforts persistent et continuent à porter leurs fruits de cette façon en France, ce qui est le questionnement majeur de cette recherche, la France peut

2 Philippe mathis, Étude prospective de la DaTaR, La France en Europe : quelle ambition pour la politique des transports.3 En France, jusqu’à l’année de passage à la norme commune est considéré comme victime de la route l’accidenté qui meurt dans les six jours qui suivent l’accident. Pour pouvoir comparer, on multiplie le nombre de morts à six jours en France par l’indice 1,057.



se placer dans le peloton de tête des bons élèves de l’Europe en matière de sécurité routière.

Figure 1 : évolution du nombre de tués

Figure 2 : évolution du taux de tués par milliard de kilomètres parcourus

Une rupture de niveau plutôt qu’une accentuation à la baisse de la tendance se manifeste en 2002 en France sur le taux de tués par véhicules*kilomètre qui demande à être testé par un modèle de risque (Lassarre, 1999). après une décrois-sance exponentielle régulière en G-B, une accélération est en cours en 2004. On est passé de 2000 à 2004 d’un taux de 15,4 à 9,9 en France, 36 % de réduction, et d’un taux de 7,3 à 6,5 en G-B, une réduction de 11 %. Rappelons que jusqu’en 2000, les pentes de réduction annuelle du taux depuis 1990 étaient quasi iden-tiques entre les deux pays : de 4,8 % en France et de 5,2 % en G-B (Lassarre, 2005). Par rapport à cette décroissance de tendance longue de 20 % en quatre ans, le ralentissement est net en G-B ainsi que l’accélération en France.

Un modèle structurel de long terme permet d’estimer plus précisément les phénomènes évolutifs récents (Lassarre, 2001). Sur le long terme, le nombre de tués en France décroît de 6,7 % par an à trafic constant. En 2003, le niveau du



nombre de tués a baissé de 17 %, comme il avait baissé en 1973 de 14 % sous l’effet d’une réduction des vitesses pratiquées. En G-B, la baisse à long terme est de 5,9 % par an à trafic constant, mais depuis 1999, elle n’est plus que de 2,4 %. Sur la période 2000–2004, la France engrange toujours les effets de la baisse à long terme réduite en partie par la hausse de la mobilité et en plus l’effet de changement de politique en matière de répression avec l’introduction du contrôle sanction automatisé. En G-B, la tendance à la baisse est fortement ralentie et suffit tout juste à compenser la hausse du trafic dans la période.

Tableau 2 : modèles structurels pour la France et la G-B (mt est le niveau aléatoire et bt la pente déterministe)

France G-B

3.1. Par catégorie d’usagers

En utilisant la répartition du kilométrage des véhicules motorisés par caté-gories et en mettant à part les usagers vulnérables (piéton, cycliste), cavaliers, et autres usagers tels que voiturettes et tracteurs agricoles, on peut fournir une estimation du risque « interne » propre au mode de transport.

Tableau 3 : taux de tués par usagers motorisés de la route (par 10 milliards de véhicules*kilomètre)

Moto Cyclo Voitures BusPoids-lourds

VULTous

motorisés

2000

G-B 134,1 – 4,4 3,3 1,9 1,3 5,1

France 223 157,1 13,1 8,4 3,7 1,0 12,4

2004

G-B 107,7 – 4,2 3,8 1,6 1,0 4,8

France 8,4 8,5 3,1 0,7 8,5

Remarque : les chiffres 2004 sont provisoires pour la France dans l’attente des calculs plus détaillés du SES pour les comptes transport de la Nation.

Le trafic des cyclos est négligeable en Grande-Bretagne, mais commence à croître (15 tués en 2000, 25 en 2004).

Le risque pour les motocyclistes (comme conducteur uniquement) est en baisse en Grande-Bretagne et celui des conducteurs de véhicules légers est sta-ble. Par contre, les deux risques sont à la baisse en France.



Tableau 4 : taux de conducteurs d’automobiles et de motos tués par 10 milliards de kilomètres parcourus

Conducteurs véhicules Motocyclistes

2000

G-B 2,9 127

France 9,2 205,6

2004

G-B 2,8 102,5

France

Remarque : pour la France, nous sommes dans l’attente des calculs plus détaillés du SES pour les comptes transport de la Nation.

Pour les piétons et les cyclistes, en rapportant le nombre de tués au kilomé-trage des véhicules motorisés, on peut suivre le risque « externe » généré par le trafic motorisé sur les usagers vulnérables.

Tableau 5 : taux de tués par usagers vulnérables par 10 milliards de kilomètres parcourus

Vélos Piétons et autres

2000

G-B 0,3 1,8

France 0,5 1,6

2004

G-B 0,3 1,3

France 0,3 1,0

Les usagers vulnérables bénéficient de la baisse du risque en France de 38 % pour les piétons. En G-B, la baisse n’est que de 28 %. Elle est néanmoins nette-ment supérieure à l’évolution du risque des automobilistes. Les piétons étant une des cibles privilégiées du plan à 10 ans en G-B, peut-on attribuer cette baisse à l’installation des radars principalement en milieu urbain ?

3.2. Par catégorie de réseaux

La catégorisation des réseaux n’est pas la même entre la France et la Grande-Bretagne. Pour cette recherche, on doit identifier un découpage en relation avec les limites de vitesse imposées sur ces réseaux à partir du découpage administra-tif retenu par les deux pays. On considère trois niveaux de catégorisation : un pre-mier découpage en trois classes larges : autoroutes (motorways), voirie de rase campagne (non built up), voiries urbaines (built up) sachant que les Britanniques attribuent le caractère urbain en fonction de la limite de vitesse sur le réseau qui doit être inférieure ou égale à 40 mph (70 km/h), alors que les Français détermi-nent le caractère urbain par l’appartenance des sections du réseau à une agglo-mération. De plus, les autoroutes françaises ont deux régimes de limitation de



vitesse : 130 km/h sur les autoroutes dites de liaison et 110 km/h sur les autorou-tes de dégagement. Les deux définitions se rejoignent, car les sections du réseau français en milieu urbain sont limitées en majorité à 50 km/h (30 mph) et jusqu’à 70 km/h. Les autoroutes dites urbaines limitées entre 80 et 110 km/h se retrou-vent dans la catégorie « autoroutes ». Le deuxième découpage décompose le réseau de rase campagne et du milieu urbain en deux sous-catégories : le réseau des routes nationales (A road) et le réseau des routes départementales (minor roads = B- and C- class and unclassified). Le troisième découpage fait intervenir les limites de vitesses en distinguant sur les autoroutes les sections limités à 110 km/h de celles limitées à 130 km/h, sur le réseau principal de rase campagne les 2 × 2 voies limitées à 100 km/h (70 mph) et en milieu urbain les réseaux selon leur limitations de vitesse à 40 mph (70 km/h) et inférieures ou égales à 30 mph (50 km/h).

Tableau 6 : catégorisation des réseaux

Catégories de réseau Limitations de vitesse

autoroutes 130 kmh

110 kmh/70 mph

Rase campagne National/a 2 × 2 voies/dual 110 kmh/70 mph

2 voies/single 90 kmh/60 mph

Départemental/minor 90 kmh/60 mph

milieu urbain National/a 70 kmh/40 mph

< = 50 kmh/< = 30 mph

Départemental/minor 70/40 mph

< = 50/< = 30 mph

Le problème pour estimer les taux de tués est la répartition du kilométrage en France entre les routes départementales de rase campagne et la voirie urbaine. En effet, nous connaissons la circulation sur les autoroutes et les routes nationa-les de rase campagne ainsi que la circulation totale. Nous avons deux sources d’information pour départager entre le milieu urbain et le réseau secondaire de rase campagne. Une estimation du kilométrage parcouru sur les routes dépar-tementales en 1984 de 145,9 milliards de kilomètres et une estimation du pour-centage de kilométrage parcouru par les automobilistes en milieu urbain en 1999 (panel SOFRES) de 31,4 %. En attribuant un taux de croissance du trafic sur RD légèrement inférieur à celui des RN entre 1984 et 2000, on arrive à un estimateur de 191,7 milliards de kilomètres sur RD et par différence 136,8 en milieu urbain. avec l’autre source, on obtient 165,1 milliards de kilomètres en milieu urbain et par différence 163,4 milliards de kilomètres sur les RD. Nous proposons de pren-dre la moyenne des deux estimations pour ne pas privilégier une source.

La hiérarchie des risques du moins risqué au plus risqué s’étale des auto-routes à la rase campagne avec au milieu la rase campagne. Les gains ont été plus forts sur autoroutes en France et moins forts en Grande-Bretagne en milieu



urbain. Le risque relatif entre routes nationales et autoroutes est identique et de 5 pour les deux pays. Les risques relatifs urbain/rase campagne se rapprochent 0,79 pour la G-B et 0,74 pour la France.

Tableau 7 : taux de tués par catégorie de réseau en France et en Grande-Bretagne par milliard de véhicules*kilomètre

Autoroutes Rase campagne Milieu urbain Total

2000

G-B 2,0 10,2 7,2 7,3

France 5,0 19,7 15,0 15,4

2004

G-B 1,7 8,5 6,7 6,5

France 2,6 13,1 9,7 9,9

Tableau 8 : pourcentage d’évolution du taux de tués selon les réseaux entre 2000 et 2004 en France et Grande-Bretagne

Autoroutes Rase campagne Milieu urbain Total

G-B 15,0 % 16,9 % 7,2 % 11,5 %

France 47,7 % 33,3 % 35,2 % 35,7 %

4. Évolution des vitesses des automobilistes sur le réseau français

La source de l’information sur les vitesses pratiquées est le sondage sur route ONISR/ISL mis au point par l’ex-ONSER. Les relevés vitesse se font par radar au bord des routes ou sur les ponts selon un plan de sondage équilibré entre les jours et les heures en revenant à intervalle de quatre mois au même site d’observation. On se limite à l’analyse des vitesses de jour (de 9 à 17 h) et des automobilistes. On estime la part du trafic de jour à 75 % du trafic total et la part des automobiles dans la circulation à 72 %.

4.1. En rase campagne

La baisse des vitesses moyennes des automobilistes de jour se manifeste en 2003, alors que l’installation des premiers radars date d’octobre 2003 et va en s’accentuant en 2004.

Le pourcentage de dépassement de la vitesse limite + 10 km/h commence à décroître en 2002 pour le réseau des routes nationales et départementales et en 2003 seulement pour le réseau des autoroutes et des routes nationales à 2 × 2 voies. Par contre, la baisse des vitesses et des pourcentages de dépassement se stabilise en 2004 pour les RN et les RD et s’accentue pour les autoroutes et les RN à 2 × 2 voies.



Figure 3 : vitesse moyenne des automobilistes de jour en rase campagne et sur autoroute de liaison

Figure 4 : pourcentage du dépassement de la vitesse limite + 10 km/h des automobilistes de jour en rase campagne et sur autoroute de liaison

4.2. En milieu urbain

La baisse des vitesses est immédiate dès 2003 en milieu urbain à l’exception des autoroutes de dégagement où il faut attendre 2004. Une baisse précoce se fait sentir en 2002 sur les RN en traversée d’agglomérations de moins de 5 000 habitants.

Figure 5 : vitesse moyenne des automobilistes de jour en milieu urbain selon la catégorie d’infrastructure



Figure 6 : pourcentage du dépassement de la vitesse limite + 10 km/h des automobilistes de jour en milieu urbain selon la catégorie d’infrastructure

En conclusion, les baisses sont très marquées sur les vitesses hautes, de l’ordre de 40 à 50 %, et très hautes (de l’ordre de 67 % sur les vitesses supérieurs à 150 km/h), quelles que soit les catégories de réseau et de limitation de vitesse. La baisse est marquée en 2003 sur tous les réseaux avec une anticipation (à confirmer par modélisation) sur les RN et les RD de rase campagne. La baisse se poursuit seulement sur le réseau urbain et sur les autoroutes de liaison. Une confirmation de cette baisse est apportée par le panel Secodip qui mesure la consommation unitaire des véhicules particuliers essence et diesel avec des bais-ses qui vont en augmentant (–1,8 % en 2003, –0,9 % en 2002, –0,3 % en 2001), du fait de la diésélisation accrue du parc bien sûr mais aussi en raison du respect toujours plus strict des vitesses limites.

4.3. Évolution comparée des vitesses des automobilistes France et en Grande-Bretagne

L’écart de vitesse demeure sur autoroute et sur RN. L’écart s’inverse sur RN 2 × 2 voies et en milieu urbain avec des vitesses hautes en moindre pourcentage sur le réseau français.



Tableau 9 : vitesse moyenne et pourcentage de dépassement de la vitesse limite des automobilistes

2000

G-B (jour et nuit) France (jour)

moyenne (mph)

moyenne (km/h)

Pour cent > limit

Pour cent >lim + 10

moyenne (km/h)

Pour cent > limit

Pour cent >lim + 10

Autoroute de liaisonGB : 70 mphF : 130 km/h

70 112,6 55 % 17 % 127 52 % 32 %

RN 2×2GB : 70 mphF : 110 km/h

70 112,6 52 % 13 % 112 56 % 35 %

RN GB : 60 mphF : 90 km/h

45 72,4 9 % 2 % 89 52 % 28 %

Artères urbainesGB : 30 mphF : 50 km/h

32 51,5 66 % 32 % 52 54 % 25 %

Autoroute de liaisonGB : 70 mphF : 130 km/h

71 114,2 56 % 19 % 121 32 % 13 %

RN 2×2GB : 70 mphF : 110 km/h

69 111 48 % 14 % 104 42 % 20 %

RN GB : 60 mphF : 90 km/h

48 77,2 10 % 2 % 84 37 % 17 %

Artères urbainesGB : 30 mphF : 50 km/h

31 50 53 % 22 % 49 45 % 14 %

Source : DTLR, ONISR.

Tableau 10 : évolution 2000–2004 de la vitesse moyenne et du pourcentage de dépassement de la vitesse limite des automobilistes

G-B France

Vitesse moyenne

Pourcentage > limite

Vitesse moyenne

Pourcentage > limite

autoroute de liaison 1,4 % 1,8 % –4,7 % –38,5 %

RN 2 × 2 –1,4 % –7,7 % –7,1 % –25,0 %

RN 6,6 % 11,1 % –5,6 % –28,8 %

artères urbaines –2,9 % –19,7 % –5,8 % –16,7 %

5. ConclusionLa baisse du taux de tués par véhicules*kilomètre s’est fortement accélérée

en France à partir de 2003 pour tous les usagers, pour tous les réseaux avec une mention spéciale pour les autoroutes. Grâce à un modèle structurel, on chiffre à 17 % la baisse du nombre de tués à trafic constant à partir de 2003. La tendance à la baisse de long terme n’a pas été affectée et poursuit son chemin. Par contre, la



réduction des vitesses induite par l’introduction des radars automatiques génère un impact sur le niveau du risque et non sur sa tendance comme en 1973 suite aux limitations de vitesse. En G-B, le taux de tués a stagné de 2000 à 2003, il n’est reparti à la baisse qu’en 2004. La baisse est plus forte sur autoroute et rase campagne qu’en milieu urbain et touche plutôt les piétons.

La part des tués attribuée à la baisse des vitesses est de 20,6 % en appliquant le pourcentage des tués aux trois parts attribuables du risque de chaque catégo-rie de réseau.

soit

Cette estimation est comparable bien que plus faible à l’estimation de la baisse du risque en 2003 estimée à 17 % par le modèle. Sur la baisse générale entre 2000 et 2004 de 46 %, la part attribuée de la baisse à la vitesse est de 45 %. L’origine des 55 autre pour cent est à chercher du côté de la tendance à long terme du risque qui compte pour environ 52 % de la baisse ( = 24/46) à trafic constant et sur d’autres facteurs comme le port de ceinture à l’arrière, l’alcool au volant. La décroissance du risque à partir de 2003 peut être mise entièrement sur le compte de l’évolution des comportements de vitesse des conducteurs entraî-née par l’introduction du système de contrôle automatique et par la hausse des prix du carburant plus marquée en 2004 gazole : +11,4 % (+2,7 % en 2003), essence : +4,3 % (+0,2 % en 2003) (source : ministère de l’Industrie).

La baisse du risque en G-B est due au plan à dix ans de mesures de sécurité. L’évolution des vitesses ne joue aucun rôle dans l’évolution et la part attribuable sur le réseau urbain limitée à moins de 50 km/h est même égale à 11 % de tués en plus en suivant le même calcul que pour la France. La moindre baisse du risque sur le réseau urbain questionne la baisse importante constatée pour les piétons et demande des analyses plus poussées.



Tableau 11 : l’impact de l’exposition au risque

Comment mesurer l’impact potentiel d’un changement d’exposition à un fac-teur de risque ? On a besoin de trois ingrédients : une relation dose–effet qui établit un lien entre la probabilité d’un effet sur la santé et l’intensité d’exposition au facteur de risque, une distribution de l’exposition au risque de la population au facteur de risque et une distribution d’exposition au risque de référence, dite contrefactuelle. Par exemple, le taux de tués dans les accidents de la route dépend de la puissance quatrième de la vitesse moyenne pratiquée sur le réseau, la distribution des vitesses pratiquées par les usagers sur le réseau fournit l’exposition au risque, la distribution de référence peut être telle que tous les usagers respectent les limitations de vitesse. Traditionnellement, on trans-forme la relation dose–effet en une fonction du risque relatif qui est égal au ratio de la probabilité d’un effet sur la santé pour les personnes exposés à un certain niveau par la probabilité d’un effet pour une exposition à un niveau de référence du facteur de risque. Si la relation dose–effet en matière de vitesse s’écrit :

avec τ le taux de tué et la vitesse moyenne, le risque relatif pris avec comme référence la vitesse de 90 km/h égal à :

dépend toujours de la puissance quatrième de la vitesse moyenne. Si on roule en moyenne à 100 km/h, le risque relatif est égal à 1,52.

Le coefficient de la fonction puissance entre vitesse moyenne et taux d’ac-cident croit avec la sévérité de l’accident. Il est égal à 1 pour les accidents matériels, 2 pour les accidents corporels et 4 pour les accidents mortels. Cette relation a été vérifiée empiriquement à partir des expériences sur les limitations de vitesse dans le monde. On peut l’expliquer par le fait que la probabilité de collision est proportionnelle à la vitesse. Si lorsque la collision se produit, le ris-que de blessure est proportionnel à la vitesse, alors, le taux d’accident corporel est proportionnel au carré de la vitesse. Si enfin la probabilité d’une blessure mortelle est proportionnelle à l’énergie dissipée (qui est proportionnelle au carré de la vitesse), alors le taux d’accident mortel est proportionnel à la puissance quatrième de la vitesse.

Pour mesurer l’impact d’un changement d’exposition au risque, on utilise la fraction d’impact, avec un découpage en n classes du facteur de risque, qui est égal à :



avec p’ les proportions d’exposition au risque avant et p’’ après le change-ment ; avec rr les risques relatifs des différents classes du facteur de risque rapporté, une classe de référence indexée par 0 (rr0 = 1). Il est égal au différen-tiel de risque, engendré par le passage d’une distribution d’exposition d’avant à après le changement, rapporté au risque avant.

Supposons un risque dichotomique à deux classes, par exemple une circu-lation à 100 km/h et une circulation à 90 km/h, que la classe de référence soit celle à 90 km /h, que le changement fasse passer toute la population d’une

classe à l’autre , après le changement, plus personne n’est

exposé à une vitesse de 100 km/h, alors,

La baisse de la vitesse moyenne de 100 à 90 km/h réduit le nombre de per-sonnes tuées de 34 %.

Voir le chapitre 2 “Defining and assessing risks to health in the World” Health Report 2002. http ://www.who.int/whr/2002/en/.

Bibliographie

S. Lassarre. analysis of progress in road safety in ten European countries, accident analysis and Prevention, 33 : 743–751, 2001.

S. Lassarre. Facts about road risk in France and Great-Britain. In : R. Delorme, S. Lassarre. L’insécurité routière en France dans le miroir de la comparaison internationale. La comparaison entre la France et la Grande-Bretagne. Rapport de recherche INRETS, no 261, arcueil, 2005.


Chapitre 2

Casualty trends in Great Britain

Jeremy Broughton

1. IntroductionIn March 2000, the Government announced a new national casualty reduction

target:

“By 2010 we want to achieve, compared with the average for 1994–1998:

40% reduction in the number of people killed or seriously injured in road •accidents;

50% reduction in the number of children killed or seriously injured; and •

10% reduction in the slight casualty rate, expressed as the number of peo- •ple slightly injured per 100 million vehicle kilometres.”

An additional target was subsequently announced for 2005, to reduce casual-ties in deprived areas of England more rapidly than in England as a whole; the baseline is the annual average for 1999–2001.

A key element in preparing the new target was to forecast the number of cas-ualties in 2010, taking account of any factors that might influence this number substantially. These forecasts made use of data up to 1998, and have been described fully by Broughton et al. (2000). In 2000, TRL was commissioned by the Department for Transport (DfT) to monitor progress towards the new target. TRL Report 643 (Broughton and Buckle, 2005) provides an account of progress up to 2003 and describes the casualty trends and what they suggest for the likelihood of achieving each of the targets. It updates the original analyses with data from 1999–2003 to re-assess the conclusions that were drawn about future casualty trends, and summarises the results of other investigations that have been carried out. This account of casualty trends in Great Britain is based on TRL Report 643, updated to include 2004 data.



2. Overall trendsThe main road user groups used for monitoring are:

car occupants (drivers and passengers); –motorcyclists (riders and passengers of all powered two-wheelers); –pedal cyclists; –pedestrians; –others (a relatively small and heterogenous group including people travel- –ling by bus, coach, van or lorry).

Table 1 shows the casualty totals in 2002–2004 for these groups, while the percentages show changes relative to 1994–1998 baseline. Figure 1 presents the annual number of fatal casualties, relative to the 1994–1998 baseline. The number rose for motorcyclists until 2003, then fell sharply in 2004. There were gradual increases from 1998 for car occupants and others, and reductions for pedal cyclists and pedestrians. Overall, there was a slight increase from 1998, followed by an 8% reduction in 2004.

Table 1: casualty totals in 2002–2004

Killed Serious casualties All casualties

Baseline 2002 2003 2004 Baseline 2002 2003 2004 Baseline 2002 2003 2004

Car occupants

1,762 1,747 1,769 1671 2,1492 16,981 15,522 14,473 203,288 197,425 188,342 183,858

Motor- cyclists

467 609 693 585 6,008 6,891 6,959 6,063 24,023 28,353 28,411 25,641

Pedal cyclists

186 130 114 134 3,546 2,320 2,297 2,174 24,385 17,107 17,033 16,648

Pedestrians 1,008 775 774 671 10,662 7,856 7,159 6,807 46,543 38,784 36,405 34,881

Others 155 170 158 160 2,370 1,928 1,770 1,613 21,689 20,936 20,416 19,812

All road users

3,578 3,431 3,508 3,221 44,078 3,5976 33,707 31,130 319,928 302,605 290,607 280,840

Children (0–15)

260 179 171 166 6,600 4,417 3,929 3,739 44,353 34,689 31,988 31,000

Car occupants

–1% 0% –5% –21% –28% –33% –3% –7% –10%

Motor- cyclists

30% 48% 25% 15% 16% 1% 18% 18% 7%

Pedal cyclists

–30% –39% –28% –35% –35% –39% –30% –30% –32%

Pedestrians –23% –23% –33% –26% –33% –36% –17% –22% –25%

Others 10% 2% 3% –19% –25% –32% –3% –6% –9%

All road users

–4% –2% –10% –18% –24% –29% –5% –9% –12%

Children (0–15)

–31% –34% –36% –33% –40% –43% –22% –28% –30%



Figure 1: fatal casualties, by road user group

Figure 2: fatal and serious casualties, by road user group

Figure 2 presents the annual number of fatal and serious casualties, and includes an extra line: ‘target’ represents the annual number required to achieve the 40% reduction target in 2010 in equal steps. Whilst the total lay above this line in 2001 and 2002, by 2004 it was clearly below.

The ‘target’ line gives a simple indication of progress towards the target. In order to provide a fuller assessment of the likelihood of achieving the target, TRL



643 applies a version of the forecasting model described in TRL 382 to predict the number of casualties in 2010 if no significant new road safety measures were to be introduced. Based on the data to 2003, it appeared that new measures capable of reducing the number of casualties by over 5% would be needed to be confident of reaching the target. The casualty reductions in 2004, especially among motor-cyclists, mean that it now appears that the first target can be reached without introducing new measures.

Forecasts of the number of child casualties in 2010 are prepared using the original approach, but with a slight modification to allow for the fluctuating number of children in the population from year to year. If the recent trend continues, the second target for the number of children KSI should be surpassed by 2010 even if no significant new measures are introduced.

The third of the targets was achieved in 2002, i.e. eight years early, and the reduction achieved in 2004 was twice the target figure. The extent to which a reduction in the level of reporting slight injury accidents to and by the police may have contributed to this reduction, rather than a genuine improvement in road safety, is the subject of a separate study of the level of reporting road accidents.

Good progress was made towards the fourth of the targets in 2004, and it appears that this target may well be achieved by 2005 in most respects.

3. Number of deathsThe fatal and serious casualty trends began to diverge in the mid-1990s: the

annual number of deaths has fallen more slowly since then, and indeed rose in 2001 and 2003. Consequently, the number of deaths rose as a proportion of KSI from 7.3% in 1994 to 9.4% in 2003. This substantial increase in the overall ‘severity proportion’ is probably genuine, rather than an artefact caused by any reduction in the reporting of serious accidents to and by the police. The number of fatal and of serious casualties fell by 8% in 2004, so the severity proportion did not change in 2004.

There is no explicit target for reducing deaths, but their failure to decrease prior to 2004 is a worrying development that has been analysed in detail. The fact that the severity proportion rose fairly steadily between 1994 and 2003 is significant as it shows that the main cause or causes for the slower reduction of the fatality rate must have acted progressively, rather than over a year or two. It has risen faster for car occupants than for other road user groups, and 2002 was the first year when this was the group with the highest severity proportion. If the recent trend in deaths were to persist and no new measures were to be introduced, the number of deaths in 2010 would be about 18% less than the 1994–1998 average. New measures focussed on improved car occupant and motorcyclist safety would need to reduce the overall number of deaths by more than a quarter to achieve a 40% fatality reduction.



Analyses of car accident data suggest that declining driving standards may have contributed to the increased severity proportion for car occupants. The Contributory Factor data collected by 12 police forces that use a TRL reporting system show that the proportion of car accidents that were attributed to loss of control increased significantly between 1999 and 2004. The proportion of acci-dents for which careless–thoughtless–reckless behaviour and aggressive driving were identified as contributory factors also tended to increase, although the inci-dence of some factors fell slightly in 2004.

These indications were confirmed by analyses of more objective accident data. The proportion of fatal and serious car occupant casualties who were injured in accidents at bends or when their car left the carriageway and hit an object con-tinued to rise in 2004: both types of accident are associated with loss of control, often the result of reckless behaviour. On the other hand, although the propor-tion of casualties injured in Hit and Run accidents on urban roads rose markedly between 1998 and 2003, it fell in 2004.

Detailed analyses of the reduction in deaths in 2004 show that the greatest contribution came from the reversal of the previous rising motorcyclist fatality trend. The reductions occurred principally among men aged 40–59, in June and August, on rural A-roads. The analyses suggest that the fine summer of 2003 may have led to an increase in high-risk ‘sports’ motorcycling in that year which gave rise to an exceptional number of dead motorcyclists; the return of more typical summer weather in 2004 helped to restore this number to a more typical value.

The previous rising trend for deaths among car occupants was also reversed in 2004; the reduction occurred particularly on minor rural roads, in medium saloons and among 20–29 year old men. Broughton and Buckle (2005) had linked the rising trend until 2003 to declining driving standards. The 2004 data provide few indications of any improvement in driving standards, so it would probably be pre-mature to predict that the reduction in 2004 marked the beginning of a sustained downward trend for car occupant deaths.

4. Drink/Drive Accidents Another factor that has contributed to the increase in deaths is the increase

in drink/drive accidents, as shown by official estimates that are summarised in Figure 3. Results are presented for the three accident severities, with 100 repre-senting the 1994–1998 baseline average in each case. The trends were similar for fatal and serious accidents until 2002, since when fatal drink/drive accidents have increased while serious have reduced. The slight accident trend appears to have turned up rather earlier and risen rather farther, but fell from 2003. Broughton (2005) presents more detailed results, and concludes that for car occupants “the estimated number of drink/drive fatalities increased by 54 between 1999 and 2002, about 80% of the overall fatality increase over this period”.



Figure 3: estimated number of drink/drive accidents

The provisional casualty estimates for 2004 imply that 18.3% of deaths and 7.5% of serious casualties in 2004 occurred in drink/drive accidents. Similar pro-portions were last seen in the late 1980s, after which they fell: the lowest propor-tion occurred for deaths (13.4%) in 1998/1999 and for serious casualties (5.9%) in 1993.

These official estimates make use of STATS19 data that record breath tests carried out after accidents. Screening breath tests are another source of informa-tion about the level of drink/driving; moreover, the level of testing is indicative of the extent to which the police enforce the drink/drive law. Home Office pub-lications show the annual number of tests administered by each police force in England and Wales and the number that were positive (including cases where drivers failed to provide samples of breath). These can be expressed as a rate per 1,000 population to allow for variations in police force size. It is interesting to compare indications about the trends in drink/driving based on the results of breath tests carried out following accidents with data from screening breath tests — which are carried out in general traffic.

Figure 4 presents the annual data, and shows that the number of screening tests fell by 38% between 1997 and 2003. Although the number of drivers who failed tests fell from 1997, it rose from 2000 and was higher in 2003 than in 1997. In each year there was a range of almost 10:1 between the highest and lowest testing rates of individual forces. To put the 534,300 screening tests carried out in 2003 into context, this total represents about 1 test per 55 drivers in that year. The decline in the number of screening tests at a time when the level of drink/drive accidents has risen reflects the reduced priority of traffic policing in Great Britain.



Figure 4: screening breath test data

5. The influence of speedAnalyses of speed survey data show that the speeds chosen by British car

drivers have scarcely changed since 1996, except on roads with a 30 mph speed limit. The proportion of drivers exceeding the limit on these roads fell after 1998, from 70 to 53%; the proportion exceeding the limit by more than 5 mph fell from 32% in 2001 to 22% in 2004.

Figures 5 and 6 show the numbers of casualties and of car occupant casual-ties by road type since 1999. The road types are those used to present results from the speed survey: Motorways, NBU4 dual carriageways, NBU single car-riageways, roads with a 40 mph limit, roads with a 30 mph limit. Data are restricted to accidents that occurred at least 20 metres from any junction, where free-flow speeds are likely to have a greater influence on risk.

There are few indications in these figures that casualty trends have been more favourable on 30 mph roads than on others where the speed choice distribution does not appear to have changed. Indeed, the trend for car occupant deaths in Figure 4 has been less favourable on 30 mph roads than on other roads. Other fac-tors have doubtless caused this, but the evidence presented does not demonstrate that changing speed choice has contributed to recent British casualty trends.

Figure 5: number of road users killed and KSI, by road type

4 NBU roads have speed limits exceeding 40 mph but exclude motorways.



Figure 6: number of car occupants killed and KSI, by road type

References

J. Broughton and G. Buckle. Monitoring progress towards the 2010 casualty reduction target. TRL Report 643. Wokingham: TRL Limited, 2005.

J. Broughton. Car Occupant and Motorcyclist Deaths, 1994–2002. TRL Report 629. Wokingham: TRL Limited, 2005.

J. Broughton, R.E. Allsop, D.A. Lynam and C.M. McMahon. The numerical context for setting national casualty reduction targets. TRL Report 382: TRL Limited, Crowthorne, 2000.


Chapitre 3

Analyses of British vehicle speed data

Jeremy Broughton

1. IntroductionFor over a decade, the British Department for Transport (DfT) has monitored

traffic speeds at about 180 sites throughout Great Britain using automatic traffic counters. These are generally situated away from junctions, hills or sharp bends, at locations where traffic is likely to be free flowing. Thus, in principle, they provide information on the speeds at which drivers choose to travel when their behaviour is not constrained by congestion or other road conditions. Any sites affected by long-term road works are excluded. Of course, incidents or congested conditions may arise at any site, and when this happens it will reduce speeds below those in free flowing conditions. This is not believed to have a significant effect on the over-all results. Results are published in annual bulletins, see for example DfT (2004). Appendix A is reproduced from the latest bulletin to give more technical details.

The counters run continuously throughout the year, so produce huge volumes of data: about 677 million vehicle records in 2003. TRL has been supplied with samples of data as part of the project ‘French and British Road Risk Regulation Regimes (R4s): Speed First’, and this paper presents a range of results. The traffic counters recognise 21 vehicle types, and the disaggregate data supplied to TRL contain this classification. At the workshop in November 2004, however, it was decided to focus on cars, so only results relating to car speeds will be presented.

The DfT data storage system was changed in January 2003, so it has only been feasible to extract disaggregate speed data from then onwards. Full details were supplied for each vehicle observed on the following 6 Tuesdays:

18 February 2003 17 June 2003 21 October 2003

17 February 2004 15 June 2004 19 October 2004

The binary files were processed and the speed analyses are presented in Section 3. Results from statistical models are presented in Section 4, while Section 5 brings together the principal conclusions.



Appendix B lists the national speed limits in Great Britain, i.e. the limits that apply unless speed limit signs indicate that a lower limit applies in a particular area. Appendix C includes photographs of several of the speed survey sites.

2. Overall trendsAs it was not possible to extract disaggregate data prior to 2003, it is useful

to begin with a summary of trends from data published in the bulletins. Table 1 shows that the speed distributions on the various road types were broadly sta-ble throughout the period. From 2002, all records were processed to produce the summary statistics shown, whereas previously only a sample of records was analysed, and this accounts for the sharp increase in the number of observations reported from that year.

Table 1: details of car speeds observed, by year

Sites with speed limit > 40 mph 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Motorways Sites 25 26 26 26 26 26 27 27 27

Observations (all vehicle types, millions)

60.8 65.4 72.4 80.1 54.7 104 535 466 561

Average car speed (mph) 70 70 69 70 70 70 70 71 71

Percent exceeding speed limit

57 54 55 56 55 54 54 57 56

Percent exceeding speed limit by more than 10 mph

19 19 17 18 18 20 19

Dual Carriageways

Sites 5 5 4 4 4 4 7 7 7


9.4 7.8 8.4 8.9 6.9 9.2 38.9 48.1 56.9



49 53 54 53 52 51 46 50 48


14 14 13 13 14 15 14

Single Carriageways

Sites 23 24 24 24 24 24 28 28 28


10.5 9.8 9.8 12.8 8.3 14 46.1 54.1 59.7



10 9 10 10 9 9 8 9 10


2 2 2 2 1 2 2



Sites with speed limit > 40 mph 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Speed limit = 40 mph

Sites 8 8 8 8 8 8 10 10 10


1.1 1.1 1.1 0.9 0.8 1.0 44.7 48.8 70.1



25 27 26 26 25 25 27 27 27


8 8 7 8 10 10 10

Speed limit = 30 mph

Sites 30 30 30 30 30 30 26 26 26


2.0 2.1 2.1 2.2 1.9 2.2 61.7 60.1 77.1



72 70 70 69 66 65 59 58 53


33 31 31 32 25 25 22

3. Disaggregate analysesThe original binary file records, for each vehicle detected during each hour of

the specific day, its type and speed. With this wealth of information, it is necessary to design the analyses with respect to the project objectives. The records were processed to show, for the cars (not towing trailers) detected at each site in each hour, the mean speed and the proportion that were:

not exceeding the speed limit; •

were exceeding the limit by up to 10 mph; •

were exceeding limit by up to 20 mph; •

were exceeding limit by up to 30 mph; •

were exceeding limit by over 30 mph. •

The data were compiled in an Excel spreadsheet so that the hours and sites could be grouped flexibly, and statistics for the 6 days compared. Note that, although the automatic traffic counters record speed in kilometres per hour, they have been converted to miles per hour.

There is some confusion in the DfT speed bulletins about the use of the term site. For example, the latest bulletin refers to 27 motorway sites surveyed in 2004 and about 180 sites in total. The files supplied to TRL include the variable ‘site’, and dual carriageway ‘sites’ are generally paired. Table 3 shows the number of sites with observations recorded in the day-files, by road class and speed limit (B- and



C-class and unclassified roads are grouped together as minor). The totals are con-sistent with the reported total of ‘about 180 sites’ by 2003, allowing for some equip-ment malfunction, yet the motorway numbers are approximately twice the reported number of 27. The term site in this paper covers the full road at a single carriageway location and a single carriageway at a dual carriageway location.

Table 2: number of sites per day

Feb 2003 June 2003 Oct 2003 Feb 2004 June 2004 Oct 2004

Motorway 46 53 54 53 51 52

A (70 mph) 2 2 2 2 2 2

A (60 mph) 26 29 30 33 32 33

A (50 mph) 4 4 4 4 5 5

A (40 mph) 12 14 14 16 16 15

A (30 mph) 15 16 16 15 16 16

Minor (60 mph) 17 18 20 20 17 19

Minor (40 mph) 1 3 4 3 4 4

Minor (30 mph) 20 26 28 29 29 29

Total 143 165 172 175 172 175

A range of general results will be presented, followed by more detailed results for those road categories with at least 10 sites, as shown in the table. The other catego-ries are excluded because site selection is more likely to influence these results.

First, Table 3 groups together all observations to compare the distributions of car speeds on the various road categories. These data are also presented graphically in Figure 1. It can be seen that compliance with the speed limit tends to be worse on A roads than on minor roads, probably because they tend to be more suitable for higher speeds. The incidence of extreme speeds, exceeding the limit by more that 30 mph, is greatest on 60 mph A roads. Mean speeds are also included; only on minor 60 mph roads is the mean speed far below the limit, while on 70 mph A roads it is well above the limit.



Table 3: distribution of car speeds, 2003–2004

Within speed limit

Above speed limit, by: Mean speed (mph)0–10 mph 10–20 mph 20–30 mph > 30 mph

Motorway 48.8% 35.7% 13.4% 1.9% 0.2% 70.1

A (70 mph) 39.9% 43.0% 15.1% 1.9% 0.2% 72.3

A (60 mph) 67.4% 18.2% 11.4% 2.7% 0.4% 54.8

A (50 mph) 74.3% 21.3% 3.7% 0.6% 0.1% 45.9

A (40 mph) 76.1% 20.5% 2.8% 0.5% 0.1% 36.3

A (30 mph) 51.3% 43.3% 5.1% 0.3% 0.0% 30.6

Minor (60 mph) 94.6% 4.5% 0.8% 0.1% 0.0% 45.5

Minor (40 mph) 71.4% 26.0% 2.4% 0.3% 0.0% 37.2

Minor (30 mph) 56.9% 38.7% 4.2% 0.2% 0.0% 30.0

Figure 1: distribution of car speeds, 2003–2004

Next, Figure 2 compares results from the individual surveys. The upper set of data compares the proportions of cars that were travelling within the limit, while the lower set shows the mean speeds (expressed relative to the speed limit). The greatest variations between surveys occur for those categories with relatively few sites, as shown by Table 3, so they are probably random. Even for categories with 15 or more sites, there are few systematic changes. The overall impression is that the stability of Table 1 has continued through the period of these disaggregate data.



Figure 2: results from individual surveys

3.1. Motorways

Figure 3 shows that the mean speed of cars on motorways varies considerably by time of day, being lowest during the morning and evening periods of peak flow and being around 10 mph higher between 8 p.m. and 6 a.m. There have been few systematic changes over these 2 years: although the mean speed was highest in June 2004, it fell to its lowest value in October. This fall was almost uniform throughout the day.



Figure 3: mean speed of cars on motorways, by time of day

Figure 4 now compares the proportion of cars in the various speed ranges in 6–4-hour sections of the day. Predictably, the proportion is high when the mean speed is low, and vice versa. Again, few systematic changes can be observed over this period. There has been a slight trend to higher speeds between 8 p.m. and 4 a.m., although interrupted in October 2004.



Figure 4: proportion of cars on motorways, by speed range and time of day

Naturally, one reason for the higher speeds at night is the relatively low traffic flow in this part of the day. Figure 5 shows the mean flow by time of day, calcu-lated over all motorway sites, and confirms the great variation in flow through the day.

The intensity of traffic on the British motorway network is highlighted by the fact that, although the sites for the speed survey were selected in locations where traffic is likely to flow freely, even the peak flow exceeds 2,000 cars per hour averaged over these sites. The peak hourly flows occurred between 5 and 6 p.m., reaching 2,732 in October 2004. The greatest single hourly flow in the data was 5,161 cars per hour, on the M4 near Maidenhead in Berkshire.



Figure 5: mean flow of cars on motorways, by time of day

3.2. A roads, 60 mph speed limit

These are single carriageway A roads. Figure 6 shows the mean speeds, which varied less dramatically with time of day than on motorways. There are few signs of systematic changes over this period.

Figure 6: mean speed of cars on 60 mph A roads



Figure 7 shows the proportion of cars that were not exceeding the speed limit of 60 mph. Overall compliance with the limit is about 20% greater on 60 mph A roads than on motorways.

Figure 7: proportion of cars on 60 mph A roads not exceeding speed limit, by time of day



Figure 8 now compares the proportion of cars in the various speed ranges in 6–4-hour sections of the day. As with motorways, the proportion is high when the mean speed is low, and vice versa, but the variation is less. There have been few systematic changes over this period, perhaps a slightly increased observance of the limit and a corresponding slight reduction in speed.

Figure 8: proportion of cars on 60 mph A roads, by speed range and time of day



Figure 9 shows the mean flow by time of day, calculated over all 60 mph A roads sites. Throughout the day, flows are about one third of the motorway (single carriageway) flows.

Figure 9: mean flow of cars on 60 mph A roads, by time of day


These are A roads in urban areas, mainly away from central areas. Figure 10 shows the mean speeds, which exceeded the speed limit during the late night and into the early morning. There are again few systematic changes over this.






Figure 11 shows the proportion of cars that were not exceeding the speed limit of 40 mph. Overall compliance with the limit is about 25–30% greater on 40 mph A roads than on motorways.




Figure 12 now compares the proportion of cars in the various speed ranges in 6–4-hour sections of the day. As with motorways, the proportion is high when the mean speed is low, and vice versa.




Figure 13 shows the mean flow by time of day, calculated over all 40 mph A roads sites. Throughout the day, flows are about one half of motorway (single car-riageway) flows.





These are urban A roads, mainly in the busier areas of towns and cities. Figure 14 shows the mean speeds, which apart from a dip between 8 and 9 a.m. are consistently at or above the speed limit. There are signs of a reduction in mean speeds in all parts of the day over this period.




Figure 15 shows the proportion of cars that were not exceeding the speed limit of 30 mph. Overall compliance with the limit for 30 mph A roads is similar to that for motorways.




Figure 16 now compares the proportion of cars in the various speed ranges in 6–4-hour sections of the day. As with motorways, the proportion is high when the mean speed is low, and vice versa. There has been a slightly increased observ-ance of the limit and a slight reduction in speed, consistent with the trend shown in Table 1.




Figure 17 shows the mean flow by time of day, calculated over all 30 mph A roads sites. Throughout the day, flows are less than half of motorway (single car-riageway) flows.




3.5. Minor roads, 60 mph speed limit

These are B-class, C-class and unclassified roads in rural areas. Figure 18 shows the mean speeds, which never exceed the limit. There are few systematic changes over this period.

Figure 18: mean speed of cars on 60 mph minor roads



Figure 19 shows the proportion of cars that were not exceeding the speed limit of 60 mph. Overall compliance with the limit is over 40% greater on 60 mph minor roads than on motorways.

Figure 19: proportion of cars on 60 mph minor roads not exceeding speed limit, by time of day



Figure 20 now compares the proportion of cars in the various speed ranges in 6–4-hour sections of the day. As with motorways, the proportion is high when the mean speed is low, and vice versa.

Figure 20: proportion of cars on 60 mph minor roads, by speed range and time of day



Figure 21 shows the mean flow by time of day, calculated over all 60 mph minor roads sites. Throughout the day, flows are far less than one tenth of the motorway (single carriageway) flows.

Figure 21: mean flow of cars on 60 mph minor roads, by time of day



3.6. Minor roads, 30 mph speed limit

These are single carriageway A roads. Figure 22 shows the mean speeds, which are generally at, or above, the speed limit. There have been signs of a reduction over this period, except perhaps in the period beginning at midnight.

Figure 22: mean speed of cars on 30 mph minor roads



Figure 23 shows the proportion of cars that were not exceeding the speed limit of 30 mph. Overall compliance with the limit is about 10% greater on 30 mph minor roads than on motorways.

Figure 23: proportion of cars on 30 mph minor roads not exceeding speed limit, by time of day



Figure 24 now compares the proportion of cars in the various speed ranges in 6–4-hour sections of the day. As with motorways, the proportion is high when the mean speed is low, and vice versa. There are some signs of increased observ-ance of the limit and reduced speed, although less perhaps than on 30 mph A roads.

Figure 24: proportion of cars on 30 mph minor roads, by speed range and time of day



Figure 25 shows the mean flow by time of day, calculated over all 30 mph minor roads sites. Throughout the day, flows are about one-fifth of motorway (sin-gle carriageway) flows.

Figure 25: mean flow of cars on 30 mph minor roads, by time of day

4. More detailed analysesVarious factors can influence the distribution of vehicle speeds recorded at a

single site in the speed survey. The principal factor is the speed choice of the driv-ers; there are additional factors such as flow and weather. Some of the variations seen in the Figures presented above may be explained by such factors, so a sta-tistical model has been developed to control for them as far as the available data permit. The following Generalised Linear Model has been applied to the hourly vehicle observations for a single day:

S(i,h,q) = exp(αi + βh + γ(q) + ε)

Where S is the mean speed in hour h at site i with flow q

α and β are coefficients and to be determined, ε is an error term

A similar model is applied to investigate the proportion of vehicles exceeding the speed limit. For consistency with the French data and to avoid the poten-tial congestion effects associated with peak hours, only observations from the 8 hours 9.00–9.59, 10.00–10.59… 16.00–16.59 have been modelled. Analyses were made for the following road classes, where data were available from a rea-sonable number of sites:

motorways; –roads, 60 mph limit; –minor roads, 60 mph limit; –



4.1. Motorways

Data were available from a maximum of 53 motorway sites per day. The mean flow over all sites over the 6 days and the 8 hours modelled was 590 cars per lane per hour with a maximum value of 1,452; the average hourly mean speed was 71 mph with a maximum value of 82. An initial analysis of the motorway data used a quadratic function γ: this showed clearly that the relationship was non-linear, but further tests showed that a simple spline was superior:

Tests showed that the optimal value for q0 was approximately 800, for each of the 6 days. The functions that were fitted for each of the days were somewhat inconsistent, however, as illustrated by Figure 26. The data are standardised to represent, for the hour beginning at noon, the two sets of functions fitted for a representative motorway site as flow increases from 0 to 1,500 veh/lane/hour. The upper limit represents a mean headway of 2.4 seconds, so is approaching congestion. If the model was fully satisfactory, the functions for the 6 days would coincide. Although the model explains a large proportion of the variability in the data, it clearly fails to represent significant factors that influence speed choice.

Figure 26: flow-related functions for a typical motorway site

The range of speed choice between motorway sites is illustrated by Figure 27, based on the coefficients fitted for day 4. The data are standardised to represent, for the hour beginning at noon, the mean speed per site and the percentage of drivers exceeding the speed limit at each motorway site during the hour beginning at noon with a flow of 500 veh/lane/hour. The sites have been ordered by the esti-mated proportion of drivers exceeding the speed limit, which correlates well with the estimated mean speed (r2 = 0.94).

The site with the lowest speed is on the M11, immediately south of the M25, so traffic conditions on the London orbital motorway may have influenced these



data for the site is not an outlier on the other days for which observations are avail-able. Nevertheless, even when the speed data have been standardised using the results of the modelling, the results still have a substantial range. The mean speed ranges between approximately 67 and 78 mph, the proportion of drivers exceed-ing the speed limit ranges between 40 and 80%.

Figure 27: results for individual motorway sites, day 4

4.2. A roads, 60 mph limit

Data were available from a maximum of 32 A-road sites with a 60 mph limit per day: these roads are rural single carriageways. The mean flow over all sites over the 6 days and the 8 hours modelled was 223 cars per lane per hour with a maxi-mum value of 918; the average hourly mean speed was 52 mph with a maximum value of 76. An initial analysis showed the optimal value for q0 to be approximately 500. The spline terms make a major contribution to the fit of the model, but it can be seen from Figure 28 that it produces some unexpected results. The reason may be that they are representing differences relating to site as well as flow, with the characteristics of low-flow sites tending to preclude high speeds.

Figure 28: flow-related functions for a typical 60 mph A road site



The range of speed choice between these A road sites is illustrated by Figure 29, based on the coefficients fitted for day 4 with data standardised to represent the hour beginning at noon and a flow of 250 veh/lane/hour. The sites have been ordered by the estimated proportion of drivers exceeding the speed limit, which correlates well with the estimated mean speed (r2 = 0.96). The range of the results is greater than for motorways; the mean speed ranges between approximately 45 and 70 mph, the proportion of drivers exceeding the speed limit ranges between 0 and 70%.

Figure 29: results for individual 60 mph A road sites, day 4

4.3. Minor roads, 60 mph limit

Data were available from a maximum of 32 sites on minor roads with a 60 mph limit. These roads are also rural single carriageways, but generally of a lower standard than the Aroads of the previous section. The mean flow over all sites over the 6 days and the 8 hours was 54 cars per lane per hour with a maximum value of 580; the average hourly mean speed was 41 mph with a maximum value of 62. A linear relationship with flow provided the results shown in Figure 30.

Figure 30: low-related functions for a typical 60 mph minor road site



The range of speed choice between these minor road sites is illustrated by Figure 31, based on the coefficients fitted for day 4 with data standardised to represent the hour beginning at noon and a flow of 100 veh/lane/hour. The sites have been ordered by the estimated proportion of drivers exceeding the speed limit, which correlates reasonably well with the estimated mean speed (r2 = 0.87). The range of the results is greater than for motorways; the mean speed ranges between approximately 45 and 70 mph, the proportion of drivers exceeding the speed limit ranges between 0 and 70%.

Figure 31: results for individual 60 mph minor road sites, day 4

Conclusions

The speed survey that has provided the data, which have been analysed in this chapter is designed to provide information on the speeds at which drivers choose to travel when their behaviour is not constrained by congestion or other road conditions. The speeds measured are not representative of the network as a whole, but of roads with generally freely flowing traffic.

The main conclusion from Table 1 is that car drivers’ chosen speeds have not changed on most types of road, but have fallen on roads with 30 mph limits as illustrated by Figure 32. While the mean speed has only fallen slightly, the pro-portion of drivers exceeding the limit began to fall in 2000 while the proportion exceeding the limit by more than 5 mph began to fall in 2002. The explanation for the reduction being confined to these roads is probably that speed cameras in Great Britain are principally located on these roads.



Figure 32: speed distribution on 30 mph roads

The analyses of Section 3 have confirmed this conclusion over a shorter times-cale, and explored the distribution of speeds in some detail. The modelling of Section 4 has shown the variability of speeds between sites, even when allow-ance is made for traffic flow and time of day. The survey sites are spread through-out Great Britain, but the number of sites is not sufficient to determine whether there are consistent regional variations.

Reference

Department for Transport Vehicle Speeds in Great Britain: 2003. Transport Statistics Bulletin SB (04) 29, 2004.

7.1. Appendix A: speed data from automatic traffic counters

The counting equipment uses the output from inductive loops and axle sensors to measure vehicle length, the number and spacing of axles and vehicle speed. The equipment is capable of classifying 21 different vehicle types. However, it cannot distinguish between vehicles with the same electronic ‘footprint’ such as cars and car-based vans (which have an identical chassis to that of a car). Data for every vehicle detected during the previous day is downloaded from each site during the early morning. Data for periods where it was known that the site was malfunctioning was discarded.



Motorcycle speeds have always been collected in the survey of built-up sites. Information on motorcycle speeds at non-built-up sites has been included since 2000.

The accuracies of the measurement of speed are as follows:

Speeds between 40 and 80 kph (24.9 mph and 49.7 mph) ±1 kph (±0.6 mph)

Speeds between 81 and 160 kph (50.3 mph and 99.4 mph) ± 2.0 kph (±1.2 mph)

Speeds above 161 kph (100.0 mph) ±7.5 kph (±4.7 mph)

Therefore, where a large number of vehicles are travelling at the speed limit, some will be incorrectly recorded at speeds exceeding the speed limit.

7.2. Appendix B: UK maximum speed limits(Miles per hour)

Vehicle type MotorwayDual

carriagewaySingle

carriageway

Cars/motorcycles1 70 70 60

Cars towing 1 trailer 60 60 50

2 or more trailers 40 20 20

Buses/coaches < 12 metres 70 60 50

> 12 metres 60 60 50

Goods vehicle < 7.5 tonnes2 70 60 50

artic < 7.5 tonnes 60 60 50

artic > 7.5 tonnes3 60 50 40

Goods vehicle towing 2 or more trailers 40 20 201 Includes car-derived vans.2 Maximum laden weight; not an artic, trailer puller.3 Maximum laden weight of cab and trailer.



7.3. Appendix C: pictures of several survey sites

Site 2521, M1, 70 mph, Nottingham, between junctions 25 and 26, motorway.

Site 700, unclassified road, 60 mph, Llanegryn, Gwynedd, non-built-up.



Site 707, A25, 40 mph, Guildford, Surrey, A principal road, built-up.

Site 709, unclassified road, 30 mph, Bentley, built-up.



Site 853, A303, 60 mph, Sparkford, near Wincanton, A trunk road, non-built-up.


Chapitre 4

Modélisation des vitesses pratiquées en rase campagne :

France et Grande-Bretagne

Pierre-Alain Hoyau et Sylvain Lassarre

L’objectif de la recherche est d’établir un modèle de la vitesse moyenne prati-quée par les véhicules légers de jour sur les réseaux qui puisse tenir compte des profils de débit sur ces réseaux afin de comparer les niveaux de vitesse, une fois l’effet « congestion » dans les réseaux contrôlé.

1. Les données et les plans de sondageL’unité statistique est un site*période. Les deux systèmes d’observation des

vitesses reposent sur un échantillon des sites de mesure dans chaque pays. Un site est défini sur autoroute en distinguant les sens de circulation en France comme en Grande-Bretagne. Sur route, un site couvre les deux sens de circula-tion en Grande-Bretagne et un seul sens de circulation en France, parce qu’en France, les observations sont faites par radar qui mesure les vitesses des véhi-cules dans un seul sens alors que les mesures de vitesse en G-B sont faites par boucles magnétiques qui sont posées sur les deux sens de circulation. Le nombre de voies de circulation est connu pour tous les sites. Il faut bien vérifier ce qui est mesuré selon ces techniques :

est-ce qu’avec les boucles sont enregistrées les vitesses des véhicules qui –doublent sur la voie de gauche sur une route à une voie dans chaque sens ?distingue-t-on bien les PL (plusieurs essieux) des VL sans double compte, –ainsi que les motos ?

Les sites sont choisis dans les deux pays selon des caractéristiques géométri-ques a priori homogènes : ligne droite, loin d’un carrefour, mais avec des largeurs de chaussée et d’accotement, et des présences d’obstacles en rural variables, de même qu’en urbain, plus d’autres facteurs propres à l’urbain selon les modèles existants. L’effet des moyens de contrôle (radars et forces de police) sur ces sites n’est pas pris en compte actuellement et devra être évalué.



Le nombre de sites varie entre 4 et 25 selon les réseaux (Tableau 1).

Tableau 1 : nombre de sites par pays

Autoroute1 2 × 2 voies 2 voies Urbain

France 24 14 30 27

G-B 26 4 24 30

La vitesse moyenne sur une section de route décroît avec la densité de véhicu-les mesurée en nombre de véhicules par kilomètre. Dans le modèle, on remplace la densité par le volume de trafic en nombre de véhicules par heure, sachant que les mesures de vitesse ne sont pas faites lorsque le trafic est très saturé. Soit Nij le nombre de véhicules motorisés passant en ce site i dans l’heure j. Ce débit est estimé à partir des comptages issus des mesures de vitesse. Dans le modèle, on prendra, pour des raisons de disponibilité de données, le nombre de véhicules légers passant pendant une heure.

Les vitesses sont observées par site en France sur des périodes de 20 à 30 minutes (la journée5) hors jours exceptionnels (trafic ou météo) sur un sens, et par voie pour les autoroutes. Elles sont agrégées sur toute la période d’observa-tion par catégorie de véhicules. En G-B elles sont mesurées en continu grâce à des stations de comptage de trafic automatiques puis agrégées et distribuées en classes par tranche horaire.

Les vitesses individuelles sont disponibles en France et les vitesses sommées en cinq classes en G-B :

inférieure à la vitesse limite, –entre la vitesse limite et la vitesse limite + 10 mph, –entre la vitesse limite + 10 mph et la vitesse limite + 20 mph, –entre la vitesse limite + 20 mph et la vitesse limite + 30 mph, –supérieure à la vitesse limite + 30 mph, –

avec, en supplément, la somme de toutes les vitesses. Les effectifs en nombre de véhicules de chaque classe avec le total sont fournis.

Les données vitesse individuelles françaises des véhicules particuliers ont été agrégées de façon à respecter les mêmes limites de classes en transformant les km/h en mph.

La modélisation s’étend sur une période allant de janvier 2003 à décembre 2004 parce que les formats des informations statistiques sur les vitesses britan-niques ont changé à partir de 2003 et que l’acquisition des données passées compatibles demande de gros efforts de traitement de données. On dispose de six points de mesure sur les deux ans par site. À des jours fixes pour les sites britanniques, à des jours plutôt variables d’un site à l’autre en France.

5 On dispose aussi de mesures de vitesse de nuit mais sur un nombre restreint de sites.


Modélisation des vitesses pratiquées en rase campagne : France et Grande-Bretagne

En France, à chaque site est attribué un jour de la semaine du lundi au diman-che. Les mesures ont lieu ce type de jour à une date fixée par l’institut de son-dage. L’équipe d’enquête revient sur le site tous les quatre mois le même type de jour et sur la même tranche horaire.

La base de données agrégées britanniques par tranche horaire est fournie pour six jours : 18 Février 2003, 17 juin 2003, 21 octobre 2003, 17 février 2004, 15 juin 2004, 19 octobre 2004. Ces jours ouvrables (un jeudi) ont été choisis approxi-mativement au milieu des quadrimestres. On a tiré au hasard pour chaque site une tranche horaire entre 9 heures du matin et 18 heures le soir (neuf tranches horaires) qui lui est attribuée en permanence sur les six jours de façon à être homogène en termes de durées d’observation avec les données françaises.

Les conditions météo au moment de l’observation, spécialement la pluie, sont disponibles pour chaque site en France ; en G-B seules les conditions météo du jour sont connues pour toute l’île. La part de PL (%PLij) dans le flot (en veillant à l’homogénéité des catégories) n’est pas disponible.

2. Les modèles de régressionLe modèle sera transnational pour pouvoir tester les interactions des variables

précitées avec le pays. L’effet concentration sera particulièrement examiné car on pense qu’une grosse partie du différentiel de vitesse lui est imputée6. On propose de commencer par un modèle linéaire simple :

Pi est la variable indicatrice d’un pays, Nij le débit horaire par voie des véhicu-les légers.

Au lieu de la vitesse moyenne, on peut partir d’une variable d’appartenance à une classe de vitesse et développer un logit ordonné

Dans le futur, on pourra envisager un modèle linéaire mixte sans et avec trans-formation logarithmique7 plus riche avec modélisation conjointe de la variance

Pi est la variable indicatrice d’un pays. Sj est un facteur tendance*saisonnier fixe8. Vi, εijk sont des bruits blancs dont on peut modéliser les variances. On introduira des interactions de la variable Pi avec les autres variables pour tester l’existence de par-ticularités nationales. Une tendance peut être intégrée avec la possibilité d’un test sur une différence tendancielle des vitesses moyennes entre les deux pays.

6 Les routes anglaises seraient plus congestionnées que les routes françaises.7 Cela implique de considérer des troncatures bilatérales pour les vitesses en G-B.8 Il peut devenir aléatoire du fait des politiques de sécurité routière déployées ces dernières années en France.



Le modèle sur données individuelles n’est réalisable que pour la France

Pi est la variable indicatrice d’un pays. Sj est un facteur tendance*saisonnier fixe9. Vi, εijk sont des bruits blancs dont on peut modéliser les variances.

S’il y a un écart entre les pays, il peut être du à des flottes de véhicules qui diffèrent par leur puissance et leur ancienneté, par les catégories de conduc-teurs (âge, sexe, CSP), par les attitudes des conducteurs vis-à-vis du risque et de la loi ou bien à des facteurs relatifs à l’infrastructure tels que la largeur des chaussées.

Le modèle de régression simple a été estimé sur le réseau des autoroutes de liaison pour commencer : 233 sites*heures en France et 234 en G-B. Les distributions des débits horaires sont très contrastées comme on s’y attendait. La distribution est lognormale en France avec une moyenne de 390 VL/h et normale en G-B avec une moyenne de 578 VL/h.

Figure 1 : distribution des débits horaires (unité = 10 VL) selon les pays

Pour la modélisation, deux sites*heures aberrants britanniques avec des vites-ses très basses (< 30 mph) et des débits très faibles (voisins de zéro) ont été exclus.

9 On pourra distinguer en France deux types d’autoroutes : liaison, dégagement.


Modélisation des vitesses pratiquées en rase campagne : France et Grande-Bretagne

Figure 2 : distribution des vitesses moyennes par pays sur autoroute de liaison

Le différentiel de vitesse brute des véhicules légers de jour sous hypothèse d’une distribution normale des vitesses moyennes est de 6,97 mph entre la France et la G-B sur les autoroutes de liaison. Le différentiel de vitesse passe à 5,3 mph en introduisant l’effet de la densité des véhicules. Le coefficient du nombre de véhicules légers horaires est de –0,0087 et significatif. En passant de 100 à 1 100 VL/h, la vitesse moyenne chute de 8,7 mph. La différence de densité sur le réseau des autoroutes de liaison entre la France et la G-B génère un diffé-rentiel de 1,7 mph sur un écart global de 7 mph. La plus forte densité de véhicules sur le réseau britannique cause une baisse de la vitesse moyenne par rapport à la France qu’on peut chiffrer à 27 %.

Tableau 2 : moyenne pondérée par les débits des vitesses selon les pays

Lorsqu’on applique une régression pondérée par les volumes de trafic afin d’obtenir non plus une moyenne arithmétique des vitesses mais une moyenne pondérée par les débits, l’écart de vitesse n’est plus que de 5,5 mph entre la France et la G-B. On donne plus de poids à des sites avec de forts débits et



donc des vitesses plus basses. L’estimateur de la vitesse moyenne baisse plus en France qu’en G-B où la distribution des débits est plus régulière. La prise en compte de la densité avec un coefficient égal à –0,011 réduit l’écart à 4,63 mph. L’effet de la densité est plus marqué ; en passant de 100 à 1 100 VL/h, la vitesse moyenne chute de 11 mph. La part de la densité dans la baisse n’est plus que de 16 %.

Conclusion

L’hypothèse d’un effet de la congestion du réseau britannique sur la vitesse moyenne est confirmée sur le réseau des autoroutes de liaison. Le surcroît de trafic de 50 % sur les autoroutes britanniques compte pour 16 % de l’écart de vitesse entre les deux pays qui s’établit à 5,5 mph sur ce réseau, soit une réduc-tion de 0,87 mph. L’effet de la densité sur les autoroutes de liaison est modeste, mais non négligeable. Il reste à développer la même modélisation pour les autres réseaux et à introduire des effets aléatoires pour les sites ainsi qu’une tendance et une saisonnalité pour mieux juger de la variabilité intersite dans chaque pays une fois retiré l’effet congestion.


Chapitre 5

Acceptability of radar and driver’s behaviour in the UK

Steve Stradling

1. IntroductionThis chapter compares the speeding behaviour and acceptability of speed

cameras amongst car drivers in UK.

2. Reasons to speedSilcock et al. (2000) listed the eight most common reasons UK drivers gave to

justify speeding as:

it was unintentional; •

I was in a hurry (e.g. to collect a child at school); •

I was being ‘forced’ to speed (e.g., by someone tailgating me); •

I think the limit is wrongly set for this location (based on experience of similar •roads with higher limits);

my modern car can stop more quickly than those on the roads at the time •the limit was set, therefore my speeding is safe;

I don’t think the same speed limit should apply at all times (the empty road, •late at night);

the limit does not apply to me because I am an above-average driver; •

my speeding is acceptable because it is not a lot over the limit and others •abuse the limit more flagrantly.

Such a list conflates a number of different types of reasons: opportunities for speeding, perceived obligations to speed, and individual inclinations towards, or away from, speeding.

Campbell and Stradling (2003) reported a study in which 1121 car drivers in the Strathclyde region of Scotland were asked to indicate whether they would drive faster, slower or the same as usual in a number of circumstances. They



rated 18 scenarios ‘Compared to how I normally drive on my own …’ on a 7-point scale from 1 much slower, through 4 much the same as usual to 7 much faster.

Half of the drivers (52%) said they would speed up when late and a quarter (27%) would speed up if the traffic around them was moving faster than they normally drive. Almost all drivers would slow down when driving in fog (98%) and heavy rain (96%). Many drivers indicated they would make no change in their speed choice in many of the circumstances. Most of the variables were skewed to the faster or slower pole with only two situations showing substantial bi-polar differentiation across drivers: 1 in 5 (19%) would drive more slowly when feeling stressed while another 1 in 5 (20%) would drive faster; 1 in 8 (12%) of drivers would speed up when someone was driving close behind them, while one third (34%) say they would slow down when being tailgated.

Three underlying factors were extracted using principal components analysis. Table 1 shows the three factors; the percent of drivers who said they would drive faster and slower in each situation; and on which items there were statistically sig-nificant (P <0.05) differences between speeders (the 37% of the sample who had been ever stopped by the police for speeding or who had been flashed by a speed camera in the past 3 years) and those who had not been detected speeding; and between the 16% of the sample (18% of the male drivers and 13% of the female drivers) who reported having been involved in one or more road traffic accidents as a driver within the last 3 years.

Table 1: percentage of drivers’ intentions according to the 3 factors

Situational influence on driver speed% Drive Faster

% Drive Slower

Speeder vs. non

Collision vs. not

Factor 1

Driving in fog 98

Driving in heavy rain 96

On unfamiliar roads 88 86:89

Traffic slower than you normally drive 69 6:3

Driving in the dark 66

Driving in light rain 42

Driving under streetlights 34

Factor 2

You spot a speed camera 65 74:59 71:64

You see speed camera warnings 58 63:56

With children in the car 57 65:56

With older people in the car 37 44:34

Late for meeting or appointment 55 64:49 65:53

Factor 3

Traffic faster than you normally drive 30 35:26 34:29

Feeling stressed 21 23 24:18 28:19

Someone is driving close behind you 12 34

Listening to music 8 4 15:7

Driving when weather is hot 6 10

People your own age in the car 4 6



The three factors were labelled responsibilities to others, adverse driving con-ditions and arousal.

Factor 1, Responsibilities to others, has feelings of responsibility or duty link-ing the variables. Running behind schedule loads negatively on this factor, which is consistent with the suggestion that the connection between these variables is changing speed according to feelings of duty or obligation, whether towards vul-nerable present others (children, old people in the car), enforcement authorities, or to distant others at one’s destination. Running late for a meeting or appointment tends to make drivers increase their speed, while the other items tend to make respondents drive slower than their usual speed.

Factor 2 involves variables that have Adverse driving conditions as a common link, with driving in heavy and light rain, fog, in the dark and under streetlights and driving on an unfamiliar road loading on this factor. All the variables in this factor would tend to make the respondent drive more slowly than their usual speed and they may be seen as constraining the opportunity to speed.

The variables which load positively on Factor 3 are driving while listening to music, being late, having people of the driver’s age in the car, feeling stressed, driving when the weather is hot and when the traffic ahead is faster than the respondent’s usual speed, all situations in which feelings of Arousal or stimulation are likely to be present. This factor differs from the first two as it consists of vari-ables tending to make respondents drive faster than their usual speed.

These three factors sort influences on driver speed choices into three major groupings: those influencing obligation to refrain from speeding, those influenc-ing by constraining the opportunity to speed, and those driving the inclination to speed. This pattern of results is consistent with the claim that transport choices are driven by the interaction of opportunity (‘Can I do it?’), obligation (‘Should I do it?’) and inclination (‘Do I want to do it?’) (Stradling, 2002; 2005a).

2.1. Speeding behaviour and collision-involvement

Further analyses of this data showed that tendencies to vary in-journey speed choices were susceptible to age effects for two-thirds of the situations (12 of 18), to exposure (annual mileage) effects for half (8) of the situations, and to gender differences for a quarter (5 of 18). The reported in-journey speed choice behaviour of speeders, compared to non-speeders, varied in four situations for males and six for females. For both, those who had been detected speeding were more likely to slow down for speed cameras and camera warning signs, but to drive faster when late for a meeting or appointment or if the traffic around them was driving faster than they normally drove. More male drivers who had been collision-involved indi-cated they would slow down for a speed camera, slow down with children in the car, slow down when being close followed, and more said they would drive faster when late, when feeling stressed, when listening to music and when the weather was hot.



Thus three different types of reasons to speed have been identified and speed choices in particular situations have been shown to be associated with being an unsafe driver — a detected speeder or recently collision-involved.

Other studies have shown a clear association between speed choices and reported collision-involvement. Drivers who break the speed limits and violate other rules of the road pose greater risks to themselves and to other road users. Table 2 shows a number of measures of speeding behaviour and aggressive driv-ing that were associated with elevated crash-risk in a large sample of English drivers (Stradling et al. 2002).

Table 2: risky road behaviours and crash history

3 Year Speeding Offences Elevated crash risk

Normal Speed Choice Elevated active crash risk

Preferred Speed Choice Elevated active crash risk

Highway Code Violations Elevated crash risk

Aggressive Violations Elevated crash risk

The speed at which ‘you normally drive’ and the speed at which ‘you would prefer to drive’, across a number of different road types predicted active (‘I hit another road user or lost control of the vehicle’), though not passive (‘I was hit by another road user’) crash involvement - a distinction between crash types introduced by West (1995). Those who do, and those who would like to, drive fast are more likely to run into other road users and to suffer loss of control crashes.

In addition, drivers who had been crash involved in the previous 3 years scored significantly higher not only on speeding offences but also on Highway Code vio-lations and aggressive violations compared to those who reported no crashes. This was true for both active accidents and passive crashes. The tendency to violate the rules of the road was indexed by responses to the Manchester Driver Behaviour Questionnaire (Lawton et al., 1997), a twenty-item scale consisting of 12 violation and 8 error items.

Data from Scottish car drivers (Stradling et al., 2003) shows in Figure 1 that collision-involvement is elevated at each of four annual mileage bands for those who had been flashed by a speed camera compared to those who had not, and that only for those not flashed did collision-involvement rise linearly with increased exposure (mileage).



Figure 1: percent of Scottish car drivers collision-involved in last 3 years by reported annual mileage bands, separately for drivers flashed by a

speed camera in that time and those not

These findings suggest that being detected speeding is a good indicator of a car driver’s risk potential. The laws of physics inexorably dictate that the higher the speed at impact, the more energy must be absorbed by hard metal, soft flesh and brittle bones. The studies reported here show that speeding behaviour can elevate crash frequency as well as crash severity. Thus, the kinds of drivers who speed are potential ‘crash magnets’. Speed at impact kills and speeders are more likely to crash.

3. Speeding behaviourComparison was made between responses to questions asked of Scottish car

drivers in 1991 (Waterton, 1992), in 1994 (Market Research Scotland, 1994) and in 2002 (Stradling et al., 2003). Table 3 shows the results for a range of unsafe behaviours including speeding.



Table 3: proportions of Scottish drivers who ‘Never’ undertook each driving infringement in three surveys

% ‘Never’ 1991 1994 2002

Driven at 40 mph in a 30 mph zone 16 25 20 Same

Driven at 80 mph in a 70 mph zone 36 42 29 Worse

Carried out a manoeuvre without signalling 39 37 52 Better

Followed too closely the vehicle in front 52 49 64 Better

Driven at 50 mph in a 30 mph zone 59 63 82 Much Better

Driven at 90 mph in a 70 mph zone 65 67 58 Worse

Driven after drinking alcohol but when you think you are OK

66 75 78 Better

Driven through a red light 67 68 71 Same

Crossed a continuous white line 71 60 65 Worse

Overtaken on the inside 75 73 76 Same

Speeded up when being overtaken 76 75 86 Better

Had a ‘race’ with another driver 91 88 94 Same

While excessive, though not excess, speed in built-up areas has dramatically reduced across the last decade amongst Scottish drivers with 4 in 5 (82%) cur-rently saying they never drive at 50 mph in a 30 mph zone, speeding behaviour on the motorways and dual carriageways continued to increase. In 1991 36% said they never drove at 10 mph above the speed limit in a 70 mph area and in 2002 this figure had fallen to 29%. In 1991 65% said they never drove at 90 mph on motorways (speed limit 70 mph), in 2002 this figure was down to 58%. So self-reported excessive speeding in town had reduced, but both excess and excessive speeding on motorways and dual carriageways had increased.

However, more recently (Stradling, 2005b) a survey of 800 car drivers in the southeast of Scotland found 51% agreeing that ‘At the moment I am making an effort to reduce my driving speed’ and 34% saying ‘I have recently reduced my usual driving speed’.

In 2002 1,000 Scottish car drivers were shown photographs of different road types and asked how often they used such roads, what they thought the speed limits were, and their normal and preferred speeds on such roads, whether they thought the (actual) speed limits too low or too high and what they thought they likelihood of detection for speeding was (Stradling et al., 2003).

The road types were: P1 a 3-lane motorway; P2 a 2-lane urban dual carriage-way with central barrier; P3 a wide suburban road with a central reservation but with crossing points for right turns; P4 a main road in town with shops, residences, bus stops and parked vehicles; P5 a wide residential street with parked vehicles; P6 a narrow residential road with many parked cars on both sides; P7 an empty rural single-carriageway A road. All seven scenes pictured light or zero traffic flow under clear daylight and dry weather conditions such that exceeding the speed limit would be feasible and not constrained by traffic density or inclement conditions.



Table 4: level of usage, knowledge of speed limit, normal and preferred driving speeds compared to limit, views on speed limits and likelihood of

speeding detection for seven road types

Use once a week or

more

Correctly identify speed limit

Normal speed >

limit

Preferred speed <

limit

Think speed

limit ‘too slow’

Think speed

limit ‘too fast’

Think detection

‘Very likely’

P1 70

35% 89% 35% 22% 26% 5% 16%

P2 70

44% 53% 17% 41% 11% 24% 15%

P3 40

79% 49% 29% 19% 8% 14% 18%

P4 30

79% 88% 30% - 1% 13% 18%

P5 30

84% 87% 31% - 3% 12% 14%

P6 30

83% 80% 18% - 1% 34% 14%

P7 60

59% 53% 10% 54% 5% 30% 4%

P1, P2 and P7 from FreeFoto.com

Males reported driving significantly more often on motorways and country roads than females, but were better at correctly identifying the speed limit only for the motorway, with 92% of males and 85% of females selecting 70 mph. Between 80% and 88% of drivers gave the correct answer of 30 mph for the three urban scenes (P4, P5, P6) but only half were correct for the other three road types (P2 70 mph 53%; P3 40 mph 49%; P7 60 mph 53%). The suburban dual carriage-way, P3, was the least self-explaining of the roads in making its speed limit imme-diately apparent from its geometry.

And not all drivers want to go fast. For example, when drivers who currently drive on motorways were shown the photograph (P1) of a 3-lane motorway with free-flowing traffic in good daylight with no visible police enforcement and asked ‘At what speed would you prefer to drive on roads like this?’; 46% of Scottish male car drivers, and 63% of female car drivers nominated a speed at or below the speed limit of 70 mph.

Table 5 shows how the proportion that would prefer to exceed the current limit on motorways varied with age and gender; Table 6 how it varied with gender and annual mileage; and Table 7 how it varied with gender and car engine size. All four factors — gender, age, annual mileage, engine size — make a difference to speeding behaviour.



Table 5: percentage of Scottish car drivers who currently drive on motorways wanting to drive up to, or beyond, current motorway speed limit by age and gender

Sex Age in 7 ranges Up to 70 mph More than 70 mphMale 17–20 32 67

21–29 32 69

30–39 33 67

40–49 35 66

50–59 49 52

60–69 70 30

70+ 90 11

Total 47.3% 52.7%

Female 17–20 61 3921–29 53 47

30–39 58 41

40–49 69 31

50–59 73 27

60–69 85 15

70+ 97 3

Total 66.8% 33.2%

Table 6: percentage of Scottish car drivers who currently drive on motorways wanting to drive up to, or beyond, current

motorway speed limit by reported annual mileage and gender

SexAnnual mileage

in 4 rangesUp to 70 mph

More than 70 mph

Male < 5,000 71 29 5–9,000 54 47 10–12,000 40 59 > 12,000 35 65

Total 47.3% 52.7%Female < 5,000 81 20

5-9,000 71 29 10–12,000 62 38 > 12,000 39 61

Total 66.8% 33.2%

Table 7: percentage of Scottish car drivers who currently drive on motorways wanting to drive up to, or beyond, current

motorway speed limit by car engine size and gender

Sex Engine Size Up to 70 mph More than 70 mphMale Up to 1.8 litres 57 42

1.8 litres and above 32 68 Total 47.3% 52.7%

Female Up to 1.8 litres 67 33 1.8 litres and above 66 33 Total 66.8% 33.2%



4. Attitudes to speed limits1,000 Scottish car drivers (Stradling et al., 2003) were asked about their atti-

tudes to compliance with speed limits on motorways and on ‘other roads’. Table 8 shows the distribution of responses, separately for males and females. They are arranged in descending order of endorsement by female drivers.

Table 8: attitudes to speed limit compliance on motorways and other roads for male and female drivers

[Column%s] Motorways Other roads

Speed limits… M F M F

Should not be broken at all 30 45 43 55

Should only be broken in exceptional circumstances 25 26 33 30

Are set below a safe limit and it is acceptable to exceed them by up to 10 mph

32 23 18 14

Are set below a safe limit and it is acceptable to exceed them by more than 10 mph

7 2 4 1

Don’t mean much on roads and drivers should judge whether to drive faster or slower

6 3 3 1

Male and female drivers differed significantly in their attitude to speed limits. Amongst the females, approaching half (45%) thought speed limits ‘should not be broken at all’ on motorways and over half (55%) thought they should not be broken at all elsewhere. On motorways, equivalent numbers of males thought that speed limits should not be broken at all (30%: two-thirds of the figure for females) or that speed limits ‘are set below a safe limit and it is acceptable to exceed them by up to 10 mph’ (32%: half as many again as the female figure).

5. Acceptability of speed cameras2,000 Scottish car drivers were asked ‘Are you in favour or against speed cam-

eras?’ More females (82%) than males (68%) were in favour. Support for speed cameras increases with age, from 57% of 17–24 years old to 87% of the over 65s in favour and, with 15% ‘undecided’, only 18% of males and 4% of females say they are against speed cameras.



Figure 1: Scottish car drivers’ approval of speed cameras by age and sex

6. Effects of speed camerasSpeed cameras are intended to reduce casualties by reducing accidents by

reducing speeds at specific high-risk locations. Use of speed cameras to sup-ply an evidential basis for prosecution was made possible by Section 23 of the UK Road Traffic Act 1991. This Act provided that photographs from an approved automated speed camera may be used as evidence without the corroboration of a police officer in prosecuting drivers for exceeding speed limits. The UK national Cost Recovery for Safety Cameras project differs markedly from past speed cam-era initiatives in financial terms. Previously revenue from court fines and fixed penalties (currently £60) went directly to the UK central government exchequer. Neither the local traffic authorities, who purchase and house the cameras, nor the police, who operate them, nor the courts, who administer the collection of fines, were able to cover their costs from fine revenue. Now the fine income from cam-eras introduced under the scheme goes to the local authorities, the court and the police and is reserved for investment in local road safety and casualty reduction measures. The project was piloted in 8 UK police force areas and, on the basis of speed and casualty reduction figures from the pilot, was rolled out nationally from summer 2002.

In the UK today most automatic safety cameras for detecting speeding motor-ists are located at crash hot spots and speed cameras should thus act as hazard-ous location indicators (Stradling, 2005c). The deployment criteria being followed by the more than 40 Safety Camera Partnerships across the UK require speed cameras to be placed where there are elevated levels of recent, and speed-related, RTAs. The fixed-site cameras are also highly visible being painted yellow or, in Scotland, with yellow and red diagonal stripes. Their first function is thus to signal to the approaching driver ‘Look out! Take extra care! This has lately proved



to be a dangerous stretch of road.’ They do not, however, provide any further site-specific hazard information (‘What, exactly, should I be looking out for?’) beyond this general alerting function.

6.1. Site-specific general deterrent effects

Data on traffic flow and vehicle speed charted the general deterrence effect of installation of speed cameras at five new 30 mph sites in Glasgow, Scotland. When baseline measures were taken 64% of passing vehicles were exceeding the posted speed limit. Three months later, after speed camera housings had been installed but before they became operational, only 37% of vehicles were exceeding the speed limit. After a further three months, when white roadway gridlines had been added and the cameras had just begun operating (flashing), this figure had fallen to 23%. The installation of fixed-site speed cameras at five 30 mph sites in Glasgow had reduced the number of speeding motorists from two-thirds to one quarter over a six-month period. One year on some slippage had occurred, but less than one third (31%) of passing motorists were exceeding the limit.

Table 9: effects of gradual installation of site furniture on speeding behaviour

Date of measurement

ConditionPercentage of

speeding vehicles at 30 mph sites

April 2000 Baseline 64%

July 2000 Camera housing only 37%

October 2000 Camera housing + grid lines (+ camera) 23%

October 2001 Full installation; tickets being issued 31%

Figure 2 shows that the number of drivers exceeding the speed limit at these five 30 mph sites was reduced at all times of the day and the distribution had changed from one of morning and afternoon ‘speeding peaks’ mirroring traf-fic flow, to a situation where the largest numbers of excess speeders were to be observed in the lower traffic flow period between the morning and afternoon peaks. At all sites there were no appreciable changes in daily traffic flow between measurements.



Figure 2: number of vehicles exceeding speed limit (speeders) all 30 mph sites

6.2. Specific deterrent effects of receiving a speeding ticket

To gain an understanding of the impact on drivers of receiving a speeding ticket a questionnaire was sent to drivers who had been detected by speed cam-eras in Glasgow. Three-quarters (73%) of those receiving speeding tickets were aged between 25 and 55. 37% were female, and 63% male. UK national figures show 42% of those holding a driving licence are female and 58% male, with the average female driver doing a lower average annual mileage. Only 2% of the males in receipt of speeding tickets were in the ‘boy racer’ age group between 17 and 24 years of age. Over half of the survey respondents were not familiar with, not frequent or regular users of, the site where they were caught speeding. Only a quarter of those caught speeding on Glasgow City roads had Glasgow City home postcodes. Drivers from the outskirts of the city and the rest of the Strathclyde region constituted 57% of those caught. 9% of drivers receiving tickets were from the remaining Scottish regions and 7% had English home postcodes.

Respondents were asked about their emotional reaction on receiving the letter informing them of their speeding offence. The responses indicated that receiving a speed ticket could be a highly emotional experience. 81% percent of respondents reported strong feelings, while only 12% discussed their experience with no refer-ence to emotions. The most frequent emotion mentioned was anger. 45% percent of all respondents reported feelings of anger. While this anger was mostly at the system and the situation, there were a significant number of these angry respond-ents (29%) who were annoyed with themselves.



Write-in responses (Campbell and Stradling, 2002) revealed a range of reactions to the receipt of a speeding ticket. Some expressed their anger and frustration:

‘I am really mad — no speed limit signs up — how are people to know what the limits are?’‘I was frustrated and annoyed as I am not a speed merchant’.‘Shock, fear, concern about my driving licence, followed by annoyance and anger to myself for committing the offence’.‘I was totally angry at myself for paying money for a stupid mistake’.

Some reported an initial shock:‘My first reaction was one of dismay’.‘I received the ticket and my first reaction was dread’.‘I personally felt gutted’.

Whilst a small but finite number reported effects over and above those changes to driving behaviour which the issue of a speeding ticket seeks to achieve:

‘I felt physically sick, extremely upset and more than extremely worried. I had visions of being in jail’.‘Since the offence I am not the driver I was. I only drive now when I have to’.

For some drivers the desired effect was reported: ‘The punishment was deserved and it has made me make sure I keep to the speed limit wherever I go’. ‘I consider myself a competent, confident and safe driver but being caught and having to pay a fine has made me rethink - I have noticeably slowed down’.

While others were affronted by the perceived inequity of the punishment and the attack on their self-image as a driver:

‘The punishment was very unfair considering how careful a driver I am’.‘It made me feel that I was not a good driver, which I am’.

Some indicated they were now sensitised to their speed at camera locations: ‘I certainly drive more slowly along the street with the camera that caught me last time and I am more careful to look out for speed cameras’. ‘I didn’t know the road and I didn’t know to look out for the speed camera at this point’.

Whilst others announced themselves unremediated by the experience: ‘I drive my car the exact same way as I do not believe that the speed I was driving at was reckless or dangerous’.

Receipt of a speeding ticket had changed the behavior of some, but not all, drivers, with a mixture of speed sensitive drivers (‘I now pay more attention to my speed while driving’), camera sensitive drivers (‘I now keep more of a look out for speed cameras’) and insensitive drivers, doing neither. Around half had become more sensitive to their speed and were driving more slowly, but one third



reported only slowing down for speed cameras, and one sixth reported them-selves unremediated, despite paying £60 and receiving 3 penalty points on their license (where 12 points brings temporary disqualification from driving), and not slowing down at all.

7. ConclusionDrivers are attached to their cars and the possibilities that they offer. They

encourage and maintain particular patterns of household location, work, leisure and familial and social networks. But they also enable drivers to speed. The type of road they are driving on, the type of car they drive and the present road, weather and traffic conditions provide different opportunities for speeding. Those who drive fast are more likely to have recently been crash-involved. In common with other driving violations, speeding reduces a driver’s safety margins. The presence of speed camera housings slows drivers down - they have a general deterrent effect and constrain on-road speeding behaviour. Issuing speeding tickets produces aversive emotion and has mixed specific deterrent effects even in the short term, with half of drivers sensitive to their speed and driving more slowly, one third only slowing down for speed cameras, and one sixth reporting themselves unremedi-ated and not slowing down at all two months after receiving their ticket. It may be that drivers who persistently pick up speeding tickets need further remediation, such as speed awareness or driver improvement courses, in order to induce more lasting changes in their driving style.

Speed reduction may be achieved by modifying roads or vehicles to reduce the opportunities for speeding, or modifying drivers and their trip agendas to reduce the inclinations and presses to speed, or by increasing the likelihood of detection and penalty for speeding. All of these possibilities should be addressed by a road risk regulation regime.

References

M. Campbell and S.G. Stradling The impact of speeding tickets on speeding behaviour. In: G.B. Grayson (Ed.) Behavioural Research in Road Safety XII. Crowthorne: Transport Research Laboratory, 2002.

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Conclusion de la première partie

Sylvain Lassarre

Dans un précédent rapport (Delorme, Lassarre, 2005), on avait montré qu’un tiers du différentiel du risque routier en termes de nombre de tués par véhicule*kilomètre était attribuable aux vitesses plus basses pratiquées en Grande-Bretagne, spécialement sur le réseau des routes nationales et des autoroutes.

Les taux d’infraction aux limitations de vitesse sont au même niveau en France et en G-B, mais les vitesses moyennes sont plus basses soit à cause de la conges-tion, soit du fait des limites de vitesse inférieures à l’exception du réseau urbain.

Sur le premier type de réseau des routes principales, la congestion en G-B semble être à l’origine des plus basses vitesses pratiquées alors que les limites sont du même ordre qu’en France. Sur le réseau des autoroutes, les vitesses sont plus basses car la limite de vitesse est plus basse de 20 km/h. On avait prédit à l’aide d’une analyse synchronique sur l’année 2000, que ce différentiel de risque pouvait être réduit de 50 % si les comportements des conducteurs français en matière de vitesse et d’alcool au volant s’alignaient sur ceux des conducteurs britanniques, sachant que les taux de respect des limitations de vitesse et d’al-cool au volant sont loin d’être voisins de zéro en G-B. L’idée que les conducteurs britanniques sont plus respectueux des limitations de vitesse ne tient pas à l’exa-men des taux de dépassement des limitations de vitesse qui atteint 50 % et plus sur les réseaux des autoroutes et en milieu urbain. Le respect des limitations de vitesse sur le réseau des routes nationales provient d’une congestion du trafic sur ces routes qui empêchent de dépasser les limites. L’analyse diachronique menée dans cette première partie entre 2000 et 2004 vient confirmer ces résultats.

Un rattrapage partiel de la France en matière de risque d’être tué sur la route est attribuable à la baisse des vitesses.

Les systèmes d’observation des vitesses des deux pays fournissent des don-nées qui ne sont pas strictement comparables, mais qui permettent d’estimer des vitesses moyennes qu’on peut rapprocher avec une bonne marge de confiance et d’analyser l’évolution entre 2000 et 2004 du comportement vitesse. Sur le réseau britannique, les vitesses moyennes sont restées stables entre 2000 et 2004. La seule exception est une baisse des vitesses moyennes et des dépassements de la limitation de vitesse sur les routes principalement urbaines limitées à 30 mph, réseau sur lequel sont installées en priorité les speed cameras. Cette légère baisse concentrée sur un seul réseau ne suffit pas pour entraîner une baisse consistante du nombre de tués en G-B. Sur le réseau français, la baisse des vites-ses hautes pratiquées par les automobilistes (+10 km/h au-dessus de la limitation



de vitesse) est très forte, de l’ordre de 40 à 50 %. Elle entraîne une baisse des vitesses moyennes sur l’ensemble des réseaux de 5 à 7 % entre 2000 et 2004. Il s’en suit, en appliquant la relation entre le taux de tués et la vitesse moyenne en puissance 4, que la baisse à trafic constant du nombre de tués attribuable à la baisse des vitesses est de l’ordre de 21 % (chiffre confirmé par l’estimation d’un modèle annuel du risque avec intervention).

La France réduit fortement son retard vis-à-vis de la Grande-Bretagne en matière de sécurité routière spécialement dans les années 2003, 2004 et 2005 grâce à une réduction des vitesses moyennes pratiquées sur le réseau français, alors que les vitesses moyennes en G-B n’ont guère bougé. L’analyse des ten-dances du nombre de tués à moyen terme à l’aide de modèles annuels du risque routier confirment le statu-quo en G-B et la baisse en France. Notons que d’un point de vue méthodologique, des modèles simples mais robustes suffisent pour suivre l’évolution du risque routier. Le cas anglais est particulièrement éclairant. C’est sur la base de ces modèles que le gouvernement fixe les objectifs à moyen terme de réduction du risque en termes de fréquence et de gravité et évalue l’ef-ficacité des actions. L’Observatoire National Interministériel de Sécurité Routière pourrait se servir de cet exemple, qui n’est pas isolé en Europe (OECD, 1994)10, pour estimer la tendance à moyen terme et évaluer l’impact des mesures prises au niveau national.

En Grande-Bretagne, l’effet dissuasif des radars n’opère que sur le réseau urbain alors que cet effet est global en France.

Il est tentant de replacer ces évolutions du comportement vitesse des conduc-teurs automobilistes dans le contexte plus large des représentations sociales en matière de vitesse et de contrôle de vitesse qui ont évolué suite à l’introduction du contrôle automatisé des vitesses par caméra au bord des routes. Il semble que le système de contrôle automatisé des vitesses ait eu un plus grand impact sur le comportement des conducteurs en France. L’effet est global et massif en France, alors qu’en G-B, il est limité au réseau urbain à 30 mph, cible désigné par la Police pour réduire les accidents de piétons qui sont en surnombre.

Les déterminants du respect des limites de vitesse sont identiques dans les deux pays et la modération en matière de vitesse est de mise dans les deux pays.

Le choix d’une vitesse est hautement contextuel selon des ensembles de situations bien distincts, mais l’adoption d’une vitesse en rapport avec la vitesse limite obéit à d’autres mécanismes car il s’agit d’une norme sociale ; les com-portements semblent plus ancrés, soit pour le respect soit pour la transgression, dans la durée. Les comportements déclarés de dépassement de la vitesse limite selon les réseaux (autoroute, rural, urbain) permettent de construire une échelle de respect–infraction sur laquelle se distribuent les conducteurs. L’effet du genre

10 Voir aussi le dernier rapport d’un groupe de travail OCDE/CEMT : http ://www.cemt.org/JTRC/WorkingGroups/RoadSafety/Performance/TS3-report.pdf



et de l’âge sur la pratique des vitesses est marqué. Les hommes déclarent rouler plus vite que les femmes. Les conducteurs seniors ( > 60 ans) sont les plus pru-dents en matière de vitesse.

Parmi les hommes, ceux qui possèdent des voitures puissantes sont encore plus enclins à la vitesse. La différence des sexes se retrouve au niveau des attitu-des vis-à-vis de la vitesse et des limites de vitesse. Il y a un lien statistique très fort entre attitudes et comportements vitesse quel que soit le pays. En Écosse comme en France, les comportements de vitesse changent progressivement depuis 1990 vers un plus grand respect des vitesses limites spécialement en milieu urbain. En Écosse, en 2002, les conducteurs semblent compenser la baisse en milieu urbain par une hausse des vitesses déclarées sur autoroute et sur le réseau rural. Les enquêtes récentes (2005) révèlent un effort généralisé à tous les réseaux à modérer la vitesse par les conducteurs en Écosse et en France.

Un système de contrôle–sanction des excès de vitesse qui ratisse large en France et cible plus les conducteurs dangereux en Grande-Bretagne, d’où un impact sur l’ensemble des conducteurs en France.

Il est difficile d’identifier les infractionnistes vitesse « pure », car la dominante est plutôt poly-infractionniste, avec un comportement de base infractionniste plutôt généralisé que spécifique pour la vitesse, l’alcool au volant, le port de la ceinture, le respect des feux rouges, des stops… Le lien entre les infractions sanctionnées et le risque d’accident est bien documenté et connu à travers des modèles pois-sonniens (Dahchour, Lassarre, 2000) (Dahchour, 2001). Le système de contrôle sanction automatisé intercepte un plus grand nombre d’infractionnistes ; certains sont de nouveaux entrants dans le monde de la répression de la délinquance rou-tière, d’autres sont des habitués. Un lien plus spécifique entre risque d’accident et infractions de vitesse sanctionnées avec le système de contrôle traditionnel ou avec le système automatisé semble exister sur des données écossaises (Stradling et al., 2003). Ce lien au niveau du risque individuel n’a pas été mis en évidence sur des données françaises (Lassarre, 2005). Le système automatisé en France ratisse plus large que le système automatisé britannique et va chercher des infrac-tionnistes « légers » qui ne sont pas spécialement des conducteurs à risque.

L’effet de dissuasion suite à l’arrivée de l’amende et de la perte de points est immédiat grâce au système automatisé, et les conducteurs déclarent réduire ensuite leur vitesse dans les deux pays. Le profil des conducteurs pris par le sys-tème automatique mériterait plus de recherche. Compte tenu des stratégies de certains conducteurs aux lieux des radars fixes et de l’extension de l’usage des radars automatiques mobiles, il n’est pas surprenant de prendre dans les filets de nouveaux infractionnistes, alors que les infractionnistes habituels « vitesse » développent des stratégies d’évitement. D’après Corbett (1995), quatre compor-tements se distinguent : les conformistes qui respectent habituellement les limites de vitesse, les dissuadés qui ont réduit leur vitesse pour ne pas se faire prendre, les manipulateurs qui réduisent la vitesse uniquement à l’approche des radars, les défiants qui continuent à rouler au dessus des limites de vitesse.



Une montée en puissance rapide du système en France et plus progres-sive en G-B avec le même niveau d’acceptabilité par la population.

C’est plus par l’effet de diffusion de l’information par le réseau social que les conducteurs ont changé de comportement vitesse en France que par la crois-sance de la densité des radars automatiques fixes (Lassarre, 2005). Les radars en France sont placés sur des sites très circulés du réseau (autoroute et route nationale en rase campagne et périurbain) alors qu’en G-B ils se situent en milieu urbain. Il s’en suit que les conducteurs français ont plus de chance d’être contrô-lés lors de déplacements de loisirs que les conducteurs anglais. Les trajets domi-cile–travail semblent être contrôlés avec un taux semblable dans les deux pays. Le nombre de conducteurs ayant reçu un ticket vitesse commence à être impres-sionnant en France et G-B. Plus de 12 millions en G-B depuis 1992, et deux mil-lions depuis 2003 en France. La part de la récidive n’est pas connue.

Au niveau de l’acceptabilité du système de contrôle automatique, environ 70 % des conducteurs approuvent le système dans les deux pays (Assailly et al., 2005). Les dimensions pertinentes de l’acceptabilité sont : la crédibilité mesurée par l’adhésion aux objectifs du contrôle sanction automatisé (prévention versus répression + reconnaissance du critère de choix des emplacements), la fiabi-lité du système mesurée par l’estimation du risque d’erreur d’identification des conducteurs, l’évaluation de la pertinence du mode d’installation mesurée par la signalisation des radars, l’efficacité perçue mesurée par l’évolution des vitesses pratiquées, la détection des conducteurs dangereux et l’amélioration de la sécu-rité routière ; et enfin, l’efficacité, d’un point de vue prospectif, mesurée par l’im-pact sur les accidents et sur la sécurité routière. Soumises à l’analyse factorielle, ces dimensions se résument à une échelle unidimensionnelle d’acceptation du contrôle sanction automatisé allant des conducteurs les plus adhérents au sys-tème aux plus réfractaires en passant par les hésitants.

Pourquoi ces différences en matière d’action de sécurité sur la vitesse ?

La réalité du changement en France en matière de respect de limitations de vitesse est clairement établie et une grande part est attribuable à l’introduction du contrôle automatisé des vitesses. L’effet d’un tel système est moindre en Grande-Bretagne car plus diffus et limité au réseau urbain. Les conducteurs, qui sont les premiers acteurs concernés du système routier, se sont adaptés en baissant leur vitesse, dans leur majorité, en France. Mais le consensus est partiel sur l’accepta-bilité de ce système et des stratégies d’évitement des radars fixes où des caméras se font jour en Grande-Bretagne et en France. Il y a place pour des recherches sur les dynamiques de comportement et de représentation des conducteurs dans le domaine de la vitesse. Les vitesses sont régulées de manière fine localement sur la route, mais aussi socialement, et l’intervention des pouvoirs publics en matière de régulation des vitesses doit s’adapter à cette complexité. L’interrogation sur « quels sont les moyens et les stratégies d’action mis en œuvre par ces autres acteurs ? » fait l’objet de la seconde partie.



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DEuxIèmE paRTIE

Les contextes d’action Les stratégies et les acteurs


Introduction

Robert Delorme

L’objet de cette partie est de connaître les acteurs, les stratégies et les contex-tes de la gestion de la vitesse en Grande-Bretagne et en France afin de consti-tuer un matériau d’information sûr pour la comparaison. une découverte de cette recherche aura été celle de la méconnaissance ou, au mieux, de la négligence des cadres et des mécanismes organisationnels au sens large dans laquelle se tient encore couramment la comparaison internationale (Delorme et Lassarre, 2005). Les données disponibles sur l’accidentologie routière internationale sont princi-palement constituées de statistiques et d’analyses privilégiant sans surprise les aspects mesurables et quantifiables. Elles offrent un matériau certes utile mais qui reste trop partiel. Les aspects structurels, institutionnels, organisationnels, les stratégies d’action et la caractérisation des acteurs demeurent une quasi terra incognita, notamment pour deux pays aussi proches que la France et la Grande-Bretagne.

Il existe certes dans chacun de ces deux pays des évocations d’expérien-ces faites dans l’autre pays. ainsi en va-t-il en France de la politique de contrôle sanction automatisé. Elle n’a pas été développée sans référence à l’expérience britannique plus ancienne qu’elle. mais le cœur du problème est qu’au-delà de cet exemple ponctuel, il n’existe pas de connaissance ni de vision d’ensemble structurée des contextes d’action au sein desquels des actions particulières se déploient. Or, l’hypothèse d’ensemble que nous souhaitons mettre à l’épreuve est que :

les actions particulières de sécurité routière, dont celles portant sur la •vitesse, sont liées, dans un lien de dépendance, à leurs contextes d’action propres ;

ces derniers dépendent eux-mêmes de contextes institutionnels et •organisationnels ;

les régularités d’action qui en procèdent forment des régimes d’ac- •tion, d’action régulatrice dans le cas présent de réduction recherchée de l’insécurité ;

ces régimes se révèlent comme compositions unifiées et cohérentes au •niveau national notamment ;

dans une perspective « descendante » l’action sur la vitesse dans chaque •pays est sous l’influence du cadre ou contexte d’action particulier propre à ce pays ;

en tenant compte de ce levier qu’est le régime de régulation propre à cha- •que pays, le débat sur l’action de sécurité routière gagnerait en cohérence,



en vision d’ensemble et en qualité de la comparaison internationale repo-sant sur une connaissance plus maîtrisée de ses limites et de ses apports possibles. Contextes, stratégies, actions et acteurs composent ainsi le ter-rain de l’analyse qui suit.

En premier lieu, s’impose la nécessité de caractériser les contextes britannique et français. C’est le matériau sur lequel repose la cohérence de l’argumentation. Il recouvre les aspects structurels, les politiques de sécurité routière, les cadres institutionnels et organisationnels ainsi que les acteurs des actions de sécurité routière. Cette caractérisation d’ensemble est conduite dans les chapitres 6 à 10. un effort spécial est fait sur le cas britannique tant sa connaissance précise, libé-rée des simplifications spontanées, fait défaut pour une étude conduite du point de vue français et est destinée à produire de la connaissance pour le cas fran-çais d’abord. un exemple de simplification spontanée est l’idée d’une discipline « du conducteur britannique » plus grande que celle « du conducteur français ». un panorama de la politique britannique relative à la vitesse, au niveau national principalement, est proposé par R. allsop (chapitre 6). Il est suivi d’un panorama au niveau local par K. Spence, qui livre les enseignements de son expérience de road safety officer (chapitre 7). une mise en perspective de l’organisation et des acteurs articulant les deux niveaux national et local est faite par R. Delorme (chapitre 8). Le contexte français récent de la politique de sécurité routière est documenté dans le chapitre 9 par H. Chomienne.

Les expériences comparées du contrôle sanction automatisé dans les deux pays sont le deuxième thème. Elles sont explorées par L. Carnis dans le chapi-tre 10. malgré la nouveauté de l’expérience en France et le faible recul, la compa-raison fait ressortir des caractéristiques nettement différenciées.

une meilleure information sur les acteurs, le troisième thème, oblige à dis-tinguer au moins les trois catégories que sont les usagers de la route de tous ordres, les acteurs publics et les acteurs « non gouvernementaux », associations et organisations non gouvernementales (ONG) et autres (assurances, entrepri-ses, constructeurs de véhicules, etc.). Les premiers comprennent les conducteurs et autres usagers de la route (deux roues, piétons, etc.) L’évolution des attitudes des conducteurs a été étudiée dans la première partie. Celle des autres usa-gers n’a pas été abordée directement compte tenu de l’ampleur des ressources qu’elle aurait exigée. Elle est cependant présente indirectement dans les stra-tégies des ONG évoquées plus loin. Le jeu des acteurs publics est une partie intrinsèque des politiques et actions publiques traitées dans les quatre premiers chapitres de cette partie et ne justifie donc pas un traitement à part ici. Il reste les ONG. plutôt qu’une revue d’ensemble, la stratégie suivie a été de rechercher une connaissance en profondeur sur deux ONG d’importance significative et recon-nues — Roadpeace en Grande-Bretagne et la Ligue contre la violence routière (LCVR) en France. Il en ressort un témoignage de responsables engagés dans le premier cas, a. aeron-Thomas, a. Saudrais-Hough et B. Chaudry (chapitre 11). D. Chabanet propose une analyse distanciée des deux ONG dans le chapitre 12.


Chapitre 6

Speed management in Great Britain and the use of safety cameras

Richard E. Allsop

abstractSafer speeds is one of the ten themes of the British government’s current road

safety strategy, launched in march 2000. This part of the strategy is based firmly upon the results of a year-long speed policy review which began in October 1998, was reported upon concurrently with the launching of the strategy, took account of extensive earlier research, and continues to be followed up by further research. Its implementation through speed management relies on the interworking of central government, local government and the police forces of Great Britain, and the sup-port of all other stakeholders in road safety and of the general public as drivers, as road users in other ways, and in other aspects of everyday life. an important element in speed management in the first five years of the strategy has been the extensive and systematic use of safety cameras in the enforcement of national and local speed limits with the help of a new funding mechanism. This chap-ter summarises and illustrates the background to current speed management in Britain, the relevant arrangements among central government, local government and the police, and the way in which widespread use of safety cameras has been achieved.

1. Review of speed policyThe British government’s integrated transport policy was set out by the

Department of the Environment, Transport and the Regions (DETR), predeces-sor of the Department for Transport (DfT), in a White paper (DETR, 1998) which confirmed an earlier commitment to develop a road safety strategy for the period from the year 2000. In the course of developing that strategy, and in response to widespread concerns (e.g. paCTS, 1996) about the contribution of inappropriate speed to death and injury on the roads, the DETR carried out a review of speed management policy starting in October 1998, whose report (DETR, 2000b) was published simultaneously with the strategy itself (DETR, 2000c).



1.1. Objectives

The review was “to develop a speed policy that takes account of the contri-bution of reduced speeds to environmental and social objectives as well as to road safety” and policies recommended “were to be practical and cost-effective” (DETR, 2000b), thus countering possible assertions that speed management was concerned with safety regardless of consequences for other social and economic goals.

1.2. Coverage

The review undertook consultation and assembled published evidence con-cerning the effects of speed on road safety and on other social goals and the economy, observed speeds on different kinds of road, people’s attitudes to speed, how speed limits are set and what measures are available to influence drivers’ choice of speed. In particular, account was taken of extensive research then being completed into the effect of drivers’ speeds on different kinds of road upon the frequency of accidents on roads of those kinds (Taylor et al., 2000), which was later supplemented in respect of rural roads by further research of a similar kind (Taylor et al., 2002).

1.3. Recommendations

analysis of the assembled information led the review to recommend a strategic approach to speed management to gain the understanding and respect of driv-ers for a system of speed limits based on a national framework that encourages consistency between local traffic authorities in setting limits whilst allowing those authorities flexibility in relation to the nature of their roads and other local consid-erations. This would provide a foundation for working to change drivers’ attitudes and behaviour, and for acceptance of enforcement action against those who nev-ertheless fail to comply with speed limits.

a range of more specific recommendations was made for the use of various speed management measures, and for further research to fill relevant gaps in knowledge. Concerning speed cameras in particular, the review reported (p34) that “actions should include developing a new financial system using part of the fine revenue to repay the operational and administrative costs of speed cameras to the police, courts and local authorities” and “Speed cameras will continue to be a way of using police resources to best effect”. It went on to recommend “more intensive use [of cameras] at existing sites, more cameras at new sites with either a history of speed related collisions, or where there is a known speed related problem, and reducing trigger speeds to those in [relevant national enforcement] guidelines”. The last recommendation would have the effect of making the margin by which a driver could exceed a speed limit at a camera site without incurring a penalty the same as the margin usually allowed by police officers using conven-tional speed measuring equipment in person.



2. Strategy for safer speedsprevailing speeds are determined by the choices made by drivers and riders on

each stretch of road as they find it. They get much of the benefit of higher speed immediately for themselves and their associates in terms of earlier arrival, and possibly the pleasure of going faster. They do bear some of the cost themselves (mainly increased running costs and risk to themselves and their associates, and through insurance many of the material and medical costs of accidents) but they are known to underperceive these costs. They do not themselves bear any of the human costs of accidents to others, or much of the resulting damage to the envi-ronment. For these reasons, there is a tendency inherent in the road traffic system for all drivers and riders to go faster than it is good for themselves or society.

all this means that responsible government must seek to influence speed, and in many respects to moderate it, and this means influencing the choices not just of a less responsible minority, but of all users of motor vehicles, even those who may be tempted to think of themselves as the most responsible, even altruistic, of citizens. all are liable to drive or ride at speeds inappropriate to the circumstances, and the ultimate aim of speed management is to achieve appropriate speeds by all drivers and riders in all circumstances.

The government’s road safety strategy and casualty reduction targets for 2010 (DETR, 2000c) identified Safer speeds as one of the ten themes of the strategy and adopted most of the findings and recommendations of the review of speed policy (DETR, 2000b). progress so far and further actions envisaged in imple-menting this part of the road safety strategy were reported in the first of the three-year reviews (DfT, 2004e) that were envisaged in the strategy itself. a further White paper on transport policy (DfT, 2004d) endorsed the road safety strategy and its first three-year review.

2.1. appropriate speeds and speed limits

Imposing a speed limit on a stretch of road does not address the aim of achiev-ing appropriate speeds directly. It does so indirectly by setting a maximum permit-ted speed, in the reasonable expectation that speeds chosen having regard to the imposed limit are more likely to be appropriate than would be the case if the limit were higher (or if there were no limit at all, as was the case on many roads in Britain until 1965). Where there is a speed limit, speed higher than the limit is described as excess speed, and it is driving with excess speed that constitutes an offence. Driving with inappropriate speed within the limit constitutes an offence only if the speed is so inappropriate as to amount to careless, inconsiderate or dangerous driving within the meaning of the Road Traffic act 1991.

The relationship between excess speed, as defined and addressed by impos-ing a speed limit, and inappropriate speed, which speed management ultimately seeks to address, may be illustrated by the following table, which shows the result-ing four possibilities in respect of the speed chosen by a driver or rider in given circumstances.



Appropriate speed Inappropriate speed

Speed within the limit No problem Not addressed by the limit

Speed above the limit (excess speed)

Law requires speed to be reduced for the common good even though it is appropriate

addressed by the limit to the extent that bringing speed below limit makes it less inappropriate

a speed limit could be a completely effective means of speed management without requiring anyone to travel more slowly than is appropriate in the circum-stances only if all speeds fell in the upper left or lower right hand cells of the table and all drivers and riders complied with the limit. This will clearly never be the case, but extent of approximation to it may be a useful criterion in judging how reasonable an existing or proposed limit is for a given stretch of road and its traffic. In other words, a reasonable limit is one such that speeds below it are appropriate and speeds much above it are inappropriate for most drivers and riders in most circumstances, so that not too many are denied the right to travel at higher but nevertheless appropriate speeds, and not too many speeds within the limit are nevertheless inappropriate — though there will always be some of these, notably when weather or other conditions call for greater caution than is usual for that stretch of road. The responsibilities of central and local government for setting of speed limits in Great Britain are outlined in Section 3.1.

Clearly then, speed limits cannot address all kinds of inappropriate speed, but this fact is no reason for failing to use them to full effect to deal with the kinds of inappropriate speed that they do address — namely speeds that are usually inap-propriately high for the stretch of road concerned. If speed limits are to be effective and respect for them as traffic law is to be maintained (or, where it has been lost, regained), they need either to be largely self-enforcing (like 20 miles/h or 30 km/h limits made so by road layout), or perceived by the majority of drivers and riders to be reasonable and to be enforced.

2.2. urban and rural speed management

Like all other aspects of road safety which require action at the local level, speed management should be addressed in the context of a systematic local approach to road safety management in the context of other policies for the local area and relevant national policies and guidance. In Britain this approach is known as urban safety management in respect of urban areas and rural safety management in respect of rural areas, and is the subject of guidelines from the Institution of Highways and Transportation (IHT) (1990, 1999) and the DfT (2003). Both recognise that vehicular traffic and pedestrian movement are part of the life of local communities and affect every aspect of their life. They establish a vision for safer road use and a proactive rather than reactive approach to achieving it, and guidance on the use of road safety reengineering to contribute to them has been assembled (Department for Transport, Local Government and the Regions, 2001a). Some aspects of safety management, including the principles of speed



management, are common to urban and rural areas, but others, including the practicalities of speed management, differ substantially between the two kinds of area because of differences in the form and mix of functions of the road network and in the mix of road uses of different kinds.

2.2.1. urban speed management

The more recent guidelines for urban safety management (DfT, 2003) draw together the latest experience from various European countries, as documented by a research programme known as DumaS (Developing urban management and Safety), including the British Gloucester Safer City project (Department for Transport, Local Government and the Regions, 2001b; mackie and Wells, 2003). The guidelines describe urban safety management as using an area-wide and multi-disciplinary approach that considers safety in the whole area to reduce the incidence of accidents of all kinds, including the scattered ones as well as those that are concentrated at high-risk sites. This involves many aspects of urban man-agement (traffic engineering and law enforcement, road engineering and mainte-nance, public transport, land use planning, economic development, environment, health, education and welfare) in a strategy of traffic safety for the whole urban community.

Education, training, public information, enforcement and town planning all con-tribute to the strategy, but safety engineering is a main focus of urban safety management and is the way the road environment will be changed. There are two main elements to applying safety engineering to a road network:

managing traffic to achieve a safer distribution; –managing speed to achieve a safer circulation. –

Central to achieving this in practice is seen to be the concept of the functional hierarchy of roads, first enunciated in the now historic Buchanan Report (ministry of Transport, 1963) and developed progressively over the four decades since then — see for example Section 11.7 of Transport and the Urban Environment (IHT, 1997). The relevance of the hierarchy to urban speed management can be summarised as follows.

In an ideal situation roads can be categorised by their functions, as living space as well as routes for access and longer-distance movement, into five tiers that have come to be known as primary distributors, district distributors, local distribu-tors and pedestrian streets, and these five categories of road are complemented by routes for walking and cycling. However, in a real network, many roads may not be identified with just one tier and compromises have to be made because several functions have to co-exist on the same road.

Ideally roads in each tier should link with roads of the same tier or one imme-diately above or below it in the hierarchy. This gives drivers a clear impression of changes in the road type and therefore an indication of the safe speed at which to travel. It also helps to avoid fast-moving vehicles travelling directly from a pri-mary or district distributor to a local distributor or access road, causing danger for pedestrians and cyclists and also for users of other vehicles.



access roads and the three tiers of distributors together provide routes for all journeys by motor vehicles in the area concerned. Corresponding provision for walking and cycling should begin by identifying the pattern of journeys that peo-ple in the area concerned would like to make on foot or cycle. The road system should then be adapted to create a network of safe and attractive routes for this pattern of journeys. Routes will typically consist of a mixture of sections of foot-path or cycle path separate from any carriageway, wholly pedestrian areas with or without admission of cyclists, footways or cycle tracks alongside carriageways, and carriageways or other surfaces shared with motor vehicles. Where routes cross appreciable flows of motor vehicles, careful attention should be given to the location and design of the crossing point and to the speed of vehicles in its vicin-ity. Where the routes are not separated from carriageways or where surfaces are shared with motor vehicles, the layout should moderate the speeds of the latter, so that motor traffic uses each road in ways that are consistent with the safety and convenience of pedestrians and cyclists.

In the necessarily gradual process of adapting existing road networks in the light of the principles of the functional hierarchy, each road in the network needs to be examined in terms of its current function and its observed performance. Where there are problems in terms of traffic speeds, the level and mix of traffic, risk or environmental quality, there are two lines of action:

alter the mix of functions, notably by transferring some or all vehicular traffic –to other roads;make changes, probably including speed management measures, to –improve the performance of the existing functions.

programmes of local area schemes are gradually but systematically modi-fying the road networks of British towns and cities area by area to contribute to objectives of safety, environmental improvement and social inclusion whilst not inhibiting the movement of people or vehicles in ways that are damaging to local economies or the quality of life. Speed management, notably in the form of 20 miles/h (~30 km/h) zones (which may well eventually extend to all urban roads except identified traffic corridors), 20 miles/h sections on traffic corridors where the mix of functions (especially use by pedestrians and cyclists) is inconsistent with the national urban speed limit of 30 miles/h, and lower speed limits than 20 miles/h in specially adapted residential areas known as home zones, is playing an increasing role in this process. The rate of progress depends strongly on the priorities in the minds of local decision-makers, and can probably best be accel-erated by development of a strategy which wins the consent, and if possible the enthusiasm, of local people and their elected representatives.

2.2.2. Rural speed management

The concept of rural safety management is emerging as a counterpart of urban safety management, but is at an earlier stage of development. The essential dif-ference in traffic and therefore traffic safety terms between urban and rural areas is that, whereas in urban areas all roads except access roads that do not provide



through routes are liable to congestion at busy periods, so that much of the risk of death or injury arises from density of traffic and competition for space, much of the local rural road network other than heavily loaded long-distance routes consists of roads provided to overcome separation of scattered settlements notwithstanding the low level of traffic, so that risk arises from high flows at high speeds on the busy routes, and high speeds on rather empty roads elsewhere.

On both kinds of road, speed is a particular problem where they pass through villages and approach the edges of larger built-up areas. Whilst the larger num-ber of accidents happen on the main roads, especially on two-lane two-way main roads, the accident rate per vehicle-km travelled can be higher on the relatively little-used minor roads, and risk there can be a particular concern to those walking, cycling, riding animals or moving livestock — a mix of uses which includes both work and leisure activities, in proportions which reflect the culture and nature of economic development of the region. These features present a special challenge in terms of speed management, which is therefore forming the largest single element of the emerging concept of rural safety management (IHT, 1999).

The two key elements:managing traffic to achieve a safer distribution; –managing speed to achieve a safer circulation; –

that have emerged as central to urban safety management are also central to rural safety management, as is the concept of the functional hierarchy of roads. The levels of the hierarchy are, however, not yet so clearly established in the rural context as in the urban (see for example DfT, 2002).

In the hierarchy, the distinction between long-distance, usually essentially inter-urban, routes in the form of motorways, other dual-carriageway roads and, where traffic demand is lower, single-carriageway roads on the one hand, and the network of more local rural roads on the other, is conceptually clear. It is also usually clear on the ground where the long-distance single carriageways are highly engineered roads with relatively few junctions with more local roads. The distinction is less clear in situations where a pre-existing local road has, with only limited adaptation in form, evolved in its function to become part of a long-distance route, and in such situations, rural safety management would indicate early action either to replace that road in the long-distance network or to adapt it better to its function there.

among more local rural roads, however, categories to distinguish between the rural counterparts of the urban distributor and access functions (including possibly different levels of distributor), and to identify separately those, usually narrowest and least engineered, roads where provision for motor vehicles should clearly be subsidiary to provision for other kinds of traffic, have yet to be fully defined in a way that carries over soundly between regions and countries with different geo-graphy, topography and histories of rural development, even among the highly-motorised countries and regions.



Nevertheless, the broad shape of rural safety management is emerging, comprising:

identification of the existing road hierarchy, as appropriate to the area under –consideration, and any need for adaptation to it, including speed manage-ment, in the light of mismatches between form and functions of particular roads associated with safety problems;identification and treatment of high-risk sites and route sections, which will –be mainly on the more heavily used roads;systematic and consistent route treatments for all heavily-trafficked routes, –including consistent layout of junctions – especially provision for opposed turning traffic, and speed management in the form of consistently chosen and enforced limits reinforced by adaptation to the layout and appearance of the road;systematic and consistent treatment of roads passing through villages, with –speed management and speed-reducing layout in and on the approaches to the villages;signing, marking and adaptation to the layout of more local roads of all kinds –to discourage use by inappropriate traffic and encourage safe use by appro-priate traffic, again including speed management.

as with urban safety management, effective delivery of this approach will take time and will require involvement of stakeholders in the development and imple-mentation of a strategy which wins the consent, and if possible the enthusiasm, of local people and their elected representatives.

2.3. Information and enforcement

Speed limits and the law relating to them are explained in the widely avail-able Highway Code, familiarity with which is a requirement of the driving test, there are national requirements for the signing of speed limits at the roadside, and for consultation with local people about local changes in limits. In addition, as a further development of longstanding central government public information and publicity concerning road safety, the road safety strategy has since the year 2000 included an innovative road safety publicity campaign known as THINK!, one of whose priorities is to encourage drivers and riders to slow down, with the aim that speeding should be seen as just as anti-social as is drink driving. a range of Non-Governmental Organisations also contributes to public information and publicity material related to road safety, including the choice of speed.

police enforcement based on measurement of speeds by police officers in person has been supplemented by widespread use of speed cameras at thou-sands of sites, the majority of them in built-up areas. This has resulted in an order of magnitude increase in the detection of speeding offences and a cor-responding deterrent effect. Camera detection identifies the vehicle and thus via national records its registered keeper. The keeper is notified of the time and place of the offence and is required to name the driver or be penalised for not doing so.



Detection of speeding by either means normally results in the driver having to pay a fixed penalty of £60 (about €90) and having their licence endorsed with three penalty points. The driver can choose to be prosecuted instead of accepting these penalties, but few do so without strong reasons, because they are unlikely to be acquitted by the court and may well be required to pay more and might receive more penalty points if convicted. The penalty points remain in effect for three years, and accumulation of 12 penalty points results in disqualification from driv-ing for a year. If the police consider a particular offence of speeding to be severe enough to warrant a higher penalty, they have the power to prosecute the driver, and if the court then finds the driver guilty, it has the power to impose a larger fine or more penalty points or both.

3. Government structures for implementationGreat Britain comprises England, Scotland and Wales, with populations of

50, 5 and 3 millions respectively. parliament at Westminster and the government departments responsible to it have responsibility in some respects for the whole of Great Britain, whilst in other respects responsibility for Scotland is devolved to the Scottish parliament and its Executive, and in somewhat different respects that for Wales is devolved to the Welsh assembly. Responsibility for road safety is devolved and some arrangements in Scotland and Wales differ in detail from those in England, but these differences are too slight to affect comparison with France. The arrangements described in the rest of this section are those prevail-ing in England.

3.1. Central government

National and local implementation of the government’s road safety strategy lies mainly in the areas of road user behaviour and road safety engineering, because responsibility for vehicle-related measures lies so largely with the Eu. an impor-tant mechanism for such implementation is that each highway authority in Britain is responsible under the Road Traffic act 1988 for investigating and taking steps to reduce the occurrence of road accidents in its area. This includes responsibility for relevant education, training and public information for road users, as well as for road safety engineering on its road network. The highway authority for the natio-nal network of long-distance roads in England is the Highways agency of the DfT. Local authorities with transport responsibilities as described in Section 3.2 are the highway authorities for the rest of the road network, known as local roads.

under the integrated transport policy (DETR, 1998; DfT, 2004d) and the Transport act 2000, each such authority submits to central government a 5-year Local Transport plan (LTp) (DETR, 2000a; DfT 2004a) developed by the authority in consultation with the transport policy staff of the central government office for its region. Each LTp is updated annually by means of an annual progress report. The first round of LTps was produced in 2000 to cover the period 1 april 2001 to 31 march 2006. The second round for publication in march 2006 will cover the



period 1 april 2006 to 31 march 2011; this will differ in a number of ways from the first round to reflect, for example, developments in regional government and in the responsibility of local authorities for managing traffic congestion on their road networks, and a general encouragement to authorities to think laterally across the range of local policy issues, but there are no substantial changes in respect of road safety in particular. The LTp system introduced in 2000 was not wholly new, but was a substantial enhancement of a predecessor system, which had operated in evolving ways since 1974.

Since the flow of funding from central government to local authorities for trans-port purposes is in principle and in practice strongly influenced by these LTps and the local authorities’ progress in implementing them, and since the LTp includes a local road safety strategy, this system represents a potentially powerful means of encouraging local government activity in implementing the government’s road safety strategy.

an authority’s local road safety strategy should include:local casualty reduction targets (initially to 2005, now to 2010); –assessment of current problems; –how local people and organizations will be involved in efforts to reduce –casualties;how road safety issues are taken into account in other local policies; –performance indicators updated annually, including a prioritized list of pro- –posed schemes and their estimated effects (and later their actual effects); andeducation, training and publicity measures to be undertaken. –

This system provides the context of central government policy and influence in which local authorities develop and implement their policies and measures for road safety and thus for speed management. In this latter respect, however, these wide-ranging general arrangements have been supplemented by the system of safety camera partnerships described in Section 4.

Speed limits applying in general to vehicles on any particular road are of two kinds: national and local. National limits are set by central government with the approval of parliament and comprise a limit of 70 miles/h (113 km/h) on motorways and other non-built-up dual carriageways where no other limit is signed, a limit of 60 miles/h (97 km/h) on non-built-up single carriageways where no other limit is signed, and a limit of 30 miles/h (48 km/h) on built-up roads where no other limit is signed. all other limits are local limits set and signed by the highway authority for the road concerned, as are the boundaries of the 30 miles/h limit in each built-up area, with the help of guidance from central government and subject to certain requirements in respect of limits lower than 30 miles/h. Such guidance is longs-tanding and had been last revised in 1993, until under the road safety strategy a new revision began in 2004 (DfT, 2004c) for completion by the end of 2005 and supported by research outputs which will be available from TRL Limited www.trl.co.uk concerning accident analysis on rural roads. Lower limits set by central



government with the approval of parliament and consistent with Eu directives apply to some particular categories of vehicle.

In respect of public information, the main vehicle nationally is the DfT THINK! Campaign, and local authorities are encouraged to use material from this cam-paign in their own education, training and public information work, both directly and in their own development of locally relevant material.

3.2. Local government

Local government in England differs by type of area. In Greater London (popu-lation: 7 million) there are a strategic authority led by the mayor and 33 local authorities, and in respect of transport, the strategic authority formulates London-wide strategy in relation to central government policy and receives funding accord-ingly from central government to supplement its other sources of funding. The local authorities then make Local Implementation plans (LIp) consistent with the London-wide strategy and in turn receive funding accordingly from the mayor to supplement their other sources of funding.

In each of 6 metropolitan Counties outside London, with populations totalling nearly 11 million, the county is divided into between 5 and 10 districts, each of which is responsible for the LTp for its area and relates to central government accordingly. The rest of England consists of 40 counties, of which 17 are respon-sible for the LTps for the whole of their areas and relate to central government accordingly, 19 are similarly responsible for most of their areas, but also include areas (mostly cities or large towns) governed separately by so-called unitary authorities which are responsible for their own LTps, and the other 4 are governed wholly by several unitary authorities. There are 44 unitary authorities, which are not whole counties. This means that outside London there are about 100 authori-ties each responsible for its own LTp. Their populations lie mainly in the range 80,000 to 800,000, with 5 between 1.0 and 1.4 million.

Each local authority responsible for a LTp (or LIp in London) has a team of staff responsible for implementing the plan, procuring services from consultants and contractors as required to do so. These staff include managers responsible for road safety engineering in the local road network, and a Road Safety Officer who is responsible for education, training and publicity work related to road safety, and who often works closely with staff responsible for travel awareness – that is public information encouraging people to make travel choices that are healthier and more environmentally friendly. Road safety engineers and officers are typi-cally both active in speed management work.

as an example, the City of Derby, with a population of about 230,000 is a uni-tary authority in the County of Derbyshire, which has a total population of about 1 million. The City and County Councils agreed to produce the Derby Joint LTp (2000) and its draft successor (2005), covering the City of Derby and those other parts of Derbyshire, which form its immediate travel-to-work hinterland, with a total population of about 250,000. Road safety and travel awareness are dealt



with together in the year 2000 LTp. Local safety schemes, including traffic calm-ing schemes, 20 miles/h zones, and consideration of so-called home zones with limits lower than 20 miles/h, form large element of the local road safety strategy, which also states that the City and County Councils have agreed with the police a strategy for speed management by enforcement where traffic calming measures are not practicable. The updated strategy for safer roads in the year 2005 draft of the successor LTp includes a continuing speed management programme com-prising engineering measures and participation in the Derbyshire Safety Camera partnership described in Section 4.3.

3.3. police forces

Each part of Great Britain is policed by its own local force under the command of its Chief police Officer, overseen by a local police authority and responsible to central government. In addition to the influence of central government policy, consistency of policing, subject to local requirements, is helped by voluntary col-laboration between forces through associations of Chief police Officers. a local police force typically covers a number of highway authority areas and works with these authorities so that enforcement of the traffic law, including speed limits, con-tributes to implementation of those authorities’ road safety strategies.

3.4. Wider involvement

In addition to central and local government organisations with formal respon-sibilities for road safety, many non-governmental organisations contribute in various ways to implementation of the government’s road safety strategy, and most of these are concerned to some extent at least about speed management. Government on all substantial relevant decisions consulted such organisations. One important group of organisations represent the interests of different kinds of road user: pedestrians, cyclists, motorcyclists, car users, road freight transport operators and users, and bus and coach operators, to name the principal ones. another important group consists of organisations that articulate concern about road safety to raise public awareness and support or press for government action. For example, one of these organisations which operates mainly at the national parliamentary level and had previously articulated the problem of inappropriate speed (paCTS, 1996) issued in the context of the government’s road safety strat-egy an update of its earlier picture of the problem and a list of recommendations for action by government to tackle it (paCTS, 2002).

4. The use of safety cameras in Great BritainThe use of speed and red light cameras was recommended in 1988 by the

Road Traffic Law Review (Department of Transport and The Home Office, 1988) and provided for in the Road Traffic act 1991. Soon after this legal framework for the use of approved types of camera had been established they began to be deployed and were found to be cost-effective, but the rate of deployment was



limited by the resource costs of the installation and operation of the cameras and the processing of detected offences, because it was not at that time permitted for these costs to be repaid to the organisations bearing them from the money paid in penalties by the detected offenders. To address this problem, and in anticipation of the recommendation of the review of speed policy, Hm Treasury set financial rules for a 2-year pilot scheme starting in april 2000 in 8 police force areas, with the intention that a wider system would follow if the pilot scheme proved successful.

under this scheme the police forces would set up partnerships with the highway authorities in their areas to increase the intensity of use of existing cameras and install additional cameras on the basis that the costs of doing this and of process-ing the detected offences would be repaid from the income from penalties paid by the offenders detected by the cameras. a board was set up by central government in 1999 to run the pilot scheme and oversee the work of the resulting partnerships. This meant that the pilot scheme could go ahead as one of the first actions to imple-ment the government’s road safety strategy after its launch in march 2000, thus also acting on one of the main recommendations of the review of speed policy.

Full evaluation of the pilot scheme was completed in February 2003 (pa Consulting Group and uCL, 2003), but it became clear enough by the spring of 2001, after only one year of the scheme, that extension was justified to any police force area where the police force, the highway authorities and the courts were ready to form a partnership and present an operational plan to the government board. This was provided for in the Vehicles (Crime) act 2001. The partnerships became known as safety camera partnerships and the board became the national programme board.

4.1. Safety camera partnerships and their purpose

The objectives of the national programme (DfT, 2004b) are to:reduce deaths and serious injuries on Britain’s roads by reducing the level –and severity of speeding and red light running,prevent and detect offences, and –encourage changed driver behaviour through the nationally approved work –of local safety camera partnerships.

The partnerships work in the following way:a detailed operational plan is submitted annually to the national programme –board for ministerial approval;new camera sites must comply with national rules; –all sites are made conspicuous and their locations are publicised; –the performance of each site is monitored regularly; –all existing sites are kept under review; –a communications plan is developed and implemented to promote under- –standing and help to change driver behaviour;audited direct costs of operation are refunded to the partnership by the DfT –from penalty income.



In the year 2000 round of LTps, Derby and Derbyshire, like a number of other authorities, envisaged the use of this means to deploy more cameras and operate them for more of the time. accordingly, the Derbyshire Safety Camera partnership www.slowitdown.co.uk, covering the city and county, entered the programme in October 2001 in the first tranche of the national extension from the pilot areas. The partners are Derbyshire Constabulary (whose area is the county), Derby City Council, Derbyshire County Council, Derbyshire magistrates’ Courts Service, The Crown prosecution Service and the Highways agency.

The first three-year review of the government’s road safety strategy (DfT, 2004e) reported that all but six of the 51 police force areas in Great Britain had formed partnerships and five of the others were expected to do so by march 2005. By then there were 47 partnerships covering 50 police force areas. an evaluation of the first three years experience from the start of the pilot scheme and including its extension to other areas up to march 2003 led to a generally favourable report (Gains et al., 2004).

Guidance (DfT, 2004a) on the second round of LTps to be drafted in 2005 stated that each authority’s local road safety strategy should include a speed manage-ment strategy devised with the local safety camera partnership, but should look at other methods in addition to automated enforcement. For example the 2005 draft of the Derby Joint LTp notes the effectiveness of the Derbyshire partnership, regards its continuation as important and relevant to route and area safety treat-ments, but recognises that local public support for more safety cameras is limited. The DfT reviewed the national programme in 2005 and authorisation of new cam-era sites was suspended pending the outcome of the review.

4.2. Rules of operation

The gist of the rules applying to operational plans for the financial year april 2005–march 2006 (DfT, 2004b) is as follows.

General rules. Camera sites are of two kinds, core sites and exceptional sites. Core sites must be approved as meeting criteria set out in the rules for use of fixed or mobile cameras. Exceptional sites can have camera enforcement for reasons of community concern, collision frequency or short-term engineering problems, but not for more than 15 per cent of the camera-hours of enforcement at core sites.

The location and visibility of warning signs and the appearance and visibility of fixed cameras and of vehicles used to deploy mobile cameras must comply with published criteria. The police may enforce speed limits elsewhere than at camera sites and may do so inconspicuously, but the costs of doing so cannot be charged to the programme.

Communications activity can use THINK! material but must be local, cost-effective and consistent, all existing sites must be reviewed in the year concerned and monitoring data for all sites must be submitted quarterly.



Criteria for core sitesFixed camera sites* Mobile camera sites

Length 0.4–1.5 km** 0.4–5 km

Number of fatal or serious collisions at least 4 in 3 years at least 2 in 3 years

85th percentile speed above a threshold agreed nationally by the police

percent exceeding speed limit at least 20 percent of drivers in free-flowing traffic

Safety of operationCamera can be

servicedDeploying vehicle can be

placed

Engineering treatment to moderate speed

None can be implemented cost-effectively

* Different rules apply to red-light or speed and red-light cameras.** Time over distance sites can be longer but must justify their cost.

Financial procedures. Fixed penalty payments for offences detected by pro-gramme cameras are sent to the DfT and only this money can be refunded to partnerships to cover approved costs. Expenditure claimed by partnerships must be relevant to operation of programme cameras, processing the offences they detect, or communications activity. partnership budgets are approved annually as part of their operational plan and exceeding the budget by more than 10 percent requires separate approval. audited spending must be reported quarterly and if any year’s spending exceeds the relevant penalty income, the partners in agreed shares must meet the deficit. If any year’s penalty income exceeds expenditure refunded (which has normally been the case so far), the surplus is transferred to Hm Treasury.

4.3. Scale and funding

In the year april 2003–march 2004, 24 partnerships were refunded a total of £54 million (about €80 million) and benefits to society were valued at about £220 million (about €320 million) (Gains et al., 2004), but the latter figure was probably somewhat overestimated because no way was found of allowing reliably for regression to the mean in estimating the reduction in casualties for purposes of evaluation.

as an example, for the Derbyshire Safety Camera partnership (2004), the numbers of camera sites were:

Before joining programme in October 2001

In September 2005

Fixed speed camera sites 18 117

mobile core speed camera sites 28 41

mobile exceptional speed camera sites 0 65*

Red-light camera sites 1 1*Largely at the request of communities, subject to at least one injury collision having occurred at the site; these sites have a camera deployed on average about once a month.



For the year april 2003–march 2004 the finances of this partnership were (£million):

penalty income from which expenditure could be refunded 2.82

allowable police costs 1.24

allowable court costs 0.09

allowable highway authority costs 0.62

Total allowable expenditure 1.95

Surplus transferred to Hm Treasury 0.87

4.4. public relations

Widespread use of cameras is supported by about 70 per cent of drivers and over 90 per cent of those who only occasionally or never drive (DfT, 2004e). partly as a result of THINK!, over 75 percent of drivers said in 2003 that they thought it is unacceptable or highly unacceptable to drive at 40 miles/h where the limit is 30, compared with 60 percent in 1998 (DfT, 2004d).

But there has been concern or controversy about speed cameras between two groups of drivers:

those who wish the right to chose their own speed, and; –generally law-abiding drivers who are shocked to find penalty points on their –licences.

Some elements of the national media have been hostile to speed cameras, but local media tend to support views favourable to cameras that are held in local communities.

Response to adverse opinion has been concern at all levels for transparency and public information. In December 2001, eight months into the pilot scheme, the rules were revised to require signing and conspicuity of all fixed cameras and all deployment of mobile cameras funded by the new mechanism. The three year review of the government’s road safety strategy (DfT, 2004e), in reporting the positive effects of camera enforcement, emphasised the need for continuing public information about the purpose, mode and financial basis of operation of cameras and about all camera locations. The Derbyshire partnership, for exam-ple, lists all its camera sites on its website www.slowitdown.co.uk with access to a map of each and facilities for extracting lists of cameras by road number or local-ity. a table giving key data for each site can also be accessed. Objections to the use of cameras have been strongly countered by non-governmental road safety organisations (e.g. paCTS and the Slower Speeds Initiative, 2003).

Law-abiding drivers who are anxious about nevertheless accumulating suf-ficient penalty points as a result of camera detection to be disqualified from driv-ing may find reassurance in the finding that whilst numbers of offences detected by cameras have risen by an order of magnitude, the annual number of drivers being disqualified through accumulation of penalty points has remained almost unchanged (paCTS, 2004).



5. progress, problems and prospectsSpeed management including the extensive use of cameras for enforcement

has gained widespread acceptance notwithstanding opposition from some vocal minority interests and some more understandable anxieties. Speeds have fallen appreciably on built-up roads where most of the cameras in Great Britain have been deployed, and driver attitudes to speeding show signs of moving in the desired direction.

But the price of overcoming opposition and allaying concerns has been two-fold. First, the regime under which the safety camera partnerships are obliged to operate is a highly regulated one which must be expensive in resource terms and may well be frustrating to those who simply want to get on with the job of enforc-ing speed limits where speeding is a problem. Secondly, the requirement for all cameras to be conspicuous and signed and their locations to be public, whilst reinforcing the deterrent effect of cameras upon drivers who might exceed the speed limit at the camera sites themselves, denies road users a second potential benefit of camera enforcement. This is the deterrent effect on drivers throughout a whole area of the knowledge that cameras may be being used inconspicuously anywhere in that area.

It is to be hoped that when drivers have become accustomed to widespread use of cameras and any remaining anxieties on the part of law-abiding drivers have been allayed, camera partnerships may be allowed a more relaxed regime in which to operate, and they may in due course be allowed to deploy cameras inconspicuously as well as conspicuously.

Two different issues will arise if the combination of camera enforcement and public information campaigns succeeds in producing a lasting moderation in speeds chosen by drivers. One of these is that the income from penalties for offences detected by cameras will decline and may become insufficient to cover the allowable expenditure on camera operation. This difficulty will probably be addressed by tactical changes in camera deployment and in he processing of detected offences in order to reduce expenditure. The other is the question that will arise whether a camera, which has been sufficiently successful in deterring speeding and reducing accidents and casualties at the site where it has been deployed as to seem no longer to be needed should then be removed. Reluctance to do so will stem from suspicion that once the camera is removed, speeding and the consequent occurrence of accidents and casualties at the site will resume. The extent to which this will happen, or to which speed choice at the site has been lastingly changed will probably need to be tested by the monitored withdrawal of selected successful cameras. Doing this in the form of a statistically designed experiment should yield findings that will inform subsequent policy on the with-drawal or retention of successful cameras.

all in all, there is still much to be learned from the experience in Great Britain of the widespread use of camera enforcement in speed management.



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Chapitre 7

Road safety and speed management at a local authority level in England

Ken Spence

1. IntroductionRoad safety policy and practice within the UK has become highly regulated

and coordinated in the past few decades. The implementation of this policy is largely the responsibility of Local Authorities (Councils) and local Police forces. This is not a one-way process working from the top down. Much of the practice, which has developed in this period has been trailed first at a local level and then adopted nationally. This chapter will set out the current structure of relationships between bodies influencing road safety in the UK (particularly for England), the funding process, some problems to be overcome and possible solutions to these and finally the development of best practice.

The first step in understanding how road safety regulation and practice works within the UK is to set out who the main participants are and how they relate to each other. This is the context for road safety work in the UK.

2. The contextFigure 1 demonstrates the principal bodies involved in delivering road safety

policy and the lines of contact between them. There are essentially five levels at which activity takes place. However, this is not always strictly hierarchical as often levels may be bypassed in communication on some issues.

2.1. Central Government

While the Queen is the titular head of state the highest authority in the UK is really the National Government at Westminster, with the office of the Prime Minister foremost in this.



2.2. Government departments

Separate areas of government policy are delivered through the different govern-ment departments. The lead department for road safety policy is the Department for Transport. Road traffic law enforcement and the Fire/Rescue service are man-aged through the Home Office. The health service is managed by the Department of Health.

2.3. Regional offices, devolved government, greater London authority

Nine government regional offices enable monitoring and some management of the work of English local authorities. This is particularly so for policy, includ-ing road safety. Annual progress reports on transport performance are fed back to central government through the regional offices. In return the Department for Transport will feed back its annual funding settlements to authorities through the regional offices. However, local authorities may bypass the regional offices and approach government departments in London directly.

The establishment of the Greater London Authority (GLA) with the Mayor of London at its head means that London Boroughs operate differently from other English local authorities. The powers of the GLA are devolved directly from National Government; however, communication on how these are delivered still tends to be managed through the Government departments. On transport the GLA has autonomy to set its own transport policy. It does so through its own transport department, Transport for London (TfL). However, as the funding for this is delivered through the Department for Transport the overall purpose of policy is unlikely to diverge greatly from national policy.

The Welsh Assembly and Scottish Parliament also have powers devolved from National Government. The Scottish Parliament in particular has complete control of transport and education in Scotland. Scotland also has a different legal sys-tem to the rest of the UK. The Welsh Assembly has less devolved power but this does include elements of transport, although they have more contact with the Department for Transport than the Scottish Parliament.

2.4. Local authorities

In England, local authorities have contact with the government departments through the regional offices. As set out above, this is an administrative arrange-ment, which allows the departments to have a presence closer at hand to each authority. However, the range of skills and staffing within regional offices means that often local authorities need to be in direct contact with government depart-ments and vice versa.



The London Boroughs are directly answerable to the Greater London Authority, although they too will have direct contact with government departments. However, this will not be as great as the regional local authorities.

The Welsh local authorities are answerable to the Welsh Assembly and the Scottish local authorities to the Scottish Parliament.

All local authorities in the UK share best practice among themselves. The links are strongest between the English regional authorities, which also have good dia-logue with the London Boroughs. The professional bodies (see below) provide a range of forums for this sharing of good practice. It is also a requirement of the Annual Progress Report process that English authorities share their own good practice and seek to learn from the good practice of others.

Figure 1: bodies involved in road safety policy



2.5. Emergency services, NGO’s, Business and the Public

While I have placed these on a fifth level, this is only to demonstrate how they interact in relation to local authorities. In reality the local health, police and fire services operate at the third level, as they are directly answerable to the govern-ment departments of Health and the Home Office. However, the local manage-ment structures of each will have local government representation (See below in more detail). Local authorities are also expected to consult with these services on a wide range of activities including transport policy.

Non-Governmental Organisations (NGO’s), businesses and the public will also operate at all levels. They may approach or lobby the Government directly, but will usually be directed to appropriate departments. The level at which they may attempt to deal will largely be determined by the nature of the issue with which they are concerned.

Local authorities are expected to consult with NGO’s, business and the public on a wide range of subjects. Like the emergency services this consultation is par-ticularly relevant to the delivery of transport policy, including road safety.

3. Local transport plansThe implementation of Government transport policy in relation to roads and

road safety will be mainly achieved through local authorities. The chief delivery mechanism for this is the Local Transport Plan (LTP), which is applicable for all English regional local authorities. The London Boroughs answering directly to the Greater London Authority (GLA) do not have to produce LTP’s, but as the trans-port funding of the GLA comes through the department of transport the policies it adopts must remain broadly in line with those of the Government.

The Government set out its transport policy in the white paper “A New Deal for Transport, Better for Everyone” that was published in 1998. Prior to this there had been no attempt by government to set out an all-encompassing transport policy in more than two decades. In essence the new transport policy embraced the need for environmentally sustainable transport. It accepted that reliance on car transport had to be reduced and replaced by more sustainable modes such as public transport, cycling and walking. There was also a clear recognition that transport had seen chronic under investment. As local authorities were the key deliverers of road transport policy, a more effective method of ensuring policy delivery and funding streams was needed. To achieve this the policy introduced LTP’s, five-year local transport policies for local authorities. Previously each local highway authority was expected to produce an annual “Transport Policies and Programme” (TPP). This was presented to the regional office in the summer and then in December the government would feed back the following financial year’s funding settlement. LTP’s being a five-year plan offered the promise of a more sta-ble funding mechanism, allowing authorities to plan for the longer term and also more flexibility to carry funding over between financial years. The Government also made it clear that levels of funding would be radically increased and main-tained at a higher level.



In recognition that authorities would need time to adapt to the new system the Government allowed a “dry run” of the process in 1999. Local authorities pro-duced draft LTP’s for the period 2000/2001–2004/2005 based on guidance notes produced by the Department of Transport. This allowed the department to feed back comments and advice before the first full LTP’s were delivered the following year. Thus the LTP process was properly introduced in 2000, with Plans covering the years’ 2001/2002–2005/2006. At the time of writing local authorities have now submitted their Provisional Local Transport Plan for 2006–2011 (LTP2). The final version of this must be submitted by 31 March 2006. For LTP2 a slightly different funding mechanism has been introduced. Authorities have already been told what they can expect in terms of annual funding, an indicative 100% figure. However, all LTP2’s will be assessed and scored resulting in a potential variation to this 100% figure of plus or minus 25%.

While the first LTP’s should have included a cycling strategy and a local road safety strategy the guidance for LTP2 has set out that the Department for Transport expects elements of these to be spread throughout the document, which will be based more on the achievement of four shared priorities. These are:

tackling congestion; –safer roads; –delivering accessibility; –better air quality; –

4. Annual progress reportsTo monitor the implementation and progress of the policies included in the LTP

each authority is also required to produce an Annual Progress Report (APR). This sets out what work the authority has completed in the previous financial year and the progress it has made in meeting national and locally set transport targets. The guidelines for preparing APR’s are now very strict. These should guarantee that authorities report accurately and in a uniform way in which they are implementing the Government’s transport policy.

While the settlement for LTP2 will set the initial funding an authority will receive, the content of each APR will play a large part in determining how this will then continue year on year as part of the settlement, the Department for Transport will include a letter stating the areas in which it feels the authority is doing well and not so well. Each APR must state how the authority has responded to the specific points raised in the previous settlement letter. The APR process is thus a means for the Department for Transport to encourage change in local implementation and policy. This can be necessary as some LTP’s fall far short of the standard that the department would like. As LTP’s are a five-year document the APR and settlement letter are a means to force local authorities to change. Ultimately funding can be withheld if authorities fail to make adequate efforts to adopt Government policy.

In preparing APR’s local authorities are also expected to consult widely, setting up or joining local partnerships with the emergency services, the health service,



business, NGO’s and the public. Failure to do so will be highlighted in settlement letters. However, as the APR is a paper exercise, it can often hide very poor deliv-ery on the ground. How this problem has been addressed for cycling is examined below.

5. Road safety strategyIn March 2000, the Government published its road safety strategy “Tomorrows

Roads Safer for Everyone”. This enabled local authorities to include elements of the strategy within their first full LTP’s, which were submitted in the summer of 2000.

Within the UK there is some conflict between road safety policy and sustainable transport strategy. Two distinct positions exist on how best to increase safety on our roads. These can be described as the casualty reduction and danger reduc-tion approaches to road safety.

5.1. Casualty reduction

This is the more traditional approach. Casualty reduction uses as its starting point the reported road accident casualty statistics. It seeks to analyse these and then develop means to reduce them. The main interventions used are physical, either road engineering measures or secondary safety measures for vehicles and their users. Many who adopt this approach fear that sustainable transport goals to increase the number of cyclists and pedestrians will increase casualties as these modes are more vulnerable. Indeed some have described cycling in particular as “dangerous”.

5.2. Danger reduction

The danger reduction approach has been gaining strength in recent years. In this danger is defined as the potential to do harm. Therefore the greatest danger is from motor vehicles as they can inflict great damage. Conversely walking and cycling are relatively safe as they offer little threat. Pedestrians and cyclists will, however, be exposed to danger from motor vehicles. Increasing safety will thus be achieved by reducing the potential of motor vehicles to do damage. This will be mainly through more stringent regulation and enforcement of their use.

Danger reduction views the casualty reduction approach as much too simplis-tic. Simply looking at casualty statistics ignores rates of exposure. Casualties can be reduced where danger increases. A good example is a junction where there is an absence of pedestrian casualties. The absence of pedestrian casualties is often not because the site is safe for pedestrians but because pedestrians avoid it because of the danger from vehicles they would experience there. Therefore real road safety problems exist for vulnerable road users that will not be reflected in the casualty statistics. Indeed the fall in reported pedestrian and cyclist casualties in the UK can thus be described as largely due to reductions in cycling and walking.



Danger reductionists reject the idea that increasing walking and cycling will increase casualties, finding this view somewhat illogical. More people will not walk or cycle unless they perceive a real reduction in danger in the road environment. Achieving this will not only benefit the vulnerable but motorists too who would be less likely to be involved in crashes. The evidence of authorities like York where cycling and walking are positively encouraged is that overall casualties have fallen significantly more than authorities were a more traditional road safety approach has been dominant.

The danger reduction view is also very suspicious of secondary safety meas-ures, particularly for vehicle occupants. They argue that making drivers feel safer can result in them driving with less care. Any claims for potential reductions in casualties from the introduction must be tempered with investigation of how driv-ers will adapt negatively to the increase in their own protection.

5.3. Conflict in approach

Whilst the Government’s road safety strategy took on board sustainable trans-port, some of the conflict between the two road safety approaches can be seen within it. This conflict is also evident in the delivery of transport strategy at local authority level. Often road safety officers seem to stand apart from overall stra-tegic transport aims when they should be an integral part of their delivery. Those taking a danger reduction view will more often be found at the heart of delivering sustainable transport and thus at the centre of policy.

There are also some problems in delivering engineering that promotes sustain-able transport. Traditionally the role of the traffic engineer was to enable as much traffic as possible to use the road network. Adapting to demand management that seeks to reduce capacity can thus be a source of difficulty for some.

A further problem in introducing engineering is the widespread use of safety audit at various stages of the design and implementation of schemes. In many cases the officers who carry out safety audit of proposed schemes raise objections to measures that might encourage cycling and walking as they have a perception that this will reduce safety. The result is designs that ironically often produce a more hostile outcome for cyclists and pedestrians. The reason for this is a lack of professional understanding stemming form the training engineers and others (police) involved in the safety audit process will have received. How this problem is being addressed for cycling is discussed below.

6. The PoliceAs described above local authorities are required to work closely with the

Police. This is particularly so for road safety work. Some examples of this are:

partnerships to run driver improvement schemes. These are courses that •drivers involved in crashes where they were at fault can choose to attend as an alternative to a fine and endorsement of their driving licence. They do, however, have to pay to attend the course, usually around £100;



speed (safety) camera partnerships. The introduction of “netting off” where the •police can claim back a proportion of speeding fines to fund further enforce-ment must be run by a partnership with constituent local authorities;

local working arrangements such as safety audit of proposed engineering •schemes. Local authorities should have safety audit policies for new and remedial highway schemes. These will involve teams of auditors, independ-ent of the scheme designer, to review plans at a number of stages and offer comments on how safety might be ensured within the final design. Ideally the audit team should include an engineer and some non-engineers such as road safety officers and police.

Relationships with the police will vary between local authorities. There are some 48 different police forces within the UK and each of these will have its own policy on enforcing road traffic law. Police forces are measured on how they per-form on delivering a series of core functions. Their funding from the Home Office is thus linked to these core functions. As road traffic policing is not one of the core functions this unfortunately means that enforcement of traffic law is usually given much less priority. Consequently, the numbers of traffic police have seen a serious decline in the last few decades. There is a real fear that the introduction of safety camera partnerships may be used as a further excuse by some forces to reduce traffic police numbers further.

7. The Health ServiceHealth Services at a local level are now managed by Primary Care Trusts

(PCT’s). These are local partnerships that will include representatives of their constituent local authorities. Each PCT has to produce Health Improvement Modernisation Plans (HIMPs) that explain how they will work with local partners to achieve Government objectives in four main areas of care:

cancer; –coronary heart disease/strokes; –accidents; –mental illness. –

Local transport can have a serious impact in all four of these areas, however, for road safety the primary concern is accidents.

By formalising the need for partnerships PCT’s are a genuine advance, offering the opportunity to maximise the efficiency of health interventions through coordina-tion and by avoiding the duplication of effort. However, this process is not without its problems. The PCT area may cover more then one police force or local authority. Indeed some include parts of several local authorities. This can make partnerships unwieldy and can also mean that progress is held up by less active partners.

8. LTP and APR problemsThe Local Transport Plan structure is a highly significant improvement in the

way transport policy is delivered. It requires local authorities to be answerable to



Government and also to their local constituents. However, as mentioned above what on paper may look good may in practice fall far short of the standards desired. While the annual settlement letter does allow for monitoring, this is still largely a paper exercise. It can therefore be slow to or fail to recognise the need for change. Without monitoring on the ground bad practice can continue. It is possible for the public and local organisations to raise shortcomings and concerns at a level higher than the local authority, but this is piecemeal and an unreliable substitute for more structured monitoring.

One area where there was a clear problem was in progress to meet the tar-gets set in the National Cycling Strategy (NCS). The NCS was introduced by the then Conservative government in 1996 and then confirmed by the current Labour Government. It set a target of doubling the proportion of cycling journeys from their 1996 level of 2 to 4% by 2002 and then doubling this to 8% by 2012. The require-ment for local authorities to include a local cycling strategy within their LTPs was recognition of the Government’s continued support for the NCS. In 2001, Steven Norris, who was the Government Minister who had introduced the NCS in 1996 (now retired from Westminster), was appointed as Chair of the National Cycling Strategy Board, the independent body that overlooks the implementation of the NCS for the Department for Transport. This was a further boost to the strategy.

By 2002, the proportion of cycling journeys remained unchanged at 2% so the NCS Board recognised that a major new impetus was needed if there was to be any hope of achieving the 2012 target. The Government again confirmed its sup-port for the NCS and its targets and the Department for Transport agreed to fund the setting up of the English Regions Cycling Development Team.

9. English Regions Cycling Development Team (ERCDT)Following a bidding process, AEA Technology, a private consultancy, won the

contract to establish and run the ERCDT. The Team was appointed and began work in September 2002. It comprised:

10 regional coordinators (two in the South Region); •

three development coordinators for: •

road safety and cycling training; •

motivational factors and promotion; •

engineering guidance and professional development; •

four specialist advisers for: •

school travel plans, cycling promotion and cycle schemes; •

training needs/CPD assessment and institutional accreditation; •

health promotion; •

traffic/highway engineering, shared use provision and safety audit; •

a management and support team. •



The ERCDT assessed the delivery for cycling of all English highway authorities and reported on this in August 2003. Each authority was assessed and scored on a range of 0–5 “bicycle bells” on each of ten criteria. The criteria were:

A. Local Transport Plan and Cycling Strategy.

B. Annual Progress Report.

C. Council Commitment.

D. Infrastructure.

E. Cyclist Training.

F. Marketing and promotion.

G. Stakeholder Engagement.

H. Wider Engagement.

I. Planning for Cycling.

J. Targets and Monitoring.

To complete the assessment the team met with officers and local cycle stake-holders in each authority and audited a range of schemes that had been imple-mented. The outcome of the assessment was an average bell score total for the 149 authorities of just under 21. Each assessment included a set of recommenda-tions and these then formed the basis for the authorities to develop action plans that they could then implement with the assistance of the ERCDT. This was to be the positive outcome of the assessment. The majority of authorities made a posi-tive response to the process. When the team carried out a full progress review in 2004 the extent of the improvement was measured.

The 2004 progress review looked at how each authority (excluding the 33 London Boroughs) had performed on the ten assessment criteria since 2003. Each was asked to complete a questionnaire detailing evidence for progress they felt they had made and indicating what bell score they felt they now warranted for each of the criteria. They were provided with a set of matrices and guidance that explained how the scoring could be made. The team assessed the completed questionnaires and a final report prepared. In both 2003 and 2004 the process was moderated by a core of team members to ensure continuity between the nine regional coordinators who had carried out the assessments.

The outcome of the 2004 progress review was an average overall increase of 2.3 bells for the 116 authorities included. Some authorities had made substantial progress. On the whole authorities that had worked closely with the ERCDT made the best progress. The graph below sets out how involvement with the ERCDT was mirrored by progress.



Figure 2: correlation of ERCDT Involvement with LA Performance

The Team not only assessed authorities but also worked closely with them and other agencies to spread good practice and improve the skills of those involved in delivering for cycling. By the completion of the ERCDT contract in May 2005 the following outcomes can be attributed to the team’s work:

positive citation of ERCDT assessment in 32 Year 4 (2004) APRs, covering •43 local highway authorities (i.e. 37% of authorities outside London);

21 known authorities where ERCDT recommendations have resulted in new •cycling-related appointments;

selection of Sustainable Travel Towns – the bid of Peterborough especially •had a strong ERCDT contribution;

numerous cases where ERCDT has led directly to improvements in infra- •structure. Of particular note, the concept of ‘invisible infrastructure’ coined by the ERCDT has helped LAs identify ways of providing benefits to cyclists where members would not support the provision of cycling-specific measures;

16 known examples where ERCDT support led to the adoption of a promo- •tion and marketing strategy;

24 new Cycle Forums set up directly as a result of ERCDT support; •

400+ individuals from local authorities have received professional training •via the pilot professional training modules. Of these, over 90% were officers of team leader grade or above;

several local authorities have made a firm commitment to take up the train- •ing modules once available;



the Scottish Executive adopted the ERCDT assessment criteria for its own •assessment of local authority cycling performance;

the development of a National Standard and Guidelines for Child Cyclist •Training would not have been completed;

ERCDT advice and information was invaluable in developing the concept for •the Bike-It project.

In March 2005 a new body, “Cycling England”, replaced the National Cycling Strategy Board. Cycling England was given an annual budget of £5 million for three years and will carry on much of the work initiated by its predecessor. This will include building on many of the successes of the ERCDT. One particular stream of work that it is supporting is professional training with the role out of a programme of training modules prepared by the ERCDT. This is intended to address the acknowledged skills shortage in delivering infrastructure and other measures to increase cycling.

A revision of the government’s “Cycle Friendly Infrastructure” guide, also undertaken by the ERCDT is also being published.

10. Good practiceIn setting new guidance on best practice the ERCDT followed the example of

many other official bodies and NGO’s who have published guidance for the benefit of highway engineers, transport planners and road safety officers. In engineering, the three professional institutes have been particularly prominent in producing good practice guides and also in organising both local and national training oppor-tunities for their members. These are:

the Institute of Civil Engineers (ICE); –the Institute of Highways and Incorporated Engineers (IHIE); –the Institute of Highways and Transportation (IHT). –

Often good practice guides are produced in partnership with other bodies including NGO’s. An example is the Road Danger Reduction Forum’s good prac-tice guide “Safe Roads for All, A Guide to Road Danger Reduction” (Road Danger Reduction Forum, May 2001) that was produced with the support of the IHIE. These guides offer examples of good practice that has been implemented by local authorities and road safety organisations. The British Medical Association has also produced research documents on transport policy and issues.

In the area of speed management, the Slower Speeds Initiative, whose mem-bership includes NGO’s the Children’s Play Council, the Cyclists’ Touring Club, the Environmental Transport Association, the Pedestrians Association, the Pedestrian Policy Group, the Road Danger Reduction Forum, RoadPeace, Sustrans and Transport 2000, produced its own good practice guide “Killing Speed, A Good Practice Guide To Speed Management” in 2001. This featured the City of York “Speed Management Plan” as an example of best practice for a local authority setting its own speed management strategy. York is no stranger in establishing



practice, which is then adopted nationally. York was the first local authority to develop a cycling strategy, which as we have seen is now a standard requirement for all. York was also a partner with Sustrans in the first Safe Routes to School pilot, now a national programme. Indeed much of what becomes national policy originates from the initiative of local authorities that are prepared to try out new ideas. The York Speed Management Plan is one of the latest examples.

11. An example of best practice, the City of York speed management plan

In the early 1990’s York had introduced significant amounts of traffic calming. This was mainly in residential streets and usually in direct response to requests from residents who were concerned about speeding traffic. The authority also had a form of local democracy where each council ward had its own “Neighbourhood Forum” with funding that residents could vote to allocate to any scheme they wished to support. Many of these voted to fund traffic calming, sometimes in streets and even cul-de-sacs where there was no genuine speeding problem. However, these schemes were implemented. Then the council undertook a major new programme of traffic calming on a series of secondary semi residential/com-muter routes. The implementation was beset with construction problems, which helped raise a perception of confused policy and generated a media and public outcry. The result was a moratorium on all-new traffic calming while the council undertook public consultation to find out public opinion about its traffic-calming programme.

The result of this initial consultation was to confirm strong support for the prin-ciple of traffic calming. However, the public felt that the council had no clear pol-icy on where it would introduce measures and the type of measures that where appropriate in different locations. In response to this the council developed its Speed Management Plan. Before adopting this, the council once more undertook extensive consultation to ensure that the plan would have public support.

The Speed Management Plan proposed categorising all the authority’s roads in one of three categories. In consultation with the emergency services and local bus companies, a map was produced showing how each road was proposed to be categorised. For each of these categories the council would then state how and where traffic calming might be introduced. The three categories of road were.

11.1. Traffic routes

The main traffic carrying roads where the council proposed to see current speed limits enforced by means of “softer” traffic calming measures like pedes-trian crossings and cycle lanes. Vertical measures would only be used in very exceptional circumstances (As yet none have been).

11.2. Mixed priority routes



Also quite busy with traffic but also, residential, bus and emergency services routes with schools and shopping areas. Target speed of 30 mph (existing speed limit) and lower speeds outside schools and shops where some vertical measures (humps, speed cushions) would be used.

11.3. Residential areas

All other roads on the plan, where the needs of residents would generally have priority over motor traffic. Target speed of 20 mph. The full range of traffic calming measures would be used on these, where residents supported them.

The public consultation that preceded the Plan’s adoption in 1997 was exten-sive. This included:

a leaflet explaining the proposals and including a map of the Plan being •distributed to all 76,000 properties in the authority area. This invited com-ment and detailed when and where public exhibitions/consultations would be held;

an exhibition road show that was attended by over 400 people; •

a “talk about” research panel that gained the views of 1,250 people; •

a survey of 25 road user organisations; •

consultation with the Disabled Persons Advisory Group; •

consultation with the 33 Parish Councils; •

continued consultation with the emergency services and bus companies. •

The surveys asked five key questions:

Q1 – Did people feel it was important to have a speed policy?

Q2 – Did they agree with the principle of three road types?

Q3 – Did they agree with the proposed target speeds?

Q4 – What did they think of a range of speed reducing measures?

Q5 – Were there any roads where they would like to see speed reduction?

Questions one and two received over 80% agreement and question three over 70%. The various measures received mostly majority support, although those measures that the council knew to be most effective were the least popular. The public wanted to see these well targeted. There were over 400 requests for speed reduction.

Given such a clear mandate, the plan, with a few amendments from the draft, was then officially adopted by the Council. Since then it has guided the imple-mentation of speed reduction measures. The Council has been particularly active in targeting measures outside schools and shops on mixed priority routes. By the end of the 2003–2004 financial year; where possible, 20 mph “school safety zones” will have been introduced outside all the authority’s schools.



The Council also introduced a “Child Road Safety Audit Policy” in July 2001. This set new targets for children’s safety including speed management.

The Government in its road safety strategy “Tomorrow’s Roads Safer for Everyone” introduced the idea of child road safety audit. However, by 2003 the Government had given no guidance on how child road safety audit should be car-ried out. York was not prepared to wait and developed its own policy based on a position paper written by the Road Danger Reduction Forum. The basis of this was included in the Council’s Local Road Safety Strategy, which formed part of its Local Transport Plan.

The Council declared “the over-riding aim of Child Road Safety Audit should be to provide a framework for improving all factors within the road environment so that children can experience it as independent road users in ever increasing safety”. With this in view it set the following targets.

11.4. Infrastructure

By 2006

to have completed a survey of traffic speeds on all residential roads; •

in consultation with local residents to have introduced 20 mph zones on at •least 40% of residential roads where 85th percentile speeds are 20 mph or less;

by agreement with local residents to introduce a minimum of two new Home •Zones each year.

By 2010

in consultation with local residents to have introduced traffic calming, 20 mph •zones or home zones on at least 40% of all residential roads;

in consultation with schools, parents and local residents, to have introduced •school safety zones, where appropriate, outside all primary schools;

in consultation with schools, parents and local residents, to have completed •safe routes to school programmes for all secondary schools and com-menced a similar programme for primary schools.

11.5. Speed

By 2006, in addition to comments above:

in co-operation with North Yorkshire Police to have established a robust •system of regularly monitoring traffic speeds on a selection of roads in order to measure progress in increasing speed limit compliance;

in co-operation with North Yorkshire Police to have set a target for increas- •ing speed limit compliance;

to have begun a programme to reclassify quiet rural roads as “quiet lanes” •with a maximum speed limit of 40 mph.



The Council is making good progress on most of these targets. However, the weak link is Police enforcement. A safety camera partnership was due to be launched in 2003, but the North Yorkshire Police withdrew from this largely due to a desire not to alienate local drivers. This is a curious decision in a Police Authority area with the highest proportion of killed and seriously injured road crash victims per head of population in the UK. The decision can be credited to the very nega-tive media campaign against speed cameras that continues in the UK and which the Government has done little to counter effectively.

11.6. The future

This raises another issue for local authorities. They can only make progress in as far as the Government and to a lesser extent public opinion will let them. There are deep cultural attitudes that must be challenged and changed. Many of these persist because the public debate is ill informed and dominated by a media that on the whole supports the motor industry. That debate must be moved forward if councils are to be able to use the tools available to them to make the environment safer.

York’s Child Road Safety Audit Policy is an example of one way forward. Creating a safe environment for children requires much more than a few road humps outside schools. It requires changing the environment, including the way people drive, wherever children might be present. This can quite fairly be sold as “safety for children”, a cause that few would dare argue against. But even York has as yet not begun to market this Policy properly to get this message across. That is the next step not just for York but also for all those who want to see a truly safe environment.

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Chapitre 8

Le management local de la sécurité routière en France : dispositifs,

acteurs et outils. Le cas du contrôle de vitesse dans deux départements

Hervé Chomienne

RésuméInitialisée en 1982, la politique locale de sécurité routière de l’État s’est lente-

ment structurée autour de dispositifs et d’outils visant à aborder la sécurité rou-tière de façon intégrée et pluridisciplinaire. Deux acteurs clés de cette politique été identifiés, le délégué interministériel à la Sécurité routière (DISR) à l’échelon interministériel et le préfet à l’échelon départemental, dont le rôle d’élaboration et d’animation n’est pas rencontrer de difficultés. Dans ce cadre, les contrôles de vitesse constituent une dimension importante de la politique locale de Sécurité routière (SR) avec laquelle ils doivent s’articuler. De plus, leur organisation impli-que plusieurs familles d’acteurs en amont, en aval et lors de leur mise en œuvre, ce qui pose aussi des problèmes de coordination. L’élaboration de plans départe-mentaux de contrôles routiers mais surtout le déploiement du contrôle–sanction automatisé offrent des opportunités pour formaliser et accroître la coordination des acteurs afin d’améliorer l’efficacité des actions de contrôle de vitesse et plus largement de la politique locale de SR. Toutefois, le développement et la péren-nisation de cette coordination ne peut s’envisager que sous la direction du préfet, par l’intermédiaire d’un chef de projet SR et d’un coordinateur SR impliqués et compétents.

1. IntroductionL’action publique en France, plus que toute autre forme d’action collective

suscite des réactions contradictoires (Meny et Thoenig, 1989) : les demandes d’intervention de l’État pour résoudre des problèmes de toute nature ne cessent




de croître, alors même qu’il lui est de plus en plus souvent reproché de manquer d’efficacité dans les politiques qu’il initie. Si ces interventions s’exercent naturel-lement sous des formes réglementaires et coercitives, les pouvoirs publics font de plus en plus souvent appel à des registres d’action non contraignants comme les incitations économiques, le recours à l’information ou la persuasion sociale (Papadopoulos, 1995).

La politique de sécurité routière en France mobilise l’ensemble des registres de l’action publique mais son élaboration et sa mise en œuvre font face à une double difficulté : la complexité du problème en lui-même mais aussi la com-plexité du dispositif institutionnel progressivement mis en place pour tenter de le résoudre (Chomienne, Lavoisier, 2004). Ainsi, il nous apparaît que l’enchevê-trement des structures, des outils et des acteurs en charge du management de cette politique publique interministérielle, aux échelons nationaux et locaux, est le résultat d’un long processus de structuration qu’il est possible de reconstituer, ce que nous ferons dans un premier temps. Nous montrerons, dans un second temps, les apports de ces dispositifs ainsi que leurs difficultés de fonctionnement en analysant plus particulièrement le rôle de deux acteurs clés : le DISR et le préfet, en charge de sa déclinaison locale. Nous fonderons notre analyse sur les résultats d’une recherche que nous avons conduite en 2003–2004 pour la Direction de la sécurité et de la circulation routières sur « l’évolution des politiques locales de sécurité routière en France » depuis leur origine jusqu’à 2002. Celle-ci repose sur une analyse de documents internes à la DSCR et sur une cinquan-taine d’entretiens semi-directifs réalisés auprès d’acteurs nationaux11 et locaux12 de la sécurité routière.

Après avoir analysé les origines et mutations des politiques locales de sécurité routière entre 1982 et 2002, nous nous intéresserons au cas particulier de l’or-ganisation locale des contrôles de vitesse, notamment depuis l’identification de la sécurité routière comme « chantier présidentiel » en juillet 2002. Nous montre-rons comment l’organisation de ces contrôles s’articule avec les autres dispositifs locaux de sécurité routière, quels en sont les principaux acteurs et en quoi le déploiement du contrôle–sanction automatisé a impacté leurs pratiques dans ce domaine. Pour ce faire, nous nous baserons sur les résultats de l’étude du cas de deux départements, la Savoie et la Drôme, au sein desquels nous avons inter-rogé, dans le cadre d’entretiens semi-directifs, les principaux acteurs du contrôle de vitesse13.

11 Notamment, trois anciens délégués interministériels de la sécurité routière ; des anciens conseillers techniques des ministères de l’Intérieur, de la Justice, de l’Éducation nationale et de la Gendarmerie ; les responsables des politiques locales et de la communication à la DSCR ; les responsables des principales associations en matière de sécurité routière (Prévention routière, Ligue contre la violence routière, association Anne Cellier) ; une demi-douzaine de chargés de mission sécurité routière.12 Étude de la situation de deux départements et entretiens auprès de responsables et d’acteurs locaux, soit une quinzaine de personnes interrogées.13 Dans chaque département : le chef de projet SR (directeur de cabinet du préfet), l’officier de gendarmerie et l’officier de police en charge de la SR, le substitut du procureur en charge de la SR, le responsable de la CDES.


Le management local de la sécurité routière en France : dispositifs, acteurs et outils

2. Genèse de la politique publique de sécurité routière en France : de la réglementation à la coordination interministérielle

Assurer des transports rapides et sûrs par la construction et l’entretien de réseaux routiers, fluviaux puis ferrés a de tout temps été une préoccupation des pouvoirs publics. Les enjeux à la fois stratégiques et économiques des transports terrestres ont conduit les autorités à réglementer leurs usages afin de protéger les infrastructures et leurs usagers. Il faut cependant attendre la seconde moitié du vingtième siècle, caractérisée par une augmentation régulière des flux de circula-tion dans les pays industrialisés, pour qu’apparaisse la nécessité d’encadrer plus étroitement le comportement des usagers de la route (Callens, 1996).

En France, l’élaboration du premier code de la route en 1958 s’est révélée être le résultat d’un long processus impliquant de nombreuses parties prenantes issues des sphères politiques, administratives et économiques (Kletzen, 2000). Jusqu’alors essentiellement technique, car centré sur la gestion des infrastructu-res, le problème de « la circulation routière » prend une dimension politique en devenant un problème de « sécurité routière » centré sur la régulation des com-portements des usagers.

Cette nouvelle problématique de « changement social » devait alors impliquer la mobilisation de tous les registres de l’action publique, qu’ils soient contraignants (réglementation, contrôle–sanction) ou non contraignants (éducation et informa-tion, persuasion, incitations économiques). Ainsi, le ministère des Transports ne devait plus être le seul acteur en charge de la sécurité routière : les ministères de l’Intérieur, de la Justice, de la Santé, de l’Éducation nationale, de l’Économie et de l’Industrie, de la Jeunesse et les Sports, de la Communication devenaient aussi les parties prenantes d’une politique interministérielle. Cependant, ce furent essentiellement les ministères des Transports, de l’Intérieur et, dans une moindre mesure de la Santé, qui prirent en charge en 1958–1959 la gestion de la sécurité routière à travers la création de comités ou de conseils travaillant en parallèle selon des logiques sectorielles (Kletzlen, 2000).

Il faut attendre 1972 et le triste record de près de 16 600 tués sur les routes françaises pour que la préoccupation de sécurité routière devienne formellement une politique publique interministérielle à travers la création d’un Comité intermi-nistériel à la sécurité routière (CISR) présidé par le Premier ministre, animé par un délégué à la sécurité routière et constitué de représentants de nombreux ministè-res14. Ce premier CISR animé par Christian Gérondeau, soutenu par le Premier ministre de l’époque, Pierre Messmer, a donné lieu à l’élaboration et à la mise en œuvre, à partir de 1973, d’une vague régulière de mesures réglementaires rela-tives à l’obligation du port de la ceinture de sécurité, du port du casque pour les

14 Les ministères de la Défense, de la Justice, de l’Intérieur, de l’Économie et des Finances, de l’Éducation nationale, du Développement Industriel et Scientifique, de l’Équipement et du Logement, des Postes et Télécommunications, des Transports, de la Santé Publique et de la Sécurité Sociale sont, de façon non exhaustive, membres du CISR.



deux-roues, à l’abaissement des seuils de vitesse autorisée et à la mise en place de dispositifs de lutte contre l’alcoolisme au volant. Ces dispositifs contraignants et des campagnes nationales de communication ont contribué, en cinq ans, à réduire de plus de 4 600 le nombre de morts sur les routes pour atteindre un peu moins de 12 000 morts en 1978.

Toutefois, au début des années 1980, le renforcement des dispositifs réglemen-taires et des contrôles–sanctions opéré au cours de la décennie précédente ne semble plus suffisant pour faire évoluer les comportements des usagers de la route, le nombre de morts demeurant autour de 12 000 personnes chaque année.

Face à cette stagnation, le CISR du 22 décembre 1981 se donne pour objectif « de réduire d’un tiers en cinq ans le taux de mortalité enregistré sur les routes », grâce à des mesures articulées autour de trois axes :

renforcer l’adhésion des usagers de la route et améliorer leurs comporte- –ments à partir d’actions d’information, de sensibilisation et de formation ;renforcer l’application des réglementations en vigueur ; –développer les équipements de sécurité sur les réseaux routiers nationaux –et les voiries des collectivités locales.

De plus, afin de doter le CISR d’un relais opérationnel, le ministère de l’Équi-pement et des Transports reçoit délégation « pour réunir le Comité et assurer sa présidence dans l’intervalle des réunions présidées effectivement par le Premier ministre » et doit créer une Direction de la sécurité et de la circulation routière en charge notamment du code de la route, de l’information des usagers et de la nor-malisation technique des véhicules et des infrastructures routières.

Ainsi, parallèlement aux mesures visant à réguler les comportements des usa-gers, l’enjeu est désormais de modifier en profondeur leurs attitudes face au ris-que routier, en agissant au plus près du terrain à travers l’élaboration de dispositifs permettant de mobiliser la société autour du problème de l’insécurité routière. La création de la Direction de la sécurité et de la circulation routière vise justement à rattacher de façon privilégiée cette politique interministérielle à un ministère dis-posant d’une forte expertise technique et d’un réseau dense de structures décon-centrées qui pourraient constituer des relais opérationnels à la mise en œuvre de cette politique publique. Cette décision de faire cohabiter la structure transversale du CISR avec une direction sectorielle vise à maintenir le caractère interminis-tériel de cette politique publique, tout en lui donnant une assise opérationnelle qui lui faisait jusqu’alors défaut. Nous reviendrons par la suite sur l’analyse des conséquences de ce compromis organisationnel.

3. Développement d’une politique locale de sécurité routière en France : mobiliser et coordonner les acteurs locaux

Le CISR du 13 juillet 1982 prolonge les décisions du CISR précédent en sta-tuant que le directeur de la Direction de la sécurité et de la circulation routière serait



systématiquement aussi le DISR afin d’assurer l’articulation entre cette direction et le CISR. De plus, il est décidé de mettre en place une « politique locale de sécurité routière » en complément des dispositifs nationaux existants. Élaborée par le CISR qui fixe les priorités nationales, sa mise en œuvre est confiée au pré-fet de département. Elle a pour objectifs de « provoquer une véritable mobilisation de l’ensemble du corps social, rechercher une prise en charge des problèmes de sécurité routière par les collectivités locales en les associant aux objectifs gouver-nementaux » et d’assurer « l’intervention active des services publics locaux ».

La politique locale repose sur deux dispositifs.

Un programme de contrats d’objectifs entre l’État et les collectivités loca- •les (« objectif –10 % ») visant à inciter celles-ci à conduire des actions de prévention à partir d’incitations financières assorties de primes si l’objectif de –10 % de tués par an sur leur territoire est atteint. Ce programme a été arrêté à la fin des années 1980 sans que son efficacité n’ait été évaluée.

Un programme d’enquêtes techniques pluridisciplinaires (REAGIR) réali- •sées à la suite de tout accident mortel et distinct de l’instruction judiciaire. Ce programme a été régulièrement ajusté jusqu’à être rénové à la fin de l’année 2004 sous le nom « d’AGIR pour la sécurité routière ».

L’évolution et les prolongements de ce dernier programme entre 1982 et 2002 reflètent, selon nous, les difficultés d’aborder de façon transversale et coordon-née la politique de sécurité routière, problème qui sera aussi rencontré en matière d’organisation du contrôle–sanction. Par ailleurs, cette organisation ne peut se comprendre indépendamment de l’organisation générale de la sécurité routière dans la mesure où elle constitue un élément de ce système.

3.1. Objectifs et organisation du programme REAGIR

La finalité du programme REAGIR (Réagir par des enquêtes sur les accidents graves et par des initiatives pour y remédier) est d’améliorer la connaissance des facteurs qui concourent aux accidents graves, de susciter une forte mobilisation sociale autour du problème de la sécurité routière, de proposer des actions per-mettant de réduire le risque de voir un accident comparable se reproduire, le tout à partir d’enquêtes techniques réalisées sur chaque accident très grave ou mortel.

Ce programme doit permettre d’atteindre l’objectif de baisse d’un tiers des accidents mortels à l’horizon 1986, mais la circulaire du DISR du 10 mai 1983 qui l’instaure précise qu’il « ne suppose pas la mise en place de moyens spécifiques ou supplémentaires ». Il doit reposer sur le redéploiement « de l’organisation, des procédures et des priorités de l’action des services concernés par la sécu-rité routière et la plus large diffusion de l’esprit de prévention ». Il ne s’agit donc pas de créer de nouvelles structures mais, sous la responsabilité du préfet, de mobiliser au sein des services déconcentrés de l’État, des collectivités locales et, éventuellement, des associations et des milieux professionnels, des inspecteurs départementaux de la sécurité routière (IDSR) qui ont pour mission la réalisa-tion des enquêtes REAGIR et la mobilisation sociale sur le thème de la sécurité



routière. Par ailleurs, il est demandé au préfet de mettre en place une « instance départementale de concertation » afin que « s’établissent entre l’État, les collec-tivités territoriales, les associations et les professionnels concernés des échan-ges d’informations permettant l’harmonisation de leurs actions et un large débat public ». La forme de cette instance n’est néanmoins pas précisée, et elle ne sera généralement pas mise en place.

Une circulaire du DISR du 10 juillet 1984 est venue par la suite préciser les modalités de mise en œuvre de REAGIR et a notamment clarifié son organisation administrative, laissée relativement floue dans la circulaire initiale.

Le DISR s’appuie directement sur sa Direction de la sécurité et de la circula-tion routières dont l’une des missions est la coordination interministérielle natio-nale des actions de sécurité routière. Ainsi, au niveau national, des chargés de mission REAGIR ont été nommés et préparés à former les futurs IDSR au niveau départemental et à contribuer à l’animation des réseaux ainsi constitués. Comme pour les IDSR, les chargés de mission ne sont pas en poste à temps complet sur cette nouvelle mission mais sont partiellement détachés par leurs services d’ori-gine pour remplir cette mission normalement selon la logique du volontariat.

De plus, il est rappelé au préfet qu’il a la responsabilité de ce programme et qu’il doit donc s’impliquer dans la gestion de son fonctionnement et dans son ani-mation. À cet effet, il doit nommer un « coordinateur administratif » qui devra gérer de façon opérationnelle le fonctionnement du réseau d’IDSR. En outre, afin d’as-surer l’animation du programme, le préfet est invité à déléguer sa responsabilité à l’un de ses « collaborateurs les plus directs (directeur de cabinet ou secrétaire général) », dont la mission sera de « mobiliser des partenaires tant institutionnels qu’issus des milieux associatifs et de les amener à collaborer ensemble sans que les uns ou les autres y perdent de leurs prérogatives ou de leur identité ».

3.2. La difficile cohabitation entre un dispositif transversal atypique et les structures administratives de l’État

Les circulaires qui ont successivement présenté les objectifs et les modalités d’organisation du programme REAGIR laissent entrevoir les principes sur les-quels ce programme repose. Mais c’est à partir des récits de ses initiateurs et des premiers participants que l’on peut tenter de mieux les comprendre. Il apparaît ainsi que le démarrage de ce programme a été largement porté par l’équipe du délégué interministériel d’alors, P. Mayet qui a dû s’investir pour « vendre » l’idée aux responsables politiques. Disposant d’une bonne connaissance des pratiques locales en matière de sécurité routière, l’équipe de P. Mayet a pu élaborer un programme visant à généraliser les « bonnes pratiques » en tentant de les ins-titutionnaliser. Les caractéristiques du programme REAGIR mettent en évidence cette idée de faire émerger du terrain et de l’expérience une prise de conscience et de nouvelles pratiques professionnelles intégrant la problématique de sécurité routière dans les missions traditionnelles des services de l’État, des collectivités territoriales mais aussi dans le monde de l’entreprise.



REAGIR repose tout d’abord sur une conviction : la sécurité routière n’est pas un problème administratif classique qui serait de la seule responsabilité de l’État. L’idée qui légitime l’action locale en matière de sécurité routière est bien que cette question concerne tous les acteurs de la société qui doivent prendre conscience des enjeux et de leurs responsabilités dans ce domaine.

La deuxième caractéristique de REAGIR est d’associer étroitement l’améliora-tion des connaissances en matière de sécurité routière, la mobilisation des acteurs et leur mise en mouvement à partir d’actions d’amélioration. La volonté de produire des connaissances rigoureuses, de mener des actions de mobilisation sociale de type militant et de s’inscrire dans le cadre des structures administratives, consti-tue à la fois toute l’originalité de ce programme et, sa principale faiblesse, reposer conjointement sur trois logiques d’action qui cohabitent difficilement.

Une autre caractéristique de REAGIR est de se situer aux frontières des struc-tures administratives classiques. P. Mayet insiste sur le fait qu’il a délibérément conçu ce programme dans un esprit « subversif, dérangeant, provocateur » afin d’interpeller le « système bureaucratique » de l’État soupçonné, non sans raison, de ne pas se donner les moyens de prendre en charge le problème de la sécurité routière ni de façon spécifique ni dans l’exercice des missions de ses services. Il apparaît alors que ces derniers sont la principale cible du programme : il s’agit de leur démontrer à travers les enquêtes techniques en quoi ils sont, de facto, res-ponsables des problèmes de sécurité routière et comment ils pourraient les inté-grer dans leurs pratiques professionnelles. Or, ces enquêtes ont un aspect officiel qui les situe dans le champ administratif, mais elles n’ont pas la même légitimité institutionnelle que des missions d’inspection ou d’enquête traditionnelles. Les IDSR peuvent ainsi être amenés à émettre des critiques sur le fonctionnement de leurs services, ce qui les place en porte-à-faux vis-à-vis de leur hiérarchie et de leurs collègues. Dans ces conditions, il leur est souvent difficile de remplir serei-nement leur mission et d’être entendus au sein de leurs services.

Enfin, la dernière particularité de ce programme est son caractère transversal et pluridisciplinaire alors que la sécurité routière était, jusqu’alors, plutôt abordée selon des approches techniques et morcelées. Pour ce faire, REAGIR est un réseau interministériel et pluridisciplinaire (CRS, gendarmes, DDE, SAMU, pom-piers, …) et un lieu d’échanges et d’expression libre entre des acteurs d’origines et de cultures professionnelles différentes. Ce mode de fonctionnement visait à rompre les cloisonnements entre les différents services concernés par la sécurité routière, mais ce but n’a été que très partiellement atteint. En effet, les échanges entre acteurs du réseau REAGIR n’ont généralement pas entraîné une forte amé-lioration de la prise en charge de la sécurité routière au sein de leurs services et de la coordination de leurs actions.

On peut comprendre que ce programme n’a généralement pas suscité une forte implication des préfets qui ne disposaient pas de moyens spécifiques pour l’animer et qui, par ailleurs, étaient accaparés par de nombreuses autres missions prioritaires. La structuration croissante de la politique locale de sécurité routière à travers des dispositifs transversaux, comme le pôle de compétence, et l’iden-



tification d’acteurs spécifiques au sein des préfectures a cependant entraîné un besoin croissant d’implication du préfet15, seul acteur à l’échelon local pouvant légitimement coordonner l’action des services déconcentrés de l’État et inviter les représentants des collectivités locales et du monde associatif à coopérer.

3.3. Structurer les politiques locales pour améliorer la coordination des actions

Dans ce contexte, il s’agissait de faire évoluer le dispositif pour que, d’une part, il s’insère mieux dans l’organisation administrative de l’État et que, d’autre part, ses acteurs demeurent mobilisés malgré les tensions suscitées et la lenteur de mise en œuvre des changements proposés.

L’étape suivante de structuration de la politique locale a donc été de mieux articuler le programme REAGIR avec les structures administratives locales, notamment en impliquant plus directement leurs responsables et en organi-sant la coordination des actions locales à partir de nouveaux outils et dans le cadre de nouveaux dispositifs : REAGIR ne devient alors que la partie opé-rationnelle d’un ensemble de dispositifs de planification, de coordination et d’animation. Ainsi, entre 1986 et 2002, l’accent a été mis sur l’organisation de la transversalité à l’échelon local pour coordonner les actions des différents acteurs dans le cadre de la politique nationale élaborée par les CISR. Cette volonté s’est traduite, à travers des circulaires du délégué, par la mise en place progressive :

d’outils d’analyse et de planification stratégique : document général d’orien- •tation (DGO) de trois à cinq ans, plan départemental de sécurité routière (PDASR, annuel), Plan de contrôle (annuel), plan de prévention des risques routiers (annuel) ;

de dispositifs de coordination à l’échelon départemental : pôle de compé- •tence sécurité routière réunissant les services déconcentrés de l’État sous la présidence du préfet et complété parfois de groupes de travail thémati-ques préparant les réunions du Pôle et intégrant des acteurs associatifs ou des collectivités locales ; structure partenariale réunissant représentants de l’État et représentants de collectivités territoriales, notamment du conseil général ;

de nouvelles fonctions de coordination à l’échelon départemental : aux •niveaux stratégique (chef de projet sécurité routière, généralement un sous-préfet) et opérationnel (coordinateur sécurité routière, généralement un cadre administratif, parfois un agent de catégorie B ou C) ;

15 Au moins symboliquement en participant aux principaux événementiels et plus généralement à travers le chef de projet sécurité routière, généralement sous-préfet ou directeur de cabinet.



d’une nouvelle fonction d’assistance et de conseil (formation, information, •aide méthodologique) à l’échelon interdépartemental : chargés de mission sécurité routière (à temps partiel avec une activité fonctionnelle principale) au sein de pôles d’animation de sécurité routière ;

d’une recherche accrue de coopération avec l’environnement socioprofes- •sionnel à travers la signature de conventions de partenariats.

Le bilan des 20 premières années de politique locale de sécurité ne peut être que circonspect. Aucune évaluation formelle d’efficacité n’a été réalisée pour apprécier l’impact global de ces dispositifs sur l’évolution du nombre d’accidents graves ou mortels. De fait, le nombre de tués sur les routes est passé d’environ 12 000 personnes en 1982 à environ 7 200 en 2002, ce qui est un résultat positif même si le processus a été très lent. Cependant, il est impossible d’attribuer directement tout ou partie de ce résultat aux politiques locales ou à l’action du CISR en tant que structures de coordination, car les facteurs entrant en ligne de compte dans ce résultat sont nombreux (évolutions qualitatives des véhicu-les et des infrastructures, nouvelles réglementations coercitives, …) et indirec-tement liés à l’action de ces structures. Il est fortement probable que l’action de ces dispositifs transversaux ait amélioré la pertinence des mesures prises et la coordination de leur mise en œuvre, aussi bien à l’échelon national que local, mais rien ne nous permet de l’affirmer. C’est leur création, leur fonctionnement et leur articulation avec les structures administratives traditionnelles que nous allons maintenant analyser.

4. Acteurs et dispositifs de la politique locale de sécurité routière en France : difficultés d’une articulation multiniveaux

Cette volonté de définir à l’échelon interministériel une politique nationale en matière de sécurité routière et de la décliner localement implique un double enjeu de coordination :

entre l’échelon national et local (dans notre cas, le département) ; –entre les dispositifs transversaux (CISR, pôle de compétence) et les structu- –res sectorielles (ministères, services déconcentrés) ou territoriales (conseils généraux, communes).

La figure ci-dessous propose une représentation simplifiée des relations de coordination (hiérarchiques ou non) entre ces structures.



Figure 1 : liens entre les principaux acteurs de la politique de sécurité routière

Il apparaît que les cabinets ministériels et les directions d’administration cen-trale ont seules la capacité formelle de donner des instructions à leurs services. Les dispositifs transversaux sont alors principalement des espaces de négocia-tion au sein desquels le délégué, à l’échelon national, et le préfet, à l’échelon territorial, jouent un rôle d’acculturation, d’activation et de coordination d’acteurs représentant des secteurs aux intérêts souvent hétérogènes, voire divergents. Ce sont les dispositifs transversaux de ces deux échelons que nous nous proposons d’étudier.

4.1. Le Comité interministériel de sécurité routière : dispositif de coordination ou de mise en scène d’une politique publique ?

À défaut de créer une administration de mission spécifique au traitement du problème de la sécurité routière, la création du CISR en 1972 visait à créer un espace institutionnel permettant de définir collégialement une politique au nom du Premier ministre et à coordonner sa mise en œuvre. Dans ce cadre, chaque



ministère participant à ce comité avait la charge de mettre en œuvre ses déci-sions dans son champ de compétences propres. Ce dispositif visait à éviter que les ministères potentiellement concernés conduisent sans coordination leur propre politique en matière de sécurité routière ou n’en conduise aucune. Cependant, si la légitimité institutionnelle du délégué interministériel à piloter ce processus n’était pas contestable, l’absence de relais opérationnels spécifiques affaiblissait considérablement ses capacités d’action. Ainsi, même si les activités des CISR successifs entre 1972 et 1982 ont permis de faciliter l’élaboration de nouvelles mesures réglementaires et techniques en matière de sécurité routière, leur mise en œuvre effective est souvent demeurée problématique. La volonté de ne pas attribuer de moyens d’action spécifiques, la crainte du coût politique d’une applica-tion trop systématique des mesures coercitives en matière de vitesse, de port de ceinture ou de consommation d’alcool, le poids des lobbys routiers ont été autant de frein à la mise en œuvre de la politique de sécurité routière. Dans ce contexte, le CISR apparaît avant tout comme un dispositif symbolique visant à montrer que la sécurité routière est un problème pris au sérieux par les autorités politiques sans toutefois que son fonctionnement apparaisse déterminant en tant que dispositif de coordination faute de véritable relais opérationnel.

Dans le contexte des lois de décentralisation et d’une volonté politique ambi-tieuse de diminuer d’un tiers en cinq ans la mortalité routière, le CISR, du 13 juillet 1982, a doté le DISR de deux nouveaux relais pour assurer la mise en œuvre de sa politique :

au niveau national, il est placé à la tête d’une nouvelle direction centrale du •ministère de l’Équipement et des Transports, la Direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR) en charge, notamment, de la traduction technique des décisions du CISR en matière de politique locale de sécurité routière et du pilotage des programmes qui en découlent ;

au niveau local, il peut s’appuyer sur le préfet de département qui a la res- •ponsabilité de la mise en œuvre de la politique locale de sécurité routière définie par les circulaires du DISR.

La création de la DSCR dote donc le délégué d’un « bras séculier » adminis-tratif et technique mais l’identifie aussi, de façon privilégiée, à un ministère parti-culier, ce qui peut altérer sa dimension interministérielle.

Cette évolution illustre bien, selon nous, l’une des difficultés de fonctionne-ment des dispositifs transversaux :

si l’animateur de la politique interministérielle ne peut pas s’appuyer sur un •ministère assez puissant pour peser dans les négociations avec les autres acteurs, ses capacités d’action demeurent limitées et directement liées au soutien politique du Premier ministre ou du Président de la République ;

si l’animateur de la politique interministérielle est rattaché à un ministère •en tant que directeur d’administration centrale, il n’est plus uniquement le représentant du Premier ministre mais aussi d’un ministre en charge d’un secteur particulier, défendant ses propres enjeux sectoriels et politiques.



Cette situation risque de fragiliser sa position vis-à-vis des autres ministres qui peuvent légitimement douter de son impartialité. Dans notre cas, ce ris-que est accentué lorsque le DISR est issu du ministère de l’Équipement. Là encore, seul un appui politique marqué du Premier ministre ou du Président de la République peut compenser le soupçon que suscite son rattachement sectoriel.

Ainsi, nos différents interlocuteurs ayant participé à des CISR ont pu relever que le DISR doit à la fois :

coopérer étroitement en amont des réunions plénières avec les directeurs •d’administration centrale des autres ministères concernés pour préparer les décisions présentées et désamorcer par avance les points de divergence. Les conseillers techniques détachés par les principaux ministères concer-nés par la sécurité routière auprès du délégué ont alors un rôle important d’interface ;

ne pas se comporter en représentant des intérêts politiques du ministre de •l’Équipement qui pourrait être tenté de s’attribuer le mérite de décisions ou de résultats qui seraient la conséquence du travail interministériel.

De fait, selon un ancien DISR, il apparaît que dans le cadre de ses fonctions « les structures formelles sont de peu de portée au regard des relations person-nelles [nouées avec les autres acteurs] et de la situation politique ». Enfin, nos interlocuteurs ont souligné l’importance des groupes de pression dans les débats interministériels et la concurrence que se livrent les différents ministères pour se voir attribuer de nouvelles prérogatives, et les ressources liées, ou pour conser-ver leurs prérogatives existantes lorsque le thème de la sécurité routière devient « politiquement porteur ».

Les décisions prises par le CISR sont donc le fruit de négociations et d’équili-bres délicats à instaurer pour lesquels le DISR joue un rôle proche de celui d’un directeur de programme qui n’aurait pas de relation hiérarchique avec les autres acteurs du processus décisionnel. Sa capacité à élaborer des décisions de com-promis « présentables » à l’opinion et pouvant donner rapidement des résultats positifs apparaît plus importante que sa capacité à élaborer une stratégie à moyen et long terme visant à traiter en profondeur le problème de la sécurité routière.

L’enjeu des CISR est alors plus politique et médiatique que stratégique et tech-nique : le « vrai » travail se fait en amont entre le délégué, ses conseillers tech-niques, les directeurs de cabinet et les directeurs d’administration centrale. Le CISR met alors médiatiquement « en scène » les décisions prises préalablement à travers une réunion des ministres concernés et un communiqué de presse.

Leur mise en œuvre repose ensuite essentiellement, d’une part, sur la tra-duction des décisions par les directions centrales des ministères concernés en circulaires destinées à leurs services, d’autre part, sur la capacité du préfet d’acti-ver et de coordonner les responsables des services déconcentrés de l’État et les autres acteurs locaux, notamment dans le cadre des pôles de compétence. Enfin, pour être effectives, voire efficaces, les actions locales reposent sur l’implication



d’acteurs de terrain, fonctionnant en réseaux plus ou moins formels, notamment issus du programme REAGIR. C’est le rôle de ces deux dispositifs locaux que nous allons analyser.

4.2. Le rôle politique et managérial du préfet en matière de sécurité routière : un acteur incontournable mais difficile à impliquer

Le choix de confier au préfet la responsabilité de la mise en œuvre de la politi-que locale de sécurité routière est cohérent avec l’évolution de son rôle suite aux lois de décentralisation de 1982.

En effet, bien que dépendant hiérarchiquement du ministère de l’Intérieur, le rôle de « direction générale des services déconcentrés de l’État » confié au préfet le plaçait dans une position privilégiée pour piloter la mise en œuvre de politiques interministérielles (cf. Figure 1). Cependant, c’est à moyens constants que les préfets se sont vus attribuer la responsabilité de la mise en œuvre des program-mes locaux de sécurité routière dont les caractéristiques étaient, en outre, des plus inhabituelles.

En effet, « objectif – 10 % » était la première tentative formelle d’instaurer des relations contractuelles entre l’État et des collectivités locales, et REAGIR est un réseau en marge de l’organisation administrative classique. Ce réseau est de fait essentiellement composé de volontaires, issus de différents services déconcen-trés de l’État (et notamment du ministère de l’Équipement, des forces de l’ordre, des services de secours et de santé) et qui, en plus de leur activité profession-nelle, ont accepté bénévolement de participer au programme. Étonnant mélange d’approches militante, technique et administrative, REAGIR a eu les plus grandes difficultés à être accepté par les structures administratives traditionnelles tant sa logique leur est étrangère, voire suspecte.

On peut comprendre, dans ce contexte, que ces programmes n’aient géné-ralement pas suscité l’adhésion des préfets, par ailleurs, accaparés par de nom-breuses autres missions. La structuration croissante de la politique locale de sécurité routière à travers des dispositifs de gestion plus classiques et l’identifica-tion d’acteurs spécifiques au sein des préfectures a entraîné un besoin croissant d’implication du préfet16, seul acteur à l’échelon local pouvant légitimement coor-donner l’action des services déconcentrés de l’État et inviter les représentants des collectivités locales et du monde associatif à coopérer.

La première interrogation suscitée par cette situation est relative au pouvoir dont dispose le DISR pour influencer le préfet. D’un point de vue formel, le préfet doit obligatoirement mettre en œuvre les instructions du DISR, mais de fait le préfet est quotidiennement assailli de circulaires toutes aussi urgentes et impé-rieuses les unes que les autres, émanant des services centraux de l’État, et il doit

16 Au moins symboliquement en participant aux principaux événementiels et plus généralement à travers le chef de projet sécurité routière, généralement sous-préfet ou directeur de cabinet.



donc implicitement hiérarchiser les priorités. Dans ce cadre, quels enjeux repré-sentent, pour lui, la politique locale de sécurité routière ?

De prime abord, ces enjeux peuvent sembler relativement faibles : sauf catas-trophe exceptionnelle impliquant de nombreuses victimes, l’accident de la circu-lation est plutôt banalisé, et ce risque a pendant longtemps été intériorisé par la majorité des usagers, contrairement, par exemple, à certains risques sanitaires dont les conséquences sur la vie humaine se sont finalement révélés relativement marginaux (comme la maladie de la vache folle).

En outre, la politique locale de sécurité routière relève en grande partie d’ac-tions de prévention qui produisent, éventuellement, des effets à moyen–long terme que l’on ne peut généralement pas imputer directement à leur crédit. Or, le préfet et ses plus proches collaborateurs ne sont en poste que pour quelques années et doivent régulièrement agir dans l’urgence. Il ne leur est pas naturel de s’investir lourdement dans une telle politique publique dont la pérennité au niveau local repose, de fait, sur le coordinateur sécurité routière. Cependant, son positionnement hiérarchique et son rôle essentiellement opérationnel ne lui per-mettent pas de se substituer, même temporairement, au chef de projet, et encore moins au préfet, dans le rôle hiérarchique et politique qu’ils doivent jouer auprès des acteurs locaux.

La seconde interrogation porte sur les marges de manœuvre réelles du préfet pour susciter la coopération des acteurs locaux.

Concernant les services déconcentrés de l’État, le préfet dispose d’une auto-rité directe sur les chefs des services déconcentrés qu’il peut décider d’exercer avec plus ou moins de fermeté. Cependant, ce pouvoir est à relativiser :

d’une part, tous les services de l’État ne sont pas sous l’autorité du préfet : •la justice est indépendante. Par ailleurs, la gendarmerie et l’Éducation natio-nale disposent de marges de manœuvre relatives ;

d’autre part, les liens entre les services déconcentrés et les directions cen- •trales de leurs ministères sont généralement plus étroits qu’avec le préfet : l’autorité fonctionnelle du ministère apparaît plus prégnante que l’autorité territoriale du préfet. De fait, les instructions émanant des services centraux des ministères ont un fort impact sur la nature et l’intensité de l’implication des services déconcentrés dans la politique locale de sécurité routière, dont la problématique n’est généralement pas au cœur de leurs missions.

Dans ce contexte, la mise en place du PDASR, du DGO puis, plus récem-ment, celle du pôle de compétence État ont contribué à créer des espaces où les services déconcentrés de l’État sont conduits à réfléchir en termes d’enjeux, d’objectifs, de moyens et de plans d’actions en matière de sécurité routière. Les outils et les structures permettant implication et coordination des services de l’État en matière de sécurité routière sont depuis quelques années stabilisés, fonction-nent généralement de façon effective, mais la question de leur efficacité demeure encore ouverte, les bilans ponctuels sur ce sujet montrant une grande hétérogé-néité des situations en fonction du contexte local.



Ainsi, le pôle de compétence sécurité routière est un dispositif qui offre l’op-portunité au préfet de rassembler les principales parties prenantes de la politique locale de sécurité routière (les chefs des services déconcentrés, les responsables des forces de l’ordre, le représentant de la justice, éventuellement des repré-sentants des collectivités locales) afin d’élaborer une politique locale de sécurité routière sur la base de réflexions en termes d’enjeux, d’objectifs, de moyens et de plans d’actions, dans le cadre des orientations nationales. Il doit néanmoins, comme le délégué, s’appuyer sur le soutien des directions centrales de chaque ministère concerné pour convaincre les chefs des services déconcentrés de s’im-pliquer dans la politique locale : faute d’un tel soutien, il est difficile pour le préfet d’obtenir une véritable implication opérationnelle des services déconcentrés.

Généralement, le pôle de compétence sécurité routière de chaque départe-ment fonctionne de façon formelle mais son efficacité peut être très variable : les bilans ponctuels sur ce sujet montrent une grande hétérogénéité des situations en fonction du contexte local, du simple rituel administratif au véritable dispositif de management17 de la politique locale. En effet, ce sont, in fine, des variables contextuelles comme l’engagement du préfet et/ou du chef de projet, la vitalité du réseau REAGIR, l’action des chargés de mission, les compétences reconnues du coordinateur sécurité routière mais aussi la qualité des relations nouées entre les différents acteurs locaux aux échelons techniques et politiques (notamment l’historique des relations entre la préfecture et le conseil général) qui influencent de façon déterminante l’efficacité et la pérennité des politiques locales de sécurité routière. C’est en définitive l’aptitude des responsables opérationnels (notamment le coordinateur) à constituer des réseaux de partenaires et d’acteurs, à les piloter selon une logique de management de projets, à valoriser leurs actions auprès des responsables et des médias et enfin à évaluer leur efficacité qui s’avère détermi-nante. Or, ces processus managériaux semblent plus s’intégrer malgré les dispo-sitifs organisationnels existants que grâce à eux.

Disposant de ressources limitées, aussi bien en termes de pouvoir formel que budgétaires, ces dispositifs transversaux ne peuvent agir sans la coopération des structures sectorielles et territoriales traditionnelles. Parfois créés de toute pièce par décret ou circulaire dans un but précis, parfois venant institutionnaliser des pratiques existantes ou expérimentales, ils ont pu effectivement jouer un véritable rôle dans l’élaboration de politiques nationales et dans leur management local, mais ils ont pu aussi fonctionner de façon symbolique et ritualisée.

Concernant les collectivités locales, la domination hiérarchique du préfet, qui précédait les lois de décentralisation de 1982, s’est transformée en des liens com-plexes de coopération, chaque acteur ayant régulièrement besoin de faire appel à l’expertise, ou aux ressources de l’autre, mais aussi de concurrence quant à leurs frontières respectives et à l’accès aux ressources. L’incapacité chronique de la DSCR à proposer aux préfets une structure de coordination comparable au pôle

17 Au sens d’un ensemble articulé et cohérent de processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle (Bartoli, 2005).



de compétence État pour développer une logique partenariale avec les autres acteurs locaux, et particulièrement les collectivités locales, nous apparaît assez symptomatique de la difficulté rencontrée par l’État français à passer d’une logique hiérarchique à une logique d’animation et de partenariat avec les autres acteurs sociaux sur des champs partiellement non régaliens (Chomienne, 2004b). Cette difficulté est accentuée dans le cas de la sécurité routière qui couvre l’ensemble du spectre de l’action publique, de ses aspects les plus régaliens (maintien de l’ordre, législation…) à des dimensions plus techniques (infrastructures, véhicu-les…) ou les plus ancrées dans la société civile (moralisation des comportements, éducation, formation…).

Ce sont, in fine, des variables contextuelles comme l’engagement du préfet et/ou du chef de projet, la vitalité du réseau REAGIR, l’action des chargés de mission, les compétences reconnues du coordinateur mais aussi la qualité des relations nouées entre les différents acteurs locaux aux échelons techniques et politiques (notamment l’historique des relations entre la Préfecture et le Conseil Général) qui influencent de façon déterminante l’efficacité et la pérennité des poli-tiques locales de sécurité routière. C’est en définitive l’aptitude des responsables opérationnels (notamment le coordinateur) à constituer des réseaux de parte-naires et d’acteurs, à les piloter selon une logique de management de projets, à valoriser leurs actions auprès des responsables et des médias et enfin à évaluer leur efficacité qui s’avère déterminante pour la mise en œuvre des politiques loca-les de sécurité routière. Or, ces processus managériaux semblent plus s’intégrer malgré les dispositifs organisationnels existants que grâce à eux et ne peuvent émerger que si le coordinateur développe un engagement

4.3. Les politiques locales de management de la sécurité routière depuis le 14 juillet 2002 : impulsion politique et accroissement du contrôle–sanction

La pression politique, l’implication d’acteurs administratifs clés, le relais des médias, la perception du risque routier par les usagers (Galland 2002) sont autant de facteurs qui créent un contexte plus ou moins favorable pour que ces dispositifs transversaux jouent un véritable rôle managérial de coordination entre des struc-tures traditionnelles aux objectifs et aux modes d’action hétérogènes. Le carac-tère soudainement prioritaire qu’a pris cette politique publique, lorsqu’elle a été déclarée chantier présidentiel le 14 juillet 2002 par le Président de la République, a directement contribué à activer spectaculairement les dispositifs transversaux nationaux (CISR) et locaux (notamment le pôle de compétence) en charge de cette politique. Réunis jusqu’alors en moyenne une fois par an, ces dispositifs ont été fortement sollicités18, d’une part, pour illustrer symboliquement la priorité présidentielle, d’autre part, pour élaborer, communiquer et mettre en œuvre des séries de mesures techniques et réglementaires visant à donner une nouvelle dimension à cette politique publique. L’annonce de la mise en place des radars

18 Le rythme de réunion des CISR est généralement trimestriel.



automatiques et de l’application stricte des règles (circulaire « anti-indulgence », instructions de fermeté de la Chancellerie aux tribunaux) en matière de sécurité routière a rapidement donné des résultats significatifs19.

Les dispositifs transversaux en place depuis de nombreuses années ont per-mis de réduire le temps de latence entre la déclaration politique et sa mise en œuvre. Ils ont pu jouer dans ce nouveau contexte leur rôle « technique » de dispo-sitif de coordination dans la mesure où les acteurs sectoriels et territoriaux étaient généralement mobilisés par le caractère prioritaire de cette politique (Bartoli, Chomienne, 2005). Des procédures accélérées ont ainsi permis de mettre rapide-ment en place les premiers radars automatiques fixes, et des circulaires ministé-rielles ont fortement incités les services déconcentrés à accroître leur contribution à la politique locale, notamment dans le cadre des pôles de compétence. Les préfets ont été amenés, lorsque la sécurité routière représentait un véritable enjeu pour leur département, à s’impliquer plus directement dans l’élaboration et l’ani-mation de la politique locale, les résultats obtenus dans ce domaine devenant un critère d’évaluation significatif de leur action. Enfin, nos entretiens, conduits en 2003 et 2004, auprès des acteurs nationaux et locaux ont mis en évidence l’effet mobilisateur de cette déclaration présidentielle, et de ses suites, sur les acteurs de terrain qui, pour beaucoup, finissaient par se décourager face au manque de soutien. La rénovation de REAGIR, qui s’essoufflait depuis une dizaine d’années sans que cela semble préoccuper les autorités politiques, est une autre mesure visant à traduire, au moins symboliquement, la volonté politique de traiter le pro-blème de la sécurité routière en s’appuyant sur des réseaux d’acteurs locaux. REAGIR étant issu d’expériences de terrain, son nouveau format, « AGIR pour la sécurité routière », fortement associé au chantier présidentiel, suscitera-t-il la même mobilisation que le programme initial ? Avec quels résultats mesurables ? Plus largement, une fois l’impulsion politique initiale atténuée, quel régime de fonctionnement adopteront les dispositifs transversaux, comment évoluera l’arti-culation avec les structures sectorielles et territoriales traditionnelles ?

Ces questions demeurent largement ouvertes même si l’une des conséquen-ces les plus visibles de l’impulsion présidentielle a été un fort accroissement de la dimension contrôle–sanction dans le management local de la sécurité routière, et notamment des contrôles de vitesse avec le déploiement des dispositifs de contrôle de vitesse automatisés.

5. La place du contrôle de vitesse dans le management local de la sécurité routière

Lors de l’étude que nous avons conduite entre 2002 et 2004, nos interlocu-teurs avaient souligné les faiblesses du dispositif de contrôle–sanction, notam-ment en matière de vitesse, en place jusqu’au déploiement des dispositifs de

19 Soit 6,2 % de tués en moins en 2003 par rapport à 2002, 20,9 % de tués en moins en 2003 par rapport à 2002, soit environ 5 700 tués, 8,7 % de tués en moins en 2004 par rapport à 2003 (5 443 tués à six jours). Source : Observatoire de la sécurité routière.



contrôle automatisé (Chomienne, 2004a). D’autres travaux ont aussi mis en exer-gue les difficultés rencontrées dans ce domaine (Guyot, 2002 ; Ternier et al., 2003), notamment au regard de la problématique de la vitesse (Namias, 1995). Au regard de ces études, ces faiblesses apparaissaient essentiellement être d’or-dre politique, organisationnel et technique.

La déclaration présidentielle du 14 juillet 2002 et les mesures prises à sa suite dans le cadre des CISR successifs ont donné une forte impulsion politique, relayée par des circulaires et des orientations émanant des principaux ministères concernés par la politique de SR. Ainsi, dans le domaine du contrôle–sanction, le ministère de l’Intérieur pour la police nationale, le ministère de la Défense pour la gendarmerie et le ministère de la Justice pour les procureurs de la République ont formellement relayé la volonté présidentielle de faire de la lutte contre l’insécurité routière une priorité pour les services opérationnels. Ce relais « vertical » est venu appuyer les dispositions « horizontales » prises lors des CISR, soutien qui avait souvent fait défaut dans le passé pour activer les dispositifs mis en place tout au long des années 1980 et 1990. Comme nous l’avons montré précédemment, les outils de planification et d’animation, ainsi que les dispositifs de coordination exis-taient mais étaient jusqu’alors que partiellement activés par les acteurs de terrain, faute d’incitations et de ressources : l’impulsion politique présidentielle et la mise en place rapide du programme de contrôle–sanction automatique ont permis de renforcer et d’activer les dispositifs existant en matière de contrôle de vitesse. Ce sont ces derniers que nous allons présenter à partir d’une étude documentaire et de l’étude du cas de deux départements au sein desquels nous avons interrogé les principaux acteurs du contrôle de vitesse20.

5.1. Les dispositifs de contrôle à l’échelon départemental : le rôle des plans départementaux de contrôle routier

Nous avons présenté dans une partie précédente le rôle central que joue le préfet et son équipe (chef de projet SR et coordinateur SR) dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique locale de sécurité routière. Ce rôle demeure primor-dial dans le cas du contrôle de vitesse dans la mesure où il est le seul acteur local disposant de la légitimité à coordonner l’action des principaux acteurs dans ce domaine : les forces de l’ordre, la justice et l’équipement. De plus, il doit s’assurer que les actions en matière de contrôle soient cohérentes avec les actions locales de SR en matière de prévention et d’éducation dans le cadre du plan annuel d’ac-tions de sécurité routière (PDASR), conformément aux orientations stratégiques fixées dans le DGO élaboré pour cinq ans. Pour ce faire, il doit réunir régulière-

20 Les deux départements étudiés sont la Savoie et la Drôme où nous avons interrogé dans le cadre d’entretiens semi-directifs : le chef de projet SR (directeur de cabinet du préfet), l’adjoint du directeur départemental de la police nationale en charge de la SR, l’officier de gendarmerie commandant l’Escadron départemental de SR (EDSR), les responsables de la Cellule départementale d’exploitation et de SR (CDES) à la DDE, le substitut du procureur en charge de la SR. Ces entretiens ont pu être organisés grâce à la collaboration de la chargée de mission SR de la Savoie (préfecture) et de coordinatrice SR de la Drôme (préfecture).



ment le pôle de compétence SR comprenant l’ensemble des parties prenantes de la SR à l’échelon départemental (dont éventuellement des représentants du conseil général, de communes, d’associations) afin de coordonner et d’animer sa politique de SR. Le contenu du PDASR et du DGO résulte pour partie des échan-ges et des décisions prises dans le cadre du pôle de compétence SR, et leur mise en œuvre est aussi orientée par les activités du pôle.

La politique locale de contrôle–sanction est naturellement prise en charge par ce dispositif puisqu’elle représente une facette importante de la politique locale de SR. Cependant, il ait apparu que la mise en œuvre du contrôle–sanction souffrait généralement d’un manque de coordination, ce qui a conduit le CISR du 2 avril 1999 à demander aux préfets d’élaborer systématiquement un plan départemen-tal de contrôles routiers visant justement à assurer la coordination des acteurs du contrôle–sanction. La circulaire interministérielle (Équipement, Intérieur, Justice, Défense) du 20 janvier 2000 destinée aux préfets et aux procureurs généraux a matérialisé cette demande en dressant les contours de ce plan de contrôles routiers (cf. Annexe 1). Ainsi, cette circulaire dispose que l’objectif du plan de contrôles routiers « (…) est d’optimiser l’utilisation et l’efficacité des moyens de contrôle dont [disposent les préfets] », en renforçant la coopération de tous les services concernés. Bien qu’annuel, ce plan devra se décliner quadrimestre par quadrimestre afin de le réajuster en fonction des résultats obtenus. Il s’articulera autour de trois axes :

analyse de la situation locale et définition des objectifs ; –optimisation des moyens par rapport aux objectifs poursuivis ; –évaluation des résultats. » –

Toutefois, le CISR du 25 octobre 2000 a souligné que la mise en œuvre des plans de contrôle se révélait difficile et les situations très hétérogènes, suivant les départements. Un groupe de travail a alors été constitué afin de proposer aux acteurs locaux un cadre méthodologique plus précis que la circulaire du 20 janvier 2000 : la note méthodologique, relative aux plans départementaux de contrôles routiers du 13 septembre 2001, est l’aboutissement des réflexions de ce groupe et fait référence dans ce domaine (cf. Annexe 2).

Le rappel régulier, dans les circulaires du DISR, de la nécessité d’élaborer des plans départementaux de contrôles routiers met en évidence que la mise en place de ce dispositif demeure à l’initiative du préfet21. En outre, un tel plan peut être conçu de façon purement formelle, afin d’afficher simplement qu’un tel document a été produit, sans que le processus d’élaboration ou de mise en œuvre produise, en pratique, des actions concertées entre les acteurs.

Ainsi, la circulaire du DISR du 31 janvier 2004 souligne que « des disparités fortes apparaissent encore d’un département à l’autre quant à la qualité et au suivi de ces plans », et il demande aux préfets de les évaluer. Dans cette même circu-laire, il invite les préfets « à veiller à l’articulation entre la politique de contrôles et

21 Dans l’un des deux cas étudiés, le plan de contrôles routiers n’était plus élaboré depuis le changement d’équipe de direction au sein de la préfecture.



la politique pénale et à intégrer, dans cette réflexion, l’implantation des dispositifs de contrôle automatique ». Ces derniers ne doivent pas avoir pour conséquence « de diminuer le nombre et la fréquence des contrôles classiques de vitesse avec ou sans interception mis en œuvre par les services de police et de gendarmerie ». Enfin, cette circulaire rappelle que « le plan de contrôle fait partie du plan départe-mental d’actions de sécurité routière et, à ce titre, une cohérence doit être recher-chée avec les politiques de prévention et d’aménagement des infrastructures, notamment pour la signalisation routière » et que les DDE « doivent s’impliquer fortement pour la mise en œuvre de ces actions, pour le réseau qu’elles gèrent mais également pour susciter auprès des collectivités territoriales cette même implication ».

Cette circulaire illustre la difficulté récurrente d’organiser la coordination entre les acteurs des contrôles routiers. Traditionnellement, ces acteurs agissaient chacun dans leur domaine en fonction de leurs propres objectifs et de façon assez cloisonnée. Les différents dispositifs transversaux mis en place depuis 1982 (REAGIR, PDASR, DGO, pôle de compétence) visaient à décloisonner les actions de SR à l’échelon départemental en donnant aux préfets les outils permettant d’aborder les problèmes de SR de façon globale et cohérente. Le plan de contrôles routiers est un outil supplémentaire visant le même objectif et rencontrant les mêmes difficultés de mise en œuvre : volonté variable du préfet de coordonner l’action des acteurs locaux, réticence de ces derniers à coopérer et à remettre en question leurs pratiques antérieures, fragilité des dispositifs en place dont le fonctionnement repose sur l’implication de quelques acteurs, rela-tive impuissance de la DSCR à homogénéiser les pratiques en matière de mana-gement de la SR à l’échelon départemental, absence d’évaluation d’efficacité, d’efficience ou d’impact.

Toutefois, la mise en place du contrôle–sanction automatisé est venu réinterro-ger les pratiques traditionnelles et semble avoir contribué, au moins dans certains cas, à faire évoluer l’organisation du contrôle–sanction.

5.2. L’impact du contrôle–sanction automatique sur les dispositifs locaux de sécurité routière

Comme nous l’avons montré précédemment, les plans de contrôles impli-quent, sous l’impulsion du préfet, trois catégories d’acteurs qui doivent tenter de coordonner leurs actions.

Les acteurs du contrôle–sanction : missions et articulations •

En amont des contrôles, la DDE, à travers sa CDES, analyse l’accidentologie locale, les flux de circulation et les vitesses puis communique ces informations aux forces de l’ordre pour organiser leurs contrôles. De plus, elle a la charge d’étudier la pertinence technique de la signalisation, des aménagements et des limitations de vitesse au regard notamment de l’accentologie et des vitesses rele-vées. Par ailleurs, dans le cadre de la mise en place des radars automatiques fixes, elle apporte une expertise technique dans le choix de leurs emplacements,



pilote leur mise en place et leur maintenance. Enfin, elle apporte une contribution méthodologique à la réalisation du DGO, normalement réalisé en partenariat avec le conseil général et les collectivités locales dont l’objet est de définir les enjeux prioritaires à cinq ans en matière de SR au niveau du département. Le DGO sert de cadre stratégique à la politique locale de SR, et notamment à la politique de contrôle sanction.

Les forces de l’ordre, police et gendarmerie, ont en charge la mise en œuvre des contrôles routiers sur leurs territoires respectifs. La gendarmerie contrôle les zones rurales et périurbaines traversées par les principaux axes routiers où ont lieu la grande majorité des accidents mortels. Pour ce faire, elle dispose d’un escadron départemental de SR22 (EDSR) et peut s’appuyer sur les brigades ter-ritoriales. Le choix des types et des zones de contrôle est lié à l’accidentologie, à des périodes particulières (vacances par exemple) mais est aussi laissé à l’initia-tive des brigades en fonction de leur connaissance du terrain. Un plan mensuel de contrôles routiers est généralement élaboré par le responsable de l’EDSR et vise à :

contrôler systématiquement les principaux axes de circulation (un radar –tous les x km) ;multiplier des contrôles mobiles sur une zone déterminée ; –organiser des opérations coordonnées avec la police nationale en zone –périurbaine.

Ce plan de contrôle gendarmerie constitue un outil opérationnel pour orga-niser les contrôles et s’inscrit dans le cadre du plan départemental de contrôles routiers (normalement annuel lorsqu’il existe) et du PDASR. L’objectif principal des contrôles, tel qu’il nous a été présenté, est « d’apaiser la circulation par une présence visible des contrôles sur tout le territoire » en concentrant les moyens sur des axes ou des zones et en communiquant via la presse en amont (avertis-sements) et en aval (résultats).

La police nationale couvre des zones urbaines où il y a généralement peu d’accidents graves même si les piétons ou les deux roues peuvent représenter un enjeu sensible. Elle dispose d’une unité spécialisée comprenant, dans nos deux cas, entre 10 et 15 agents, mais elle peut aussi s’appuyer sur l’action de ses autres unités dans la mesure où les missions de SR sont intégrées dans les missions plus larges de lutte contre la délinquance. L’organisation des contrôles est voisine de celle de la gendarmerie, quoique probablement moins formalisée au regard des effectifs directement concernés. L’objectif affiché est « d’exercer une répression visible et communiquer à des fins de prévention ». La coopéra-tion entre police et gendarmerie semble ponctuelle dans le cadre d’opérations de grande envergure, programmées dans le plan de contrôles routiers et visant à contrôler de façon ininterrompue des axes routiers traversant leurs zones respec-tives. Cependant, nos interlocuteurs ont généralement regretté la relative rareté de telles coopérations.

22 Dans les deux cas que nous avons étudiés, les EDSR comptaient entre 120 et 140 gendarmes.



En aval, la justice a longtemps constitué l’un des maillons faibles de la chaîne de contrôle–sanction, dans la mesure où les infractions de la route n’apparais-saient pas devoir être traitées en priorité au regard des nombreuses autres mis-sions des tribunaux et du manque de ressources pour toutes les traiter. Ainsi, elles étaient fréquemment classées sans suite ou ne faisaient pas l’objet de condam-nations sensibles. Par ailleurs, certains contrevenants pouvaient échapper aux sanctions par des moyens détournés (« indulgences »).

Néanmoins, les procureurs disposent de marges de manœuvres significatives pour appliquer la politique pénale nationale, et les infractions de la route peuvent faire l’objet de poursuites plus systématiques, suivant les départements. La poli-tique du procureur de la République doit normalement être harmonisée avec la politique locale de SR définie par le préfet mais ce dernier ne peut l’y contraindre. Le cadrage national du ministère de la Justice et sa propre perception des enjeux de la SR orientent fortement sa politique en matière de SR ainsi que son engage-ment dans la politique locale de SR.

La politique nationale en matière de sanctions relatives aux infractions routiè-res s’étant particulièrement durcie depuis 2002, les politiques locales en matière de sanction ont eu tendance à suivre la même direction et à être homogène. Cette évolution a été rendue possible par d’importantes réformes juridiques (loi relative à la violence routière du 12 juin 2003, réforme dite « Perben 2 » de mars 2004) qui ont offert aux services des procureurs une réponse pénale adaptée à chaque catégorie d’infraction. Ainsi, un traitement de masse peut être fait des infractions « moyennes », seuls les faits les plus graves font désormais l’objet d’audiences judiciaires classiques et d’un traitement généralement plus sévère qu’auparavant. Dans ce contexte, les procureurs peuvent adapter leur politique de sanction en fonction des infractions qui semblent les plus problématiques au regard de l’acci-dentologie locale et des priorités du DGO.

L’impact du contrôle–sanction automatique sur les pratiques de contrôle •

La mise en place effective du contrôle–sanction automatique a permis d’ac-croître les opportunités de coopération entre les acteurs et leur a permis de redé-ployer sur le terrain des membres des forces de l’ordre jusqu’alors fortement mobilisées par le traitement administratif du contrôle–sanction.

En effet, le déploiement des radars automatiques combiné avec l’impulsion politique, le fort relais des administrations centrales et l’existence à l’échelon local d’acteurs et de dispositifs en charge de la SR a créé un cadre propice à une évo-lution des pratiques en matière de contrôles de vitesse.

Les études d’implantation des radars fixes ont naturellement rapproché les services de l’Équipement des autres acteurs dans la mesure où ils ont largement contribué à éclairer les décideurs sur le choix des emplacements. Par ailleurs, le déploiement de ces appareils a réactivé les réflexions sur la signalisation et l’ana-lyse locale de la pertinence des limitations de vitesse afin de tenir compte des nouveaux moyens de contrôle. Plus largement, le déploiement des radars auto-matiques fixes et mobiles doit se faire en tenant compte des enjeux prioritaires



du DGO, puisqu’ils sont des moyens au service de la politique locale de sécurité routière : leur rôle doit être autant dissuasif que répressif et leurs emplacements en lien avec l’accidentologie locale et les enjeux prioritaires.

Le déploiement des radars automatiques a eu un fort impact sur les pratiques de contrôles routiers des forces de l’ordre. Combiné avec des instructions hiérar-chiques mettant l’accent sur l’importance des contrôles routiers, ces dispositifs automatiques ont permis de franchir les deux principaux obstacles qui entravaient l’action des forces de l’ordre en matière de contrôle de vitesse.

Le premier obstacle était le travail administratif très important suscité par le traitement des infractions constatées lors des contrôles de vitesse classiques : les délais de développement des pellicules et des procédures lourdes avaient pour effet de déconnecter nettement le constat de l’infraction de la réception par le contrevenant du procès verbal. Ainsi, le constat d’infraction apparaissait peu apte à faire évoluer le comportement des usagers, et ce d’autant plus que la probabilité de se faire contrôler était faible et qu’ils pouvaient espérer échapper à la sanction (amnistie, indulgence, …). Le caractère automatique et très rapide du traitement des infractions relevées par les moyens de contrôle automatique résout les pro-blèmes de traitement des procédures qui se révélaient bloquant pour le système de contrôle–sanction. Les radars mobiles automatiques constituent un outil com-plémentaire aux radars automatiques fixes (CAF) car, dans le cadre des plans de contrôles, ils permettent de traiter des zones techniquement inaccessibles aux CAF, de se placer en amont ou en aval des CAF, d’être chaque jour présent sur de longues périodes23 à des emplacements différents.

Les infractions de masse étant désormais traitées automatiquement, les for-ces de l’ordre peuvent consacrer plus de temps à des contrôles plus nombreux et plus « qualitatifs ». Par exemple, les jumelles laser, très souples d’utilisation, permettent d’établir un contact direct avec les usagers interceptés à des fins de sanction mais aussi pédagogiques. En outre, les moyens traditionnels demeurent utiles pour cibler les usagers qui échappent largement aux contrôles automati-ques (PL, étrangers, fausses plaques, …).

Le second obstacle se situait en aval des contrôles et était lié aux défaillances du système de sanction. Au-delà des voies détournées permettant d’échapper aux sanctions, les instances judiciaires n’ont jamais eu les moyens de traiter la masse d’infractions routières qui leur parvenaient et devaient faire l’objet d’un trai-tement lourd. Ainsi, les cas les plus graves se trouvaient traités au même niveau que les infractions plus légères, contribuant à banaliser les premiers, voire à en classer un grand nombre sans suite, les infractions routières n’étant pas prioritai-res pour les parquets au regard des autres problèmes de sécurité. Ces pratiques fréquentes de classement sans suite des infractions routières n’encourageaient pas les forces de l’ordre à s’investir lourdement dans les missions de contrôle de vitesse à partir du moment où une partie significative de leur travail ne donnait pas lieu à sanction. Le contrôle–sanction automatisé et des modifications de la

23 Une activité journalière d’au moins huit heures est généralement demandée par le préfet.



procédure pénale24 permettent aux autorités judiciaires de ne plus être saturées par les infractions « moyennes » et ainsi de traiter spécifiquement les infractions les plus lourdes, au-delà de la quatrième catégorie. Désormais, les procureurs peuvent réprimer systématiquement les infractions constatées que leur transmet-tent les forces de l’ordre :

les délits non intentionnels peuvent faire l’objet d’un simple rappel à la loi ; •

les délits « mineurs » (petites alcoolémies, refus d’obtempérer, défaut d’as- •surance ou de permis, …) peuvent faire l’objet d’ordonnances pénales délictuelles (traitement par courrier sans audience) ;

les délits plus graves (ex. : alcoolémie moyenne) peuvent faire l’objet d’un •plaider coupable lors d’une audience devant le procureur qui propose une sanction qui, si elle est acceptée par le prévenu, est homologuée par le juge et exécutée ;

les délits graves (ex. : alcoolémie lourde) peuvent faire l’objet d’une audience •correctionnelle avec un juge unique qui prononce généralement des sanc-tions plus dures que ce qui et proposé en « plaider coupable » ;

pour les accidents corporels avec situation aggravante, une comparution •immédiate à l’issue de la garde à vue peut être organisée, les peines pro-noncées étant généralement sévères ;

enfin, pour les cas les plus graves (accidents de transports collectifs, matières •dangereuses, …), une information judiciaire doit généralement être ouverte.

Alors qu’auparavant tous les délits, quelle que soit leur gravité, passaient en audience, il existe désormais une réponse pénale graduelle en fonction de la gra-vité des délits, l’audience étant réservée aux cas les plus lourds qui sont traités de façon approfondie. Les cas de récidive entraînent généralement un passage devant un juge quelle que soit la gravité du délit. Enfin, les délits les plus légers peuvent donner lieu à une alternative aux poursuites (stage spécifique) si le pro-cureur est favorable à ce type de dispositif.

Le contrôle–sanction automatique, dans sa phase de mise en place, a pro-voqué de nombreuses interactions entre les acteurs du contrôle–sanction et a été généralement l’occasion d’activer ou de pérenniser l’élaboration des plans départementaux de contrôles routiers. Ces derniers, comme les autres dispositifs transversaux, produisent de la coordination grâce à la prise de décision commune et à la diffusion d’information mais aussi une culture commune en matière de SR. Cette culture commune permet d’aborder la SR de façon plus globale, plus systémique que les approches spécialisées traditionnelles qui ne traitent qu’un aspect du problème (infrastructures, prévention, contrôle, sanction). Le contrôle

24 Notamment, le décret no 2003-293 du 31 mars 2003 relatif à la sécurité routière et modifiant le code de procédure pénale et le code de la route qui étend la procédure de l’amende forfaitaire à l’ensemble des contraventions de 4e classe du code de la route, rétablissement pour certaines d’entre elles de la peine complémentaire de suspension du permis de conduire, création d’une contravention de 2e classe pour « téléphone portable tenu en main » (retrait de deux points), aggravation des sanctions du port de la ceinture et du casque (4e classe et retrait de trois points pour les deux).



de vitesse est alors un moyen parmi d’autres au service d’une politique locale et nationale de lutte contre l’insécurité routière, au même titre que l’éducation, la formation ou la communication. Plus encore, les actions de contrôle–sanction doivent être articulées et cohérentes avec les autres actions en matière de sécu-rité routière, l’objectif commun étant de faire évoluer durablement le comporte-ment des usagers de la route dans le sens d’un respect des règles de conduite. Néanmoins, même si les acteurs rencontrés ont conscience de l’intérêt d’une approche globale et coordonnée de la SR, les pratiques reflètent souvent un cloi-sonnement persistant entre spécialités.

Conclusion

La mise en œuvre de la politique interministérielle de sécurité routière en France implique d’importants efforts de coordination transversale, particulièrement diffi-ciles à déployer au sein d’organisations publiques structurées autour de logiques sectorielles et territoriales (Muller, 1990) et généralement peu familiarisées avec les mécanismes de coordination interministérielle (Bachelet et Rangeon, 1996). Elle reflète le constat selon lequel l’organisation traditionnelle de l’État est peu adaptée à la prise en charge des problèmes transversaux, dont les contours sont souvent mouvants (Duran, 1999), d’où la création de dispositifs ad hoc reposant sur des logiques d’interministérialité ou de « pluri-territorialité » tels que le CISR ou les pôles de compétences SR.

La mise en place progressive de dispositifs visant à réunir régulièrement les acteurs (CISR, pôles de compétences, structures partenariales, …), d’outils de planification et de coordination visant à co-construire des stratégies locales d’ac-tion (notamment le PDASR et le plan de contrôles routiers) ainsi que la création de nouvelles fonctions transversales (délégué interministériel, chef de projet, coordi-nateur, …) reflètent, selon nous, une réelle volonté d’appréhender cette politique publique de façon intégrée. Néanmoins, la concrétisation d’une telle approche se heurte encore aujourd’hui à des difficultés d’ordre socio-organisationnel, politique et contextuel. Plus largement, cette situation met en exergue la difficulté d’élabo-rer une politique publique transversale visant un problème sociétal aux contours complexes dans le cadre d’institutions dont les différentes composantes sont tradi-tionnellement cloisonnées, concurrentes pour des raisons politiques et/ou d’accès à des ressources rares, représentant des intérêts hétérogènes et parfois opposés. La question des effets de la cohabitation entre structures fonctionnelles classiques et dispositifs transversaux demeure ouverte (Tarondeau, Wright, 1995).

Lorsque des compromis émergent du processus décisionnel central, comme cela est le cas depuis que la SR est un chantier présidentiel, la mise en œuvre des décisions à l’échelon local tend à rencontrer des difficultés similaires. La fonc-tion de « chef de projet SR » prend alors toute sa signification puisqu’il s’agit de piloter et de fédérer des acteurs peu habitués, et souvent peu incités, à coopérer sur une thématique transversale dont l’enjeu, pour chacun d’entre eux, n’était traditionnellement pas prioritaire. Le positionnement institutionnel et hiérarchique



de ce « chef de projet » prend alors une importance toute particulière : le chef de cabinet du préfet, souvent détenteur de cette responsabilité, occupe une position qui apparaît pertinente en termes de légitimité et de pouvoir d’action en matière de SR. Cependant, sa disponibilité et ses compétences dans ce domaine susci-tent des interrogations. De même, le coordinateur SR, sur lequel il doit s’appuyer d’un point de vue opérationnel, a une position statutaire, des ressources à sa dis-position et des compétences en matière de SR très hétérogènes. Or, le bon fonc-tionnement de la politique locale de l’état en matière de sécurité routière repose en grande partie sur le bon fonctionnement de ce tandem. Enfin, la place des collectivités locales, et notamment du conseil général, dans les dispositifs locaux de SR est très variable en fonction des contextes locaux, et ce malgré les récents transferts de compétence en matière d’exploitation des réseaux routiers.

Dimension importante de la politique locale de sécurité routière, l’organisation du contrôle de vitesse pose les mêmes problèmes de coordination entre acteurs aux logiques et priorités souvent hétérogènes. L’élaboration d’un plan départe-mental de contrôles routiers, dans le cadre plus large du fonctionnement du pôle de compétence sécurité routière, a offert aux acteurs une première opportunité formelle de mettre en commun leurs informations et compétences en matière de contrôle, de l’amont (choix des modes et sites de contrôle) à l’aval (traitement effectif par la justice des infractions constatées). Le déploiement du contrôle–sanc-tion automatisé a eu un impact plus direct sur les pratiques des différents acteurs et a nécessité, au moins dans sa phase initiale, une forte coordination sous la direction du préfet. L’automatisation de la procédure administrative de traitement des constats d’infraction et des aménagements juridiques a libéré des ressources qui peuvent être consacrées au traitement ciblé des infractions jugées prioritaires au regard des enjeux locaux. L’articulation entre contrôle automatisé fixe, mobile et contrôle de vitesse traditionnel permet de couvrir les différentes zones acci-dentogènes et légitime d’autant plus l’intérêt d’une démarche coordonnée dans le cadre d’un plan départemental de contrôles routiers. Cependant, sans l’impulsion du préfet, à travers son « chef de projet SR », la coordination entre les acteurs du contrôle de vitesse est fragile, car elle repose essentiellement, lorsqu’elle existe, sur la bonne volonté de quelques individus. La nécessité de consolider le tandem chef de projet/coordinateur n’en apparaît que plus important afin de développer et pérenniser des politiques locales de sécurité routière performantes.

Bibliographie

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ANNEXE 1

Annexe 1

J.O. n° 26 du 1 février 2000 page 1657

Textes généraux

Ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement

Circulaire du 20 janvier 2000 relative à la mise en œuvre des plans départementaux de contrôle routier

NOR : EQUS9901689C

Paris, le 20 janvier 2000.

Le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, le ministre de l’Intérieur, le minis-tre de la Défense et le ministre de l’Équipement, des Transports et du Logement, à mesdames et messieurs les Procureurs généraux, mesdames et messieurs les préfets, monsieur le préfet de police,

Le comité interministériel de la sécurité routière qui s’est tenu le 2 avril dernier a confirmé l’importance d’un renforcement significatif des contrôles routiers. Dans ce but, il est exprimé le souhait que soit systématisée et harmonisée la pratique des plans annuels de contrôles, qui, établis sous l’autorité des préfets en concer-tation étroite avec les procureurs de la République, doivent constituer un des volets des plans départementaux de sécurité routière.

L’objectif est d’optimiser l’utilisation et l’efficacité des moyens de contrôle dont vous disposez en renforçant la coopération de tous les services concernés. Bien qu’annuel, ce plan devra se décliner quadrimestre par quadrimestre afin de le réajuster en fonction des résultats obtenus.

Il s’articulera autour de trois axes :

analyse de la situation locale et définition des objectifs ; •

optimisation des moyens par rapport aux objectifs poursuivis ; •

évaluation des résultats. •

I. - Analyse de la situation locale et définition des objectifs

A. - Recueil de données

Il sera procédé au recueil des données susceptibles de contribuer à une meilleure organisation des contrôles de la manière suivante :

a) en analysant l’accidentologie locale (nombre d’accidents, de tués et de bles-sés des années précédentes) et la répartition géographique et temporelle des accidents telles qu’elles ressortent en particulier des données fournies par les




forces de l’ordre. Il conviendra de s’attacher à l’identification des causes des acci-dents répétitifs, tout spécialement lorsqu’elles sont révélatrices de comportements manifestement dangereux et habituels des conducteurs en de mêmes lieux. Cette analyse s’exprimera notamment par l’élaboration d’une carte de l’accidentologie du département, qui mettra tout particulièrement en évidence :

les lieux où les vitesses pratiquées sont anormalement élevées et génèrent •de nombreux accidents ;les lieux particulièrement accidentogènes, alors que les vitesses pratiquées •y sont réglementaires.

b) en améliorant la connaissance des trafics à partir des données susceptibles d’être fournies, notamment par les stations SIREDO mises en place par les direc-tions départementales de l’équipement, en termes de comptage de véhicules, de vitesses moyennes pratiquées par type de véhicules et éventuellement de surcharge des poids lourds. Ces directions pourront vous assister dans la fourniture et dans l’interprétation des données qu’elles recueillent pour l’exploitation de la route ;

c) ces deux catégories de données devront être croisées afin de mettre en évidence les lieux et axes où devront porter les efforts principaux.

B. - Comparaison des donnéesLes données recueillies devront être confrontées avec les résultats des contrô-

les des années antérieures (vitesse, alcoolémie, ceinture, système de retenue pour enfants, etc.).

Cette comparaison peut aussi être déclinée par thèmes tels que l’alcool, les jeunes, les sorties de discothèques et tout thème résultant de l’observation locale et justifiant une approche approfondie.

C. - Définition d’objectifsLes éléments de bilan obtenus vous permettront de définir des objectifs

annuels locaux de contrôle, à partir des objectifs nationaux de sécurité routière et des spécificités de l’accidentologie du département.

II. - Optimisation des moyens par rapport aux objectifs poursuivis

À partir des objectifs qui auront été ainsi fixés, des réunions périodiques seront orga-nisées sous l’autorité des préfets, en concertation avec le procureur de la République, ainsi qu’avec l’ensemble des représentants des forces de l’ordre et des administra-tions concernées. Il conviendra de leur donner une périodicité au moins quadrimes-trielle. Il y sera mis en évidence les comportements infractionnistes lorsqu’ils sont la cause essentielle d’accidents répétitifs sur un même tronçon routier.

Ces réunions auront pour objet de préciser les périodes et les lieux où devront s’exercer en priorité ces contrôles.


Annexe 1

La plus grande complémentarité possible entre les forces de police, de gen-darmerie et, éventuellement, de police municipale doit être recherchée afin de couvrir au maximum, dans le temps et l’espace, les axes repérés. Les contrôles d’initiative locale devront, dans toute la mesure du possible, s’intégrer dans le cadre des objectifs définis par ces plans.

S’agissant des grands axes de circulation, une concertation interdépartemen-tale, voire interrégionale, est souhaitable. À cet égard, vous veillerez particulière-ment à assurer une bonne complémentarité de l’organisation des contrôles des véhicules lourds de transport de marchandises et des véhicules de transport en commun de personnes.

III. - Évaluation des résultats

A. - En termes d’accidentologie départementaleL’évolution de l’accidentologie locale doit être surveillée en permanence. Il

s’agit d’analyser les conséquences de l’évolution du comportement des conduc-teurs (vitesse, ceinture, alcoolémie, etc.). Cette évolution doit permettre d’évaluer la pertinence des contrôles effectués.

B. - En termes de rapport organisation/efficacitéCette évaluation des résultats doit aboutir à des réajustements du plan de

contrôle du département, de préférence sur une base quadrimestrielle.

Ce suivi qualitatif essentiel ne se substitue pas aux dispositions propres aux forces de l’ordre pour rendre compte de leur activité.

Le compte rendu annuel du plan de contrôle figurera au bilan du plan départe-mental d’action de sécurité routière.

ConclusionL’objectif majeur de ce dispositif est de conférer une efficacité maximale aux

contrôles et de permettre au procureur de la République d’apporter des réponses judiciaires rapides et adaptées. Le rapprochement dans le temps des contrôles et des sanctions revêt, en effet, une importance capitale pour la crédibilité de la lutte contre l’insécurité routière.

La délégation interministérielle de la sécurité routière est à votre disposition pour tout éclaircissement que nécessiterait la mise en œuvre de ce dispositif.

Le ministre de l’Équipement,des Transports et du Logement,

Jean-Claude GayssotLe Garde des Sceaux, ministre de la Justice,Elisabeth Guigou

Le ministre de l’Intérieur,Jean-Pierre Chevènement

Le ministre de la Défense,Alain Richard


ANNEXE 2


Annexe 2

PREMIER MINISTRE

La Défense, le 30 janvier 2004

Le délégué Interministériel à la sécurité routière

à

Mesdames et messieurs les préfets

Monsieur le préfet de police,SR/IC2/YL/MR

2004 circulaire politique locale SR

Affaire suivie par : Yvon LebasTéléphone : +33 1 40 81 80 55Fax : +33 1 40 81 81 00

Objet : Mise en œuvre de la politique locale de sécurité routière

Chantier prioritaire du président de la République, la politique de sécurité rou-tière mobilise de façon déterminée les services de l’État, tant au plan national que départemental.

L’action du gouvernement, centrée sur trois axes principaux — assurer une meilleure application des règles, améliorer la formation du conducteur et dévelop-per une véritable politique de prévention du risque routier — a permis d’abaisser significativement le nombre des victimes sur la route.

Le bilan provisoire de l’année 2003 montre des diminutions proches ou supé-rieures à 20 %, aussi bien pour le nombre d’accidents corporels (–17,5 %) que pour les nombres de tués (–20,9 %) ou de blessés (–19,4 %).

En 2003, ce sont, par rapport à 2002, 1 510 vies qui ont été sauvées et 26 704 blessés qui ont été évités.



Le président de la République a rappelé, lors d’un Conseil restreint des minis-tres du 14 octobre 2003 consacré à la sécurité routière, que ces résultats encou-rageants pouvaient et devaient se poursuivre, et il a invité les pouvoirs publics à ne pas relâcher les efforts et la vigilance.

Les assises départementales de la sécurité routière, qui se sont déroulées pen-dant la semaine de la sécurité routière du 15 au 22 octobre 2003, ont regroupé, grâce à votre implication et à celle de vos services, environ 20 000 personnes sur l’ensemble du territoire. Le renforcement de la mobilisation de l’ensemble des acteurs locaux a été au cœur de tous les débats. Vous trouverez, en Annexe 1, un bilan national de ces rencontres établi à partir des éléments que vous avez bien voulu m’adresser, et que je vous invite à diffuser à tous ceux qui y ont participé.

Dans ce contexte, un effort important doit être engagé dans chaque départe-ment pour mettre en œuvre les décisions prises lors du Comité interministériel de la sécurité routière du 13 janvier 2004 et au cours de ceux qui l’ont précédé en décembre 2002, mars et juillet 2003. Il s’agit de renforcer l’implication des servi-ces de l’État, le partenariat avec les acteurs locaux et notamment les collectivités territoriales, ainsi que la mobilisation des associations et des bénévoles.

Pour 2004, l’action départementale doit donc se concentrer sur cinq axes prioritaires :

renforcer et évaluer les plans de contrôle ; •

développer la protection des jeunes ; •

mettre en œuvre une politique contractuelle avec les collectivités •territoriales ;

professionnaliser l’organisation et l’action de la sécurité routière et dévelop- •per le partenariat ;

renforcer la mobilisation des associations et des bénévoles. •

La mise en œuvre des trois derniers axes prioritaires, structurant le dévelop-pement de la politique locale de sécurité routière, nécessite un effort important de modernisation et de professionnalisation des programmes actuels, et enfin d’adaptation des moyens consacrés par les services de l’État.

Ainsi, la réalisation du document général d’orientations (DGO) doit être menée à son terme, en partenariat avec les collectivités territoriales, pour devenir le cadre de référence à cinq ans de l’action locale et favoriser ainsi sa lisibilité.

Les plans départementaux d’action de sécurité routière (PDASR) annuels, qui en découleront, devront donc progressivement s’écarter de la simple collecte des initiatives locales, pour décliner les orientations du DGO en termes de projets structurés.

Le programme REAGIR, mis en œuvre en 1983, a eu un rôle décisif dans le développement de la mobilisation locale sur la sécurité routière et dans l’apport et la diffusion de connaissances sur les accidents mortels de la circulation. Toutefois, un certain essoufflement est aujourd’hui perceptible, et les difficultés d’animation et de gestion sont importantes.


Annexe 2

Ce programme sera remplacé au premier semestre 2004 par un nouveau pro-gramme de mobilisation des acteurs locaux, qui leur proposera d’agir concrète-ment et rapidement pour la sécurité routière.

Les enquêtes techniques d’accidents seront poursuivies pour approfondir les enjeux du département.

1 - Renforcer et évaluer les plans départementaux de contrôle

Concernant les plans de contrôle mis en œuvre depuis l’année 2000, des dis-parités fortes apparaissent encore d’un département à l’autre quant à la qualité et au suivi de ces plans.

Quatre ans après leur lancement, je vous demande d’en faire une évaluation en conférence départementale de sécurité et de réaliser une mise à jour pour 2004, en lien étroit avec le(s) procureur(s) de la République de votre ressort, et en y associant les collectivités territoriales.

Je vous rappelle que les trois principaux facteurs d’accidentalité (vitesse, alcool, ceinture) doivent être en priorité pris en compte.

Je vous invite par ailleurs à veiller à l’articulation entre la politique de contrôle et la politique pénale et à intégrer, dans cette réflexion, l’implantation des dispo-sitifs de contrôle automatique. L’installation de radars automatiques ne doit pas avoir pour conséquences, en l’état du déploiement de ces appareils qui ne sont aujourd’hui qu’au nombre de 100, de diminuer le nombre et la fréquence des contrôles classiques de vitesse avec ou sans interception mis en œuvre par les services de police et de gendarmerie. Les moyens en personnel éventuellement dégagés à la suite de l’installation des radars automatiques doivent être redé-ployés sur des objectifs de sécurité routière, tels des contrôles d’alcoolémie ou du port de la ceinture de sécurité.

Le plan de contrôle fait partie du plan départemental d’actions de sécurité rou-tière et, à ce titre, une cohérence doit être recherchée avec les politiques de pré-vention et d’aménagement des infrastructures, notamment pour la signalisation routière. La mise en cohérence de la signalisation, et particulièrement des limita-tions de vitesse avec les caractéristiques de l’infrastructure et surtout son environ-nement (urbanisation, lisibilité, visibilité…), est essentielle dans la modification du comportement des usagers et leur respect de la règle. Les directions départemen-tales de l’équipement doivent s’impliquer fortement pour la mise en œuvre de ces actions, pour le réseau qu’elles gèrent mais également pour susciter auprès des collectivités territoriales cette même implication, se conformant aux instructions qui leur ont été données par note circulaire en date du 17 novembre 2003.

2 - Développer la protection des jeunesLe président de la République a décidé lors du conseil restreint des ministres du

14 octobre 2003 de faire de la protection des jeunes un objectif prioritaire pour 2004.



Je vous demande de mettre en œuvre, dans le cadre de votre PDASR, tou-tes les mesures permettant de favoriser l’éducation et la formation à la sécurité routière, tout en garantissant l’accès de tous à la conduite, y compris des plus défavorisés.

- L’enseignement obligatoire

Tout au long de la scolarité obligatoire, la prévention passe par un enseignement très encadré de la sécurité routière dans les établissements relevant de l’Éduca-tion nationale : à l’école élémentaire (attestation de première éducation routière — APER), dans le secondaire (attestation scolaire de sécurité routière — ASSR premier et deuxième niveaux). L’efficacité de ces dispositifs nécessite un renforce-ment de la formation des enseignants et de tous les responsables pédagogiques.

Il convient aussi de rappeler aux chefs d’établissements et aux enseignants des collèges que depuis le 1er janvier 2004, les jeunes qui ont 16 ans depuis cette date et qui souhaitent conduire un cyclomoteur doivent être titulaires soit d’un permis de conduire, soit du brevet de sécurité routière (BSR), et donc de l’ASSR premier niveau. L’ASSR de deuxième niveau est, quant à elle, exigée pour l’obtention du permis de conduire. L’information de tous les jeunes, scolarisés ou non, doit être assurée dans tous leurs lieux de vie : établissements scolaires, centres de formation pour apprentis, clubs sportifs, services municipaux de recensement, auto-écoles…

Les jeunes qui, ayant 16 ans depuis le 1er janvier 2004, n’ont pu obtenir les ASSR dans le cadre scolaire devront passer l’attestation de sécurité routière (ASR) dans un groupement d’établissements en charge de la formation continue (GRETA).

- Le permis de conduire

Afin d’informer la population sur le permis probatoire, une campagne de com-munication (Annexe 2) sera lancée dès le début du mois de février 2004, avec pour objectifs, d’une part, de sensibiliser l’opinion sur la démarche préventive sous-tendue par ce « nouveau permis » et, d’autre part, d’informer sur les chan-gements opérés et leurs conséquences. Par ailleurs, le permis probatoire fera l’objet d’une information spécifique vers les jeunes. Il conviendra au plan local de relayer cette information.

Les actions tendant à faciliter l’accès au permis devront, en lien avec les col-lectivités territoriales et les sociétés et mutuelles d’assurances, être encouragées. Il s’agit notamment de la promotion de l’apprentissage anticipé de la conduite et des actions visant à la formation des jeunes en difficulté, pour lesquelles des apports financiers seront recherchés.

Enfin, je vous demande d’être particulièrement attentifs aux dérives de la conduite sans permis, dont le Parlement vient d’aggraver la répression en éri-geant ce comportement au rang du délit.

- Les initiatives venant des jeunes

Après 16 ans, les jeunes doivent être encouragés, aussi bien dans les lycées, les universités et les grandes écoles, les structures d’insertion ou les centres de forma-tion, à devenir autonomes et acteurs de leur propre sécurité et de celle des autres.


Annexe 2

Il conviendrait pour cela d’engager dans chaque département un recensement des associations de jeunes et des associations œuvrant pour la prévention du ris-que chez les jeunes, afin de favoriser leur implication dans la sécurité routière.

Le programme LABEL VIE est reconduit en 2004. Il vous appartient d’informer les associations sur ses objectifs et son fonctionnement et, par ailleurs, de simpli-fier les procédures de labellisation des projets.

Au premier trimestre 2004, le ministre de l’Équipement et des Transports orga-nisera une table ronde avec les représentants des discothèques, des bars d’am-biance et des restaurants, les associations de jeunes, les forces de l’ordre, des chefs de projet sécurité routière. L’objectif est la signature d’une charte nationale, avec les organismes représentants ces professionnels, qui devra être déclinée ensuite au plan local. Vous serez tenus informés du résultat de ces travaux.

3 - Mettre en œuvre une politique contractuelle avec les collectivités territoriales

- Une politique contractuelle

Le partenariat avec les collectivités territoriales est essentiel pour développer l’action de sécurité routière. Les assises départementales ont montré dans un certain nombre de départements la volonté des conseils généraux ou de commu-nes de s’impliquer plus largement dans la lutte contre l’insécurité routière en fonc-tion de leurs champs de compétences : infrastructure, urbanisme, action sociale, information…

Ces partenariats pourront se concrétiser localement par la signature de contrats d’actions, portant sur un ou plusieurs enjeux retenus par le département et intégrant éventuellement la mise en place d’une maison de la sécurité routière. Les contrats locaux de sécurité entrent dans cette démarche, dès lors qu’ils com-portent ou qu’ils sont complétés par un volet sécurité routière.

Enfin, afin de renforcer cette concertation, je vous invite à demander au pré-sident du conseil général et aux maires de nommer dans leur collectivité un élu référent en sécurité routière, « une madame ou un monsieur sécurité routière ». Correspondant privilégié des services de l’État et des autres acteurs locaux de la sécurité routière, ce référent veillera à la prise en charge de la sécurité routière dans les différents champs de compétences de la collectivité et coordonnera les actions mises en œuvre par ses différents services.

- Des lieux d’information et d’accueil : les maisons de la sécurité routière

Depuis quelques années, un centre de ressources matérielles a été créé par presque toutes les préfectures. Il répond aux besoins exprimés en supports de communication par les acteurs locaux.

L’information et l’accueil des citoyens, concernés ou intéressés à un titre ou à un autre par une question ayant trait à la sécurité routière, méritent en outre d’être renforcés.



Le concept de maison de la sécurité routière, proposé lors des assises dépar-tementales de la sécurité routière, regroupe ces différentes suggestions sur un même site :

accueil des familles de victimes par les associations et des professionnels •de la prise en charge psychologique, en continuité et lien avec les établis-sements de santé publics et privés ;

information des citoyens et des contrevenants ; •

orientation des bénévoles vers des actions de proximité ; •

centre de ressources pour les associations, administrations, collectivités •territoriales et acteurs socioprofessionnels recherchant des documents, des outils, des professionnels ;

lieu d’échanges entre les bénévoles, les associations et les institutionnels. •

La mise en œuvre de ces maisons de la sécurité routière devra se concréti-ser dans le cadre des contrats d’actions État–collectivités territoriales, pouvant être élargis sur ce point à d’autres acteurs locaux (assurances, CRAM, auto-écoles…).

4 - Professionnaliser l’organisation et l’action locale de la sécurité routière et développer le partenariat

Lors des assises départementales de la sécurité routière, de nombreux par-ticipants ont souhaité une plus grande lisibilité de l’action locale, une profes-sionnalisation et une disponibilité accrue, notamment des services de l’État et la réalisation d’enquêtes et d’études circonstanciées permettant de mieux fonder les actions.

- L’organisation départementale

La prise en charge de la sécurité routière dans les dispositifs territoriaux de prévention de lutte contre la délinquance n’est pas encore effective dans de nom-breux départements. Je vous invite à rendre opérationnelle cette organisation, souhaitée par le ministre de l’Intérieur et le ministre de l’Équipement dans leur circulaire commune du 30 janvier 2003.

Les mesures prises depuis plus d’un an et les orientations définies pour 2004 nécessitent un renforcement des moyens en personnel consacrés par les services de l’État à l’action locale de la sécurité routière, particulièrement pour le pilotage, par vos services, de l’ensemble de cette politique. En ce qui concerne l’implica-tion des services de l’État dans leurs champs de compétences, je vous invite à demander à chacun d’entre eux la désignation d’un référent sécurité routière. Un effort particulier devra aussi être engagé pour favoriser l’articulation entre la sécu-rité routière et les autres politiques publiques (contrats de ville, CLS, lutte contre la drogue et la toxicomanie…).

- Le DGO et le PDASR

La démarche d’élaboration du DGO a été lancée comme prévu dans tous les départements en 2003, et la première phase relative au choix des enjeux de l’État


Annexe 2

a été menée à son terme. Les assises départementales de la sécurité routière ont permis de présenter ces enjeux aux collectivités territoriales et aux autres acteurs du département.

Il est essentiel que la réflexion sur l’approfondissement de la connaissance et la compréhension de ces enjeux soit poursuivie, et que les collectivités territoria-les soient associées à la définition des orientations de la politique du département pour les cinq prochaines années.

L’élaboration du PDASR doit, dans ce cadre, s’écarter de la simple collecte des initiatives locales pour décliner les orientations du DGO en termes de pro-jets impliquant l’État, les collectivités territoriales, les associations et les milieux socioprofessionnels.

Enfin, il est important que le DGO et le PDASR de votre département soient intégrés dans le site Internet « Action Locale », outil de travail au quotidien pour la gestion et le pilotage de l’action locale, mais aussi outil de partage des informa-tions issues aussi bien du niveau local que national.

- La connaissance de l’insécurité routière

Dans le domaine de la connaissance de l’insécurité routière, les directions départementales de l’équipement doivent apporter toutes les informations néces-saires à l’élaboration de la politique locale : analyse des accidents, connaissance du territoire, des réseaux, de la population… Cette contribution concerne notam-ment l’élaboration du DGO et du PDASR, l’élaboration de leur politique secto-rielle par les différents services de l’État (plan de contrôles routiers, politique de protection des jeunes, plan de prévention des risques routiers…), ainsi que les demandes des collectivités territoriales.

Comme dans les autres domaines d’action, le partenariat devra être recherché avec les autres acteurs locaux et notamment les collectivités territoriales. Leurs pro-pres informations, comme par exemple la localisation des accidents sur leur propre réseau ou l’analyse des infractions relevées par la police municipale, contribueront au renforcement général de la connaissance sur l’insécurité routière locale.

Les enquêtes techniques sur les accidents, dites aujourd’hui REAGIR, doivent désormais être réalisées pour approfondir les principaux enjeux du département.

Les équipes d’enquêteurs doivent être renforcées en compétences, notamment en matière d’analyse des comportements. Des médecins hospitaliers pourront y être associés dans le cadre de leur activité générale, sur la base du volontariat. Les enquêtes, dont la qualité doit être indiscutable, seront ainsi d’excellents sup-ports de communication.

- L’amélioration des infrastructures

Un effort important reste à engager dans la conception des infrastructures, leur entretien et leur exploitation, par les services de l’État et les collectivités territoriales.

Outre l’action sur la signalisation déjà évoquée, une action particulière devra être engagée sur la résorption des obstacles latéraux en 2004.



- La prise en compte du risque moto

Une attention toute particulière devra être portée aux actions concernant les motocyclistes, en concertation avec les représentants locaux des associations et fédérations concernées. Dans ce cadre devra être favorisé l’accès aux circuits publics et privés. Les directions départementales de la jeunesse et des sports seront mobilisées à cette fin, conformément aux orientations arrêtées lors du CISR du 13 janvier 2004.

- Le partenariat avec le monde de l’emploi

Dans la prévention et la prise en charge du risque routier, en tant que risque professionnel, l’État doit se montrer exemplaire. Ainsi, a-t-il déjà été demandé que chaque service de l’État, et notamment les services déconcentrés, se dotent d’un plan de prévention des risques routiers (PPRR). Dans le bilan d’exécution du PDASR 2003, vous inclurez un bilan de la mise en œuvre des PPRR dans les services de l’État, en soulignant les démarches exemplaires qui pourraient être portées à la connaissance des autres départements.

Afin de favoriser l’élaboration de ces plans de prévention dans les entrepri-ses, je vous invite à renforcer le partenariat avec la Caisse régionale d’assu-rance maladie et les chambres consulaires de votre département, en proposant une stratégie spécifique vers les petites et moyennes entreprises, en valorisant l’action des entreprises les plus impliquées. En outre, vous veillerez à une plus grande implication des services de l’État, en particulier de l’inspection du travail dans la prise en compte de ce risque dans les entreprises, dans le cadre notam-ment de l’établissement du document unique.

Enfin, la charte nationale signée le 13 janvier 2004 par le Premier ministre avec les trois fédérations professionnelles de transport routier de marchandises pourra utilement être déclinée au plan local.

- L’articulation avec la politique de santé

Le partenariat avec les acteurs de santé, et notamment les Agences régio-nales de santé, est essentiel pour décliner les préoccupations sécurité routière dans l’ensemble des programmes de santé publique. Il s’agit en particulier de développer dans les établissements de santé, publics et privés, la prise en charge globale des accidentés de la route et de leurs proches, et plus globalement, leur implication dans les actions de prévention du PDASR. Il est aussi souhaitable d’étendre la procédure d’élaboration des plans de prévention des risques routiers à toutes les structures œuvrant dans le domaine de la santé : SDIS, établisse-ments publics et privés…

Enfin, un référent sécurité routière pourrait être désigné dans chaque Agence régionale de santé et chaque établissement public et privé.

5 - Renforcer la mobilisation des associations et des bénévoles

Jusqu’à présent, la mobilisation des acteurs locaux, bénévoles et militants, s’exprime soit dans l’action organisée par les associations locales, en lien avec


Annexe 2

le PDASR, soit dans les actions de proximité initiées par les inspecteurs dépar-tementaux de sécurité routière (IDSR) dans le cadre du programme REAGIR. Dans le contexte actuel de mobilisation nationale, des citoyens souhaitent aussi s’impliquer dans des actions concrètes de prévention.

Le programme REAGIR sera remplacé par un nouveau programme de mobili-sation des acteurs locaux qui leur proposera d’agir concrètement pour la sécurité routière, de prendre des initiatives et d’être de véritables « porte-parole » auprès de leurs concitoyens. Une consultation auprès des IDSR devrait permettre rapi-dement de doter ce dispositif d’un nom précis.

Les IDSR actuels, soucieux d’une forte implication dans la prévention, trou-veront naturellement leur place dans ce nouveau dispositif. Les jeunes seront au cœur du dispositif, et les expérimentations effectuées autour du concept d’IDSR juniors seront resituées dans cette perspective.

Chaque citoyen volontaire, pour y participer, se verra proposer une liste d’opé-rations concrètes, dans lesquelles il pourra s’impliquer et qui seront initiées et pilotées par des associations (aide aux victimes, opérations capitaine de soi-rées…), des collectivités ou l’État (LABEL VIE, conducteur désigné, promotion de l’AAC…).

Il devra remplir un engagement personnel relatif à son comportement sur la route. Il bénéficiera d’une formation initiale et d’éventuelles formations complé-mentaires, en fonction de son champ d’activité, ainsi que d’un accès aux supports d’information.

Ce nouveau programme de mobilisation sera lancé au premier semestre 2004. Il sera initié par les préfectures, et un partenariat actif sera recherché avec le conseil général et les autres collectivités pour en assurer le fonctionnement. Des informations portant sur l’organisation pratique du nouveau programme et les outils techniques nécessaires seront mises à votre disposition. Une communica-tion nationale et locale permettra de lancer un appel aux citoyens et notamment aux jeunes.

Vos collaborateurs et les IDSR de votre département seront associés très pro-chainement à la préparation du lancement de ce programme.

Enfin, la semaine de la sécurité routière, temps fort de la mobilisation de tous les acteurs locaux, aura lieu du mercredi 13 octobre au mercredi 20 octobre 2004.

6 - Les modalités administratives et financièresLe plan départemental d’actions de sécurité routière 2004, intégrant le plan

départemental de contrôle et le bilan d’exécution 2003, doit parvenir à la déléga-tion interministérielle pour le 30 avril 2004.

Compte tenu du décalage dans le temps qu’a pu entraîner la préparation des assises départementales et afin de permettre un travail de qualité dans l’appro-fondissement des enjeux retenus, avec une implication département pour per-mettre une dotation sur le chapitre 44-20, article 50 dès le début de l’année, des



dotations complémentaires pourront être allouées, en fonction des besoins, après engagement de la première dotation et dans la limite des crédits disponibles.

Je vous rappelle que les dotations financières du PDASR doivent en priorité être réservées aux actions de prévention. Si, à titre exceptionnel, l’achat de maté-riels de contrôle de la vitesse ou de l’alcoolémie peut être envisagé, l’acquisition de matériels lourds, comme des véhicules, ne saurait intervenir sur cette ligne budgétaire.

La politique de sécurité routière ainsi déclinée devra faire l’objet d’une com-munication mettant en exergue l’équilibre recherché entre les actions de préven-tion et les opérations de contrôle. Un partenariat pourra utilement à cette fin être engagé avec la presse quotidienne régionale.

Les actions engagées au cours de l’année 2003 ont permis une évolution significative dans la lutte contre l’insécurité routière. Les orientations proposées pour la politique locale de sécurité routière en 2004 doivent permettre de confor-ter et d’amplifier le changement de comportement des usagers de la route. J’ai demandé aux pôles d’animation sécurité routière, dans le cadre de leurs mis-sions, de vous apporter toute l’assistance requise pour la mise en œuvre de ces orientations.

Je sais pouvoir compter sur votre implication personnelle pour que l’année 2004 permette, dans chaque département, de nouvelles avancées dans ce com-bat en faveur de la vie des collectivités territoriales, le délai de transmission du document général d’orientations a été, si nécessaire, reporté jusqu’au 31 mars 2004.

Le montant de votre dotation de crédit sur le chapitre 37-06 de l’article 20 vous sera indiqué dans les prochains jours. Une première dotation correspondant à 80 % de ces crédits vous sera déléguée dans les plus brefs délais.

Des crédits spécifiques sont réservés pour soutenir les premières initiatives de contractualisation avec les collectivités territoriales. Les financements seront mis en œuvre, après discussion avec mes services, sur présentation détaillée du projet de contrat.

En ce qui concerne l’opération LABEL VIE, les besoins budgétaires 2004 doi-vent être indiqués à la délégation interministérielle par chaque

Signé

Rémy Heitz


Chapitre 9

Le contrôle automatisé de la vitesse en France et en Grande-Bretagne.

Deux régimes de régulation des vitesses distincts ?

Laurent Carnis

1. IntroductionDe nombreux pays ont procédé à l’installation de dispositifs de contrôle auto-

matisé de la vitesse, profitant ainsi des nouvelles possibilités techniques offer-tes par le progrès de la technologie pour contrôler les vitesses de circulation. L’utilisation de radars photographiques automatisés, de la vidéo et des possibili-tés de la numérisation représentent en quelque sorte la suite logique des progrès enregistrés pour le contrôle de la vitesse depuis le chronomètre en passant par les premières générations de radars. Elle s’inscrit également dans un processus plus large de recours aux nouvelles techniques de contrôle qui sont largement utilisées dans le cadre de la surveillance des transports publics et de la protection des biens privés (caméras de surveillance utilisées dans les magasins).

L’introduction de tels dispositifs s’est faite de manière plus ou moins précoce selon les pays et avec des degrés de réussite divers [Blackburn et Gilbert, 1995]. Ainsi, la mise en place de radars automatisés avait suscité la réprobation des populations dans certaines villes américaines et certaines provinces canadiennes et avait conduit à terme les autorités à renoncer à pérenniser le fonctionnement des premières installations. L’acceptabilité sociale par les populations constitue en cela une contrainte incontournable pour implanter, développer et pérenniser un dispositif de contrôle automatisé, dimension sur laquelle nous avions déjà insisté dans des travaux antérieurs [Carnis, 2001, pp. 612–614].

Même si la Grande-Bretagne s’est équipée très tôt en radars automatisés au début des années 1990, elle a généralisé et développé cette stratégie seulement à la fin de la décennie, tandis que la France a procédé à ses premières instal-lations au cours de l’année 2003. En cela, il existe un certain retard commun



aux deux pays (voire une certaine rétivité) relatif à l’utilisation de tels disposi-tifs. De ce trait commun et à partir de la mise en œuvre d’expériences distinctes de contrôle des vitesses concernant deux pays européens voisins peut-on pour autant en conclure à l’existence d’un régime de régulation unique de régulation des vitesses ?

Dans l’objectif d’apporter un début de réponse à cette question, nous dévelop-pons un cadre théorique qui s’appuie sur les enseignements robustes de l’ana-lyse économique des actes illégaux, lequel nous permet de circonscrire et de caractériser des évolutions systémiques et organisationnelles à partir de typo-logies préétablies. Ce modèle nous servira alors de guide pour comprendre à la fois l’implantation et l’articulation organisationnelle et institutionnelle des dispo-sitifs de contrôle britannique et français, dont les modalités de développement et de fonctionnement ainsi que les effets produits seront présentés. Chaque dis-positif fait également l’objet d’un essai d’interprétation permettant de faciliter la comparaison.

2. Le cadre théoriqueL’analyse économique justifie l’intervention des autorités dans la régulation

des vitesses par l’existence d’un coût social qui leur est associées. La politique de contrôle et de sanction doit, en conséquence, conduire à une réduction de ce coût social par l’intermédiaire d’une diminution des dommages liés à la survenance des accidents. L’introduction d’un contrôle automatisé de la vitesse conduit à amélio-rer la probabilité de détection et de sanction des contrevenants, de manière à ce qu’une réduction additionnelle du coût social doit en découler. L’introduction d’un tel dispositif modifie également le mode initial de régulation des vitesses en modi-fiant la structure productive des différentes organisations qui interviennent dans ce champ. D’un point de vue théorique, il devient alors possible de définir une typologie des différents agencements organisationnels possibles.

2.1. L’approche traditionnelle

L’accident de la route constitue, du point de vue de l’analyse économique du bien-être, un effet externe négatif, qui justifie à ce titre l’intervention des autorités pour procéder à son internalisation [Carnis, 2001(a), p. 211 et s.]. En effet, les dommages associés aux accidents de la route sont estimés, pour la France en 2004, à 24,3 milliards d’euros, dont 11,7 milliards pour les seuls dommages cor-porels [ONSIR, 2005, pp. 230–231]. Ce coût social est estimé à 17 milliards de livres pour la Grande-Bretagne [Secretary of State for Transport, 2002, p. 4].

La procédure d’internalisation des effets externes négatifs exige au préalable l’identification des facteurs accidentogènes, afin de pouvoir définir une interven-tion idoine. Parmi ces facteurs, les conduites avec une vitesse excessive sont clairement identifiées [Carnis, 2001(a), chapitre 5]. Les autorités doivent alors mobiliser des ressources pour contrôler et sanctionner les contrevenants, et de produire un effet dissuasif. L’objectif final étant de réduire le montant du coût social.


Le contrôle automatisé de la vitesse en France et en Grande-Bretagne

Les apports théoriques de Becker et Ehrlich permettent d’élaborer un cadre théorique robuste pour rendre compte à la fois du passage à l’acte et l’action des autorités. Ehrlich a ainsi mis en évidence l’importance du niveau de détection et de la sanction dans la réalisation d’un acte illégal. Il a également souligné les implications des dispositions au risque des conducteurs, que rend compte l’ex-pression particulière des fonctions individuelles de satisfaction [Ehrlich, 1973]. Quant aux apports de Becker, ils précisent les conditions d’intervention des auto-rités [Becker, 1968]. Ainsi, une politique optimale de dissuasion des infractions à la limitation de vitesse implique l’existence d’infractions non poursuivies. Celles-ci sont considérées comme des infractions optimales à la vitesse limite dans la mesure où le gain associé est supérieur à leur coût. Il n’y a donc aucun intérêt économique de procéder à leur dissuasion. Cette analyse conduit également les autorités à arbitrer et à allouer leurs ressources vers les composantes de leur appareil de dissuasion les plus efficientes. La politique de détection sera privilé-giée dans la mesure où à un coût d’intervention identique pour les autorités, le niveau de dissuasion atteint sera supérieur à celui produit par l’augmentation de la sévérité de la sanction.

Les décisions individuelles et les stratégies choisies par les autorités partici-pent à la détermination conjointe d’un « équilibre », caractérisant le niveau de res-pect des limitations de vitesse par les usagers ou le niveau de violation [Bjφrnskau et Elvik, 1992]. L’introduction des dispositifs automatisés peut être assimilée à un choc modifiant l’équilibre initial, en produisant un effet à la fois sur la demande sociale d’infractions (le nombre d’infractions subies et acceptées par les individus dans leur ensemble) et l’offre d’infractions (le nombre d’infractions à la vitesse limite commis par les conducteurs).

Figure 1 : nombre d’infractions détectées

Rapport INRETS n° 221

contrevenants, et de produire un effet dissuasif. L’objectif final étant de réduire le montant du coût social.

Les apports théoriques de Becker et Ehrlich permettent d’élaborer un

cadre théorique robuste pour rendre compte à la fois du passage à l’acte et l’action des autorités. Ehrlich a ainsi mis en évidence l’importance du niveau de détection et de la sanction dans la réalisation d’un acte illégal. Il a également souligné les implications des dispositions au risque des conducteurs, que rend compte l’expression particulière des fonctions individuelles de satisfaction [Ehrlich 1973]. Quant aux apports de Becker, ils précisent les conditions d’intervention des autorités [Becker 1968]. Ainsi une politique optimale de dissuasion des infractions à la limitation de vitesse implique l’existence d’infractions non poursuivies. Celles-ci sont considérées comme des infractions optimales à la vitesse limite dans la mesure où le gain associé est supérieur à leur coût. Il n’y a donc aucun intérêt économique de procéder à leur dissuasion. Cette analyse conduit également les autorités à arbitrer et à allouer leurs ressources vers les composantes de leur appareil de dissuasion les plus efficientes. La politique de détection sera privilégiée dans la mesure où à un coût d’intervention identique pour les autorités, le niveau de dissuasion atteint sera supérieur à celui produit par l’augmentation de la sévérité de la sanction.

Les décisions individuelles et les stratégies choisies par les autorités

participent à la détermination conjointe d’un «équilibre», caractérisant le niveau de respect des limitations de vitesse par les usagers ou le niveau de violation [Bjφrnskau and Elvik 1992]. L’introduction des dispositifs automatisés peut être assimilée à un choc modifiant l’équilibre initial, en produisant un effet à la fois sur la demande sociale d’infractions (le nombre d’infractions subies et acceptées par les individus dans leur ensemble) et l’offre d’infractions (le nombre d’infractions à la vitesse limite commis par les conducteurs).

Figure 1. Nombre d’infractions détectées

Euros D O’

D’ O

a b

i i* infractions

L’offre d’infractions (O) représente la relation entre les coûts marginaux acceptés par le conducteur pour commettre une infraction à la vitesse limite (risque de se faire arrêter et de payer le cas échéant une amende, dommages potentiels liés à la survenance d’un accident) et le nombre d’infractions. Plus les infractions sont nombreuses, plus le coût marginal associé à une infraction est élevé. L’infraction est commise si le revenu associé à l’excès de vitesse est suffisamment important pour compenser le coût associé. Il y a donc une limite « naturelle » au nombre d’infractions.



La demande d’infractions (D) représente la relation entre les ressources consenties par la population (dépense privée) et les autorités (dépense publi-que) pour se protéger des conséquences associées à la réalisation d’infrac-tions. Or, les individus sont d’autant moins disposés à accepter de tels actes qu’ils impliquent l’existence de dommages. Les individus investiront des res-sources en conséquence pour se prémunir contre la survenance de tels effets, dépenses qui conduisent à la réduction du nombre d’infractions commises.

L’introduction des dispositifs automatisés de la vitesse conduit ainsi à modi-fier à la fois l’intensité de la surveillance (la probabilité de détection s’en trouve désormais accrue) et la sévérité de la sanction (l’effectivité de la condamnation s’accroît). L’amélioration des capacités de détection des agences policières et de contrôle ainsi qu’une meilleure exécution des sanctions peuvent être interpré-tées comme une diminution de la demande sociale d’infractions, c’est-à-dire une moindre acceptation sociale des dommages associés aux accidents de la route (effet [D vers D’]). Face aux nouvelles orientations des autorités publiques, certains usagers de la route vont modifier leurs styles de conduite et renoncer dans une certaine mesure à commettre des excès de vitesse (effet [O vers O’]) (Figure 1). L’effet et se combinent pour produire la dissuasion.

2.2. Les interactions systémiques

De nombreuses études ont mis en évidence la capacité d’adaptation du conducteur à son environnement de conduite. Il apprend à connaître les lieux de contrôle et à détecter les stratégies suivies par les autorités [Carnis, 2001 pp. 540–543]. Cette capacité de résistance à la politique menée peut être appréciée par les effets de halo spatial et temporel, lesquels désignent la permanence de l’effet du contrôle (avant/après) tant d’un point de vue spatial que temporel [Vaa, 1997 ; Holland et Conner, 1996]. La combinaison des effets de halo spatial et temporel permet de définir des toiles de surveillance [Carnis, 2001(b)] de dimen-sions différentes. Le contrôle automatisé peut être conceptualisé sous la forme d’un ensemble de toiles de surveillance différentes selon leur lieu d’implantation et selon l’information qui en est faite25. En conséquence, l’importance des toiles de surveillance (intensité) influencera de manière plus ou moins significative les comportements de vitesse et l’accidentologie associée.

Les interactions systémiques résultant, entre autres, de l’interaction entre les réseaux et leur connexité26, mais également des effets de seuil doivent être pré-cisés. L’interaction entre les réseaux peut conduire à des effets d’entraînement : la politique de contrôle menée sur certains axes amène le conducteur à modifier son comportement sur les autres axes. En cela, il s’agit d’un impact plus géné-

25 Les contrôles de vitesse automatisés mobiles ne sont pas médiatisés.26 Des phénomènes similaires ont été identifiés pour l’analyse des effets associés à la modification des limites de vitesse [Lave et Elias, 1994].



ralisé et plus profond, qui peut traduire en fait une évolution des préférences (attitudes) des conducteurs. La connexité des axes implique des modifications comportementales de la part des conducteurs sur les réseaux à proximité des lieux de contrôle. Ces effets de déport se caractérisent par leur impact localisé et traduisent plus une adaptation comportementale limitée dans l’espace et le temps, tandis que les effets de seuil reviennent à intégrer dans l’analyse l’im-portance du dispositif automatisé à l’échelle du pays27. En effet, si le dispositif est composé de quelques appareils répartis sur un large territoire, leur effet sera dilué, et leur mise en relation difficile. Au contraire, un dispositif fourni, maillant le territoire démultipliera l’impact dissuasif produit par chaque appareil, car les uns et les autres se feront écho.

Le conducteur peut moduler sa conduite en adoptant un comportement plus stratégique. Disposant d’informations transmises par les autorités (publicisation et médiatisation des lieux de contrôle) et par les autres conducteurs (appels de phare, conversation) ou tirée de ses propres expériences de conduite, le conduc-teur peut adopter des comportements stratégiques, qu’illustre dans une certaine mesure la théorie du saut du kangourou [Oie, 1998]. Le conducteur met sa vitesse de conduite progressivement en conformité avec la limitation en vigueur à l’ap-proche du lieu de contrôle, pour ensuite adopter, après le contrôle, un niveau de vitesse relativement proche du niveau initial.

Ces différents effets systémiques soulignent à la fois la difficulté de pouvoir identifier correctement les effets associés à une modification environnementale et la nécessité de définir au préalable le champ d’investigation (effets locaux ou globaux). La capacité adaptative des conducteurs met en évidence un processus d’apprentissage et de recherche d’information, ce qui nécessite de tenir compte à la fois des stratégies retenues en matière de publicisation des lieux de contrôle et de l’ancienneté de la mise en œuvre du dispositif de contrôle.

2.3. Les impacts organisationnels

Les contrôles manuels de la vitesse sont assurés par les membres des agen-ces de contrôle, tandis que les tribunaux traitent des contestations et des deman-des d’audition, ainsi que des convocations pour les infractions les plus graves. L’automatisation des contrôles automatisés a introduit une série de modifications importantes dans la chaîne du contrôle-sanction.

L’automatisation du système a permis d’alléger substantiellement le traite-ment du travail administratif des agents de contrôle. Non seulement le contrôle automatisé permet d’accroître la capacité d’identification des contrevenants mais a également permis d’externaliser les tâches administratives. Les agences de

27 Ces effets d’entraînement et de déport peuvent s’avérer être positifs dans la mesure où ils amplifient l’effet dissuasif. Des effets négatifs peuvent exister avec les phénomènes dont rend compte la migration des accidents. Les conducteurs modifient leur itinéraire de conduite pour éviter les contrôles et prennent des réseaux plus dangereux. D’autres conducteurs peuvent modifier leur vitesse de conduite sur les autres axes à des niveaux plus importants pour compenser la perte de temps initiale.



contrôle se voient ainsi décharger de certaines tâches et de disposer désormais de ressources supplémentaires.

Le système de contrôle et sanction automatisé permet également d’alléger les charges des tribunaux, dans la mesure où les infractions relevées laissent peu de place à la contestation et la capacité dissuasive du système permet de déconges-tionner les tribunaux.

Par ailleurs, la mise en place de moyens importants pour la lutte contre l’in-sécurité routière en général et la lutte contre les vitesses excessives en particu-lier influe également sur les incitations des agents de contrôle. Il s’agit plus d’un impact psychologique, mais qui peut produire un impact sur l’efficacité du disposi-tif du système. Disposant de moyens techniques adaptés, les agents de contrôle peuvent montrer une plus grande motivation pour une activité peu attractive et peu valorisée [Boullier, et al. 1995].

L’organisation policière se situe en effet au centre du processus de dissuasion traditionnel. Elle combine des facteurs de production pour produire de la dissua-sion, à savoir de la surveillance générale du territoire et des contrôles dans le secteur de la sécurité routière (contrôle des vitesses, détection de l’alcoolémie au volant, contrôle administratif…). L’introduction de systèmes automatisés de contrôle implique donc des modifications concernant le mode de régulation de la vitesse et plus particulièrement certaines dimensions de la structure productive. Ce nouveau mode de régulation peut associer les agences policières à leur ges-tion ou au management du système ou encore consister à leur confier la gestion du dispositif. Lorsque les deux systèmes de contrôle traditionnel et automatique sont intégrés, le processus peut être qualifié d’associatif ou de complémentaire. L’introduction des radars automatiques conduit ainsi à modifier la division du tra-vail de régulation des vitesses initiale. L’association peut prendre deux formes différentes. Une première comprend les dimensions opérationnelles et managé-riales. Dans ce cas, l’agence de police est associée à la stratégie suivie par les autorités et dispose de matériels automatisés qu’elle intègre dans sa politique de contrôle. Une autre forme d’association concerne la participation des agences de contrôle à la seule stratégie.

Les systèmes de contrôle peuvent également être mutuellement exclusifs, et le schéma organisationnel être agencé de manière à limiter ou à rendre impossi-ble les interférences entre les deux systèmes. Dans cette situation, le processus à l’œuvre est de nature commutative. Le processus de commutation ou de subs-titution implique que les contrôles traditionnels sont remplacés par des appareils automatisés. La régulation des vitesses de circulation échappe désormais au contrôle des agences policières. De fait, les forces de l’ordre se trouvent exclues du processus de régulation des vitesses.

Ces différents régimes de régulation des vitesses peuvent être déclinés sous différentes formes :

le processus de commutation totale : les forces de l’ordre sont exclues du –système de contrôle automatisé des vitesses tant du point de vue managé-rial qu’opérationnel ;



le processus de commutation opérationnelle : les forces de l’ordre se trou- –vent associées aux dimensions stratégiques du déploiement du dispositif et à son fonctionnement mais n’utilisent pas les appareils de contrôle dans leur activité ;le processus d’association opérationnelle : les forces de l’ordre coopèrent au –fonctionnement du dispositif en utilisant les dispositifs mobiles de contrôle automatisé mais se trouvent exclues des choix stratégiques ;le processus d’association totale : le dispositif automatisé de contrôle fait –partie des modalités de contrôle à disposition des forces de l’ordre qui en assure à la fois le déploiement stratégique et la dimension opérationnelle.

3. Les modalités opérationnelles et managériales du système de contrôle automatisé des vitesses en Grande-Bretagne

L’étude de l’organisation du contrôle automatisé britannique met en évidence la logique d’autofinancement qui l’anime, l’existence d’une dualité organisa-tionnelle (local/national) qui s’accompagne d’une division du travail particulière (opérationnel/expertise). Les analyses de différents experts et universitaires s’ac-cordent pour affirmer l’impact significatif du dispositif sur les vitesses de circu-lation et spécialement les plus excessives, mais également sur le nombre de victimes des accidents de la circulation. Le ratio coût/bénéfice du dispositif est également impressionnant et met en évidence la rationalité économique de sa mise en œuvre. D’un point de vue interprétatif, le dispositif britannique obéit à une logique polycentrique, accorde une réelle importance à la transparence organisa-tionnelle et informationnelle et s’inspire clairement de principes économiques et managériaux.

3.1. Le déploiement du dispositif

Les premiers dispositifs automatisés de contrôle de la vitesse ont été ins-tallés en Angleterre au cours de l’année 1991 et en 1993 en ce qui concerne l’Ecosse. Au cours de l’année 2000, les autorités britanniques expérimentent un fonctionnement spécifique, à partir des partenariats locaux ou local partnerships qui s’appuient sur le principe du netting off system. Le dispositif automatisé doit s’autofinancer. Compte tenu des succès prometteurs de ce système, un pro-gramme national est conçu afin de coordonner l’ensemble des dispositifs locaux et d’assurer un fonctionnement homogène sur l’ensemble du territoire28. À la fin de l’année 2004, près de 45 dispositifs locaux avaient adhéré au programme national. Le processus d’« almagation » arrivait donc à son terme en seulement trois années, et la généralisation des local partnerships au bout d’un an seule-ment après la mise en œuvre des sites pilotes.

28 Même s’il subsiste quelques différences entre les systèmes écossais et anglais, la philosophie du système reste identique.



Actuellement, environ 7 000 dispositifs de contrôles sont déployés sur l’en-semble du territoire, dont 5 000 sites possibles (mobiles et fixes) pour les seuls appareils alloués à la régulation des vitesses [Mountain et al., 2004, p. 280]. Le dispositif britannique dispose donc d’une relative maturité (plus de dix années d’expérience) et d’un retour d’expérience considérable compte tenu d’un nombre considérable d’études menées [Mountain et al., 2005(a) et (b) ; Gains et al., 2004 ; Mountain et al., 2004 ; Christie et al., 2003 ; Gains et al., 2003 ; Hess, 2003 ; Stradling et al., 2003 ; Hooke et al., 1996 ; Corbett, 1995]. Le dispositif automatisé se distingue également par une intensité de contrôle relativement importante si le nombre de sites possibles est pris en considération. Le contrôle automatisé ne constitue donc pas un dispositif d’appoint mais un élément central de la politique de sécurité routière, d’une part, et de régulation des vitesses, d’autre part.

La conception du dispositif de contrôle automatisé britannique s’articule autour de deux structures : l’une nationale, l’autre locale. Le ministère des Transports joue un rôle de superviseur afin de s’assurer du bon fonctionnement du programme national. Ce programme est composé de plusieurs instances. Le National Safety Camera Programme Board associe les acteurs clés du domaine de la sécurité routière (représentants des ministères des Transports et de la Santé, représentants des provinces galloise et écossaise et représentants des dispositifs locaux…) et assure une fonction de conseil en matière de stratégie, de direction et de contrôle du dispositif national (dimension nationale). Il assure le contrôle du fonctionnement opérationnel et de la viabilité financière des dis-positifs locaux (dimension locale). Chaque dispositif local doit assurer l’équilibre financier entre ses débours et ses recettes. L’éventuel déficit de fonctionnement devant être supporté par les acteurs impliqués dans le dispositif local de contrôle. Le mécanisme de subvention croisée entre dispositifs n’est pas prévu. Le pro-gramme national comprend également un Safety Camera Programme Office qui a en charge une fonction opérationnelle nationale (gestion des données statisti-ques, production d’analyse et de recherches…). Il effectue également un travail d’identification des bonnes pratiques, permettant d’homogénéiser et d’harmoni-ser l’ensemble des dispositifs locaux et s’assure de leur diffusion et de leur appli-cation. Il réalise aussi le travail d’évaluation des dispositifs locaux et constitue une structure de support et de liaison avec les structures locales. Le programme national mène sa propre politique de communication au niveau national qui est définie par la National Safety Camera Liaison. Le niveau national assure donc à la fois un rôle de coordination et d’harmonisation des pratiques. Centralisant l’ensemble des informations sur les différents partenariats locaux, le programme national apparaît comme étant le véritable lieu de détention de l’expertise et de définition de la stratégie.

L’instance nationale travaille en collaboration avec les dispositifs locaux qui assurent l’ensemble du travail opérationnel. Au niveau local, le système de gouver-nance est structuré autour des partenariats locaux29. Ces partenariats associent

29 Un partenariat local peut comprendre plusieurs sites de contrôle répartis sur plusieurs juridictions politiques.



et fédèrent les différents intervenants locaux intéressés à la résolution des problè-mes de sécurité routière (magistrats, policiers, services de santé et de secours, représentants de l’équipement, élus, chercheurs…) [Department for Transport, 2004, p. 14 et s.]. Les dispositifs locaux sont responsables auprès des instances nationales (accountability) pour le respect des règles de fonctionnement et de déploiement des appareils, mais également pour bénéficier des remboursements et de l’agrément les autorisant à participer au programme national.

Le partenariat local dispose de trois organes. Le bureau de la direction (par-tnership steering group or board) qui surveille le fonctionnement opérationnel du dispositif et définit la stratégie locale. L’instance de direction opérationnelle (par-tnership working group) assure le bon fonctionnement opérationnel local (manage-ment, finance, analyse des données…). Les organes opérationnels (Partnership Project Office) prennent en charge le travail quotidien de contrôle et des pour-suites, assurés par des civils sous la direction de policiers. Chaque partenariat local doit assurer son autofinancement, et tout déficit éventuel sera supporté par les différents associés du système. Toute activité déficitaire doit être notifiée au bureau national du programme. Les dépenses remboursables sont spécifiées, et l’éventuel surplus financier reversé au Trésor.

3.2. Des impacts significatifs

Les nombreuses études sur le contrôle automatisé des vitesses en Grande-Bretagne concluent toutes à un impact significatif sur les vitesses de circulation et sur le nombre de victimes [Christie, et al. 2003 ; Gains et al., 2003]. Le caractère significatif des résultats est maintenu lorsque la zone d’évaluation est élargie : “The results show that in the 250 meter range, the average effect of the installa-tion of a speed limit enforcement camera is a drop in (weighted) injury–accident numbers by an astounding 45.74%, corresponding figures for the 500, 1,000 and 2,000 meter ranges are reductions by 41.30, 31.62 and 20.86% respectively…” [Hess 2003, p. 9]. Les effets des dispositifs automatisés semblent ainsi démon-trés une certaine robustesse.

Le Tableau 1 met en évidence un effet significatif à la fois sur les vitesses de circulation de manière générale et un resserrement de la distribution des vites-ses, avec une diminution importante du 85e centile de 3,2 mph en moyenne, soit une baisse de 7 %. Le dispositif produit également un effet dissuasif nota-ble puisque le nombre de véhicules en excès de vitesse a chuté de 32 % en moyenne pour l’ensemble des sites et ceux en excès de vitesse de plus de 15 mph de 43 %.



Tableau 1 : impact des dispositifs automatisés sur les vitesses de circulation

Limite de vitesse

Évolution de la vitesse

moyenne (mph)

%85e centile

(mph)%

Évolution des usagers en excès

de vitesse (%)

Évolution des usagers en excès

de vitesse > 15 mph (%)

30 mph –2,4 –8 –3,4 –9 –33 –46

40 mph –2,8 –7 –3,2 –7 –34 –47

Sites urbains

–2,5 –8 –3,3 –9 –33 –46

50 mph –1,7 –4 –1,0 –2 –19 –12

60 mph –2,2 –4 –2,9 –5 –23 –35

70 mph –2,6 –4 –2,5 –3 –20 –14

Sites ruraux

–2,1 –4 –2,5 –4 –22 –29

Total –2,4 –7 –3,2 –7 –32 –43

(Source : Gains et al., 2004, p. 25).

Les auteurs soulignent également un impact différencié selon le lieu de contrôle ; l’effet le plus important concerne les dispositifs urbains. Ce résultat dif-férencié pourrait s’expliquer pour partie par la technologie utilisée : des dispositifs mobiles essentiellement utilisés en milieu rural, tandis que les dispositifs fixes sont installés en grande partie en milieu urbain.

Tableau 2 : répartition des sites de contrôle selon le lieu de contrôle et le mode utilisé30

Mode de contrôle \ lieu de contrôle

Urbain Rural

Fixe 45,2 % 7,15 %

Mobile 36 % 11,65 %

Ainsi, le dispositif britannique se caractérise pour moitié par des dispositifs mobiles et essentiellement localisés en milieu urbain (environ 80 % des sites). En milieu urbain, 55 % des appareils sont fixes, tandis qu’un peu plus d’un tiers l’est en zone rural. Les autorités britanniques ont donc adopté une stratégie particu-lière, qui doit être intégrée dans l’analyse lorsque des comparaisons sur les vites-ses pratiquées sur les différents réseaux français et britanniques sont menées.

Les résultats sont également significatifs, concernant l’accidentologie. Le nom-bre de tués et de blessés graves a diminué en moyenne de 40 % pour l’ensemble des sites, avec un effet relativement identique quel que soit le lieu de contrôle. Toutefois, les dispositifs fixes semblent démontrer une plus grande efficacité, qui doit être relativisée dans la mesure où les conditions d’implantation sont différen-tes et le niveau d’accidentologie initial également. L’analyse des résultats relatifs

30 Calcul effectué à partir de l’échantillon de Gains et al. (2004).



à la diminution des accidents corporels souligne une réduction plus importante pour les dispositifs fixes et pour les sites situés en milieu urbain.

Tableau 3 : effets des contrôles automatisés sur le nombre des tués et blessés graves et sur le nombre

des accidents corporels selon le lieu et la modalité de contrôle

Évolution du nombre de tués et blessés graves

Évolution du nombre d’accidents corporels

Mode de contrôle \ lieu de contrôle

Urbain Rural Urbain Rural

Fixe –49,0 % –59,9 % –42,1 % –38,1 %

Mobile –29,4 % –24,0 % –25,2 % –15.2 %

Non seulement le dispositif britannique modifie significativement les vitesses de circulation et les accidents associés, mais son fonctionnement est économique-ment viable puisque les revenus générés sont largement supérieurs aux coûts de fonctionnement. Selon une étude pilote, le retour pour chaque livre dépensée est de cinq au bout d’une année de fonctionnement et de 25 après cinq années de mise en œuvre [Hooke et al., 1996, p. vii]. Le dispositif automatisé permet ainsi de réduire les pertes humaines et matérielles associées à la survenance des accidents, soit environ 30 millions de livres chaque année. Il dégage également les agences poli-cières d’un certain nombre de tâches lié à l’insécurité routière. Ainsi, 11 % environ de leur activité est consacrée aux seules interventions lors d’accidents, tandis que chaque point d’activité équivaut à environ quatre millions de livres. Le coût de pro-duction d’une amende a été estimé à 27 livres, tandis que le montant de celle-ci est de 60 livres31. Une autre étude précisait que le dispositif automatisé avait permis de dégager six millions de livres (différence entre le produit des amendes et le fonc-tionnement du dispositif), auxquels 112 millions de gains liés aux accidents évités devaient être ajoutés. Ces 112 millions de livres résultent de l’évitement de pertes de production à hauteur de 24,5 millions, l’économie de frais médicaux pour 4,5 mil-lions, ainsi que des coûts évités liés à la personne de l’ordre de 112 millions de livres [Gains et al., 2003, pp. 6–2]. L’évaluation du programme national du contrôle automatisé (comprenant également le dispositif déployé pour le respect des feux de circulation) a généré un produit financier de l’ordre de 99 millions de livres, alors que son coût s’élève à environ 79 millions pour son installation et son fonctionne-ment, permettant de dégager un surplus sur trois ans d’environ 20 millions de livres, dont 75 % pour la seule année 2003. Plus de 220 millions de livres ont été égale-ment économisées suite à l’évitement d’accidents [Gains et al., 2004 pp. 58 et 59]. Le ratio coût/bénéfice est ainsi de l’ordre de 4 pour 1, confirmant dans une certaine mesure la tendance avancée lors de l’étude pilote32.

31 Lorsque l’automobiliste désire présenter sa défense devant un juge, le produit de l’amende n’est pas versé au partnership. Ainsi, le dispositif automatisé peut détecter certaines infractions, pour lesquelles aucun revenu ne sera associé.32 Si le dispositif a été déployé prioritairement aux endroits les plus dangereux, les gains marginaux doivent nécessairement décroître, ce qui explique un ratio légèrement moins favorable.



3.3. Éléments d’interprétation

Le modèle britannique de contrôle automatisé des vitesses apparaît comme un dispositif polycentrique dans son organisation, faisant preuve de transparence dans son fonctionnement et s’appuyant pour cela sur des efforts de communica-tion conséquents. Son fonctionnement fortement inspiré de principes économi-ques et managériaux semble mettre en évidence un processus de commutation dans le processus de régulation des vitesses.

Le système britannique se caractérise par un polycentrisme organisationnel, dans la mesure où il est le produit de deux programmes nationaux (écossais et anglais [et le pays de Galles]). Il est surtout le fait de 47 partenariats locaux33. Bien que les décisions stratégiques et les règles de fonctionnement soient défi-nies au niveau national, la direction opérationnelle des contrôles est assurée par les partenariats locaux. L’activité de régulation des vitesses de circulation est le résultat d’actions concertées et menées au niveau local. La mise en œuvre de dispositifs automatisés et le déploiement des appareils découlent de prises de décision locales, même si leur travail s’en trouve facilité par le support et l’exper-tise offerte au niveau national.

L’organisation polycentrique résulte aussi du processus de développement lui-même dans la mesure où l’implantation de contrôle automatisé procédait de décisions locales autonomes. Les premières installations ont débuté au début des années 1990, tandis que le programme national a débuté par une expérimenta-tion en 2001.

Même si la dimension locale reste une caractéristique essentielle pour com-prendre le fonctionnement du dispositif de contrôle automatisé britannique, la création d’un programme national peut s’interpréter comme une volonté de cen-traliser le dispositif à l’aide de différents moyens : harmonisation des règles de fonctionnement, contrôle de l’expertise et pouvoir de l’octroi de l’agrément qui est renouvelable chaque année34. Dans un rapport officiel35, la position du gouver-nement central apparaît sans ambiguïté. Le gouvernement dispose du leadership pour définir une stratégie nationale cohérente et homogène : …“The Government should establish a National Speed Management Strategy…” “Speed Management strategy is nationally based for consistency and applied locally with sufficient per-mitted to accommodate local needs and experience.” … ”Local authorities rightly cherish their independence, but this should not extend to neglecting road safety : saving lives should not be a matter for discretion.” … “Finally, and most impor-tantly, the Government needs to give political leadership.”

33 Information qui nous a été fournie par Richard, c’est lors du second workshop sur le contrôle des vitesses en France et en Grande-Bretagne.34 Le lecteur pourra se référer aux guides édités par le ministère des Transports anglais et écossais pour connaître les détails de la procédure et l’obtention de l’agrément [Department for Transport, 2004 ; Scottish Safety Camera Programme, 2004].35 Secretary of State for Transport (2002), “The Government’s Response to the Transport, Local Government and the Regions Committee’s Report, Road Traffic Speed”, Presented to Parliament by the Secretary of State for Transport by Command of Her Majesty, The Stationery Office.



Une dimension essentielle du fonctionnement du dispositif britannique se réfère à la dimension informationnelle et à sa transparence. La dimension infor-mationnelle concerne notamment le fonctionnement des dispositifs locaux pour lesquels des procédures d’audit régulières sont menées concernant à la fois les dépenses et les recettes. À ce titre, des obligations de reporting sont pré-vues pour les éléments financiers. Chaque année, un audit est mené afin de contrôler le bon usage des ressources, tandis qu’une analyse des performances financières est assurée régulièrement afin de limiter les problèmes de trésorerie [Department for Transport, 2004, pp. 51–55]. L’obtention de l’agrément exige de la part des autorités locales un réel travail de justification et l’élaboration d’un plan d’activité (développement, politique de communication, évaluation des sites existants…). La transparence est également au centre de l’activité opérationnelle avec la médiatisation de l’implantation des lieux de contrôle et leur signalisation (un panneau de signalisation doit être installé à moins d’1 km du lieu de contrôle fixe, le boîtier doit être visible par le conducteur et peint d’une couleur jaune)36 [Ibid. pp. 25–26].

La transparence informationnelle résulte également de la production d’études et de recherches menées à la fois par des experts et des universitaires. Le dis-positif automatisé constitue un objet de recherche à part entière et sur lequel le débat est possible. À ce titre, les débats sur les phénomènes de migration d’acci-dents et des alternatives possibles à l’automatisation des contrôles pour réguler les vitesses de circulation soulignent une certaine vitalité de la réflexion sur le contrôle automatisé [Moutain et al., 2005 (a) et (b)]

La définition de guides pour le fonctionnement des dispositifs automatisés met en évidence le soin relatif apporté à la définition de règles de fonctionnement transparentes. Ainsi, le niveau de tolérance est clairement défini : la vitesse limite à laquelle on ajoute 10 % et 2 mph. Pour une limite de vitesse de 30 mph, le conduc-teur pourra recevoir une amende s’il dépasse le niveau de 35 mph. Le ministère des Transports précise : “The enforcement of traffic law by the police should be guided by the principles of proportionality in applying the law and securing compli-ance ; targeting of enforcement action ; consistency of approach ; and transpar-ency about what enforcement action is undertaken and why ; and recognition that effective partnership with other organisations is essential.” Le montant de l’amende prévu pour la réalisation d’un excès de vitesse est de 60 livres. L’installation d’un dispositif fixe se trouve justifiée lorsque, sur une période de 36 mois, le site (dont la longueur peut varier de 0,4 à 1,5 km) se caractérise par un nombre d’au moins quatre victimes (tuées et blessées gravement) par kilomètre. Ces critères sont de deux victimes tuées ou blessées gravement par kilomètre sur les 36 derniers mois pour des sites dont la distance peut varier entre 400 m et 5 km. Par ailleurs, le site doit se caractériser également par un 85e centile supérieur au seuil défini par

36 Selon Pilkinton (2003), la signalisation et la définition de critères d’implantation seraient relativement récents et résulteraient de la pression des lobbies antiradars. Il s’agirait de laisser une plus grande chance à l’usager. Des considérations en termes d’équité entreraient en jeu au détriment de l’efficacité du système.



l’association des policiers et une proportion d’au moins 20 % d’usagers au-dessus de la limite de vitesse. De plus, l’installation d’un dispositif de contrôle automatisé nécessite l’impossibilité de procéder à une modification de l’infrastructure.

La politique de communication apparaît comme une dimension clé du dispo-sitif de contrôle automatisé. Celle-ci est menée au niveau national, mais égale-ment au niveau local. Les objectifs de la politique de communication visent à la prise de conscience des usagers des dangers de la vitesse et de l’existence des sites de contrôle et en publicisant les lieux d’installation de les rendre acceptable et légitime par la population. La politique de communication doit s’intégrer dans une politique tenant compte des actions menées par ailleurs par les différents partenaires. La communication vise aussi à fournir des informations sur les lieux de contrôle, le type de matériel utilisé, les chiffres relatifs à l’accidentologie locale et leur évolution, à justifier les raisons de l’installation de sites de contrôle spé-cifiques, et à recherche une transparence financière sur leur fonctionnement à l’égard des associés et de la population.

Le fonctionnement du dispositif de contrôle automatisé britannique est forte-ment inspiré de principes économiques et managériaux. Cette influence de la logi-que managériale et économique transparaît à la fois par les différentes modalités de contrôle financier (audit, plan d’action…) mais également par les principes de fonctionnement. En 2001, l’adoption du programme national impose l’autofinan-cement des dispositifs de contrôle automatisés. Les termes retenus pour qualifier ce type de fonctionnement sont le système de netting off ou d’hypothecation. Les revenus générés par l’activité de contrôle doivent couvrir les dépenses de fonc-tionnement éligibles des différents partenaires associés (police, magistrature…).

Tableau 4 : revenus et coûts de fonctionnement du programme national de contrôle automatisé de la vitesse britannique (en millions de £)

Année Revenus Coûts Surplus/déficit

2000–2001 10 532 8 985 1 367

2001–2002 19 660 16 106 3 554

2002–2003 68 872 54 256 14 615

Total sur les 3 années 98 872 79 348 19 537 (Source : Gains et al., 2004, p. 57).

Les autorités britanniques sont également capables de fournir des informa-tions sur le coût de production d’une infraction issue du dispositif automatisé. Ce coût est d’environ 30 £ sur les derniers exercices. Au-delà du caractère plus ou moins précis des chiffres avancés, ce qui est notable réside dans cet effort de raisonner en termes de revenus d’activité et de coûts de production. Les termes pour désigner la différence entre les produits et les débours se référent au surplus et à la notion de déficit pour ne pas utiliser le terme de profit.

En fait, le développement du programme s’appuie sur les notions de « Best Value » (BV), qui associe les concepts d’économie, d’efficacité et d’efficience. L’objectif d’économie consiste à atteindre un objectif au coût le plus faible possible



pour un service de qualité défini. L’objectif de l’efficience implique de dépenser le budget donné de manière à pouvoir acheter des dispositifs qui produisent le niveau de dissuasion le plus élevé possible. Quant à l’objectif d’efficacité, il consiste à déterminer l’agencement organisationnel permettant d’obtenir le niveau de production le plus important pour un budget donné [Department for Transport, 2004, p. 41]. Malgré la complexité de la mise en œuvre opérationnelle du principe de la BV, l’intégration d’un tel concept dans le guide publié par le ministère des Transports britannique souligne l’importance de la place accordée à l’analyse financière. La conception de certains rapports indique ainsi que les principes de la comptabilité analytique font partie intégrante du fonctionnement du dispositif. Les dépenses sont ventilées selon l’utilisation (publicité, activité opérationnelle, réparation, frais administratifs…) [Hooke et al., 1996, p. 15]. Ainsi, sur un échantillon de sites de contrôle, le coût moyen d’un site est de 12 500 £, dont 80 % pour le matériel de détection et 5 % pour la signalisation. Le coût de fonctionnement est estimé à huit 500 £. La répartition des dépenses selon les agences indique que les frais fixes sont essentiellement le fait des autorités locales (avance pour l‘achat des radars, entre autres, représentent 68 % du total des frais fixes), tandis que les dépenses de fonctionnement sont concentrées sur les agences policières (63 %) et les tribunaux (33 %).

Cependant, cette logique financière doit faire face à ses propres limites. Le déploiement initial des appareils a été facilité dans la mesure où les sites pré-sentant des gains assurés ont été privilégiés. Les dispositifs subsistant étant donc ceux pour lesquels le respect des critères d’implantation est plus difficile. En somme, les autorités doivent faire face à une situation de gains marginaux décroissants. Des solutions alternatives existent : mettre désormais l’accent sur les dispositifs mobiles pour lesquels les critères sont moins exigeants, modifier les critères d’équipement ou encore faire une pause dans l’installation des radars pour travailler plus à leur intégration dans la politique de sécurité routière. En Écosse, cette dernière solution semblerait avoir des chances de s’imposer, selon notre interlocuteur en charge du programme national écossais de contrôle auto-matisé. Ainsi, il existe une limite à l’extension d’un dispositif automatisé, et cette limite peut être appréciée en définissant des critères économiques. Le système est également confronté à la baisse des revenus associés au respect des limites de vitesse par les conducteurs. Dans ce cas, l’autofinancement du dispositif peut devenir problématique. Nous touchons ici à un problème lié à l’adoption d’une optique comptable de la part des autorités qui raisonnent en termes de revenus et de coûts monétaires. Or, le système automatisé génère également des gains liés à l’évitement d’accidents et de victimes qu’il convient de réintégrer. En cela, l’optique économique souligne la rentabilité de tels dispositifs et la nécessité de les maintenir, voire de prévoir leur extension [Gains et al., 2004 ; Hooke et al., 2003]. En effet, selon Gains et al., les gains liés à l’évitement des dommages matériels et corporels s’élèvent à plus de 200 millions de livres, soit des gains dix fois supérieurs au surplus comptable [Gains et al., 2004, p. 58].

L’introduction d’un dispositif de contrôle automatisé de la vitesse a modifié substantiellement le mode de régulation policière des vitesses de circulation.



D’une part, la constitution d’un programme national a permis aux autorités centra-les britanniques de se positionner comme leader dans le traitement de la sécurité routière. Même si l’activité de sécurité routière constitue une prérogative des for-ces policières britanniques, celle-ci n’apparaît pas comme une activité prioritaire [Ogilvie-Smith et al., 1994]. D’ailleurs, le gouvernement incite la police métropoli-taine du grand Londres de faire preuve d’une considération plus importante pour l’activité de sécurité routière et de la considérer dorénavant comme une priorité [Secretary of State for Transport, 2002, pp. 22–23]. Outre la place restreinte qu’oc-cupe l’activité de sécurité routière dans les préoccupations des forces policières, l’activité de régulation de la vitesse semble être désormais le fait des dispositifs automatisés. Quatre-vingt-cinq pour cent des infractions à la vitesse résultent du système de contrôle automatisé, soit près de 1,5 million d’infractions [Ayres et al., 2004]. Le nombre d’infraction pour excès de vitesse s’est accru de 40 % entre 2001 et 2002. Ces chiffres signifient que l’activité de régulation des vitesses s’ap-puie essentiellement sur les dispositifs automatisés. Certes, les forces de police sont associées aux dispositifs, mais, dans la pratique, la régulation des vitesses ne constitue plus une activité essentielle. Un processus de commutation s’est produit lors du déploiement des radars automatiques. Cela constitue une oppor-tunité pour les forces de police de se décharger d’une activité peu populaire, qui leur permet désormais de se concentrer sur d’autres types d’infractions au code de la route et d’autres activités criminelles. Outre cet effet de substitution relatif à la régulation des vitesses, le mécontentement des populations s’est réo-rienté vers les dispositifs automatiques, ce qui a conduit les autorités à apporter une réponse ambivalente. Les lieux de contrôle sont désormais signalés et les équipements munis de caractéristiques spécifiques afin d’éviter le sentiment de piége pour le conducteur, tandis que le montant de l’amende a été porté de 40 à 60 £. Le système apparaît relativement efficace dans le traitement des infractions, puisque seulement 15 % environ des contrevenants défendent leur cas devant un juge, contestation qui peut se traduire par un renforcement de la sévérité de la sanction (112 £) [Hooke et al., 1996, p. 30]. En conséquence, les forces de l’ordre se trouvent quasi exclues de la régulation opérationnelle des limites de vitesse mais participent à la définition stratégique et supervisent le fonctionnement opé-rationnel. En suivant notre typologie, la situation britannique se caractérise par un processus de commutation opérationnelle.

4. Les modalités opérationnelles et managériales du système de contrôle automatisé des vitesses en France

Le déploiement du dispositif de contrôle automatisé français s’est effectué en trois étapes. Il s’agit d’un dispositif reposant sur une technologie de pointe, et en cela il représente un véritable choix technique pour réguler les vitesses de circulation. Les premiers éléments en possession semblent indiquer que la mise en œuvre du contrôle–sanction automatisé a produit sans doute des effets sur les vitesses de circulation et sur l’accidentologie. L’absence de données écono-miques relatives à son fonctionnement constitue cependant un handicap pour



déterminer la viabilité et la pérennité d’un tel système. Cette absence d’analyse reflète la dimension technocentrée du dispositif, son insuffisante transparence quant à ses modalités de fonctionnement, malgré une insertion plutôt réussie au sein du dispositif de contrôle des vitesses traditionnel. Il est raisonnable d’affirmer qu’il existe d’ailleurs une certaine complémentarité entre les deux dispositifs que nous caractérisons par un processus d’association opérationnelle.

4.1. Les différentes phases du développement

Lors du discours présidentiel de juillet 2002, le président Chirac place la sécu-rité routière comme un chantier national pour le quinquennat à venir. Dès lors, des réflexions sont menées quant aux modalités d’interventions en s’inspirant notam-ment des expériences étrangères [Carte Blanche Conseil, 2003 ; Certu, 2001]. Il s’agit de disposer de propositions techniques afin de faciliter le déploiement du dispositif.

Le dispositif a donc été, dès sa conception, pensé en termes techniques et de technologie. À cet égard, les rapports remis sont exemplaires puisque les compa-raisons étudient les techniques d’automatisation et les problèmes organisation-nels. Les considérations institutionnelles sont absentes des réflexions (insertion des dispositifs dans la politique de sécurité routière, impact sur l’activité tradition-nelle des acteurs des organisations policières et judiciaires, politique de légitima-tion du dispositif à l’égard des populations…). Le choix se pose d’abord en termes d’efficacité technique.

« Afin de faciliter la transposition en France des solutions qui permettent de lever les principaux obstacles à une bonne efficacité et à un large déploiement de tels systèmes, la présente étude décrit et analyse des chaînes de contrôle–sanction étrangères qui ont atteint un contrôle plus efficace qu’en France. Elle s’intéresse particulièrement aux systèmes automatisés, puisque c’est sur l’auto-matisation que reposent en grande partie les gains de productivité de la chaîne complète, visés par le gouvernement français… Elle comprend l’efficacité comme le rapport entre les moyens déployés et le nombre de contrôles effectués et de sanctions produites » [Carte Blanche Conseil, 2003, p. 3].

Le dossier de presse remis par les autorités sur le déploiement des radars automatiques sur les années 2004–2005 confirme cette prédominance de la tech-nique et de la technologie. En effet, le déploiement des radars automatisés est décliné selon les thématiques des choix de zone d’implantation, les considéra-tions techniques des lieux d’implantation, l’automatisation de la chaîne contrôle–sanction et la technologie des radars employés [Sécurité routière, 2004 (b)].

Les premières expérimentations des radars automatisés se sont déroulées au début de l’année 2003 sur six sites distincts. Les sites d’Angers, de Saint-Étienne et des tunnels du Fréjus, du Mont-Blanc et des Monts à Chambéry ont été retenus [Arrouet, 2003, p. 5]. Ces choix s’expliquent en partie par des initiatives locales fortes (préfet, juge et forces de l’ordre). Les enquêtes de terrain sur le départe-ment de la Savoie nous permis de rencontrer les acteurs impliqués dans cette



expérimentation et de confirmer l’hypothèse de la rencontre d’investissements d’acteurs locaux et des demandes nationales. Au tunnel de Ponserand, l’installa-tion d’un radar de première génération produit des effets remarquables avec une chute significative de la vitesse moyenne (–6 km/h) et le resserrement de la distri-bution des vitesses. La proportion de conducteurs en situation d’excès de vitesse diminue également de manière significative (–90 %).

Suite à la création officielle du CSA en octobre 2003, les premiers appareils sont installés en novembre 2003. L’objectif retenu par le comité interministériel vise le déploiement de 100 appareils d’ici la fin de l’année 2003, dont 30 dis-positifs mobiles37. Finalement, compte tenu des problèmes techniques liés à la technologie retenue (liaison par réseau), seuls 50 dispositifs fixes ont été instal-lés [Sécurité routière, 2004(b)]. Au 30 juin 2005, environ 727 sont installés dont plus de 280 mobiles. Les objectifs du gouvernement français sont de poursuivre le déploiement des radars automatiques sur le territoire, avec 1 000 appareils reliés d’ici la fin de l’année 2005. Il est prévu d’installer 500 appareils supplémen-taires sur l’année 2006 en les déployant essentiellement sur le réseau rural. En somme, le processus de déploiement s’est appuyé sur trois phases successives : une phase expérimentale (2003), la phase 1 de déploiement (2003–2005) et une phase 2 de consolidation et de poursuite du développement (à partir de 2005).

L’architecture institutionnelle, du fait d’une complète automatisation, s’en trouve simplifiée. La mission interministérielle du contrôle–sanction automatisé (MICSA), qui est devenue la direction interministérielle de projet du contrôle auto-matisé (DPICA)38 soulignant dans une certaine mesure la pérennité du dispositif institutionnel. Cette organisation centralise à la fois les demandes d’installation émanant du niveau local, gère le processus et préside in fine aux choix d’instal-lation des dispositifs automatisés. Elle dispose également des informations rela-tives à son fonctionnement qu’elle garde secrètement. Elle assure également la formation des forces de l’ordre qui seront amenées à utiliser les équipements mobiles. Le Centre national de traitement (CTN) de Rennes centralise l’ensemble des infractions relevées par les dispositifs mobiles et fixes et gère la procédure jusqu’au paiement de l’amende. Seules les procédures de contestation sont assu-rées par les tribunaux et peuvent être considérées comme échappant au dispositif automatisé. L’automatisation quasi complète du système implique l’absence de relais locaux, à l’exception de la mobilisation des acteurs périphériques pour la proposition de lieux d’implantation et les forces de l’ordre comme moyens opé-rationnels supplétifs dans le cadre du fonctionnement des dispositifs mobiles. En effet, l’impossibilité d’intervenir dans le choix des seuils de vitesse et l’imperméa-bilité technique du système aux interventions humaines (empêchant la destruc-tion de preuves de certaines infractions) assurent un fonctionnement cloisonné du système et son contrôle par une organisation nationale.

37 Il s’agit de respecter une proportion de deux tiers pour des appareils fixes et un tiers pour des appareils mobiles.38 On notera la disparition du terme Sanction dans le sigle retenu, qui laisse suggérer qu’il s’agit plus d’un dispositif de surveillance que de sanction.



4.2. Les premiers enseignements

Contrairement à la situation britannique, aucune évaluation nationale39 n’est disponible quant aux effets sur les vitesses de circulation et l’accidentologie, même si des travaux sont menés pour en mesurer les impacts au niveau local. Toutefois, entre octobre 2003 et octobre 2004, environ deux millions d’infractions à la vitesse ont été constatés par les dispositifs automatisés, dont les trois quarts concernent des véhicules immatriculés en France [Canel et Nouvier, 2004, p. 58]. La plupart des infractions constatées relève d’excès de vitesse mineurs, et la dis-tribution des excès de vitesse semble être stable au cours du temps (Tableau 5). [Comité interministériel de sécurité routière, 2005, p. 6 ; Canel et Nouvier, 2004, p. 58]. Les conducteurs ont donc diminué sensiblement leur vitesse de circulation au niveau des points de contrôle.

Tableau 5 : répartition des excès de vitesse selon leur importance

D = dépassement de la vitesse autorisée

% du total des infractions(Canel et Nouvier, 2004)

% du total des infractions(CISR, 2005)

D < 20 km/h 87,9 88,5

20 km/h < D < 30 km/h 8,3 8,0

30 km/h < D < 40 km/h 2,4 2,2

40 km/h < D < 50 km/h 0,8 0,8

D > 50 km/h 0,6 0,5

Selon une première ébauche d’évaluation du contrôle–sanction automatisé, qui reprend elle-même certaines « affirmations d’experts », l’effet de halo local lié aux contrôles automatisés aurait une portée de 3 km40 [Chapelon, 2004, p. 9]. Si ce chiffre est retenu, les dispositifs locaux toucheraient seulement 3 % de l’en-semble du réseau français41. L’intensité de contrôle s’avérerait donc fort limitée et en diminuerait d’autant les effets sur les vitesses de circulation et les accidents. Toutefois, la mise en place du CSA a permis d’accroître de manière substantielle la probabilité de contrôle des conducteurs. Un usager du réseau national serait ainsi contrôlé en moyenne deux fois par mois. Par ailleurs, le taux de dépasse-ment de la limite de vitesse au niveau des dispositifs automatisés est inférieur à 1 % (0,3 %), ce qui implique une adaptation comportementale des conducteurs. L’effet de dissuasion s’en trouve donc vérifié empiriquement. D’autre part, le nom-bre d’accidents aux lieux des contrôles aurait diminué de 85 % [Comité interminis-tériel de sécurité routière, 2005, p. 6]42.

39 Un document d’évaluation du CSA devrait être rendu public d’ici la fin de l’année 2005.40 ou effet de déport41 L’intensité du dispositif peut être appréciée de différentes manières, comme par le kilométrage de voies impactées par celui-ci, par le nombre moyen de contrôles d’un usager, ou encore par le nombre d’infractions par conducteurs.42 Nous ne disposons ni de l’étude, et a fortiori, ni de la méthodologie utilisée qui permettrait de vérifier à la fois les chiffres avancés et les moyens pour parvenir à cette estimation.



Outre un effet local notable, un effet de dissuasion global43 ne peut être exclu. Ainsi, les dépassements de plus de 30 km/h et de plus de 40 km/h ont fortement diminué depuis 200244. Les premiers ont chuté de 80 %, tandis que les seconds ont baissé de 85 %. Les gros excès de vitesse ont donc quasiment disparu.

Tableau 6 : taux de dépassement de la vitesse limite tous véhicules et tous réseaux (en % et par quadrimestre)

Q1 2002

Q2 2002

Q3 2002

Q1 2003

Q2 2003

Q3 2003

Q1 2004

Q2 2004

Q3 2004

Q1 2005

Q2 2005

Dépassement > 30 km/h

4,97 4,69 3,95 2,81 2,35 1,98 1,65 1,39 1,30 1,21 0,91

Dépassement > 40 km/h

1,72 1,69 1,31 0,91 0,61 0,66 0,46 0,42 0,23 0,26 0,25

Source : Observatoire interministériel de sécurité routière – Observatoire des vitesses, mai 2005.

L’effet global de dissuasion associé aux contrôles automatisés de la vitesse peut aussi être apprécié par l’indicateur synthétique de la vitesse calculé par l’Ob-servatoire national interministériel de sécurité routière. Celui-ci se définit comme l’indicateur de vitesse moyenne tenant compte de la répartition du trafic sur les différents types de réseaux tant urbains que de rase campagne, de jour comme de nuit, en circulation de circulation non contrainte. Or, cet indicateur met en évi-dence une diminution de 7,8 km/h, soit une baisse de près de 10 %.

Tableau 7 : évolution de la vitesse moyenne en km/h à partir de l’indicateur synthétique

Q1 2002

Q2 2002

Q3 2002

Q1 2003

Q2 2003

Q3 2003

Q1 2004

Q2 2004

Q3 2004

Q1 2005

Q2 2005

90,5 88,5 88,8 87,3 87,0 86,1 84,9 84,4 84,2 83,0 82,7

Source : Observatoire des vitesses, second quadrimestre, 2005.

Nilsson a établi de manière empirique une relation entre le niveau de la vitesse et le nombre de victimes tuées lors d’un accident de la route [Cohen et al., 1998,

p. 123]. Celle-ci prend la forme suivante : , avec n désignant le nom-

bre de tués et v le niveau de la vitesse45. Si cette formule est appliquée en pre-nant en compte la diminution de 7 % de la vitesse moyenne de circulation entre 2001 et 2004, alors la chute du nombre de tués sur les routes doit être de l’ordre

43 ou effet d’entraînement44 Si l’on se réfère aux expériences internationales, il serait le fait essentiellement des dispositifs mobiles.45 Les indices a et b désignent respectivement les périodes après et avant.



de 25 %46. Or, sur cette période, le nombre de tués a diminué de 32 %. Outre l’hy-pothèse d’une sur-réaction des conducteurs face à la mise en place du nouveau dispositif de contrôle qu’ils connaissent mal, d’autres facteurs explicatifs doivent être recherchés pour expliquer cette baisse.

La diminution des vitesses de circulation peut être appréciée par l’intermé-diaire des taux de dépassement des vitesses limites pour les différentes catégo-ries d’usagers. Ainsi, entre début 200 et fin 2004, le pourcentage des véhicules de tourisme dépassant la vitesse limite a diminué de 22 et de 38 % pour des excès d’au moins 10 km/h. Les effets sont moins marqués pour les motocyclettes dont les diminutions sont respectivement de 10 et 21 % sur la même période. Les chu-tes sont respectivement de 5 et de 44 % (pour les dépassements de + de 10 km/h hors autoroutes).

Même si l’ensemble des indicateurs de vitesse met en évidence un mouve-ment de baisse des vitesses de circulation et celles qui sont les plus excessives, aucune étude scientifique n’a démontré que la totalité de la baisse était attri-buable au déploiement au contrôle automatisé de la vitesse. Le renchérissement du prix du carburant et une activité économique peu dynamique ont sans aucun doute également contribué positivement à l’évolution du bilan accidentologique [Carnis 2001(a), p. 452 et s.]. Cependant, il ne s’avère pas possible de déterminer les parts attribuables aux différents facteurs.

Des indicateurs similaires peuvent être analysés non pas par type d’usagers, mais par type de réseaux (Graphique 1). Le constat général confirme les résultats précédemment avancés à savoir une diminution des vitesses de circulation, d’une part, et un resserrement de la distribution des vitesses avec une diminution signi-ficative des vitesses les plus excessives d’autre part. Ainsi, les dépassements de vitesse supérieurs à 10 km/h qui se situaient entre 20 et 30 % selon les axes convergent vers un taux de 10 %, ce qui signifie une réduction par deux, voire par trois de la valeur de ce taux.

Néanmoins, les taux de dépassement restent à des niveaux substantiellement plus élevés que ceux constatés à proximité des lieux de contrôle. Les limites du dispositif de dissuasion liées à l’effet de halo expliquent ce différentiel. Cependant, l’interprétation qui peut en être tirée doit souligner l’adaptation comportementale des conducteurs qui réduisent leur vitesse de circulation au niveau des lieux de contrôle et accélèrent de nouveau après leur passage. En cela, les dispositifs fixes produisent des effets de dissuasion locale limités au niveau spatial, tandis que les dispositifs mobiles influent sur les vitesses pour l’ensemble du réseau. Ces résultats confirment ainsi d’autres résultats obtenus dans d’autres pays qui ont déployé des dispositifs automatisés [Cameron et al., 2003].

46 L’hypothèse implicite, ici, consiste à attribuer l’ensemble de la diminution des vitesses de circulation au seul déploiement des dispositifs de contrôle automatisé.



Figure 2 : évolution de la vitesse moyenne et du taux de dépassement de plus de 10 km/h sur routes

nationales et départementales hors intempéries

Source : Observatoire des vitesses, second quadrimestre 2005.

À notre connaissance, les autorités françaises ne semblent pas avoir pas mené d’études coût–avantage sur le CSA comme cela est le cas pour la Grande-Bretagne47. Les informations concernant cette dimension restent donc relative-ment éparses. Ainsi, sur l’exercice 2003–2004, les dépenses occasionnées par le CSA se sont élevées à 101 millions d’euros, tandis que le produit des amendes encaissées était de l’ordre de 106 millions d’euros [CISR 2005, p. 7]. En fait, selon d’autres sources, chaque radar coûte environ 100 000 euros pour une période de trois ans. Ce coût comprenant à la fois l’installation, l’exploitation et la main-tenance48 [Canel et Nouvier, 2004, p. 58]. Si ce chiffre est rapporté au coût du dispositif britannique : 34 000 £ pour une période similaire (trois années), alors le dispositif français coûte environ deux fois plus cher. Le choix technologique auquel ont procédé les autorités françaises a donc un prix et pose la question du caractère approprié de ce choix technologique. Ce premier chiffre est également à rapporter à l’importance des revenus générés : environ 30 millions d’euros sur

47 Lors de notre présentation “Automated Speed Enforcement : Political Objective or Economic Choice”, relative aux résultats intermédiaires concernant nos recherches menées sur le CSA dans le cadre du Workshop on French and British Road Risk Regulation Regimes (R4) – Speed First, CEPREMAP (Paris), un débat a été ouvert avec un représentant administratif, dont la position, fort claire, consistait à affirmer l’inutilité de telles approches.48 Nous ne disposons pas d’informations relatives aux coûts liés aux dégradations volontaires que subissent les appareils, et si ces dépenses sont inclues dans les coûts de maintenance.



trois ans pour 5 000 sites de contrôles du côté britannique, tandis que le système français a généré 1 million d’euros sur 2003–2004. Le rendement financier du dis-positif britannique s’avère trois fois supérieur49. Malgré la disponibilité d’informa-tions éparses et une certaine prudence à l’égard de l’interprétation des données, il reste raisonnable d’affirmer que le système français ne soutient pas l’efficacité du système britannique et, à ce titre, nécessite de développer une analyse économi-que fouillée du fonctionnement du système français. Il nous semble que le choix technologique au-delà de son coût d’installation et de fonctionnement présente un coût non négligeable en termes d’efficacité.

Par ailleurs, la loi du 12 juin 2003 précise également que le produit des amen-des doit être affecté à des actions de sécurité routière, dont l’utilisation sera pré-cisée dans un rapport remis annuellement. Cette même loi assure le versement du produit des amendes à l’État jusqu’à l’exercice 2006 inclus, ce qui signifie que ces revenus pourraient échapper, d’une part, au CSA lui-même pour assurer sa maintenance et au secteur de la sécurité routière et, ainsi, financer d’autres inter-ventions de l’État. L’absence de visibilité à terme dans l’utilisation des fonds, le financement et l’extension du dispositif de contrôle automatisé français soulève des questions quant à sa pérennité, d’une part, la fragilité de sa place dans le dispositif institutionnel de sécurité routière d’autre part.

4.3. Éléments d’interprétation sur le système de contrôle automatisé des vitesses

Compte tenu de l’introduction récente du système de contrôle automatisé des vitesses qui, à cet égard, n’est pas encore parvenu à sa maturité, le retour d’ex-périence reste limité. L’interprétation proposée se veut également prudente du fait des informations limitées dont nous disposons malgré des demandes répé-tées auprès des autorités compétentes. Néanmoins, un premier constat n’est pas impossible à établir. Il nous semble que le dispositif français peut être qualifié de technocentré, ayant une relation ambivalente quant à la transparence infor-mationnelle, mais démontrant un processus de régulation des vitesses de type association opérationnelle. Ces différentes lignes d’interprétation le distinguent ainsi clairement du modèle britannique.

Le système français de contrôle automatisé peut être qualifié de technocen-tré. En effet, les autorités françaises ont opté pour une technologie privilégiant à la fois la vidéo numérique et l’automatisation quasi complète du processus de contrôle et de sanction. Ce choix technologique nécessite un accès au réseau informatique et informatique afin de pouvoir relier les dispositifs au CNT. Cette technique s’appuyant sur des caméras vidéo numériques permet la transmission aisée de fichiers images, la reconnaissance des numéros de plaque… [Sécurité Routière 2003, p. 14]. Ce choix technique impose des contraintes géographiques importantes pour l’installation des dispositifs fixes du fait de la possibilité techni-

49 Supposons que le surplus soit uniquement valable pour l’année 2004 et pour 500 sites de contrôle compte tenu du déploiement progressif des appareils.



que de raccorder les appareils aux différents réseaux et influe en conséquence, de manière notable, sur le choix des lieux d’installation, et donc sur le niveau de dissuasion produit. Il implique également la quasi-élimination de toute intervention humaine dans la procédure du contrôle et de la sanction des excès de vitesse. En conséquence, la régulation des vitesses excessives apparaît ainsi comme un problème essentiellement technique et difficilement contestable. L’élimination systématique des clichés litigieux répond ainsi à une volonté de rechercher une garantie absolue de fiabilité du dispositif50. La quasi-automatisation du processus de traitement de l’infraction rend également possible la centralisation du traite-ment de l’information au CNT. Cette centralisation technique et géographique du traitement des infractions s‘accompagne également d’une centralisation stratégi-que. La direction de projet interministérielle du contrôle automatisé (DPICA), sous la direction d’un préfet et avec la collaboration de représentants des forces de l’ordre et du ministère de l’Équipement, centralise ainsi les demandes de proposi-tions de lieux d’implantation et prend la décision de donner suite à celles-ci le cas échéant. La DPICA contrôle la collecte, le traitement et la diffusion des informa-tions relatives au contrôle automatisé. En cela, elle dispose d’une position particu-lière et d’une relative autonomie dans ses interventions, du fait même de la rareté des informations disponibles relatives à son fonctionnement et au fonctionnement du dispositif et de leur diffusion extrêmement restreinte. Même si le déploiement des dispositifs fixes se réalise de manière coordonnée avec les responsables politiques et administratifs locaux et l’utilisation des dispositifs mobiles mobilisent les forces de l’ordre locales, l’ensemble des informations relatives à l’activité de contrôle remonte au CNT et à la DPICA en ce qui concerne la dimension syn-thèse. Contrairement au modèle britannique fonctionnant à partir de dispositifs locaux décentralisés, le modèle français s’articule autour d’un centre technique et technocratique, qui exclut de fait de son fonctionnement les représentants de la société civile et les acteurs clés de la sécurité routière. En cela, la mise en œuvre du CSA relève d’une décision administrative contrainte par des choix techniques particuliers. Par ailleurs, il existe aussi une forme de paradoxe dans la mesure où sa dimension organisationnelle s’appuie sur une direction de projet, et donc une structure qui doit être théoriquement relativement flexible, mais qui s’accompagne dans les faits de rigidités administratives liées à des comportements de protection de l’information et d’opacité quant à ses modalités de fonctionnement.

Autre distinction notable du modèle français par rapport au modèle britanni-que, sa position ambivalente à l’égard de l’information. Aucune procédure d’audit et de contrôle n’est prévue dans les modalités de fonctionnement du CSA, alors que ces mesures constituent des points essentiels dans le système de gouver-nance britannique. Nos enquêtes de terrain ont montré ainsi un fonctionnement de chaque dispositif local relativement autonome par rapport à l’action des acteurs locaux et par rapport aux autres dispositifs.

50 Ainsi, seul 1 % des infractions donne lieu à une contestation devant le juge. Outre la qualité des clichés et la démarche qualité adoptée, cette faible proportion s’explique également par le mécanisme de la consignation qui consiste à s’acquitter au préalable du montant de l’amende. Cette disposition très efficace soulève toutefois des questions de justice : peut-on justifier la condamnation au préalable d’un conducteur au nom de l’efficacité du dispositif ?



Les informations relatives à la dimension opérationnelle (dégradation, heures de fonctionnement de chaque dispositif, activité par site de contrôle), financière (coût de fonctionnement par département, par régions…) ne sont pas rendues publiques si toutefois cette information existe réellement ou en partie. Aucun élé-ment d’appréciation n’est transmis quant aux modalités de constitution, d’agré-gation et d’interprétation de l’information diffusée. Par ailleurs, à ce jour, aucune étude scientifique n’a démontré les gains attribuables en termes de vies sauve-gardées associés au dispositif de contrôle automatisé. En cela, il existe une réelle opacité de l’information qui est à la fois subie (les outils d’information n’ont pas été conçus lors de l’implantation du dispositif) et voulue (suite à la polémique engen-drée par les propos tenus et volontairement provocateurs d’un universitaire). Le seul souci de transparence des autorités à l’égard de la population est de média-tiser les lieux d’implantation des contrôles en précisant leur implantation géogra-phique, entre autres, sur le site du ministère de l’Équipement et la disposition de panneaux de signalisation en amont des lieux de contrôle. Les autorités veulent éviter que n’émerge de la population le sentiment que les appareils ne soient pas implantés aux endroits les plus dangereux, et qu’ils ne servent qu’à préle-ver une nouvelle ressource fiscale. Il s’agit ici clairement de rendre acceptable socialement le contrôle automatisé. D’ailleurs, un membre de la DPICA souligne que le CSA ne sera accepté par l’usager que s’il répond à un souci de réduction de l’insécurité routière, et qu’un effort national de pédagogie soit entrepris [Canel et Nouvier 2004, p. 58]. Le dispositif de contrôle automatisé britannique a, pour sa part, intégré la nécessité de mener une politique de communication adap-tée et réalisée de manière professionnelle. Le programme national dispose de prérogatives en ce sens pour communiquer au niveau national, tandis que les dispositifs locaux sont en charge de la politique de communication au niveau de leur juridiction. Les politiques locales et nationales se confortent ainsi l’une l’autre, ce qui permet d’obtenir un fort soutien de la part des usagers. Cette politique de communication n’a pas été conçue comme partie intégrante du CSA, car la réso-lution du problème du respect des limites de vitesse est conçue d’un point de vue mécanique et technique faisant, en cela, abstraction des réactions des popula-tions concernées. Elle découle donc de cette conception technocentrée dont nous avons fait état, qui consiste à penser que le seul déploiement d’appareils suffit à répondre au problème du contrôle des vitesses51. En fait, dans le cas français, la politique de communication s’est articulée autour du soutien implicite des médias locaux et nationaux qui ont relayé les efforts entrepris par les autorités.

L’opacité existe également quant aux critères justifiant l’implantation d’un dis-positif automatisé. Les critères officiels avancés sont ceux d’une dangerosité de l’axe (sans que la notion de dangerosité de l’axe ne soit précisée), l’existence

51 Il est assez significatif que le dossier de la conférence de presse tenue le 10 décembre 2004 sur les radars automatiques et son déploiement sur 2004 et 2005 s’appuie uniquement sur des présentations relatives aux lieux d’implantation, les considérations techniques d’implantation et les modalités techniques (appareils) de l’organisation du contrôle sanction. Aucune perspective sur la diminution des vitesses de circulation, la baisse attendue des victimes ou encore sur les gains pour la société ne sont évoqués [Sécurité Routière, 2004(a)].



d’un problème de vitesses excessives expliquant le caractère accidentogène de l’axe et l’impossibilité de procéder à des contrôles traditionnels [Sécurité rou-tière 2004 (b), p. 6 ; Canel et Nouvier 2004, p. 56]. Or, nos enquêtes de terrain infirment en partie ces affirmations. Certains dispositifs ne répondent pas à un objectif de réduction d’insécurité routière liée à la vitesse mais aux caractéristi-ques des infrastructures (tunnels par exemple) et ne sont pas toujours disposés aux endroits les plus accidentogènes (ce qui s’explique, entre autres, par des contraintes d’installation d’ordre technique et des logiques politiques locales de réduction de la congestion et des nuisances sonores…). Par ailleurs, l’impossi-bilité des contrôles traditionnels ne semble pas un bon argument dans la mesure où, d’une part, certaines forces de police doublent les contrôles automatisés par des contrôles traditionnels pour éviter que les ajustements comportementaux des conducteurs ne se limitent aux seuls lieux de contrôle et du fait, d’autre part, de l’utilisation des jumelles laser qui ont considérablement accru les possibili-tés géographiques des forces de l’ordre pour effectuer des contrôles. Le choix contestable de certains lieux de contrôle renforcé par des limites de vitesses pas toujours adaptées a d’ailleurs conduit les autorités en décembre 2004 à dimi-nuer le montant de l’amende de 90 à 45 euros pour les petits excès de vitesse (inférieurs à 20 km/h)52, pour lesquels une partie de la population commençait à manifester une certaine contestation. Même si l’objectif reste l’implantation de dispositif automatisé où existent des problèmes d’insécurité routière, l’ab-sence de critères relativement précis conduit à des pratiques hétérogènes qui nuisent in fine à l’acceptabilité du dispositif par les populations. Les pratiques de tolérance technique consistent à relever les vitesses excessives à partir de 10 % au-dessus de la vitesse limite à la fois pour les dispositifs britannique et français. Mais compte tenu d’une unité de mesure différente et l’ajout de 2 mph supplémentaire, la tolérance totale est plus importante en Grande-Bretagne. Le montant des sanctions pécuniaires est relativement similaire pour les deux pays, même si le dispositif français prévoit une modulation pour les petits excès de vitesse et le retrait de points supplémentaires. La progressivité de la sanction beaucoup plus marquée pour la situation française semble plus rationnelle et plus adaptée si l’on rapproche des enseignements de la théorie économique des actes illégaux [Carnis, 2002].

L’introduction des radars automatisés a produit également des modifications de nature organisationnelle. Les forces de l’ordre : gendarmerie nationale et police nationale doivent désormais composer avec des dispositifs fixes qui sont déployés dans leur circonscription et doivent moduler leur activité de contrôle du fait de leur équipement en appareils mobiles. Alors que la sécurité routière était considérée antérieurement comme une activité peu valorisante pour les membres des forces de l’ordre, qu’elle permettait des ajustements d’ordre orga-nisationnel avec les pratiques de tolérance et d’indulgence [Carnis 2001, pp.

52 Les grands excès de vitesse supérieurs à 50 km/h voient leur sanction accrûe avec un retrait de points passant de quatre à six points.



563–572 ; Boulier, et al. 1995], l’introduction des radars automatisés a permis de modifier en partie ces comportements. Nos enquêtes de terrain ont montré un enthousiasme certain quant à l’équipement et le déploiement de dispositifs automatisés mobiles et fixes du contrôle de la vitesse. En effet, cet effort sans précédent a été perçu comme un signe politique fort quant à la priorité à donner aux missions de police routière. La mise en place d’appareils modernes et leur mise à disposition auprès des forces de l’ordre sont relativement bien appréciées dans la mesure où ces appareils permettent d’accroître de manière substan-tielle la probabilité de détection des contrevenants. Elle implique également une réduction des charges administratives de traitement liée aux procédures qui sont désormais prises en charge par le CNT. L’automatisation du contrôle de la vitesse permet également de décharger les policiers d’une contrainte relationnelle avec les citoyens. L’automatisation sert en quelque sorte de bouclier contre les criti-ques éventuelles d’une politique de contrôle trop contraignante. Par ailleurs, ne pouvant plus intervenir dans la procédure de traitement, les gendarmes et les policiers disposent désormais d’un argument technique pour refuser d’octroyer une indulgence à leurs administrés53, argument technique qui se combine à son caractère moralement moins acceptable compte tenu de la priorité donnée à la lutte contre l’insécurité routière.

Une autre distinction avec le cas britannique concerne le type de processus de régulation de la vitesse qui a émergé avec le déploiement du CSA. Alors que le processus à l’œuvre chez les Britanniques est de type commutation opération-nelle, le cas français reflète plus un processus d’association opérationnelle. Les forces de l’ordre font partie intégrante du dispositif opérationnel du CSA (opéra-teurs des dispositifs mobiles), tout en intégrant également le dispositif dans leur propre contrainte opérationnelle (utilisation des dispositifs mobiles pour atteindre leurs propres objectifs de sécurité routière).

Figure 3 : évolution du nombre de PV pour excès de vitesse mars 2003–juillet 2005

Source : Observatoire des vitesses, second quadrimestre 2005.

53 Ce qui ne signifie pas que de telles pratiques ont disparu.



L’activité traditionnelle de contrôle54 des vitesses ne diminue pas. Plus de 120 000 infractions mensuelles sont relevées, malgré la montée en puissance progressive du contrôle automatique. Cette dernière est essentiellement et ini-tialement le fait des dispositifs fixes, même si les appareils mobiles s’imposent progressivement à partir du début de l’année 2005. En juillet 2005, 30 % des infractions à la limite de vitesse résultent des contrôles manuels, 42 % des contrô-les automatisés avec les dispositifs fixes. Vingt pour cent de l’activité résulte des dispositifs mobiles. Le début de l’année 2004 témoigne d’un point de retourne-ment, puisque désormais les infractions relevant du dispositif automatisé sont en nombre plus important que celui des infractions relevées de manière traditionnelle sans pour autant affecter sa valeur en niveau. En somme, le dispositif automa-tisé se superpose au dispositif de contrôle traditionnel lui préexistant, mais il ne s’y substitue pas. Plus précisément, la régulation des comportements de vitesse semble s’appuyer sur trois dispositifs distincts : le contrôle traditionnel qui reste relativement constant, le contrôle automatisé fixe dont la montée en puissance s’effectue sur la période (janvier 2003–juin 2004) et le contrôle automatisé mobile avec une mise en œuvre notable à partir du début de l’année 2005. Se mettrait ainsi en place une division particulière du travail de régulation et de contrôle des vitesses de circulation.

Conclusion

L’étude des dispositifs français et britannique met clairement en évidence à la fois des dimensions communes et des caractéristiques de dispositifs fonctionnant de manière radicalement différente.

Plus précisément, l’installation de dispositifs automatisés de contrôle conduit, dans chacun des cas, à des réductions significatives de la vitesse de circulation et de l’accidentologie. En cela, elles confirment les effets prédits a priori par l’éla-boration théorique. Le dispositif automatisé accroît les possibilités de contrôle et la probabilité d’être effectivement sanctionné pour la réalisation d’une infraction. L’application de la réglementation devenant effective, nombre de conducteurs ajustent leur vitesse de circulation, ce qui conduit ensuite à réduire le risque rou-tier. Des accidents de la route sont évités et des vies sauvegardées.

Cependant, la mise en œuvre institutionnelle diffère dans chaque pays. La dimension locale du système de contrôle constitue une dimension essentielle du dispositif britannique, même si l’expertise reste le fait d’une organisation natio-nale. L’importance accordée à la transparence informationnelle, à la communica-tion, mais également la nécessité de contrôler des dispositifs qui s’autofinancent sont d’autres traits distincts. Par ailleurs, le processus de commutation opération-nelle souligne que l’introduction du contrôle automatisé a modifié profondément la division du travail initiale de régulation des vitesses et peut conduire à redéfinir les interventions antérieurement dévolues à certaines organisations.

54 Plus précisément, il s’agit ici des infractions relevées et non des heures de contrôle.



La situation française met en évidence un choix technologique spécifique et contraignant, qui s’explique en partie par une tradition centralisatrice qui s’en trouve renforcée par l’agencement organisationnel du dispositif lui-même. Les modalités de fonctionnement s’avèrent relativement opaques tant sur les critè-res d’implantation que sur la dimension financière et les résultats obtenus par le dispositif. La communication pour justifier et expliquer le dispositif reste relative-ment rudimentaire et semble résulter de la dimension technocentrée du dispositif. Ce défaut de communication et de transparence peut trouver une explication, qui reste somme toute limitée et partielle, dans le caractère relativement récent du déploiement du dispositif. Il reste qu’à terme la transparence s’imposera du fait des exigences liées à l’acceptabilité du dispositif par les populations et la nécessité d’adapter le dispositif (traitement de la récidive, limites de la détection de certains usagers…). L’adaptation du dispositif britannique, qui s’explique en partie par une volonté de répondre aux critiques dont il était l’objet, constitue une source appréciable d’enseignements pour les autorités françaises et suggère que tout fonctionnement autarcique soit voué à terme à l’échec en fragilisant à la fois la pérennité et le développement d’un tel système. En cela, les contraintes bud-gétaire et politique existent également pour les deux dispositifs, même s’ils peu-vent s’exprimer différemment, et si les autorités réagissent de manière distincte. Il reste que ces deux systèmes mettent en évidence des processus différents qui empêchent de conclure à l’émergence d’un régime de régulation unique. Le processus d’association opérationnelle à l’œuvre dans le cas français montre qu’il est possible de combiner différentes modalités de contrôle, ce que ne semble pas suggérer le cas britannique.

Ainsi, il en serait de même pour la régulation des vitesses que pour la conduite, les lois de la mécanique, comme les mécanismes de la dissuasion, s’appliquent de manière identique aux conducteurs britanniques et français. Cela n’en signi-fie pas pour autant qu’ils conduisent du même côté de la route et de la même manière. Sans aller jusqu’à parler de spécificité culturelle, les mécanismes de régulation de la vitesse sont fortement emprunts de traditions différentes.

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Chapitre 10

NGOs and the Speed Issue: RoadPeace case study

Amy Aeron Thomas, Agnès Saudrais-Hough and Brigitte Chaudhry

AbstractThis paper gives an insight into how RoadPeace, the UK’s national charity for

road traffic victims, has tackled the speed issue in the last decade. First, it will highlight the charity’s aims and development, and the importance of bringing the victim perspective to the road safety debate. Then, it will describe the key speed related work RoadPeace has undertaken on its own. This is followed by a sum-mary of the speed related coalitions RoadPeace has helped found and their key efforts. As will be shown, how the burden of speed is downplayed is symptomatic of the overall approach towards road traffic victims.

1. IntroductionThe problem of speeding in the UK remains today as acute as ever. The

annual toll is estimated to be over 900 people killed and 33,000 injured in speed related crashes reported by the police. Tackling the speed problem provides a major opportunity to contribute to the reduction of the single biggest cause of fatal road crashes. Besides the social and economic benefits of reducing the scale and costs of road trauma, there are increased safety benefits for all kinds of road users, as well as significant environmental gains. For RoadPeace and its part-ners, reducing the negative impact of speed is not just a safety issue, but also a matter of social justice, equity, transport sustainability and human rights. In order to understand the involvement of RoadPeace in the speed issue, it is important first of all to bear in mind the historical background and the specific reasons which led to the creation of this organisation.



2. Roadpeace Background

2.1. Need for RoadPeace

RoadPeace was set up in February 1992 by Brigitte Chaudhry following the killing, in October 1990, of her 26-year-old only son, Mansoor, by a red light offender. In an article entitled ‘Hidden Victims’, she described why the organisa-tion was set up. She describes the deep shock at the offensive way the death of her son — the victim of a reckless driver — was treated, the lack of consideration shown to her as the bereaved mother, the absence of any information — about the circumstances of death, the procedures that would follow, the time this would take, her and her family’s rights or the support available to them. She was not informed that a post mortem would be carried out or that she could be repre-sented. It took nine long months before a hearing took place — for a minor traffic offence, which completely disregarded her son’s death — for which the driver was fined £250 and given 8 penalty points. Contrary to law, the inquest was scheduled after the hearing instead of before, but only the witnesses attended, not the driver, and Brigitte Chaudhry for the first time learnt what they had seen. When the inquest eventually took place, the verdict was “accidental death”, even though the driver had already pleaded guilty to an offence. She subsequently challenged the court’s decision, via judicial review, in the High Court and at the European Court of Human Rights in Strasbourg, unsuccessfully. Her case is included in the All England Law Book.

At first, she believed that something had gone terribly wrong in her case, that maybe the driver was well connected, that there was prejudice against her fam-ily, but too many things had happened for these theories to be plausible, and statements made confirmed this: the police said about the driver “he only went at 35 mph through red lights” and “everyone goes through red, therefore it is only careless”, and the magistrate said: “under the present law, the consequences are not considered”.

She began to look for others bereaved through a road death and found that many of those deaths were treated in the same offensive, shabby way, which presented no deterrent to irresponsible drivers, who seemed to be given the mes-sage that to kill on the road was not only not reprehensible, but not even serious. Even acts of gross negligence and recklessness that have led to a death were termed “accidents”. Those other bereaved had too been left to fend for them-selves, without support, or to struggle to find individual justice. Some of them were keen to join the committee of an organisation aiming to support road crash victims that Brigitte Chaudhry sought to establish–RoadPeace.

2.2. Establishment of RoadPeace

Through letters received and contact with bereaved and injured victims, many sources of suffering were identified — they are quoted in Hidden Victims — and a questionnaire confirmed the areas of need. The aims and objectives of RoadPeace



were chosen, and the constitution drafted, according to these findings. The objec-tives of the charity as defined by its constitution were and continue to be:

to relieve poverty, sickness and distress suffered as a result of a road crash, –by providing support and assistance to road victims and their families;to promote and encourage all efforts aimed at reducing danger on the roads –by educating and informing the public;to conduct research into the aforementioned. –

The RoadPeace helpline was opened on 8 February 1992 and this marked the start of RoadPeace. On 7 April 1993, the World Health Day dedicated to the ‘prevention of accidents and injuries’, RoadPeace held its public launch with a well attended conference, to focus attention on the many thousands of preventable deaths and hundreds of thousands of injuries on Britain’s roads. It had by then already received charitable status.

RoadPeace became the first organisation to represent road victims of all types of offences and to demand that every preventable cause of road danger is addressed — be it speed, red light running, drink or drug driving, or any other type of neg-ligence or factor. However, RoadPeace was not just focusing on the immediate causes of the crash, equally important were the reasons why the system operates in such a way that road deaths and injuries are not taken seriously at so many societal and institutional levels. This led the charity to take on a particular radical agenda at that time, endorsing the Road Danger Reduction approach, and adopting a strong stance to defend the interests of the bereaved and injured to end their marginali-sation. As noted in Corbett’s Car Crime, ‘unsurprisingly, they may feel themselves treated as the unwanted by-product of car culture and dismissed as part of the price paid for the mobility and convenience of the masses (Corbett, 2004).

2.2.1. RoadPeace committees

RoadPeace brought together committee members who possessed a mixture of skills - as teaching, legal and transport professionals, who additionally, with one or two exceptions, had direct experience of road bereavement and/or injury, and they led RoadPeace’s Support and Advocacy services.

RoadPeace’s Chair from the mid to the end nineties was John Stewart, a respected transport professional and campaigner, who was instrumental in RoadPeace forging close links with transport campaigning organisations and working with them in various coalitions — the Transport Activists Roundtable, Pedestrian Policy Group, Slower Speeds Initiative and Safer Streets Coalition, the latter a collaboration of 29 social justice organisations. RoadPeace had a unique role to play within these coalitions — informing them of the appalling legal response to road death and injury and treatment of victims, and making it clear to them that road safety and a serious post crash response are interdependent.

John Stewart put RoadPeace also in contact with other transport experts – academics, such as Dr Mayer Hillman, Stephen Plowden, Prof. John Adams and Prof. John Whitelegg, who were also perceived as ‘road safety radicals’ and they



have played a role as speakers, patrons or members of RoadPeace’s Advisory Committee of professionals, which included also medical and legal experts — all of them people with a strong commitment to the aims of RoadPeace and the road danger reduction approach.

Being able to call on the expertise of their Advisory Committee members was of great relevance to the success of the charity. Meetings of the Chair and National Secretary with Ministers — whether at the Department of Health or Transport, the Home Office, Attorney General’s or Chancellor’s Departments — were usu-ally accompanied by relevant professionals. On one occasions, three lawyers — one criminal barrister and two personal injury lawyers — accompanied Zoe Stow (RoadPeace Chair) and Brigitte Chaudhry to a meeting with three ministers from the three Government law offices. While for a meeting at the Department of Health, RoadPeace could invite a chartered psychologist (Dr Noreen Tehrani) and a public health professor (Dr Ian Roberts, lecturer at the London School of Hygiene and Tropical Medicine, a WHO Injury Prevention Collaborating Centre), to help them present their arguments. A video about the work of RoadPeace contains interviews with many of those experts, who from their own profession’s perspective appreciate the value of the contribution of victims and the dedicated work of RoadPeace.

2.2.2. Road danger reduction

An early committee member was Dr Robert Davis, author of ‘Deaths on the Streets’ (1992), who influenced RoadPeace’s Road Danger Reduction agenda. This was an easy philosophy for road victims to adopt, as they quite naturally tend to look at prevention from the post crash stage — i.e. what has caused the crash and how could this have been prevented.

The Road Safety that RoadPeace started to pursue was therefore based on road danger reduction principles — shifting the emphasis away from a victim blam-ing road safety culture, and instead identifying and addressing the sources of dan-ger. It also linked to wider sustainable transport objectives and other issues such as: walking, cycling, quality of life, children’s mobility, social exclusion and social justice. The approach has been partly adopted by the more progressive members of the road safety profession, but is basically different in a number of respects:

The level of safety on the road cannot be adequately indicated by adding up •the total of “road traffic accidents”. Lower casualties may be the result of:

superior emergency medical treatment; –absence of the most vulnerable road users such as elderly pedestrians or –child cyclists.

Neither of these would indicate that the road environment has become safer, and it may arise because it has become more hazardous and is accurately per-ceived as such by potential pedestrians:

RTA casualties are anyway comprised of the results of quite different occur- •rences: adding them up together makes the basic statistical mistake of failing to compare like with like. For example, a country like Denmark or



the Netherlands may have higher overall casualties per head of the popula-tion because a lot of journeys are made by the vulnerable mode of cycling in those countries. However, the chances of being killed or hurt as a cyclist in these countries is substantially lower than in Britain, and they also benefit from the life years gained from cycling.

Road users adapt to changed perceptions of risk. • Not only vulnerable road users moving out of the road environment because of increased per-ception of danger, but better protected car occupancy, leading to less care-ful driver behaviour are examples of this.

Road safety is a moral and political issue, not a neutral one • . There is a fundamental obligation on the part of those capable of endangering oth-ers (generally the motorised) to be accountable for endangering other road users. This may be through:

motor and highway design. Designing “smart” vehicles to not endanger –those outside them;or at least have black box technology so that post-crash investigation –accurately establishes causation;law enforcement and sentencing policy operating to deter road users from –endangering others;transport policy which encourages (instead of discourage) car, motorcycle –and road freight use.

While road danger reduction can be promoted by some road safety profession-als, broadly speaking the “traditional road safety” approach has failed because generally:

it has treated the potential to endanger others in a much more relaxed man- –ner than safety procedures in industrial safety, maritime safety, aviation and industrial safety;it has done so primarily by adopting an advisory or voluntary code — for –example, reminders to not drink and drive, rather than random or targeted breath tests and citizen informing programmes;has protected the most dangerous from their danger — by vehicle and high- –way design — so that danger to the non-car occupant is increased or col-luded with;it tends to blame the most vulnerable and put additional obligations on them. –

2.3. Support services

2.3.1. Basic needs

Basic needs of trauma victims include:full and accurate information; –upholding of their human rights; –acknowledgement of their loss and suffering by society, government and the –judicial system.



According to Prof McEwen, a Scottish psychiatrist, no counselling, however well, can ever make up for the lack of these. Indeed, denial of their basic needs, so frequently experienced by road traffic victims, makes many unable to benefit from help and actually causes psychological harm.

RoadPeace believes that the needs of road traffic victims, like those of other trauma victims, must be seen and treated as a priority. The onus must be on the authorities to provide the information, which is particularly vital where time-limited rights are concerned.

RoadPeace offers a tailor-made service to the bereaved and injured, which has developed, over the past 14 years, in direct response to victims’ experiences and the needs expressed by them, and which is based on empathy, understand-ing and the accumulated knowledge of thousands of cases.

2.3.2. Helpline

Set up in 1992, RoadPeace’s first ever helpline for road crash victims — 0845 4500 355 — is a lifeline offering vital information, advice and support on 7 days a week, 12 hours each day. This is supported by free literature, written from the victims’ perspective, on procedures that follow. In 1995, notably, RoadPeace pro-duced and funded the first Guide ever produced on the ‘Aftermath of a Road Death’, an invaluable tool for bereaved families who have to cope with a maze of legal procedures.

Long-term support and friendship are offered through mailings, local groups, annual events and many joint acts and ways of remembrance:

internet memorial on www.roadpeace.org; –remember Me roadside memorials and books; –World Day of Remembrance for Road Traffic Victims, initiated by RoadPeace –in 1993 and promoted by them for years — nationally and internationally, resulting in a United Nations resolution to: “recognize the third Sunday in November of every year as the World Day of Remembrance for Road Traffic Victims as an appropriate acknowledgement for victims of road traffic crashes and their families”, adopted on 26 October 2005, an important mile-stone for road victims, achieved thanks to RoadPeace and FEVR. This day has been observed with either religious or secular events such as annual concerts and has been introduced to schools and community groups;planting a tree in the RoadPeace Wood in Staffordshire; –setting up local memorials, like the RoadPeace Garden in Manchester; –August National Road Victim Month observance; –National Road Victim Memorial project for a memorial in London. –

2.4. Research

In order to highlight the systematic problems encountered in the investigation and prosecution of crashes and the civil damages and support services available to road traffic victims, RoadPeace has undertaken victim surveys.



The 1994 report ‘Support for Families of Road Death’, was based on the 150 case studies compiled by RoadPeace (Independent Working Party, 1994) and made 80 recommendations for better practices by all agencies. It was a very comprehensive and progressive report, assisted throughout by the victim input at the design stage. The implementation of these recommendations would greatly improve the situation of road victims, but sadly most have yet to be implemented almost twelve years later. Here is a quote from the questionnaires, which contrib-uted to the report:

“For a family to be allowed to leave a hospital after seeing the body of their loved one in the mortuary and not being given any advice, words of consolation, a cup of tea to steady their nerves, was, and still is beyond belief.”

An important pioneering study ‘Impact of Road Death and Injury: propos-als for improvement’ was undertaken between 1995 and 1997 by the European Federation of Road Traffic Victims, of which RoadPeace became a member in 1993; Brigitte Chaudhry is the current president of FEVR. RoadPeace provided the second largest number of responses to this research, which was designed to uncover the principal causes of the decline in quality of life and living standards suffered by road victims and victim families, the first ever such research to take place.

The findings pointed to immense, long-term, often permanent suffering by the bereaved and the injured and their families. Many experience suicidal feel-ings 37% (26%), depression, eating disorders, anxiety attacks, and almost 100% declared that they could not enjoy life as before. The British respondents declared the greatest dissatisfaction with their criminal justice system — 97% declared that justice was not done in their case. Injustice suffered has an additional detrimental effect on people’s well being.

RoadPeace has also conducted a review of under-reporting in the UK and a systematic review of the effectiveness of red light cameras (Aeron-Thomas and Hess, 2004).

2.5. Awareness raising and advocacy

2.5.1. Justice Campaign

In July 1998, RoadPeace launched a 5-year education and awareness raising Campaign for Justice for Road Traffic Victims, which highlights six areas of need:

victims’ right to information and consultation; –criminal proceedings to bring justice; –national standards for road crash investigations; –reform of civil proceedings to bring justice; –national standards for medical – physical and psychological care; –a strategic approach by all relevant government departments to address this –major public health and human rights issue in partnership.



Part of the Justice Campaign was the setting up of a Lawyers’ Group as well as an All Party Parliamentary Group for Justice for Road Traffic Victims, which meets regularly and has the support of some 150 parliamentarians. Its statement of pur-pose is: “To raise Parliament’s awareness of road death and injury as a major public health and human rights issue, with the aim of reducing the scale and elimi-nating the major injustices suffered by bereaved and injured road traffic victims”. In 1999, recognition of the work was given by a Home Office minister, Paul Boateng, who stated in a parliamentary debate that: “RoadPeace has put the issue of road death and injury firmly on to the political agenda”. RoadPeace’s effective lobbying in ensuring the inclusion of road victims in the Victims’ Charter, was also recog-nised in a recent academic book (Rock, 2004). However, the Victims’ Charter was then replaced by a Victim’s Code, still excluding most of them again and forcing RoadPeace to continue to lobby on this.

Many RoadPeace members have been encouraged to have contact with their MPs and to invite them to attend the regular Parliamentary meetings with them. The last meeting of the Parliamentary Group debated the proposals of the Road Safety Bill, with the Home Office Minister for Justice as one of the key speakers.

Although some progress has been made in some of the six areas, much still remains to be done and RoadPeace has decided to embark on Phase 2 of the Justice Campaign, for another five years — until 2008. RoadPeace’s view is that road traffic victims are an inalienable part of any transport and casualty related issues and strategies and that they should be consulted and involved.

RoadPeace responds to all relevant consultations, reviews and enquiries by government and other bodies and departments, providing the unique road vic-tim perspective, and has over the years contributed to a large number of such enquiries. After submitting their response to the Transport Select Committee on Traffic Law and its Enforcement, RoadPeace was invited to give oral evidence before the committee. Throughout the years, a critical element of its campaigning has been the law, and the way it applies to road death and injury. This included the delivery of 40,000 signatures of a petition to end the present dismissive law, together with the publication of a report ‘Towards Justice’ RoadPeace (2001a, b, c). Proposals for legislation change are now included in the current Road Safety Bill; RoadPeace can claim credit for this to be happening.

RoadPeace publishes regular press releases on topical issues, own activi-ties, particular campaigns, etc. and through its membership has a wide network of media advocates. The extent of the successful media relationships of their members became clear when the RoadPeace Remember Me roadside memorial plaque was launched and over 400 articles appeared in one month on this topic.

Members regularly write to their local papers, as well as national ones, pre-senting RoadPeace’s views.

The following letter on speeding, written by a bereaved mother, was published in a Cornwall local paper, 18th November 2005:



“The killing game. I felt I ought to reply to the article of 21 October, which stated that speed cameras weren’t playing the game. What game would you like to call it? The killing game! Justin, our son, our only child was killed by a danger-ous driver where there were no speed cameras, on 13 January 2003. The killer was racing home from a rugby club bar with his old school mate, and off duty spe-cial constable. They were driving straight to avoid the S bends, which is common practice there, so taxi drivers say. His critical speed on the bend was in excess of 86 mph on the wrong side of the road; he killed two people and another has life changing injuries. Justin was crushed to death in the glove compartment. I am one of many members of RoadPeace, some of whom have been fighting for justice. Speed kills. Speed cameras are a deterrent, if only to some driver’s pocket money. Mrs D A Sumpter”

2.5.2. Publications

RoadPeace publishes SafetyFirst three times a year — an eight-page publica-tion outlining the latest developments in road safety, which is distributed to a wide range of national and local politicians and decision makers, as well as individuals and organisations with an interest in those issues.

RoadPeace publishes occasional papers and briefings, such as the Missing Chapter, under-reporting briefing, Briefing on strict liability and many others.

2.5.3. RoadPeace Lectures

The annual RoadPeace lecture is also a platform for awareness raising and lobbying and Professor Whitelegg held the last two lectures — topic: ‘Weapons of mass destruction and 1.26 million deaths on the World’s roads ignored’, and Prof Ian Roberts — topic: ‘Road Crime — a neglected social justice and public health challenge’.

3. Roadpeace and speeding

3.1. Current environment

Before reviewing RoadPeace’s efforts against speeding the current environ-ment is first summarised, including the priority given to tackling speeding by the government.

3.1.1. Role of speeding

Speeding is the single largest contributory factor in fatal road crashes. The UK government estimates that speed is involved in between 28–30% of fatal road crashes (Mosedale and Purdy, 2004). This is a conservative estimate as it does not include other factors, such as ‘following too closely’, that are influenced by vehicle speed (Taylor, 2001). Furthermore, contributory factors are estimated at the time the crash is reported and thus based on preliminary statements only. Speeding will have had to be very obvious to be reported as a factor. RoadPeace has campaigned for contributory factors to be identified at the close of the investi-gation, after travelling and impact speeds have been properly calculated.



For the past twenty-five years, the prevailing understanding has been that if hit at 30 mph (48 kph), 45% of pedestrians will die. This was based on the 1979 Ashton and MacKay research and used by the government in their campaigns and in Tomorrow’s Roads — Safer for everyone, the government’s road safety strategy and casualty reduction targets for 2010 (DETR, 2000). Then in 2004, the DfT revised its interpretation of this research and reported that pedestrians have an 80% chance of survival when hit at 30 mph (DfT, 2004). This is much higher than is believed elsewhere; the Swedish National Road Administration currently estimate that 80% of pedestrians hit at 50 kph (31 mph) will die (Johansson, 2005). Given the human survival sensitivity to speed, they have adopted a policy of restricting speed limits to 30 kph (19 mph), or less, on roads used by pedestri-ans and cyclists.

3.1.2. Speed enforcement and penalties

In 2003, 2.2 million drivers were detected speeding (Home Office, 2005). Speed enforcement is done primarily through the use of speed cameras with approximately 80% of all speeding offences detected by cameras. Although with 6,000 safety camera sites (of which only 1,000 are active at any one time), the UK has more speed camera sites than any other country, this still only results in 0.25% of the road network (total length) with active camera speed enforcement. The maximum fine for speeding is £1000 but this only applies if the offence has been detected by a police officer. Camera detected offences are restricted to a £60 fine and a maximum of three penalty points.

The Road Safety Bill, currently being discussed in Parliament, proposes increasing the range of speeding penalties, including a reduction in the fine and penalty points for those speeding up to 9 mph over the limit on roads with a 30 mph limit or higher.

3.1.3. RoadPeace anti-speeding and pro-camera campaigns

Tough on Speed, Tough on the Causes of Speed (1996)

RoadPeace was one of the first organisations to campaign against speeding in recent times. ‘Tough on Speed, Tough on the Causes of Speed’, published in 1996, highlighted the human and financial costs of speeding. It argued for a 20 mph speed limit as the norm in built-up areas and automatic speed limiters in new vehicles. Speed cameras were to be more widely used with tougher policing and more realistic penalties as ’Speeding motorists know that, if caught and con-victed, they will get away with a small fine and a few penalty points, even when they have killed or injured. Legislation needs to be introduced that enables the courts to impose penalties that will act as real deterrents and bring about a shift in the current cultural acceptance of speeding which stems in part from the casual attitudes of those in authority to the problem’.



3.1.4. Speed and speed cameras (2001)

A briefing sheet on speed and safety cameras, produced in 2001, stated RoadPeace’s opposition to the reactive “body count” approach to road safety where casualties have to occur before action is taken, and criticised the incon-sistent and restrictive approach to speed cameras. It also recommended that the camera revenue be shared with the emergency services and for evidence based decision making, as the ‘only benefit of the government’s cautious approach to speed management is that it provides the chance to conduct randomised control-led trials in order to properly assess the effectiveness of safety cameras’.

Safety Camera Briefing Pack (2005)

In 2004, RoadPeace received funding to promote safety cameras by a medical company that was dismayed at the attacks on cameras in the media. RoadPeace developed a Safety Camera Briefing Pack for the benefit of the Safer Streets Coalition and others who wanted to campaign in support of safety cameras. The Pack’s main enclosure was a briefing on ‘How cameras can help reduce speeding — the leading cause & contributory factor in fatal crashes and the most common type of anti-social behaviour. It also contained a summary of a systematic review of red light cameras, and the Safer Street Coalition Manifesto, which included SSC endorsements for safety cameras. The RoadPeace endorsement stated:

As the national charity working on behalf of bereaved and injured road traffic victims, RoadPeace knows only too well the high cost of road crashes and the need for increased traffic law enforcement. Cameras offer the benefit of round the clock enforcement without the risk of high-speed pursuits. They also have the advantage of being self-financing, with the offender, instead of the law abiding public paying for their operational costs.

We are against the government’s ‘body count’ approach that requires repeated deaths and injuries to occur before a camera can be justified — four fatal or seri-ous injury crashes in the case of a fixed speed camera. We do not think com-munities should have to wait for people to die or be hospitalised before the law is enforced. Speeding is a crime and responsible for more deaths than guns and knives combined.

That drivers choose to speed is a challenge the government should face with the same strength and conviction it has found to tackle other social evils such as racism and domestic violence. Being prevalent does not make it right. It is the duty of the government to protect the public from speeding drivers and cameras should be installed where there is community concern about the potential risk of crashes.

The briefing reviewed the restrictions imposed on safety cameras (both red light and speed cameras), as many of the safety camera partnerships do not men-tion the required casualty quota before a camera can be considered. The speed camera briefing also ridiculed the notion that drivers are ‘victimised’ by speed enforcement (see below).



Box 1: Speeding drivers are encouraged in five ways

1. Enforcement is rareWith speed cameras restricted to the worst locations--traffic law enforcement is undertaken on only a minute fraction (<1%) of the network.2. Drivers are forewarnedWarning signs are required to be posted in advance of camera sites and cameras must be highly conspicuous. Thus the message is ‘only here is the speed limit enforced’.3. High speed toleranceThe cameras are set at an enforcement threshold much higher than the legal limit. Moreover, in reality, many safety camera partnerships enforce speed at much higher thresholds than recommended by ACPO (Association of Chief Police Officers) in order to control the administrative burden of processing fines. 4. Minimum penaltiesCamera detected speeding incurs a fixed penalty charge of £60 and three points, the minimum possible under the law. The fine is less than that for being drunk in public or littering. Bus lane and parking violations, in London, incur a higher fine, which is halved if paid within 14 days, yet this approach is not used with speeding fines. Penalties do not increase with repetition despite the evidence that behaviour is not changing and research showing that those who are caught speeding are ‘crash magnets’, with twice the risk of being involved in a crash.5. Repeat violations allowedDrivers can be caught speeding up to four times before they are banned. Disqualification is not mandatory and magistrates often allow drivers to continue driving if they claim their livelihood depends on driving.Excerpt from How cameras can help reduce speeding—the leading contributory factor in fatal crashes and the most common type of anti-social behaviour, Safety Camera Briefing Pack, RoadPeace and Slower Speeds Initiative, 2005

Table 1: speeding and cause of deaths

For every deathFrom…

Speeding kills these times as many…

Bullying 60

CJD 15

Gun crime 12

Heroin 10

Domestic violence 6

Knife attacks 4

Passive smoking 1

MRSA superbug 1

The importance of speeding as a public health and policing priority was also highlighted, using the government’s conservative estimate of over 900 speeding related deaths. The briefing also reminded readers that a recent Home Office British Crime Survey reported speeding as the leading form of anti-social behaviour.

The briefing also included a summary table of 12 safety camera evaluation studies and compared their size (these ranged from an international systematic review to four sites), their findings on speed/speeding, crashes and casualties. Particular attention was given to the extent to which the studies used control groups and considered the regression to mean effect.



Key speed camera summary points included:speeding is involved in almost twice as many deaths as drink driving, and in –12 times as many deaths as gun crime;less than 1% of the road network has its speed limit enforced, and 80% of –enforcement is through cameras;fixed speed cameras are only allowed at sites where there have been four –separate fatal or serious injury crashes, and where speeding is a problem and no other practical engineering or educational measure is appropriate;the total camera revenue in 2003 (£120 million) was equal to 10% of the DfT –road safety budget, which is less than 1% of the national cost of road crashes;only £20 million, some 17% (the equivalent of VAT) of the 2003 camera –revenue went to the Treasury;nine UK studies have evaluated speed cameras and found them to be effec- –tive, with a reduction in casualty crashes from 11%-43%;research indicates greater casualty reduction benefits are possible with cov- –ert cameras and more cameras.

Key changes requested included:the casualty requirements for safety cameras (both speed and red light cam- –eras) to be ended. Safety cameras should be used to increase compliance with road traffic laws and to prevent death and injury;inconspicuous, i.e. covert, cameras to be trialled; –existing cameras to be used more effectively and additional speed cameras –to be installed according to local operational criteria established in consulta-tion with communities;consistent and proper evaluation of all road safety interventions, including –those aimed at reducing excessive and inappropriate speed. A lower stand-ard should not be tolerated for more popular measures that may well be less effective at saving lives and preventing disability;fine revenue to be invested in national publicity campaigns explaining ration- –ale for safety cameras and also in road traffic victim support and rehabilitation services. This would remind drivers that speeding is not a victimless crime;involvement of speed to be estimated by speed calculations recorded at the –end of the investigation, not at the initial reporting stage, as is currently done when only a ‘best guess’ is possible.

Against aggressive driving campaign (2005)

In 2005, the DfT awarded a Road Safety Challenge Fund grant to RoadPeace to campaign against aggressive driving. Speeding, red light running, tailgating and pedestrian vulnerability were the four key themes to be tackled. The project included training local RoadPeace groups to become more effective campaigners and devel-oping basic resources. A leaflet was produced which highlighted how many more people were killed in speed related crashes (over 900) than by knife attacks (237) or shootings (68). As according to the road danger reduction approach, it showed a Burden of Speed triangle, which highlighted the negative impacts of speed, in addi-tion to the primary casualties. Speeding is also responsible for worsening casualty



severity (even where it did not cause the crash), deterring cycling and walking, social isolation, and harming the environment. Posters were also produced and used at local exhibitions during August, National Road Victim Month.

RoadPeace local groups’ and members’ initiatives

The above activities were conducted at the national level but RoadPeace’s local groups are also active in campaigning against speeding in their local areas. The media to speak on behalf of those affected by crashes often contacts RoadPeace members. Other actions have included the following:

a 1995-Vigil by bereaved women called for Real Road Safety against –the message of the motor industry’s Prince Michael of Kent Road Safety Awards which was focusing on the theme of speeding that year. RoadPeace denounced the hypocrisy involved;a silent vigil outside the Department of Transport to protest against the statis- –tics cover up as these do not point to a genuine reduction in road danger;in 1997, the Red Flag Campaign was launched to highlight the impact of –speeding with an appeal for a memorial to road victims.

More recently:In 2003, the Remember Me Roadside Memorial Campaign was launched to –pay tribute to road victims and highlight the impact of road danger, notably speeding;the London Safety Camera Partnership used the RoadPeace Remember –Me plaque in a poster with photos of those killed by a speeding driver at a speed camera site in North London. ‘See Camera, Think Memorial’ was a slogan included in the Safety Camera Briefing Pack;RoadPeace Northwest Group, Manchester Branch, has participated in a bus –publicity campaign sponsored by the local government. This included pho-tos of their family members killed in crashes being shown on city buses;Surrey and London members are participating in the Stay Alive Safe Drive –programme which is presented to several thousand sixth form students (over 500 in each performance). The Against Aggressive Driving leaflet is handed out at these events;many members, including the RoadPeace Northwest Group Coordinator, –have campaigned for speed reductions at the site of the crash, which killed their loved ones;RoadPeace member initiated a private prosecution against a Chief Constable –who was detected speeding much over the limit;RoadPeace member applied for a judicial review over the DfT’s speed cam- –era casualty quota requirement, on the ground of a human rights breach (Article 2, Right to Life) as speed cameras can only be considered after there has been at least four fatal or serious injury collisions in the past three years at the site. (High Court of Justice, 2005).

In denying this appeal for a judicial review, the High Court cited the govern-ment’s argument that the Safety Camera Partnership Handbook, which contains the casualty quota requirements, ‘was sent in draft to the Department’s Road



Safety Advisory Panel comprising representatives of the police, local authorities, motoring, road safety and other organisations for the purpose of consultation, who made no comment on the criteria for camera sites (High Court of Justice, 2005). Neither RoadPeace, SSI, or Transport 2000 are on the Road Safety Advisory Panel, whereas many of the motoring industry or transport sector funded organisations are on this panel but did not oppose the casualty requirements at this opportunity.

Government consultations

RoadPeace has responded to many government consultations related to speeding and the main points from two key consultations are summarised below. Extracts from RoadPeace responses are shown in italics.

Speed Inquiry

In 2002, the House of Commons Transport Select Committee undertook an Inquiry on Speed. In their response, RoadPeace included an article from a national newspaper that quoted a government minister saying, “people don’t think of themselves as criminals if they are caught speeding. The courts should not be wasting their time on things like that’. Box 2 includes an extract from the summary of RoadPeace’s submission.

Box 2: Extract from RoadPeace response to Transport Select Committee Speed Inquiry, 2002

Key Findings• Official statistics underestimate the number seriously injured in speed related crashes.• The role of speed in contributing to crashes is under-estimated, with insufficient attention given the role of speed in preventing casualty severity.• The use of speed management interventions, i.e. safety cameras, are restricted to worst locations only, which is inconsistent with property protection measures (i.e. CCTV) and highly inappropriate for such an effective and self financing measure.Key Recommandations1. The number of speed related casualties should be based on hospital statistics, not police databases.2. Contributory factors, including speed, should be determined at the end of an investigation.3. Casualty avoidance/amelioration and road danger reduction, rather than crash causation, ought to be the key performance indicators (and objectives) of any speed management strategy or intervention, including safety cameras (whose main disadvantage appears to be their effectiveness).4. Fines from speeding should be shared with ambulance services, A& E Departments and other organisations, which cope with the consequences of speeding.5. A survivable speed limit, i.e. 20 mph default speed limit, should be the urban default.6. Drivers should be presumed liable for all crashes involving children and elderly pedestrians and cyclists, if not of all ages.7. Any speeding related casualty occurring in area where no speed reduction efforts have been undertaken should be compensated in similar fashion to BSE victims.8. In its Ten Year Plan, government should commit to catching up on traffic calming.9. Government should make a commitment to use for the Government fleet vehicles with speed limiters and black boxes.10. Improved monitoring of speeding offences, including casualty consequences and fines, improved training of magistrates and reconsideration of separate traffic court.11. All local authorities should have speed management strategies based on clear framework of appropriate speed limits for different categories of roads, framework provided by Government.



Graduated speeding penalties consultation

As mentioned previously, in 2004, the Government consulted over a ‘gradu-ated system of speeding penalties’, with a reduced fine and fewer penalty points for speeding up to nine mph over the limit. RoadPeace rejected this proposal as even minor speeding on other roads can mean the difference between death, dis-ability and chance of a full recovery to vulnerable road users. The vast majority of vulnerable road user deaths and serious injuries occur in built up areas where the majority of drivers speed, but only a minority speed at great excess.

Box 3: Transport Select Committee response to reducing speeding penalties

“We reject outright the Government’s suggestion that there should be lower penalties for speeding in built-up areas or villages. Exceeding a low speed limit is even more serious than exceeding a higher speed limit, because it increases so significantly the risk of death in an accident: 50% of pedestrians hit at 30 mph will live; 90% of pedestrians hit at 40 mph will die. We do not understand how a Government which professes to practice evidence-based policy-making could even contemplate such a change”. House of Commons Transport Select Committee, 2004.

As shown in Box 3, others shared RoadPeace’s response to the proposal.

RoadPeace also argued for consistency and an evidence led approach to speed reduction. ‘Alternatives such as remedial education programmes, i.e. speed awareness courses, should be considered, but all programmes should be held to the same standard of independent and lengthy evaluation as that applied to speed cameras. …It should be noted that at present speed awareness courses are offered to some drivers and taken up by only those wiling to pay for the training. This group is not representative of all drivers who speed… RoadPeace hopes that remedial education can be developed and delivered so that drivers voluntarily and consistently change their driving behaviour, but findings from previous research do not show this to be an easy or likely outcome. A Cochrane systematic review of post license driver education found no conclusive evidence that remedial driver educa-tion programmes were successful in reducing collision risk (Ker et al., 2003)’.

RoadPeace also campaigned that ‘the speed tolerance levels/margins should be reduced to zero as soon as technology permits, since the speed limit should be seen as the maximum and not plus another 10–15 percent’. In addition to pen-alties, RoadPeace also urged the government to reconsider the priority given to speed control as …” we are aware of research findings that the risk of detection is more important than the level of fine and urge the government to reconsider its approach to speed management, which seems to reinforce the erroneous belief that speeding is only risky in a minority of locations, i.e. where it has already con-tributed to crashes”.

What a sad statement it is on our society that cameras for bus lanes can be introduced without any prerequisite loss of life, but safety cameras are restricted to only those sites of repeated death and injury. Is the flow of traffic really more important than the sanctity of life?



4. Roadpeace partnership workRoadPeace has undertaken many events in association with other transport

organisations concerned about speeding. This has included:meeting Prime Minister Blair in December 1999 including 13 children, fol- –lowing an action coordinated by Transport 2000. The feedback later from an official source was that Blair insisted the target for child casualties was inserted into the road safety policy and that he personally launched it;a public stunt in February 2000 by the Environmental Transport Association, –Transport 2000, RoadPeace and the London Cycling Campaign by laying down on the road near Downing Street with 300 white crosses to mark the number of people killed until the launch of the road safety strategy by the Government;marking the launch of the Government’s Road Safety Strategy by using a –hearse car covered with white lilies to draw attention to the scale of road death and injury and to the social impact of speed;endorsing Transport 2000’s legal challenge of the ACPO speed tolerance –limits. (RoadPeace endorsed this course of action and issued a press release but could not act directly because of its charitable legal status).

In addition, RoadPeace has also co-founded three key coalitions in recent years. The first, Slower Speeds Initiative, focuses solely on speed, while speed management was a prime concern for the other two, The Traffic and Children Coalition and the Safer Streets Coalition.

4.1. The Slower Speeds Initiative (SSI)

4.1.1. SSI background

In late 1981, Mayer Hillman and Stephen Plowden, two technical advisors of SSI, started work on a study on road safety for the Policy Studies Institute. The inspiration of the study was that a huge amount was known about what could be done to make roads safer, but that knowledge was not being used. The study was intended to explore the institutional and attitudinal reasons for that.

Their method was to select a number of topics and trace how they had been handled over the years. They decided to take speed as one of these topics. Early in the study they visited the head of road safety at the Transport Research Laboratory, who implored them not to take speed. She said that its importance was greatly exaggerated; changing speed would make a difference in only a tiny proportion of accidents, and in some cases safety required speed limits to be raised not low-ered. (At that time there was quite a lot of pressure being put on local authorities to change the 30 mph speed limit on some urban roads to 40 mph on the grounds that for those roads a 30 mph limit was “unrealistic”.) They were not convinced by her arguments, so they wrote to the relevant authorities in a number of countries seeking information on changes in speed limits, which had been accompanied by some kind of statistical before-and-after study. The results, tabulated in the



chapter on speed in their report (Danger on the Road, the Needless Scourge, 1994), were overwhelming. This study did contribute to getting speed onto the road safety agenda in Britain, where it now has a prominent place.

In 1994, Dr Hillman and Stephen Plowden tried to launch a study on the rela-tionships between speed and all the various impacts of road transport, not danger only. They approached the Department for Transport early on, but it was towards the end of the financial year and they were told that the research budget was exhausted. By the beginning of the next financial year they had still not obtained much support, so they approached the Department again. This time they were told that the subject was not a priority.

A principal aim of this study (Speed Control and Transport Policy, PSI 1996) was to calculate the optimal speed limit for roads of different classes by trading off those benefits for which official money values existed (crashes and casual-ties, fuel consumption, other vehicle operating costs) against travel time. The study showed clearly that speed limits were too high on roads of all classes, but because they had not been able to take all relevant considerations into account, and because of the crudity of our techniques, which meant among other things that the travel time penalties of lower speeds were exaggerated, their conclusions on what the precise limits should be were very tentative. They recommended that the Government should announce that it accepted the con-clusion that all the limits were too high and should make more calculations, which the researchers specified, and should undertake some actual trials of properly enforced lower limits, in order to calculate them more finely. Neither of these things has been done.

Speed Control and Transport Policy had a major influence and was used as a key tool by NGOs. A group called “Slow Down” was established in 1996 to promote the book. This led to the formation of the Slower Speeds Initiative (SSI) in March 1998. Founder members included the Children Play Council, CTC (the national cyclists’ organisation), the Environmental Transport Association (a motor-ing organisation), Pedestrians’ Association (now Living Streets), the Pedestrians’ Policy Group, Road Danger Reduction Forum, RoadPeace, Sustrans and Transport, 2000. Two major areas of research are the use of 20 mph limits in build up areas and evidence speed limits.

4.1.2. SSI key actions

SSI’s first objective was to get the issue of speed included in the Transport White Paper as it had been left out of the draft Paper. Lobbying by SSI and other concerned organisations, including over 1,000 letters being sent, succeeded in securing a commitment in the published White Paper to review speed policy. This was to be the first time speed policy had been reviewed in 50 years.

In 2000, SSI published ‘Speed Kills’, a 12-page briefing, that described the magnitude of the problem and argued the case for better enforcement and lower speed limits, tougher penalties and sentences, a new respect for law and commu-nity, including the right to freedom of movement. A year later, SSI produced also a



‘Good Practice Guide to Speed Management’, which was followed by a series of conferences across the country in partnership with local authorities. These events attracted good local media coverage.

In 2002, the SSI challenged the legality of the Government’s safety camera guidelines. Their press release stated “The SSI argues that the Government has undermined both community safety and speed limits by issuing these guidelines (See Press Release, Slower Speed Initiative, 11th May 2002, www.slower-speeds.org.uk). First because this body count approach is simply immoral and a form of human sacrifice.” “Secondly, the Initiative also argues that by requiring that driv-ers should be warned of the presence of cameras the Government has effectively made other speed limits advisory.” This was settled in court with the Government backing down from its previous position that all speed cameras must be painted yellow. It agreed that safety cameras partnerships could use hidden fixed speed cameras if they received permission from the Secretary of State for Transport to do so.

In 2003, SSI also collaborated with PACTS (Parliamentary Advisory Council for Transport Safety) on producing a rebuttal to the camera critics in the briefing titled ’10 common myths about speed cameras”. SSI also assisted RoadPeace with the production of its Safety Camera Briefing Pack. SSI and RoadPeace are currently conducting an ‘End the Body Count’ campaign and are asking for people to contact their MPs with their concern about the camera guidelines and requests for greater use of safety cameras.

Children and Traffic Coalition (2001)

In late 2001, RoadPeace co-founded, with the Children’s Play Council, ‘the Traffic and Children Coalition’ (comprising children and social organisations) and helped prepare the response to the Road Traffic Speed Inquiry: it was seen as an opportunity to focus on the impact of inappropriate and illegal speed on children who suffered not just as the victims of road crashes but also through the loss of freedom and independent mobility. Indeed the death rate from road traffic injuries for children in the UK is twice the European average. Most of these injuries occur in urban areas. Furthermore the deterioration in children’ s quality of lives had been highlighted in a study of children’ s independent mobility (Hillman et al., 1991). The Coalition’s response also showed that many families live in fear of traffic. Crime and Disorder Strategies (Philipps et al., 2000) notably have high-lighted strong community concerns about road danger and speeding traffic. There are indications that speeding is not just perceived as antisocial, but a crime. The Coalition called for a change of attitudes and to stop blaming the children and ignoring their rights to safety as shown in past studies (Roberts and Coggan, 1994; Rosembaum, 1993). The dilemma as put by Mayer Hillman as far back as 1993 was quoted: “In terms of children’s quality of life as it is affected by the rising volume and speed of traffic, there appear to be two alternative responses — either we can continue to withdraw children from the growing threat that is posed and inculcate fear in parents and children about the risks; or we can with-draw that threat from the children by taming the traffic.”



A key recommendation was for well-enforced 20 mph speed limits around all schools and parks as the first step in making villages; towns and cities safer and healthier for children. In the conclusion the response stressed that the evidence and arguments in favour of this measure are so strong that its complete omission from any government strategy is all the more striking… There is a huge irony in the fact that due to traffic danger of which speed is an integral element the section of the population most eager to travel by environmentally sustainable and health pro-moting modes of travel are restricted from doing so. This is evidenced by the high demand for cycling and walking among school children surveyed for safe routes to school surveys… Government has it in its power to achieve health environment and transport policy goals by reducing the dangers posed to children and young people through policy change and concomitant resources… Their needs and expectations and those of the local community should be of paramount importance rather than those of passing motorists…The coalition also proposed in another response to ‘Building a Strategy for Children and Young People’ which paid little attention to the effect of a hostile road traffic environment on them, other indicators relating to children’s independent mobility such as to walk and cycle to and from school on their own, cycle on main roads, cross roads on their own, etc.

FEVR cited the Traffic and Children Coalition’s recommendations in their response to the UNICEF consultation on violence against children.

Safer Streets Coalition (2003)

RoadPeace was a founding member of the Safer Streets Coalition (SSC), which was established from a common concern for the impacts of road danger on transport choice, health, social inclusion and quality of life. Twenty-six social justice organisations, representing children, pedestrians, cyclists, engineers, eld-erly, disabled, environmental and transport charities, public health sector, and road traffic victims, launched the SSC in February 2003. Key demands included a review of speed limits (expected to result in reduced speed limits), increased enforcement of speed limits, greater investment in traffic calming and pedestrian priority schemes, and government taking a stronger stance against dangerous driving, particularly speeding,

Graduated speed penalties (2004)

The Safer Streets Coalition was united in its opposition to the government’s proposal to reduce the penalties for low-level speeding.

Road Safety Bill amendments (2004–2005)

The SSC is concerned that the Road Safety Bill, the first such bill in over 40 years, does not go far enough in reducing road danger. In its press release, the SSC warned the ‘Road Safety Bill could cost more lives than it saves’ (SSC, January 10 2005). Key speed related amendments being proposed by the SSC include:

speeding penalties allowed to be increased, but not decreased; –20 mph speed limit to be the default speed limit in built-up areas, with other –lower speed limits for rural lanes and villages;



banning equipment which detects or jams speed cameras; –creating a new duty to reduce road danger (to balance the new traffic man- –agement duty);event data recorders (black boxes) to be included in new vehicles. –

Summary

RoadPeace’s role

RoadPeace has consistently argued that:the burden of speeding was being underestimated due to the focus on pri- –mary casualties, and the problem of under-reporting, as well as premature contributory factor estimation;speeding has not been treated as the leading cause of premature and violent –death, as well as anti-social behaviour, that it is. Instead, safety cameras are the only safety measure where central government requires repeated death and injury before they can be used;safety cameras should be more widely used, with camera revenue invested –in rehabilitation and support services for crash victims, and helping dispel the notion that speeding is a ‘victimless’ crime;road danger reduction (casualty prevention and quality of life and environment –enhancement) is more appropriate than road safety (casualty reduction);an evidence led approach is needed — A lower standard should not be tol- –erated for more popular measures that may well be less effective at saving lives and preventing disability.

NGO’s Impact on Government Speed PolicyNGOs succeeded in getting the issue of speed included in the Transport –White Paper;NGOs secured a review of speed policy in 1998–2000; –NGOS have contributed to the situation where speed cameras are used –much more widely in the UK than in any other European country;With the minimum investment in campaigns against speeding and promot- –ing the benefits of cameras, NGOs have had to take a lead role in support-ing safety cameras;NGOs are optimistic that they have deterred the Government from reducing –speeding penalties in 30 mph zones.

RoadPeace and speeding

As road victims are not treated as ‘victims of crime’ in crashes involving a road traffic offence by the justice sector, RoadPeace’s main role has been to campaign against this prejudice and to work to fill the associated support gap. RoadPeace has led the way in advocating the rights of road crash victims and it has also been pioneering in its approach to speeding and road danger reduction.



Speeding is not the only issue for RoadPeace, but it is symptomatic of the problems road crash victims face. Just as the burden of speeding is not taken seriously by society, either in terms of the number of primary victims or second-ary casualties, so road crash victims do not receive an appropriate treatment or response. As speeding is the leading contributory factor in fatal road crashes, it can be assumed that any improvements in the response to road crash victims will require a toughening of the approach towards speeding, and vice versa.

Acknowledgements

We are very grateful to those who agreed to be interviewed or who contrib-uted to this chapter in particular: John Stewart, Paige Mitchell, Robert Davis and Stephen Plowden. Responsibility for the text lies with the authors only.

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Chapitre 11

L’influence de la Ligue contre la violence routière et de RoadPeace

dans l’action publique de sécurité routière en France et en Grande-

Bretagne : regards croisés en matière de régulation de la vitesse

Didier Chabanet

RésuméSymbole de modernité et de performance, la vitesse est aussi un facteur acci-

dentogène dont le rôle est aujourd’hui bien connu, qui frappe en premier lieu sur la route les populations les plus jeunes. Les familles de victimes et les orga-nisations qui défendent leurs intérêts s’organisent à la fois pour leur venir en soutien, interpeller l’opinion publique et faire pression sur les pouvoirs publics. L’action que développent en ce sens RoadPeace et la Ligue contre la violence routière55 s’inscrit dans un cadre national beaucoup plus ouvert et favorable pour la seconde que pour la première. Le soutien dont bénéficie la Ligue depuis que la sécurité routière est considérée comme une priorité nationale en France, lui permet d’exercer une influence significative, en particulier dans la lutte contre les vitesses excessives. Par contraste, le rôle de RoadPeace est plus limité et est davantage orienté vers l’obtention d’une reconnaissance qui lui fait actuellement largement défaut. Dans les deux cas, l’analyse montre que le rapprochement, voire les alliances, avec des acteurs tiers (chercheurs, experts, consommateurs, différentes catégories d’usagers de la route, etc.) est un facteur essentiel, qui détermine en partie l’efficacité du combat mené.

55 Désignée dans la suite du texte sous le raccourci de « Ligue ».



1. IntroductionLes sociétés post-industrielles modernes sont caractérisées à la fois par une

croissance importante des moyens de transport et par une intolérance grandis-sante à l’égard du risque que ces derniers génèrent, notamment sur la route. L’insécurité produite par l’utilisation de véhicules accessibles à la grande majo-rité de la population des pays riches est d’autant plus vivement ressentie qu’elle s’abat, avant tout, sur les jeunes, qui en sont les principales victimes. Autrement dit, les modes de transport les plus courants, pleinement inscrits dans la moder-nité, frappent le plus cruellement ceux qui représentent l’avenir des sociétés et incarnent le renouvellement des générations. Dans ces conditions, « l’accident de la route » — surtout quand il est mortel — est toujours un traumatisme pour les proches de la victime, a fortiori quand il s’agit d’un jeune. La brutalité de l’événe-ment — qui en tant que tel constitue déjà un choc — est alors redoublée par la douleur de la perte de celui/celle qui avait la vie devant lui/elle et devait survivre à ceux qui sont confrontés à son décès. Cette expérience est nécessairement vécue comme une rupture terriblement injuste de l’ordre généalogique et biolo-gique : à l’époque contemporaine et compte tenu du niveau de développement atteint dans les pays riches, il n’est pas dans la « nature des choses » de mourir avant ses parents …

Malheureusement, un très grand nombre de personnes et de familles font, jour après jour, l’expérience de cette épreuve insoutenable. Tous les ans, à l’échelle de l’Union européenne, les accidents de la route causent ainsi la mort de près de 40 000 personnes, ce qui représente la première cause de mortalité des moins de 45 ans56. Face à ce fléau, des familles se regroupent pour venir en aide aux victimes et/ou à leur entourage et tenter de lui trouver des réponses collectives. Ce phénomène est émergent, au sens où l’apparition d’organisations créées sur l’initiative de familles de victimes, pour en défendre les intérêts, est récente et ne commence à se développer, en tout cas sous une forme pérenne et stabi-lisée, qu’à partir des années 1980. Il reste, en outre, relativement limité et ne concerne dans chaque pays que quelques centaines, voire milliers, de personnes au maximum, investies, à des degrés divers, dans une action de type militante57. Compte tenu du nombre total de victimes, « l’engagement » (Ion et Péroni, 1997) reste donc en ce domaine une exception statistique, qui contraste étonnement avec l’ampleur des ravages provoqués par l’insécurité routière. Dans l’écrasante majorité des cas, les proches d’un accidenté de la route ne rejoignent aucune

56 Commission européenne (Direction générale énergie et transports), « Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l’UE d’ici 2010 : une responsabilité partagée », p. 1. Selon les auteurs de l’enquête Sartre, « environ 1,25 % des gens de l’Union européenne mouront 40 ans trop tôt et 33 % nécessiteront des soins hospitaliers durant leur vie par suite d’un accident de la route » (cf. (http ://www.inrets.fr/services/presse/resume_sartre2.htm).57 À l’exception des États-Unis, où la très puissante Mothers Against Drunk Driving revendique le statut de « largest crime victims’ assistance organization in the world with more than 3 million members and supporters » (http ://www.madd.org/aboutus/0,1056,1686,00.html).


L’influence de la Ligue contre la violence routière et de RoadPeace dans l’action publique de sécurité routière en France et en Grande-Bretagne

des organisations qui pourraient les représenter spécifiquement, les aider dans l’épreuve qu’ils traversent et ne participent donc ni à l’amélioration des droits des victimes ni à la lutte contre l’insécurité routière58.

En dépit de leur jeunesse et du faible nombre d’adhérents, les groupes défen-dant les intérêts des victimes de la route — et par extension ceux de l’ensemble des usagers — sont partie prenante d’un système d’action publique de sécurité routière (Spenlehauer, 2005) et, à ce titre, sont impliqués dans la façon dont cet enjeu est formulé. Dans cette perspective, l’exercice de comparaison entre la France et la Grande-Bretagne permet de mettre en valeur les facteurs de conver-gence et de divergence qui caractérisent — comme dans un jeu de miroir — les deux contextes nationaux. Nous l’appliquons, plus précisément, aux deux orga-nisations les plus importantes qui ont vocation, dans les deux pays, à parler au nom des victimes de la route, à savoir respectivement la Ligue et RoadPeace. L’une comme l’autre se sont progressivement imposées comme des leaders d’opinion et occupent aujourd’hui une position centrale dans la représentation des victimes de la route. L’action qu’elles déploient est évidemment multiple et prend sens dans une stratégie globale définie par l’organisation qui, elle-même, s’inscrit dans une configuration sociétale qui lui offre des espaces d’intervention plus ou moins grands (Crozier et Friedberg, 1977). Il est essentiel de prendre en compte ces éléments de contextualisation pour comprendre pourquoi et comment leurs orientations sont définies et se développent. Les prises de position de la Ligue et de RoadPeace en matière de régulation de la vitesse s’insèrent donc dans un cadre général, qui permet d’en saisir les motifs et le sens. Notre appro-che s’inspire étroitement de la tradition d’analyse de l’action collective. À l’aide des outils forgés dans cette discipline (Balme et Chabanet, 2002), nous voulons mettre en évidence les logiques sociopolitiques de l’action entreprise par la Ligue et RoadPeace. Nous verrons ainsi, dans un premier temps, comment s’effectue le passage du drame que constitue l’accident de la route à une démarche collective plus ou moins revendicative. Dans un deuxième temps, nous nous intéresserons aux prises de position et aux préconisations que RoadPeace et la Ligue ont pu formuler en matière de réglementation de la vitesse.

2. Du deuil à l’action collectiveLa Ligue et RoadPeace ont comme point commun fondamental d’avoir vu le

jour à la suite d’initiatives prises par des parents de victimes de la route et, plus précisément, par des mères. Geneviève Jurgensen a ainsi fondé la Ligue en 1983 — dont elle est toujours la porte parole officielle — quelques années après le décès de ses deux petites filles, écrasées par un conducteur sur une aire d’auto-route (Jurgensen, 1994). Brigitte Chaudhry a pris la décision de créer RoadPeace en 1992 — dont elle est toujours la présidente — à la suite de la mort de son fils,

58 En creux, cette remarque nous permet de suggérer l’urgence d’une étude systématique de l’entourage des victimes de la route, préalable indispensable à une meilleure prise en compte de leurs besoins.



tué par un automobiliste qui ne s’est pas arrêté à un feu rouge59. Même si la Ligue et RoadPeace accueillent tous les citoyens sensibilisés à la lutte contre l’insé-curité routière, la majorité de leurs membres ont été, de fait, gravement affectés personnellement, ou dans leur entourage familial proche, par un accident de la route. Les circonstances dans lesquelles ces deux organisations ont vu le jour sont déterminantes pour comprendre leurs orientations et leurs logiques de fonc-tionnement. Plusieurs caractéristiques méritent ainsi d’être soulignées.

2.1. Un déficit de ressources

Les membres fondateurs de RoadPeace et de la Ligue n’ont ni compétences ni moyens spécifiques pour s’engager collectivement. Même s’ils sont généra-lement dotés d’un capital social et culturel important, très nettement supérieur à la moyenne de la population, ils ne bénéficient pas des ressources (cognitives, stratégiques et financières) et des réseaux relationnels nécessaires à l’entreprise qu’ils entament. Profondément affectés par un drame personnel, ils sont animés par un besoin viscéral de rompre l’isolement dans lequel la douleur les confine souvent60 et par l’envie de défendre les victimes, mais ne sont pas préparés à cette tâche et, à certains égards, n’en ont pas la capacité. Si la connaissance technique et l’expertise indispensables à l’action que mène la Ligue et RoadPeace peuvent s’acquérir progressivement ; en revanche, les moyens financiers et logistiques sont beaucoup plus difficiles à obtenir et restent réduits, contraignant énormément leur capacité d’intervention. Ce n’est pas faire injure à leur action que de dire qu’elle repose sur un art consommé du bricolage, de l’obstination et de la débrouillardise. Ainsi, pendant de nombreuses années, les locaux de RoadPeace se sont confondus avec la maison de Brigitte Chaudhry. Le budget de l’organisation est extrêmement faible, presque dérisoire, même s’il connaît une augmentation sensible, passant de près de 2 000 £ en 1992 à 140 000 £ en 200461. À la Ligue, les moyens budgétaires sont un peu plus substantiels, tout en étant très limités (environ 400 000 euros, en 2004 ). De façon générale, le degré d’institutionnalisation des deux organisations est fragile et n’est que partiellement compensé par le dévouement de leurs membres qui, sauf pour quelques tâches de secrétariat, sont généralement bénévoles. L’énergie des individus se substitue

59 Entretien, le 15 décembre 2004.60 Lors du deuxième Foro Contra la Violencia Vial, qui s’est tenu à Madrid en juin 2005, sur l’initiative de l’Association espagnole Stop Accidentes, Chantal Perrichon, invitée à rendre compte de l’action de la Ligue dans le contexte français, a très justement insisté sur cet aspect. « Très souvent, quand les familles vivent ce drame, elles sont seules. Pourquoi elles sont seules ? C’est que les voisins, les amis ont peur de les aborder, peur d’aller vers elles, en disant nous sommes maladroits dans ces moments-là. Nous allons dire des choses qui blesseront. C’est le contraire que les familles attendent. Il y a l’absence et notre société rajoute de la solitude en plus. Nous avons tous peur. Il ne faut pas avoir peur. Il faut aller vers. Il faut dire. Tous les mots aideront les familles, les familles sont désarmées, ont doit les aider c’est essentiel ».61 Bilans financiers.



en quelque sorte aux carences de l’institution. À terme, cette situation provoque l’épuisement des premiers et compromet la survie de la seconde62.

2.2. La construction d’une cause

L’enjeu de départ — posé sous forme de dilemme — auquel la Ligue et RoadPeace sont confrontés est similaire : comment à partir d’un drame per-sonnel, touchant l’individu dans sa chair et/ou sa sphère d’intimité, passer à la construction d’une « cause », construite pour interpeller un large public ? Cette opération suppose, avant tout, de faire reconnaître l’importance et la « grandeur » (Boltanski et Thévenot, 1991) de l’enjeu défendu et donc de le distinguer d’autres facteurs de morbidité. L’opinion, partagée par la Ligue et RoadPeace, est que le risque routier est, depuis longtemps, sous-évalué. Il s’agit donc, en établissant des comparaisons multiples63, de faire ressortir ses éléments spécifiques, son caractère prioritaire et de justifier ainsi l’attention toute particulière que devrait lui accorder les pouvoirs publics. L’exercice est difficile et délicat64 et doit se com-prendre comme une tentative tactique d’interpellation politique et médiatique visant, in fine, à compenser une insuffisante prise en compte et un déni de justice (Gamson, 1975 ; Cefaï et Pasquier, 2003). Le sentiment que l’accident de la route n’est pas traité à la hauteur de la gravité du phénomène est insupportable et ajoute l’isolement, la solitude, voire le mépris à la douleur des familles. Comme le souligne RoadPeace « Where an untimely or traumatic death or injury occurs in a factory, ship, or mine the event is carefully investigated, causal factors are identi-fied and where appropriate action taken to reduce the likehood or similar incidents occurring again. In the case of death or injury on the road, post incident investiga-tions are often minimal and occur in an atmosphere where road death is regarded as an unavoidable outcome of a minor road traffic offence. The death or injury of the victims is sometimes not seen as significant enough to warrant a mention in court. This attitude of society has a profound impact on road crash victims and their families who often feel let down and marginalized in their distress. A frequent cry from victims of road crashes is for justice and an appropriate recognition of the pain and suffering they have experienced »65.

62 Depuis les travaux précurseurs de Talcott Parsons, la sociologie des organisations a bien montré que le haut degré d’institutionnalisation d’une organisation permet d’économiser l’énergie des individus qui la compose. Dans le cas des groupes défendant les victimes de la route, ce processus est le plus souvent limité, l’organisation dépendant fortement de l’implication d’un nombre très limité d’activistes.63 Avec, par exemple, les accidents domestiques, les morts de la guerre en Irak, de la Seconde Guerre mondiale, du 11 septembre 2001, des catastrophes ferroviaires ou aériennes, les homicides, etc.64 D’autres systèmes de justification pourraient amener à relativiser le caractère prioritaire de la lutte contre l’insécurité routière, au regard, par exemple, du nombre et de la gravité des accidents domestiques. Hiérarchiser les causes et les urgences remplit une fonction légitimatrice, mais qui est sujette à caution et qui, en fonction des critères d’évaluation retenus, reste toujours contestable.65 Archive RoadPeace.



Les deux organisations oscillent, à des degrés divers, entre la prise en charge du deuil des familles et une logique d’action collective plus revendicative. Ces deux orientations ne sont pas exclusives et sont d’ailleurs constamment discu-tées et en tension à RoadPeace comme à la Ligue : pour les proches des vic-times, appréhender la question de la sécurité routière comme une cause — par définition globale — s’oppose parfois à la reconnaissance de leur souffrance, du drame qui les affecte spécifiquement et peut même être ressenti comme un déni de mémoire à l’égard de ceux qui ont disparu. La mise en œuvre d’une stratégie de lobbying implique une montée en généralité et, par conséquent, un travail de dépersonnalisation qui est douloureux, voire insupportable, pour ceux qui sont enfermés dans leur souffrance. Le choix des dirigeants de la Ligue est cependant sans ambiguïtés : l’organisation refuse d’être considérée comme une association de défense des victimes de la route et revendique haut et fort le statut de groupe de pression66. Il est à cet égard significatif que Chantal Perrichon soit la première présidente de la Ligue à ne pas être une parente de victimes. Sans nier la douleur, toujours particulière et individuelle, des familles, la Ligue se donne avant tout à voir comme une organisation au service de l’ensemble des usagers de la route. Les drames personnels et l’émotion que les accidents de la route suscitent ne sont ni ignorés ni cachés67, mais ils ne sont pas particulièrement mis en avant et sont accompagnés d’une argumentation scientifique, très fortement documentée, mise au service de l’interpellation des pouvoirs publics.

RoadPeace se démarque, au moins en partie, de cette ligne de conduite. Elle se présente à la fois comme un lobby — « RoadPeace researches and docu-ments the experiences of road crash victims using the findings to inform and influence policy makers, the media and the public68 » — mais aussi et peut-être surtout comme une « Organisation of compassion [which] primary objective was and always be to provide vital information and support to road victims, based on practical experience and knowledge of road victims’ needs »69. Ce rôle d’aide aux victimes correspond à l’intention et à la démarche première des membres fondateurs de RoadPeace, notamment de Brigitte Chaudhry qui, avant de créer l’organisation, s’était tournée vers une association d’aide aux parents endeuillés (Compassionate Friends) et avait alors pu mesurer l’étendue de leurs demandes et l’insuffisance des réponses apportées. Aujourd’hui encore, RoadPeace entre-tient d’excellentes relations avec cette organisation, ou Cruse, qui ont vocation à accompagner le deuil des familles. La volonté de porter secours aux victimes

66 Cette affirmation est d’autant plus spectaculaire qu’elle ne correspond pas à la tradition française, relativement hostile aux lobbies, considérés comme des éléments de déstabilisation, voire de corruption, du système démocratique. 67 Les membres de la Ligue passent même un temps considérable à accompagner les familles (tant psychologiquement que dans leurs démarches administratives), mais cette action personnalisée s’inscrit plus largement dans une stratégie visant à obtenir des pouvoirs publics une amélioration globale des conditions d’aide et d’accompagnement des victimes et de leur entourage.68 http ://roadpeace.org/index.html 69 Archive RoadPeace.



de la route et à leur entourage se traduit dans de multiples dispositifs, notam-ment la mise en place d’une ligne téléphonique, ouverte 12 heures sur 24, sept jours sur sept, destinée à leur fournir les informations et le soutien nécessaires. Elle se manifeste également à travers plusieurs manifestations de célébration de la mémoire des victimes. Tous les ans, depuis 1993, RoadPeace organise ainsi une journée européenne70 du souvenir, qui est maintenant soutenue par le Programme d’action de lutte contre l’insécurité routière des Nations-Unies. « The Day of Remembrance responds to the great need of road crash victims for public recognition »71. RoadPeace a également lancé récemment, en mars 2005, à l’occasion de la fête des mères et du mois international de la femme, une action spécifique, intitulée « Global Campaign’ Women for worldwide peace on the roads ». Brigitte Chaudhry indique « Women around the world are at the forefront of campaigning for justice and reduction of danger on the roads, since they tend to bear the brunt of the devastation suffered by families when children or loved ones are cruelly and needlessly killed or maimed in traffic [...]. “Mother’s Day in spring — instead of being a happy occasion, brings extra pain to all too many bereaved mothers and to all too many children of mothers killed in a road crash, which is why we chose the month of March to start this worldwide initiative” [...]. “While males account for the majority of primary casualties, women suffer more often as the bereaved mothers, partners and carers”72 ». Sans entrer dans le détail des diverses commémorations organisées par RoadPeace, il faut noter qu’elles comportent souvent, plus ou moins explicitement, une connotation reli-gieuse73. Conformément à la tradition laïque française, la Ligue, en revanche, ignore complètement cette dimension. Les oppositions bien connues entre les modèles de citoyenneté en Grande-Bretagne et en France, le premier reconnais-sant l’existence des appartenances communautaires dans l’espace public, alors que le second tend à les reléguer dans la sphère privée, trouvent ici une forme de concrétisation et orientent l’action de RoadPeace et de la Ligue.

Ces registres d’intervention différenciés entre les deux organisations s’expliquent par différentes raisons. Les personnalités et les sensibilités des dirigeants peuvent jouer. Par ailleurs, la Ligue est plus ancienne que RoadPeace et a donc eu plus de temps pour évoluer et se structurer en un groupe d’intérêt, cherchant au fil du temps à accroître et à rationaliser son influence. Plus fondamentalement encore, les « structures d’opportunités nationales » (Eisinger, 1973 ; Kitschelt, 1986 ; Tarrow, 1994 ; McAdam et Marks, 1996), plus ou moins ouvertes ou favorables, ont fortement orienté et différencié les répertoires d’action (Tilly, 1984). Les demandes exprimées en termes de reconnaissance sont d’autant plus importantes pour

70 Devenue mondiale en 2003.71 http ://www.roadpeace.org/projcamp/worldday.html 72 http ://www.roadpeace.org/pr/womecamp.html 73 À travers l’utilisation de symboles (la Colombe de la paix), de lieux (les Églises), ou même des références à la prière et à la Bible. Cf. « Prayers and Thoughts for the European Day of Remembrance for Road Crash Victims » élaboré par RoadPeace. Lors du décès de Jean-Paul II, Brigitte Chaudhry a d’ailleurs tenu à rendre publiquement hommage au Pape.



RoadPeace qu’elles ne sont pas, ou peu, satisfaites par le système britannique, alors que la Ligue est, au moins actuellement, en mesure de se faire entendre et de collaborer — de façon exigeante — avec les pouvoirs publics, ce qui l’incite à vouloir exercer la plus grande influence possible. En d’autres termes, nous émettons l’hypothèse que la dimension symbolique et émotionnelle de l’action est un indicateur de marginalisation politique et institutionnelle. Or, pour RoadPeace, la question de la reconnaissance de la victime est un enjeu et un objectif décisif, au regard du dispositif actuel et de la façon dont il occulte le statut de cette dernière : « At present a custodial sentence can only be imposed on somebody who has caused death and injury on the roads if the case is heard in the Crown Court. But a Crown Court hearing only takes place if the charge is “Causing death by dangerous driving” or “Causing death under the influence of drink”. The majority of offenders are charges with “Driving without due care attention”, heard in a Magistrates Court, where typically, the offenders get a £250 fine plus a few penalty points on their licence. Frequently the death is not even mentioned in court. It is never recorded” (SafetyFirst, no 20, 2005). Il est significatif de noter que les victimes de la route ne figuraient ni dans la première Charte des victimes élaborée en 1990, ni dans sa version révisée de 1996. Le Victim’s Code of Practice, récemment proposé, et qui devrait remplacer la Charte des victimes, énumère leurs droits et les services mis à leur disposition, mais ne s’appliquerait aux victimes de la route que dans la mesure où elles auraient été tuées délibérément, ce qui est bien évidemment un cas de figure rarissime74.

Pour la Ligue, la situation est sensiblement différente. La question du statut de la victime en tant que telle et de sa visibilité administrative n’est pas un motif central de revendication, ce qui ne signifie pas que les droits qui lui sont attachés soient considérés comme suffisants par les familles. Qui plus est, depuis le discours du président de la République, en juillet 2002, faisant de la sécurité routière l’un des trois « chantiers nationaux », la Ligue bénéficie d’une entente exceptionnelle avec le gouvernement et les représentants de l’État. Les raisons ayant amené à cette mise à « l’Agenda politique » (Garraud, 1990) restent obscures. Il n’est pas interdit de faire l’hypothèse que Jacques Chirac et ses conseillers ont choisi de répondre à l’inquiétude grandissante d’une majorité de français en matière de sécurité sur la route — dont témoignaient clairement les sondages d’opinion — sachant qu’en ce domaine une politique volontariste avait toutes les chances d’obtenir des résul-tats rapides et probants, compte tenu du retard que la France accusait par rapport à ses voisins étrangers. Quels qu’en soient les motifs, cette décision a donné une impulsion radicalement nouvelle à l’action publique de sécurité routière et a bou-leversé les conditions dans lesquelles s’exerce le rôle de la Ligue. Comme le dit justement sa présidente, « nous sommes passés d’une culture d’opposition à une culture de concertation »75. Cette situation inédite apparaît à la fois miraculeuse et fragile. Miraculeuse, parce qu’elle n’est pas directement le résultat du lobbying

74 Récemment, le Home Office s’est dit favorable à une augmentation des amendes infligées aux contrevenants sur la route, qui viendrait alimenter un fond d’aide aux victimes autres que celles de la route, puisqu’elles ne sont pas reconnues en tant que telles !75 Entretien, le 22 janvier 2005.



exercé par la Ligue ou d’une quelconque association de victimes et ne peut dif-ficilement être interprétée comme un signe de leur vigueur et de leur capacité d’influence. Fragile, parce que la « fenêtre d’opportunité » ainsi ouverte (Keeler, 1993) peut se refermer d’un moment à l’autre. Dans cette éventualité, il sera alors temps de juger à long terme des effets de la politique menée en matière de lutte contre l’insécurité routière et de la place que les associations de victimes de la route, notamment la Ligue, seront en mesure de jouer. D’une certaine façon, les progrès réalisés dans ce domaine s’évalueront véritablement lorsque la sécurité routière ne sera plus une priorité gouvernementale.

2.3. Les signes embryonnaires d’une transnationalisation de l’action

Le cadre d’intervention de RoadPeace et de la Ligue n’est pas exclusivement national et comporte aussi une dimension européenne, voire mondiale. L’une et l’autre se retrouvent ainsi au sein de la Fédération européenne des victimes de la route (FEVR) dont le siège est situé à Genève. À la suite du décès de son Président, Brigitte Chaudhry a pris la tête, en 2003, de cette organisation, dont l’existence même témoigne d’une tendance à « l’européanisation de l’action col-lective » (Chabanet et Giugni, 2005) des victimes de la route. Pourtant, hormis une mise en commun d’informations — qui auraient pu être échangées par un autre moyen — la FEVR joue un rôle limité. Les dernières réunions ont d’ailleurs été marquées par l’absence d’organisations nationales, comme la Ligue ou Stop Accidentes et ne laissent entrevoir aucune action concertée consistante. À cet égard, il est symptomatique que la journée européenne de sensibilisation à la sécurité routière ait été initiée, en mai 2003, par la Ligue — à l’occasion de son vingtième anniversaire — et non par la FEVR. Le constat est sans surprise et vient renforcer les études faites sur les difficultés d’organisation que rencontrent la plu-part des mouvements sociaux à l’échelle de l’Union européenne76. Alors que les intérêts des constructeurs, par exemple, sont depuis longtemps très bien repré-sentés auprès des institutions européennes77, aucun groupe de défense des victi-mes de la route n’est en mesure d’exercer directement une influence significative à cette échelle78. Au moment où la Commission manifeste clairement, à travers son

76 Dans un travail de synthèse, Dieter Rucht (2002) identifie quatre obstacles principaux : le rôle prépondérant des États et des Gouvernements nationaux dans le processus politique européen ; la complexité des institutions et de la décision européenne ; les difficultés d’organisation et de coordination entre des acteurs sociaux fortement segmentés ; enfin, le manque de structuration de l’opinion publique européenne interpellée par ces mobilisations.77 Dans un passé assez récent, on a, par exemple, pu voir le PDG d’un grand constructeur français accompagner à Bruxelles Jean-Claude Gayssot, alors ministre des Transports, lors d’une rencontre officielle avec des membres de la Commission européenne (Sur le sujet, cf. Moguen-Toursel, 2002).78 Ce qui ne veut pas dire que dans certaines circonstances favorables — on pense évidemment au cas français — les exécutifs nationaux ne relaient pas ces intérêts auprès des sphères européennes, que ce soit au Conseil qu’à la Commission.



livre blanc, son ambition en matière de sécurité routière79 et où des discussions sont entamées sur des sujets aussi importants que l’harmonisation des vitesses et/ou le bridage des moteurs dans les pays de l’UE, cette dissymétrie leur est bien évidemment très préjudiciable. Elle pourrait, au moins en partie, être comblée si la FEVR avait son siège à Bruxelles et était inscrite au titre des Eurogroupes80. Pour l’heure, les organisations membres de la FEVR consacrent la quasi-totalité de leurs (faibles) moyens et de leur (grande) énergie81 à se mobiliser à l’intérieur des espaces nationaux — cherchant à interpeller les exécutifs gouvernementaux — le niveau européen jouant davantage comme un obstacle que comme un recours alternatif. Parallèlement, RoadPeace a consacré des efforts importants à interpel-ler les enceintes internationales, en particulier l’Organisation des Nations Unies. Ces démarches ont d’ailleurs plusieurs fois été couronnées de succès et se sont traduites par la mise en œuvre de journées et de programmes de sensibilisation à la sécurité routière parrainés, ou soutenus, par cette dernière. L’impact de ce type d’initiative dépend fortement des capacités décisionnelles de l’institution ciblée — qui sont en la matière quasi-inexistantes — mais peut néanmoins bénéficier de la résonance que des enceintes aussi prestigieuses procurent.

3. La progressive mise à l’index de la vitesse comme facteur de risque

Aujourd’hui, pour RoadPeace comme pour la Ligue, la vitesse est incontes-tablement considérée — avec l’alcool au volant — comme l’un des principaux facteurs de risque routier. Il est important de rappeler que pendant longtemps, son rôle dans l’apparition et la gravité des accidents sur la route a été vivement

79 On notera, incidemment, que cette importance accordée à la sécurité routière ne paraît pas résulter de l’influence exercée par les associations de victimes. On peut faire l’hypothèse que, dans ce domaine comme dans d’autres, la sociologie spécifique de la Commission européenne (dont les membres sont globalement plus jeunes, surdiplômés et féminisés que parmi les élites nationales) n’est pas étrangère à cette ouverture. Parallèlement, l’émergence d’un espace politique européen encourage la confrontation des expériences nationales et permet d’identifier plus facilement les « bonnes » des « mauvaises » pratiques, notamment en matière de sécurité, ce qui contribue parfois à faire ressortir certaines priorités.80 Sans entrer dans les détails, rappelons simplement que les groupes d’intérêts européens sont officiellement répertoriés dans deux registres différents, l’un auprès de la Commission, l’autre auprès du Parlement. Cette inscription est soumise à des règles très légères (respect d’un code de conduite qui n’a pas de force contraignante), est peu sélective et gratuite. Elle donne un droit d’entrée aux deux enceintes européennes, peut permettre de participer à un certain nombre de comités consultatifs et facilite grandement l’accès à des informations plus ou moins stratégiques. 81 Travaillant constamment dans l’urgence et submergés par l’immensité de la tâche à accomplir, ces derniers n’ont tout simplement pas le temps nécessaire pour investir un cadre politique — l’UE — qui reste aujourd’hui encore, à leurs yeux, un espace de « second ordre ».



contesté, notamment par certains constructeurs82 et une partie importante de l’opinion publique83. Plus encore, il a été purement et simplement oublié, y com-pris de la part des chercheurs et des pouvoirs publics et n’a donc pas été pris en compte comme un facteur de risque majeur. « A report to the Department’s Road Safety Division issue in 1974 made no reference to lowering speeds in the seven basic option set out in its accident reduction strategy » (Plowden et Hillman, 1985, p. 84). En France comme en Grande-Bretagne, la lutte contre l’alcool au volant a d’ailleurs précédé la mise en place de mesures effectives visant à réguler effica-cement les vitesses pratiquées84.

3.1. Le développement des dispositifs de contrôle–sanction

RoadPeace et la Ligue ont d’abord dû faire valoir l’idée que des vitesses excessives allaient à l’encontre de la sécurité des usagers de la route. Depuis sa création, la Ligue a ainsi pris de nombreuses mesures en ce sens. Dès ses pre-mières années d’existence — c’est-à-dire lorsque sa visibilité politique et média-tique était très faible — la Ligue a eu recours, à deux reprises, à des procédures contentieuses pour tenter de lutter contre la vitesse au volant85. En 1984, elle a intenté un procès au constructeur Citroën et à une agence de publicité, accusant l’un et l’autre de se livrer à une « apologie de la vitesse », amenant ainsi les pou-voirs publics à décider de la création d’un bureau de vérification et de contrôle des publicités et, finalement, à interdire l’utilisation explicite de la vitesse comme argument de vente et de promotion. Quelques années plus tard, la Ligue a traîné Peugeot devant les tribunaux, au motif qu’il mettait en vente des cyclomoteurs allant au-delà des 45 km/h autorisés. Si, au bout de quatre ans de procédure, la Ligue a perdu ce procès86, elle a néanmoins réussi à susciter l’intérêt des médias et a eu la satisfaction de constater que, dans le même temps, Peugeot avait

82 En France, Jacques Calvet pouvait vanter en toute impunité, dans les années 1990, alors qu’il était PDG de PSA Peugeot Citroën, les vitesses que ses modèles étaient capables d’atteindre, arguant qu’elles étaient un gage de sécurité, notamment en situation de dépassement (argument dit de la « réserve de puissance »).83 Alors même que la vitesse de pointe des véhicules ne cessait d’augmenter : « En 1967, 29 % des véhicules français n’atteignaient pas 13 km/h et 10 % pouvaient dépasser 150 km/h. Vingt ans plus tard, il n’y avait plus que 4 % de ces véhicules qui n’atteignaient pas 130 et 73 % dépassaient 150 »(cf. http ://www.securiteroutiere.org/Connaître/vehicule.htm).84 Même si, comme le souligne Claude Got, la France a été le premier pays européen à fixer, en 1973, des limites généralisées à la vitesse sur les routes. Dès 1961, la vitesse est limitée à 90 km/h, le week-end, sur les 2 100 km de route les plus chargées (cf. http ://www.securite-routiere.org/Connaitre/decision.htmn).85 Les dynamiques juridiques ont ceci de particulier qu’elles échappent, en partie, aux logiques politiques et peuvent parfois, pour cette raison, constituer des alternatives favorables aux groupes à faibles ressources. Parce que leurs effets sont difficiles à anticiper et, parfois, surprenants — et qu’elles constituent également des fenêtres médiatiques — elles contribuent à redéfinir les rapports de force dans un espace politique donné.86 Pour des raisons formelles liées à l’impossibilité de prouver selon une procédure incontestable la faute commise par le constructeur.



cessé de fabriquer des deux roues motorisés excédant les limites en vigueur.87 De même, le lobbying qu’elle a exercé a sans aucun doute contribué à la généralisa-tion de la limitation de la vitesse à 50 km/h en zone urbaine, en 1990. Elle a éga-lement, pendant longtemps, agit en faveur du délit de grande vitesse, finalement obtenu en juin 1999. La Ligue se réjouit bien évidemment que depuis novembre 2003, des radars automatiques aient été installés sur le territoire français et s’est félicitée que cet effort soit poursuivi, avec l’annonce de l’installation courant 2006 de nouveaux appareils (Perben, 2005)88. Ce contrôle devrait, en outre, s’exercer à l’avenir avec beaucoup d’effectivité à l’encontre des conducteurs étrangers qui, pour l’heure, échappent en grande partie au dispositif mis en œuvre. Le minis-tre Perben a ainsi prévenu que « au-delà de l’accord déjà signé entre la France et le Luxembourg, le ministre de la Justice, à la demande du Président de la République, s’est engagé à ce que des conventions bilatérales de poursuites des infractionnistes soient signées avec tous les pays limitrophes de la France d’ici à la fin de 2006 ». Une loi facilitant l’immobilisation et la confiscation des véhicules pour les excès de vitesse excédant de plus de 50 km/h les limites autorisées devrait également être adoptée dans les prochaines semaines. Le limitateur de vitesse devrait lui aussi être généralisé sur les véhicules neufs, dans un premier temps sur la base du volontariat. Aujourd’hui, Claude Got, l’un des plus proches collaborateurs et alliés de la Ligue89, propose d’utiliser les tickets de péage sur les autoroutes pour contrôler les excès de vitesse et milite également pour que la France invite les institutions de l’UE à prendre des mesures contraignantes visant à limiter — à la construction — la vitesse de tous les véhicules.

3.2. La « voiture citoyenne »

Très récemment, en début novembre 2006, la Ligue et le magazine 60 mil-lions de consommateurs ont dévoilé un projet extrêmement ambitieux de « voi-ture citoyenne », établissant un palmarès de 772 différents modèles de voiture actuellement en circulation90. Plus ou moins directement, il s’agit de lutter contre la dangerosité des véhicules atteignant les plus hautes vitesses. L’élaboration, et surtout la publicisation d’un tel classement — qui, pendant plusieurs décen-nies, n’avait pu voir le jour malgré plusieurs initiatives prises en ce sens — sont révélatrices de l’entente et de la concertation qui existent aujourd’hui en France

87 À cet égard, il faut souligner que RoadPeace ne dispose pas des mêmes armes que la Ligue et ne peut pas — en vertu de son statut de Charity — engager de poursuites judiciaires. En revanche, elle soutien publiquement tous les recours — intentés par ses membres à titre individuel, ou par d’autres organisations — qui lui semblent fondés.88 Le ministre des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer a déclaré le 5 novembre 2005 à Vérone que 850 radars étaient actuellement en service, et que leur nombre serait porté à 1 000 en fin d’année, puis 1 500 en 2006.89 Médecin de formation, spécialiste reconnu et influent, investi dans plusieurs dossiers sensibles de santé publique, dont celui de l’amiante.90 Quatre critères sont pris en compte : a) la protection des occupants de voitures particulières ; b) des piétons et des usagers de la route ; c) des occupants d’autres voitures ; d) de l’environnement (cf. http ://www.voiturecitoyenne.fr).



entre des représentants de la société civile91 et des responsables politiques pour lutter contre l’insécurité routière. La participation des organisations de défense des consommateurs à cette entreprise est un signe remarquable du désencla-vement de la lutte contre la sécurité routière, dont les exigences s’imposent en quelque sorte sur le marché de l’automobile. En ce sens, il sera évidemment important de connaître les éventuelles répercussions de ce classement sur les comportements d’achat. Il est tout aussi significatif que le ministre Perben ait fait écho aussi explicitement à cette initiative — et ce dès son lancement — montrant ainsi le soutien et la détermination du gouvernement. « Nous voyons s’imposer en France un thème fédérateur qui, pour moi, résume l’essentiel : le renforcement de la citoyenneté routière. Cette thématique englobe bien sûr, au premier chef, la question du “véhicule citoyen” » (Perben, 2005). Qu’aujourd’hui les propos d’un ministre d’État, qui plus est principal maître d’œuvre de la politique de sécurité routière en France, rejoignent les préoccupations des responsables de la Ligue et, surtout, soient suivis par un ensemble de décisions énergiques, atteste de façon éloquente du rôle que peut jouer la Ligue.

3.3. L’importance des cadres d’interprétation

De façon beaucoup plus générale, une véritable lutte terminologique et linguis-tique est engagée, en France comme en Grande-Bretagne, pour que les facteurs de risque (dont la vitesse) et, plus largement, la responsabilité des conducteurs mais aussi, parfois, des pouvoirs publics, soient dénoncés à chaque fois qu’il semble opportun de le faire. L’enjeu fondamental consiste à ne pas accepter l’idée que les accidents de la route seraient le fruit d’un processus aléatoire, ou puissent être imputés, implicitement ou non, à une quelconque fatalité. Le rôle pédago-gique joué par les médias est, à cet égard, primordial92. RoadPeace comme la Ligue sont très sensibles à la façon dont les accidents de la route sont décrits, ce qui détermine en grande partie le « cadre cognitif » (Snow, 2005) à partir duquel la question de la sécurité routière est traitée dans chaque pays. L’une et l’autre s’attaquent aux travers qu’elles estiment constater, notamment dans la presse et les journaux télévisés, et produisent leurs propres catégories discursives, qu’elles mettent en quelque sorte à disposition dans l’espace public, pour peu qu’on veuille bien les écouter. Elles œuvrent ainsi à la constitution d’un « stock de connaissances disponibles » (Berger et Luckmann, 1986), qui vient concurrencer d’autres points de vue, perspectives et intérêts. En fonction des espaces et des ouvertures politiques et médiatiques dont elles disposent, ces registres sont plus ou moins utilisés par d’autres acteurs. Ce rôle est loin d’être négligeable, même si ses effets sont difficiles à mesurer93. En France, une partie du vocabulaire et

91 Appuyés par le travail discret mais efficace d’un certain nombre d’experts et de chercheurs.92 Dire d’un véhicule qu’il « roulait trop vite alors qu’il y avait du brouillard » n’a évidemment pas la même signification pédagogique que d’affirmer qu’il « est sorti de la route en raison du brouillard ».93 De façon stimulante mais peut-être un peu excessive, Rochon (1998) estime que les changements linguistiques, même lorsqu’ils semblent anecdotiques, sont révélateurs et parfois annonciateurs d’évolutions sociales majeures.



du lexique traditionnellement familier aux associations de défense des victimes de la route a ainsi été repris par les médias et les pouvoirs publics, sans que cela ne s’accompagne d’ailleurs toujours du travail de réflexivité nécessaire. Le terme de « chauffard », par exemple s’est, en quelques années, imposé pour désigner le comportement d’un automobiliste imprudent et/ou dangereux — souvent en raison d’une vitesse excessive — alors qu’il était utilisé beaucoup plus rarement et avec parcimonie autrefois, et spécifiait surtout l’argumentation des victimes et de leur entourage94. En d’autres termes, l’énonciation et la construction à propos de l’insécurité routière d’un « drame social » (Gusfield, 1981) qui vise à souligner l’ur-gence et l’acuité de la situation, est aujourd’hui, en France, le produit d’un effort conjugué, qui semble socialement dominant. Il est en ce sens significatif que la loi sur la violence routière, votée par le Parlement français en juin 2003, reprenne mot pour mot l’intitulé que la Ligue s’est donné et consacre ainsi le terme, symbo-liquement fort et très connoté, de « violence ».

3.4. L’aide de certains milieux de la recherche

En Grande-Bretagne, les scientifiques ont joué un rôle essentiel dans la prise de conscience — assez tardive — de la vitesse comme facteur accidentogène. Dès 1985, Steven Plowden affirmait, « Speed limits on inter-urban roads should be reduced. Trials are required in order to ascertain the optimum speed limit, but experience in the United States and New Zealand suggests that for the motor-ways 55 or 50 mph might be appropriate. Motorways and other selected trunk roads should be made into toll roads ; to prevent traffic diverting from the toll roads onto other less suitable routes speed limits lower than those applying to motorways should be set and strictly enforced » (Plowden, 1985, p. 9). Il précisait même, « the present urban speed limit of 30 mph is almost certainly too high »

(Ibidem), rejoignant l’une des revendications de RoadPeace, demandant que la vitesse soit limitée à 20 miles en zone habitée95. Le livre ne se contente pas de mettre à jour les nuisances et les méfaits que cause la vitesse, il dessine éga-lement les conditions de possibilités d’une politique ambitieuse de sécurité rou-tière96. En 1996, l’ouvrage Speed Control and Public Policy co-écrit par Steven Plowden et Mayer Hillman traite lui aussi, de façon systématique, des conséquen-

94 Il serait intéressant de disposer de données systématiques permettant de caractériser avec exactitude — en France et en Grande-Bretagne — les registres discursifs de trois grandes catégories d’acteurs (victimes, médias et acteurs décisionnels) pour, notamment, avoir une idée des emprunts, ou des effets d’imitation qui peuvent s’exercer de l’une à l’autre.95 L’argumentation est notamment fondée sur le fait que le nombre de piétons tués et/ou blessés en Grande-Bretagne est relativement élevé (cf. Hillman, et al., 1990).96 L’auteur identifie très précisément : a) l’insuffisante pression de l’opinion publique ; b) la nécessité d’interpeller davantage les partis politiques et les médias ; c) l’utilité de créer une agence de sécurité routière qui puisse constituer un interlocuteur auquel les acteurs associatifs pourraient s’adresser ; d) l’intérêt pour tous ceux qui veulent œuvrer à une amélioration de la sécurité routière de nouer des coalitions, prenant particulièrement en compte les enjeux environnementaux (pp. 207–209).



ces de la vitesse non seulement sur le risque routier mais également, plus lar-gement, sur l’environnement social et écologique. Les informations rassemblées et produites contribuent à la sensibilisation d’un public qui, sans être très élargi, n’est plus complètement confidentiel. Par ailleurs, les deux auteurs ont des liens avec RoadPeace et soutiennent son action. Cette connivence est importante et explique que RoadPeace ait été en mesure de se saisir rapidement de ce livre et de s’en servir pour la cause qu’elle défend. La même année, RoadPeace a ainsi rédigé pour la première fois un document fort bien étayé, consacré spécifiquement aux conséquences de la vitesse97. La collaboration entre scientifiques et militants a des effets multiples : non seulement les membres de RoadPeace peuvent s’ap-proprier cette connaissance experte, mais leurs interlocuteurs leur reconnaissent plus aisément une compétence propre dans la mesure où la source de ces infor-mations est considérée comme crédible98. Elle amène également à un nouveau cadrage (Cefaï et Trom, 2001).

3.5. L’expertise comme rempart à la stigmatisation

Il apparaît clairement que la mise en forme d’une argumentation experte, fondée sur des sources et des données scientifiques, de même que le soutien apporté par des ingénieurs ou des chercheurs présentent l’avantage de cré-dibiliser l’image des associations de défense de la route. Cette opération est d’autant plus importante pour RoadPeace qu’elle n’est pas reconnue — à l’in-verse de la Ligue — comme un interlocuteur pleinement légitime, encore moins comme un partenaire par les pouvoirs publics. En ce sens, elle est un moyen de répondre aux tentatives de stigmatisation dont elle fait souvent l’objet dans les débats publics. Une des stratégies couramment utilisée par les détracteurs de RoadPeace consiste, en effet, non pas à discuter les arguments qu’elle met en avant, mais à la discréditer en tant qu’organisation soupçonnée d’être incapable de faire preuve de rationalité, comme génétiquement prisonnière de la dimension émotionnelle (colère, souffrance, vengeance, etc.) qui se trouverait à la source de l’engagement des familles de victimes. Ici, la compassion qui peut parfois s’expri-mer est aussi une disqualification. Ceux qui ont recours à ce procédé cherchent à déposséder les victimes de leur faculté de discernement et, du même coup, à

97 « Tough on Speed ».98 À la suite notamment des travaux pionniers de John Kingdon sur les politiques de santé aux États-Unis (1984), de multiples auteurs ont su montrer, dans des domaines différents, l’importance des liens et des interactions entre scientifiques et militants. Pour ces derniers, l’apport est à la fois cognitif (avec la mise à disposition de connaissances précises, argumentées) et stratégique (les informations ainsi produites étant généralement considérées comme légitimes, s’imposant souvent comme telles aux décideurs politiques et pouvant combler, au moins en partie, le déni, voire la stigmatisation, dont les activistes associatifs et/ou bénévoles peuvent souffrir). L’analyse de l’action publique fourmille d’exemples montrant que la provenance d’une information détermine au moins autant, sinon plus, la façon dont cette dernière est perçue socialement que l’information stricto sensu. Les jeux d’images et d’étiquetage — autrement dit les processus de croyance — sont donc consubstantiels de la circulation des idées, ce qui ne veut pas dire que tout se vaut !



exclure leurs propos(itions) du champ rationnel de la délibération et de la décision (Habermas, 1987). Si la posture de victime peut être la source d’une exposition de soi fondée sur l’affectif — et visant alors à susciter l’attention d’autrui et, dans la mesure du possible, réparation du préjudice subi — elle peut donc également être utilisée comme un stigmate, c’est-à-dire comme une identification dévalorisante imputée à un adversaire (Goffman, 1975). Sous cet angle aussi, RoadPeace est davantage concernée que la Ligue, dans la mesure où celle-ci refuse précisément de se considérer comme une association de victimes. En nouant des alliances avec des acteurs qui ne font pas l’objet des mêmes processus de stigmatisation qu’elles et, ce faisant, en se dotant d’une légitimité technique et scientifique qu’el-les auraient du mal à acquérir par elles-mêmes, les associations de défense des victimes inversent en quelque sorte un rapport de force symbolique qui leur est a priori défavorable (Chabanet, 2003)99. Plus encore, il n’est pas anodin de sou-ligner que s’attaquer à la vitesse revient à mettre en cause une qualité qui, dans le domaine automobile, est associée à la puissance et donc, en filigrane, à des attributs que les sociétés modernes reconnaissent le plus souvent au genre mas-culin100. En investissant ce terrain — comme on marque un champ de bataille — c’est donc fondamentalement un rapport d’égalité que RoadPeace et la Ligue cherchent aussi à instaurer.

3.6. La création de Slower Speeds Initiative

En s’inspirant des thèses défendues dans Speed Control and Public Policy, RoadPeace s’intéresse ainsi du même coup à un plus large éventail d’aspects, intégrant notamment les conséquences environnementales de la vitesse101. Ce faisant, elle se donne les moyens de converger plus facilement avec d’autres catégories d’acteurs — qui ne sont pas en tant que telles des victimes de la route — en particulier les cyclistes, les piétons et les écologistes. La création en 1996 du groupe Slow Down, qui a donné naissance à la plate-forme intitulée The

99 Nous avons souligné l’importance des relations de domination qui peuvent exister entre les associations de victimes de la route et les acteurs politiques, à qui l’essentiel de leurs revendications s’adressent. Les inégalités sont multiples et, surtout, largement cumulatives, autour des dualités suivantes : profane–expert ; amateur–décideur ; femmes–hommes ; émotionnel–rationnel.100 Pour une analyse stimulante du sens et des symboles constitutifs de la « culture de l’automobile » et parfois de leurs rapports à la masculinité, cf. Guillaume et Debray (2001).101 Malheureusement pour RoadPeace, ces questions ont eu tendance à être subsumées par d’autres problèmes, en particulier la congestion dans les grandes villes (Londres en premier lieu) et le montant des taxes sur l’essence. En tant que tels, ces deux sujets sont étroitement liés à la vitesse sur les routes, puisque conduire moins vite diminue à la fois les embouteillages et la consommation de carburant. Pourtant — et pour des raisons qui n’incombent évidemment pas qu’à RoadPeace mais qui sont partagées par l’ensemble des composantes de la société britannique — cette connexion a très rarement été faite, ce qui met une nouvelle fois en exergue l’importance des phénomènes cognitifs dans la résolution des problèmes sociaux, autrement dit de ce qui, à un moment donné, dans une société donnée, est (ou non) pensable.



Slower Speeds Initiative (SSI), lancée officiellement en mars 1998, est l’un des principaux résultats de cette évolution. Fondée par sept organisations — outre RoadPeace, Children’s Play Council, Cyclist’s Touring Club, Environmental Transport Association, The Pedestrian Association, Sustrans et Transport 2000 — elle cherche à informer le public des nuisances associées à la vitesse et, surtout, à faire pression sur les pouvoirs publics pour que la limitation de la vitesse soit davantage intégrée dans les politiques de transports. La coalition ainsi constituée accroît considérablement les moyens d’action mis en œuvre. Chaque organisa-tion fondatrice apporte un peu d’argent, ce qui permet de salarier deux jours par semaine une coordinatrice (Paige Mitchell). La cause défendue gagne également en visibilité et, surtout, devient plus influente102. Le nombre de personnes repré-sentées augmente considérablement, en particulier grâce à l’afflux des membres cyclistes103. Cette croissance des effectifs rend envisageable, plausible et cré-dible l’instauration d’un rapport de force avec des décideurs politiques et, plus généralement, la mise en œuvre de formes revendicatives et conflictuelles d’inter-pellation. Progressivement, le fonctionnement de SSI s’institutionnalise et se pro-fessionnalise, sous l’impulsion notamment de quelques membres de RoadPeace, soucieux d’améliorer l’efficacité de l’action menée. Des documents sont élaborés, des conférences et des manifestations sont systématiquement organisées, des contacts avec des hommes politiques sont également régulièrement entretenus. L’objectif poursuivi est de créer un groupe de pression en mesure d’infléchir les choix des pouvoirs publics. Dans ce cadre, SSI a obtenu un début de représenta-tion officielle, parvenant à faire partie de plusieurs comités consultatifs auprès du Parlement et des ministères notamment. Si l’influence du SSI est difficile à spéci-fier et reste vraisemblablement limitée, son inscription dans les processus consul-tatifs existants témoignent incontestablement d’un « gain procédural » (Gamson, 1975)104. John Stewart, qui a rejoint RoadPeace en 1994, a joué un rôle essentiel dans ce succès. Son expérience professionnelle de chargé de projet dans diver-ses ONG militant pour un usage plus citoyen des moyens de transports a consti-tué une ressource précieuse, qui l’a amené d’une part à densifier les liens avec les milieux associatifs, d’autre part, à envisager des développements stratégiques à l’action entreprise par RoadPeace, à partir d’une meilleure articulation de deux registres : les droits des victimes et, de façon plus générale, la réduction du dan-ger sur la route. Cette opération est essentielle dans la mesure où elle permet

102 Sans entrer dans les détails, on notera simplement que les deux dimensions ne sont pas nécessairement liées. Une organisation peut être très visible et faiblement influente, de même qu’elle peut être faiblement visible et fort influente (c’est même un cas très répandu). Dans une perspective stratégique, il est essentiel de se poser la question de la relation entre ces deux aspects, c’est-à-dire de leur efficacité respective.103 À elle seule, RoadPeace compte environ 1 400 adhérents.104 La notion de « procedural gains », définie par William Gamson, sert à caractériser certaines formes d’influence que parviennent à exercer des mouvements sociaux ou des groupes d’intérêts. Elle se différencie fortement de gains directement orientés vers la satisfaction des revendications émises, mais représente cependant une étape importante dans le processus de reconnaissance d’un groupe — et d’une cause — qui annonce souvent, mais de façon non systématique, l’obtention de gains plus substantiels.



d’élargir le spectre d’action de RoadPeace, mais elle est en même temps diffi-cile puisqu’elle suppose de trouver des points de revendication et des éléments de convergence entre deux populations, l’une déjà touchée par un accident de la route, l’autre simple usager. Cette articulation ne s’est d’ailleurs faite ni aisé-ment ni sans déchirements pour les familles des victimes. Au sein de RoadPeace comme de la Ligue, il est ainsi toujours difficile, pour ceux qui ont été durement affectés par un accident de la route, d’accepter que la question de la sécurité routière soit appréhendée comme un phénomène global et/ou statistique qui — en tant que tel — ne reconnaît pas l’abîme de douleur qui les frappe de façon si personnelle105.

3.7. La mise en place des radars automatiques

Récemment, RoadPeace a pris position sur la question des radars auto-matiques, se prononçant en faveur de la généralisation de ces dispositifs mais contre les conditions actuelles de leur implantation (SafetyFirst, no 17, 2003). RoadPeace défend l’idée que le contrôle des vitesses sur la route est un moyen efficace d’améliorer la sécurité, mais conteste farouchement les critères de loca-lisation qui ont été retenus. Le fait de retenir un certain nombre de « point noirs » — définis comme des lieux particulièrement accidentogènes, où au moins quatre accidents graves sont survenus au cours des trois dernières années — équivaut, selon RoadPeace, à une acceptation tacite de ces drames106. En d’autres termes, RoadPeace estime nécessaire que ces radars soient installés avant que des évé-nements particulièrement dramatiques n’interviennent. « The guidelines for speed cameras must be amended. It is “perverse” that cameras can only be used as last resort »107. Quoi que l’on pense de ce discours — sur un sujet extrêmement sensible et débattu en Grande-Bretagne — on peut se demander s’il est bien audi-ble pour l’ensemble de la population. Alors que les associations de conducteurs britanniques et la presse automobile spécialisée sont plutôt opposées au principe même de la mise en place de radars, RoadPeace prend le risque d’adopter une prise de position complexe, sophistiquée et quelque peu ambiguë. En ne sou-tenant pas sans réserves la politique d’implantation des radars, RoadPeace ne brouille-t-elle pas son message, voire — involontairement — ne fournit-t-elle pas

105 Dire cela est un moyen de souligner que la ligne de conduite définie par l’organisation en tant que telle ne recueille pas nécessairement l’assentiment de tous ses membres. À la Ligue, il est manifeste que certains adhérents au niveau local souhaiteraient que la place accordée à la reconnaissance des victimes soit davantage valorisée. La grande autonomie d’action laissée à chaque section départementale permet néanmoins d’articuler — mais de façon peu visible — des orientations d’action sensiblement différenciées.106 Il est intéressant de souligner qu’en France, pays pourtant réputé pour être plus centralisé que la Grande-Bretagne, l’implantation des radars automatiques est décidée localement. Il n’existe donc pas de critères homogènes, valables pour l’ensemble du territoire, les enquêtes de terrain effectuées en la matière pointant au contraire une très grande diversité des critères de choix (réseau routier le plus fréquenté/le plus dangereux/le moins propice à une intervention humaine, etc.).107 Archive RoadPeace.



des arguments à certains de ceux qui sont opposés à une limitation des vitesses sur la route, qu’ils jugent trop contraignante ou simplement inutile ? En France, le débat sur l’emplacement des radars est resté finalement assez limité et n’a, en tout cas, pas été alimenté par la Ligue, trop heureuse de voir se répandre les formes automatisées de contrôle de la vitesse. Cette question ne la laisse évi-demment pas indifférente et aurait pu l’amener à soulever publiquement quelques doutes, que ce soit sur la pertinence des sites sélectionnés ou sur la politique consistant à signaler aux automobilistes l’implantation d’un radar automatique108. Il n’en a rien été. C’est ici, notamment, que le soutien de la Ligue à l’égard de la politique gouvernementale actuellement menée en France en faveur de la sécu-rité routière se fait sentir et se distingue de l’orientation prise par RoadPeace. Sa démarche vise clairement à encourager les efforts développés par les pou-voirs publics, en particulier en matière de contrôle et de sanction des excès de vitesse et à veiller à ce qu’ils ne faiblissent pas109. Elle est, en ce sens, soumise à une « éthique de responsabilité » (Weber, 2003), qui l’amène nécessairement à clarifier son discours, dans une certaine mesure à le simplifier et, surtout, à constamment chercher à anticiper ses effets politiques et médiatiques. Dans cette perspective, l’essentiel pour elle est que le processus politique en cours depuis peu en France, se traduisant par une démarche volontariste de régulation des vitesses pratiquées, s’installe dans la durée, s’intensifie et devienne irréversible. À l’inverse, RoadPeace est très largement tenue à l’écart des sphères décision-nelles et n’est pas liée par les mêmes obligations.

4. Remarques conclusivesLe rôle, l’action et l’influence de RoadPeace et de la Ligue s’inscrivent dans

des cadres nationaux différenciés, qui restent largement prédominants à l’heure actuelle. Dire cela est un moyen d’insister sur l’importance des facteurs exogènes comme éléments explicatifs de la capacité à intervenir et à faire pression des deux organisations. Le caractère plus ou moins favorable et incitatif des contextes sociopolitiques dans lesquels évoluent les associations de défense des victimes de la route est donc déterminant. RoadPeace souffre d’un manque de visibilité et de reconnaissance qui tend à l’isoler des sphères décisionnelles et explique, en partie, que son action soit orientée prioritairement vers le soutien des familles. La

108 Dans les deux pays, il a été décidé de ne pas dissimuler ces radars et même d’indiquer leur présence aux automobilistes. En Grande-Bretagne, les radars fixes étaient jaunes, de telle sorte qu’ils soient facilement repérés. Sous la pression notamment de RoadPeace et de SSI, le ministère des Transports a décidé de modifier leur couleur et de les rendre plus discrets. C’est l’orientation — plus ou moins répressive ou éducative — de la politique de sécurité routière qui est en jeu à travers le caractère apparemment anecdotique de ce changement.109 Récemment, lorsque les déclarations de Dominique Perben, nouveau ministre des Transports, ont pu laisser penser que le gouvernement était tenté de se désengager quelque peu de la lutte contre l’insécurité routière, elle a ainsi exprimé de très vives désapprobations. En quelques semaines, le gouvernement a d’ailleurs radicalement changé d’orientation.



Ligue bénéficie au contraire du volontarisme manifesté en France, depuis 2002, dans la lutte contre l’insécurité routière, ce qui lui permet d’agir dans des condi-tions très favorables. Les mesures préconisées par l’une et l’autre en matière de réglementation de la vitesse — et surtout leur capacité d’influence — doivent se comprendre dans ce contexte général. Pour RoadPeace, la création de SSI est un moyen de sortir de son isolement, en créant des alliances avec les différentes catégories d’usagers de la route et une façon de développer, de systématiser et de professionnaliser son action de lobbying. À la Ligue, le combat mené contre la vitesse s’effectue progressivement, sans provoquer d’évolutions organisationnel-les internes particulières ou spécifiques.

Un enjeu essentiel porte bien évidemment sur l’efficacité des deux registres d’action (lobbying–reconnaissance) adoptés tendanciellement par la Ligue et RoadPeace. C’est une question à laquelle il est très difficile de répondre théo-riquement, d’autant plus que les deux organisations ont recours — certes à des degrés divers — à l’un comme à l’autre. Par ailleurs, une multitude de travaux consacrés aux effets des mobilisations sociales (Chabanet et Giugni, 2005) mon-trent que ceux-ci ne sont généralement pas causaux et en tout cas rarement identifiables de façon stricte110. Il est essentiel, ici, d’insister sur la nécessité d’un va et vient entre ces deux orientations. Le lobbying est prioritairement axé sur les sphères décisionnelles et, en tant que tel, ne bénéficie pas d’une forte publici-sation dans l’espace public. Le besoin de reconnaissance est sans doute plus à même de susciter un large intérêt, mais n’interpelle pas directement, en tout cas sous un mode revendicatif, les responsables politiques. Leur articulation présente les meilleures garanties d’efficacité — appréhendée ici à travers l’intervention des pouvoirs publics en faveur du groupe mobilisé — dans la mesure où elle allie la représentation d’une catégorie particulière (les usagers ou les victimes de la route) et la pression de l’opinion publique. Dans cette perspective, il s’agit donc, autant que faire se peut, d’exercer ces deux activités de façon coordonnée et articulée111.

Dans l’ensemble, il apparaît que, en France comme en Grande-Bretagne, les associations de défense des victimes ne sont pas suffisamment fortes pour décider de — ou simplement exercer une influence significative sur — la mise à l’agenda politique de la sécurité routière comme objectif prioritaire. Pour autant, leur rôle est utile, d’abord en raison du soutien qu’elles apportent aux victimes et à leur famille, ensuite au regard du travail de proposition et d’interpellation qu’elles effectuent. Quand des conditions politiques favorables sont réunies, les pouvoirs publics et ces associations peuvent alors collaborer dans une relative harmonie. Les décideurs politiques peuvent ainsi utiliser ces associations à la

110 La définition même de la notion « d’effets » pose problème, pouvant recouvrir des impacts médiatiques, culturels, ou politiques, perceptibles à court, moyen, ou très long terme.111 Des groupes d’intérêts fortement institutionnalisés, voire cooptés, peuvent se permettre d’avoir une faible visibilité sociale, puisque leurs droits sont garantis, mais ce n’est pas le cas ni de RoadPeace ni de la Ligue.



fois comme des conseillers — et piocher dans leur « boite à outils » — et des relais auprès d’une opinion publique dont il faut sans arrêt s’assurer du soutien. La mise en forme par ces acteurs associatifs d’un corpus discursif à forte charge émotionnelle, mais aussi pédagogique, dans lequel peuvent puiser les médias, ou certains responsables politiques et, plus largement, des franges grandissantes de l’opinion publique, n’est pas le moindre des effets que ces derniers peuvent exercer. C’est aussi en ce sens que les propositions de RoadPeace et de la Ligue en matière de réglementation de la vitesse peuvent jouer un rôle, plus ou moins décisif en fonction du volontarisme ambiant…

Bibliographie sélective112

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Chapitre 12

Organisation et acteurs de la sécurité routière en Grande-Bretagne.

Les aspects saillants

Robert Delorme

1. IntroductionL’objet de ce chapitre est de présenter des aspects originaux et importants de

l’action de sécurité routière en Grande-Bretagne. Ces aspects concernent l’orga-nisation administrative et territoriale d’une part, et les acteurs de la sécurité rou-tière d’autre part. Certains traits ont déjà été évoqués à propos du management gouvernemental et local de la vitesse (chapitres 7 et 8), du contrôle sanction auto-matisé (chapitre 10) et des organisations non gouvernementales (chapitres 11 et 12). Ils ne sont pas repris ici. Ce chapitre s’adresse à des traits significatifs peu ou pas évoqués dans les chapitres précédents. Il s’agit d’abord de l’organisation ter-ritoriale. Elle forme un cadre particulier pour les stratégies de sécurité routière et pour le jeu des acteurs. Ces aspects sont abordés successivement ci-dessous.

2. L’organisation administrative et territoriale

2.1. Le Royaume-Uni

Le Royaume-Uni comprend la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Il est composé de quatre nations : l’Angleterre (50,1 millions d’habitants), l’Écosse (5,1 millions), le Pays de Galles (2,95 millions) et l’Irlande du Nord (1,7 million). La population totale du Royaume-Uni est estimée à 59,8 millions d’habitants en mi-2004. Elle est du même ordre de grandeur que la population de la France (60,2 millions) au 1er janvier 2004.

Une donnée fondamentale est la tradition du gouvernement local qui remonte aux origines de l’histoire politique britannique (Grande Charte imposée au roi en 1215 et confirmée en 1297, reconnaissant les privilèges et coutumes des villes ; séparation du parlement en Chambre des Lords et Chambre des Communes au



xive siècle). La situation insulaire de la Grande-Bretagne et l’échec des tentatives d’absolutisme permettent de comprendre que le gouvernement royal n’a pas eu besoin d’un appareil administratif important, et que la plus grande partie des fonc-tions administratives internes a pu être exercée par les autorités locales (Ziller, 1993, 51). Il en est résulté une organisation administrative territoriale compli-quée, produit d’une histoire multiséculaire et de réformes successives commen-cées dans la deuxième moitié du xixe siècle, certaines portant sur l’ensemble du royaume, d’autres sur certaines parties seulement. Ce mélange a pu être décrit comme un chaos de circonscriptions, de franchises et d’autorités (Ziller, 1993, 52). La loi sur l’administration locale (Local Government Act) de 1888 introduisit une simplification et une uniformisation relatives du système.

Malgré l’évolution récente, l’organisation territoriale actuelle garde l’empreinte des origines dans sa complication. Elle repose sur les comtés et les districts avec des différences entre l’Angleterre et les trois autres nations. L’Angleterre com-prend 354 autorités du niveau du district elles-mêmes regroupées en 34 comtés (« non unitary authorities », à deux niveaux d’autorité, le comté proprement dit, les districts à un niveau inférieur), 32 London Boroughs (bourgs de Londres), la Cité de Londres, 36 districts métropolitains et 47 « unitary authorities » à un seul niveau d’autorité (Tableau 1).

Ces « local authorities » sont toujours à un seul niveau dans les trois autres nations, depuis les réformes des 30 dernières années (22 « unitary authorities » au Pays de Galles, 32 « council areas » en Écosse et 26 « district council areas » en Irlande du Nord). La Grande-Bretagne compte donc 408 circonscriptions loca-les de base, le Royaume-Uni 434.

Le seul échelon supérieur est la région, en Angleterre. Il en existe neuf, en incluant le Grand Londres. Leur rôle est limité. Elles servent de relais et d’inter-médiaire entre le gouvernement et les autorités locales et sont parfois désignées comme les Government Office Regions. Chacune comporte un « Government office » et quelques institutions et agences associées. Il n’existe pas d’élections régionales. Les représentants locaux en leur sein sont nommés par les conseils de comtés, d’autorités unitaires et de bourgs.

Les autres nations ont leur propre mode de « gouvernement » ou administra-tion en vertu de la dévolution :

Écosse : Scottish Parliament et Scottish Executive ; •

Pays de Galles : National Assembly for Wales et Welsh Assembly Government ; •

Irlande du Nord : Northern Ireland Assembly et Northern Ireland Executive. •

Le contraste est frappant avec l’architecture territoriale française. À la base se trouve en France la commune, instituée en 1789, qui a succédé aux villes et paroisses d’Ancien Régime, et qui reçut un début d’autonomie avec la loi du 5 avril 1884. Il existe, aujourd’hui, 36 778 communes (dont 162 dans les départements et territoires d’outre-mer). À l’échelon supérieur sont 100 départements (dont 4 d’outre-mer), créés par la Révolution, devenus collectivités locales autonomes en 1871. Enfin se trouvent les régions, devenues collectivités territoriales en 1986,


Organisation et acteurs de la sécurité routière en Grande-Bretagne. Les aspects saillants

année de leur première élection au suffrage universel. Il y a en France 26 régions dont quatre d’outre-mer.

L’autorité locale de base britannique comporte en moyenne plus de 138 000 habitants. Aucune, sauf deux exceptions, n’a moins de 10 000 habitants. La com-mune en France compte en moyenne 1 648 habitants. Elle est de ce point de vue dans un rapport de 1 à 84 avec son homologue britannique. Moins de 3 % des communes françaises ont plus de 10 000 habitants. Plus des trois quarts ont moins de 1 000 habitants.

Pour comprendre l’organisation territoriale britannique, il faut partir de la base puis remonter aux échelons supérieurs, à l’inverse de l’habitude française de partir du sommet d’une pyramide et de descendre jusqu’aux communes via les régions et les départements suivant des principes de décomposition communs. Il faut donc abandonner la perspective d’une construction rationnelle descendante et s’imprégner des complications d’une construction historique longue qui a pro-duit une grande hétérogénéité et des modalités de gouvernement des affaires locales fortement ancrées dans les traditions qui n’ont commencé à faire l’objet d’efforts de simplification que depuis la fin du xixe siècle, efforts poursuivis de nouveau depuis la décennie 1970. L’atmosphère de réforme a été pratiquement permanente depuis trois décennies, avec des remodelages et fusions de circons-criptions qui créent une certaine instabilité dans le dénombrement exact des uni-tés territoriales. Ce constat vaut spécialement pour l’Angleterre.

2.2. L’organisation locale anglaise

Les comtés

Le comté est la subdivision historiquement première en Angleterre. Ils sub-sistent sous une forme modifiée. Ils sont souvent divisés eux-mêmes en districts appelés parfois bourgs (« boroughs »). Chaque district a sa propre administra-tion. Il existe 82 comtés en incluant la Greater London Authority qui est en même temps une région administrative.

Trois types de comtés existent.

Il y a, en premier lieu, 35 comtés (« shire counties », dont le nom contient en principe le suffixe shire, avec des exceptions) comportant plusieurs districts et deux sortes de conseils : le conseil de comté et les conseils de districts. Ce sont les comtés à deux niveaux d’autorités (« two tier »).

En second lieu figurent les comtés métropolitains, au nombre de six (Greater Manchester, etc.). Ils sont divisés en bourgs. Le Grand Londres est une « zone administrative » créée en 1965, qui a reçu un statut de région gouvernementale, et n’est donc pas formellement un comté.

Enfin, il existe 40 comtés ayant une structure d’autorités unitaires « unitary authorities », c’est-à-dire un seul niveau d’autorité et un seul conseil.

Les districts et assimilés

Les circonscriptions de base, districts et assimilés, sont au nombre de 354. Elles sont de quatre types différents. La première catégorie dite des « non-metro-



politan districts » est de loin la plus nombreuse. Il s’agit des districts contenus dans les comtés à deux niveaux d’autorités.

La deuxième catégorie est formée par les 36 districts ou bourgs des comtés métropolitains.

En troisième lieu, il y a les bourgs de Londres : 32 London Boroughs. La Cité de Londres a un statut à part. Elle est administrée par la « Corporation of London » et n’est pas un borough. Elle comporte un peu plus de 7 000 habitants sur une superficie d’un mile carré (2,6 km2) au cœur de Londres.

La quatrième catégorie est constituée des « unitary authorities », au nombre de 47, supérieurs à celui des comtés unitaires, car il existe des autorités unitaires de base qui ne sont pas des comtés.

Tableau 1. Les subdivisions administratives de l’Angleterre

Régions administratives : (9)

Comtés (82) Comtés à deux niveaux 35 Comtés métropolitains 6 Comtés à un seul niveau 40 Greater London 1

Districts et assimilés (354) Districts non métropolitains 238 Districts, bourgs métropolitains 36 London boroughs 32 City of London 1 Autorités unitaires 47

Un aperçu historique

1888 : création des conseils de comtés en Angleterre et au Pays de Galles,

1965 : Greater London Authority (GLA),

1972 : définition de comtés et districts métropolitains,

1974 : extension à toute l’Angleterre (sauf GLA) de la structure à deux niveaux (two-tier),

1990 : rétablissement des autorités unitaires « single tier, Unitary Authorities »,

2004 : projet gouvernemental de réforme régionale (élection d’assemblées régionales) en Angleterre du nord-est soumis à référendum et rejeté à une forte majorité.



Fonctions et pouvoirs

Dans les circonscriptions à deux niveaux, le conseil du comté a la responsabi-lité de l’éducation, du transport et des routes principales, des services d’incendie, de la protection du consommateur, des services sociaux. Les conseils de districts sont responsables des routes locales, du logement, de la qualité environnemen-tale, de la gestion des ordures ménagères, des cimetières, des services de loisirs, parcs et tourisme. Les autorités unitaires exercent l’ensemble de ces fonctions. Tous les membres des conseils sont normalement élus. Des « joint boards » administrent la gestion des services recouvrant plusieurs autorités locales, qui désignent leurs représentants à ces conseils communs.

Le financement provient d’une combinaison de fonds alloués par le gouverne-ment central et de la taxe locale, la Council Tax. Cette dernière source est faible et impopulaire et fait l’objet de débats répétés.

2.3. La gestion du réseau routier

Le réseau routier britannique est divisé en deux grandes catégories, les rou-tes nationales et les autres. Les premières sont d’importance nationale et sont sous la responsabilité de l’autorité des routes principales de chaque nation. En Angleterre, il s’agit de la Highways Agency. Toutes les autres routes sont sous la responsabilité des autorités locales, normalement les conseils de comtés. Ces aspects sont abordés avec plus de précision ci-dessous.

L’organisation d’ensemble de la gestion du réseau routier laisse apparaî-tre en fait deux niveaux principaux. Le premier, gouvernemental, concerne la responsabilité globale de la politique des routes qui incombe au ministre des Transports (Secretary of State for Transport) et au ministère (DfT : Department for Transport).

Le second niveau est plus opérationnel et recouvre trois groupes d’acteurs ou agences.

1 – La Highways Agency on Agence des Routes, en Angleterre, à la respon-sabilité de plus de 5 000 miles d’autoroutes (motorways) et de routes nationales principales (all purpose trunk roads). Créée en 1994, elle est une agence du DfT. Elle ne gère pas les dispositifs de contrôle automatique des vitesses (radars) placés sur son réseau. Ceux-ci sont sous la responsabilité de la police. L’Écosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord ont leurs propres agences homologues de la HA.

2 – Toutes les routes qui ne sont ni « motorways » ni « all purpose trunk roads » sont sous la responsabilité des « local highways authorities ». Ces der-nières sont les organes de décision locaux, habituellement les conseils de comté dans les circonscriptions à deux niveaux, parfois les conseils de district.

3 – La situation de Londres est particulière. Transport for London (TfL) est le principal organisme responsable de tous les transports publics londoniens, incluant les grandes artères. Il est sous l’autorité du maire de Londres.



Petit glossaire

All-purpose road L’opposé d’une autoroute. Une route qui peut être utilisée par tout véhicule, pas uniquement les véhi-cules motorisés.

A-roads Routes dont le numéro est précédé du préfixe « A ». À l’origine, la lettre A désignait les routes principales. Cette signification a disparu.

B-roads Préfixe des routes de seconde classe reliant des villages, en rase campagne ; et certaines rues en zones urbaines.

C-, D-roads Routes de moindre importance. U-roads : « unclas-U-roads : « unclas-sified ». Préfixes à usage des services des routes.

Trunk road Une route gérée directement par la Highways Agency.

Local highway authority Autorité ayant la responsabilité des « non-trunk A-Roads » et de toutes les autres routes publiques (B-roads, etc.). Il s’agit d’un conseil de comté, d’un conseil métropolitain, d’une autorité unitaire ou de Transport for London.

3. La sécurité routière

3.1. Les stratégies nationales et locales

3.1.1. Le cadre

Le parlement et le gouvernement, dont le ministère des transports, fixent le cadre et l’orientation stratégique. Sous le premier aspect, l’introduction des Local Transport Plans en 2000 marque une étape importante. L’orientation stra-tégique actuelle de la Grande-Bretagne en sécurité routière est exposée dans le programme Tomorrows roads safer for everyone publié par le ministère des Transports en 2000. Ce programme fixe des cibles de diminution des dommages par accidents de la route à l’horizon 2010. Il prévoit de mesurer la progression réalisée par comparaison avec les moyennes des années 1994–1998. Les cibles fixées de diminution de l’insécurité portent sur trois aspects :

une réduction de 40 % du nombre de tués ou grièvement blessés ; –une réduction de 50 % du nombre d’enfants âgés de moins de 16 ans tués –ou blessés ;une réduction de 10 % du nombre de dommages légers (nombre de person- –nes légèrement blessées par 100 millions de véhicules par kilomètre).



La tendance des trois premières années est indiquée sur la figure ci-des-sous. Les résultats de 2004 sont respectivement 28, 43 et 20 % au-dessous de la référence.

Source : DfT (2005) Memorandum to the House of Commons Transport Committee.

Cette stratégie est accompagnée de textes de recommandations, comme New Directions in Speed Management. A review of policy (ministère des Transports : DTLR, 2000) et de guides de « best practice », une notion qui a pris une place centrale dans les actions de sécurité routière en Grande-Bretagne. Cette orien-tation stratégique est la référence utilisée dans les relations avec les autorités locales. Elle est la base d’évaluation de la conformité des actions locales.

Un Road Safety Bill a été introduit à la Chambre des Lords en mai 2005 dans le but de renforcer les actions et l’atteinte des objectifs pour 2010. Il se trouve encore en discussion en novembre 2005.

Au niveau local, il est difficile de parler d’une « politique locale de sécurité routière » en Grande-Bretagne. Cette expression n’existe simplement pas au plan gouvernemental. En revanche, il existe bien, évidemment, des stratégies de sécurité routière des autorités locales. Celles-ci sont très diverses. Les conseils locaux disposent d’une large marge d’autonomie et d’initiative dans le choix de leurs actions sous la condition de leur conformité avec la stratégie gouvernemen-tale évoquée précédemment, pour le respect de laquelle le financement gouver-nemental est un puissant levier d’incitation. Le gouvernement incite fortement à la constitution de partenariats (partnerships). Le contrôle sanction automatisé en est l’exemple type. Il est traité ailleurs dans ce rapport. D’autres aspects ressortent. Ils concernent les plans locaux de transport (LTP : Local Transport Plans), les chargés de mission sécurité routière (RSO : Road Safety Officers) et la notion de best practice ou meilleure pratique. Ils sont présentés ci-dessous.

3.1.2. Les LTP

Les LTP sont devenus l’outil majeur de la mise en œuvre de la politique inté-grée de transport du gouvernement. Leur introduction fut annoncée dans le livre blanc du gouvernement « A New Deal for Transport : Better for Everyone » publié en 1998. Ils sont devenus obligatoires en 2000 pour toutes les autorités locales en



Angleterre ayant une responsabilité de planification des transports, ce qui exclut les districts. Londres fait exception. Les 33 autorités locales du Grand Londres produisent des Local Implementation Plans, proches des LTP, mais soumis à l’évaluation des services du maire de Londres, non du ministre des Transports comme le sont les LTP. Cela signifie qu’une centaine d’autorités locales tout au plus, en dehors de Londres, doivent établir un LTP.

Le LTP doit contenir cinq éléments (Mackie, 2002) :

des objectifs cohérents avec la politique gouvernementale des transports et •recueillir un support local ;

une analyse des problèmes et solutions envisagées ; •

une stratégie de long terme ; •

un programme de mise en œuvre des actions sur cinq ans ; •

un ensemble d’indicateurs de performance et de résultats. •

Les objectifs sont :

protéger et améliorer l’environnement construit et naturel ; •

la sécurité des transports, notamment la sécurité routière ; •

l’accessibilité aux moyens de transport pour tous, spécialement les non- •automobilistes ;

l’intégration de toutes les formes de transport et de l’aménagement du •territoire.

Le LTP fait obligation à l’autorité locale de présenter sa stratégie de sécurité routière d’une manière détaillée. La stratégie 2010 du gouvernement forme la référence.

Les premiers LTP furent produits en 2000, pour la période 2001–2005. La deuxième vague est en préparation et couvrira la période 2006–2011.

Chaque année, les autorités locales doivent produire un rapport d’avancement (APR : Annual Progress Report) avec un détail poussé faisant apparaître dans quelle mesure les actions conduites ont contribué aux objectifs locaux affichés et nationaux. L’évaluation des APR est faite par les neuf offices gouvernementaux régionaux qui formulent leur avis dans une « settlement letter ». Tous ces docu-ments figurent sur les sites internet des autorités concernées, dans leur quasi-intégralité, ce qui témoigne d’une transparence élevée de l’information. L’office gouvernemental établit une note par rapport à une moyenne. Chaque autorité peut ainsi comparer son évaluation par rapport aux autres. Les citoyens y ont accès librement. L’évaluation mobilise une batterie de critères qui font l’objet de publications gouvernementales. Cela ne va pas sans tensions et débats. Mais, selon une enquête de PACTS, (2003), l’acceptation de cet outil est largement majoritaire. Cela rejoint la position favorable exprimée dans ce rapport (chapi-tre 8) par K. Spence.

La deuxième vague de LTP (« LTP 2 ») couvrira la période 2006–2011. Les autorités locales doivent soumettre leurs LTP avant le 31 mars 2006. Un niveau



indicatif de financement gouvernemental auquel les autorités locales peuvent pré-tendre annuellement leur a été annoncé. Cependant, tous les LTP seront évalués et notés, ce qui pourra entraîner une variation de plus ou moins 25 % au plus par rapport au montant annoncé. Les quatre priorités de LTP 2 sont la gestion de la congestion, la sécurité routière, l’accessibilité et la qualité de l’air.

3.1.3. L’évaluation

Une constante de l’activité de sécurité routière britannique est la référence à la « bonne » ou « meilleure » pratique, tant dans des publications du ministère des Transports que dans celles des associations professionnelles et des associations d’usagers. La bonne pratique a un statut officiel. Le Local Government Act de 1999 en a fait sous le nom de « best value » une responsabilité légale des auto-rités locales. Celles-ci ont le devoir de démontrer une amélioration des services qu’elles fournissent par la mise en place de programmes de bonne pratique (Best Value Reviews ou BVR) portant sur toutes les fonctions locales, sur cinq ans (2000–2005) renouvelables. Les BVR imposent aux autorités locales l’application des « 4C » à chacune de leurs fonctions. Il s’agit de :

« challenge » : mettre en question et justifier la production d’un service ; •

« compare » : comparer sa propre performance avec celle d’autres autorités ; •

« consult » : consulter les habitants et les usagers ; •

« competition » : faire jouer la concurrence pour une efficacité accrue. •

La procédure est soumise au contrôle d’une commission d’audit et ultimement du ministre. La commission définit des indicateurs de performance. L’indicateur de sécurité routière repose sur la publication par l’autorité locale des accidents pour 100 000 habitants décomposés en fonction de leur gravité et du type d’usagers.

K. Spence souligne dans le Chapitre 8 le rôle de trois grands instituts profes-sionnels dans la production de guides de bonne pratique et l’organisation de pro-grammes de formation à l’intention de leurs membres. Il s’agit en premier lieu de l’ICE (Institution of Civil Engineers), qui regroupe plus de 77 000 membres, ensuite de l’IHIE (Institute of Highway Incorporated Engineers) et de l’IHT (The Institution of Highways and Transportation). Il vaut la peine de mentionner que les institu-tions professionnelles d’ingénieurs jouent un rôle original et sont sans équivalent en France dans la mesure où elles apportent la reconnaissance professionnelle de l’ingénieur au cours de sa carrière. La reconnaissance comme ingénieur agréé (chartered engineer) passe par un examen professionnel et suppose une ancien-neté pour devenir membre distingué (fellow) par cooptation. Une autre particula-rité est l’existence d’une filière de formation « ingénieur de la circulation » (traffic engineer) qui ne semble pas avoir d’équivalent en France (Machu, 1989, p. 8). Le document de référence du DfT Road Safety Good Practice Guide (2001) rend explicite le but de la « bonne pratique » : informer et aider les autorités locales à atteindre les objectifs fixés dans la stratégie pour 2010 du ministère. La même logique domine dans l’importante étude publiée par le PACTS (Parliamentary Advisory Council for Transport Safety) sous le titre Best Value, Local Transport Plans and Road Safety : Listening to and Learning from the Profession (Londres,



2003). L’insistance sur la « best practice » ou « best value » surprend l’observa-L’insistance sur la « best practice » ou « best value » surprend l’observa-teur peu familier des procédures d’évaluation. Or un trait peu niable de l’activité de sécurité routière en Grande-Bretagne est l’acceptation majoritaire et la diffusion de l’évaluation comme outil de régulation dans un milieu par ailleurs décentralisé et actif. Ce caractère trouve des illustrations dans l’affluence aux conférences professionnelles, dans le climat d’émulation et de concurrence encouragé par les privatisations, et surtout dans la qualité des magazines spécialisés (notamment le bimensuel Local Transport Today et l’hebdomadaire Surveyor destiné à un public de professionnels) dont les rubriques d’offres et de demandes d’emplois témoi-gnent de la présence d’un véritable marché de l’emploi en sécurité routière.

3.2. Les RSO

Les RSO ou chargés de mission en sécurité routière sont devenus progressi-vement, depuis les années 1950, des acteurs et une institution clés de l’action de sécurité routière par les autorités locales au Royaume-Uni. Ils forment, aujourd’hui, un groupe professionnel qui est parvenu à se construire une représentation ins-titutionnalisée double. Ils sont regroupés d’une part au sein du LARSOA (Local Authority Road Safety Officers’ Association), organisation fonctionnelle représen-tant les RSO dans la promotion de la sécurité routière au plan national et, d’une manière générale, dans l’exercice de groupe de pression auprès du personnel politique et de l’opinion publique. Le LARSOA représente les RSO employés par les autorités locales dans tout le Royaume-Uni. D’autre part, les RSO ont leur pro-pre organisation professionnelle, l’IRSO (Institute of Road Safety Officers) dont le rôle s’apparente à celui d’un syndicat, dans la défense des intérêts professionnels de ses membres. La mission statutaire des RSO est de réduire le nombre et la gravité des accidents de la route par une triple action d’éducation, de formation et de publicité et communication habituellement désignée par l’acronyme « ETP » (Education, Training, Publicity). L’évolution récente, notamment la mise en place des plans de transport locaux, conduit à adjoindre une quatrième action liée à l’éla-boration des stratégies locales de transport. Les LTP et les compétences requises pour leur conception et leur gestion sont en train de renforcer le rôle des RSO et de mettre en relief des exigences de qualification et de professionnalisation.

L’IRSO a sa propre revue trimestrielle, In Roads, diffusée à ses membres mais aussi auprès des autorités locales et gouvernementales et des enseignants. Il organise des cours et séminaires et une conférence annuelle. La dernière, co-organisée avec le LARSOA et d’autres organismes, eut lieu à Birmingham les 21 et 22 juillet 2005 sur le thème « International Best Practice in Road Speed Management ».

Les sites internet de ces deux organisations constituent des sources d’informa-tion abondantes et tenues à jour. Ce sont : www.larsoa.org.uk et www.irso.org.uk.

L’histoire de l’émergence des RSO en Grande-Bretagne illustre le passage d’une phase initiale au cours de laquelle un besoin devient peu à peu admis, à une phase de reconnaissance professionnelle de l’activité visant à répondre à ce besoin.



La première guerre mondiale fut le tremplin d’une progression de la fabrica-tion de masse de véhicules motorisés et de leur diffusion après guerre. Les acci-dents de la route prirent des proportions inconnues auparavant et devinrent un sujet de préoccupation collective. La ROSPA (Royal Society for the Prevention of Accidents) naquit à cette époque. Dès les années 1920, beaucoup de forces de police avaient formé du personnel en vue de diminuer l’insécurité routière et de conseiller les usagers. C’est dans ces années de l’entre deux guerres que se dessina une approche de la prévention qui devint identifiée comme le célèbre « trois E » (« three Es’ » : Enforcement, Engineering, Education). Cette appro-che reprit vigueur après la deuxième guerre mondiale, mais avec une insistance croissante sur l’éducation. Des autorités locales prirent l’initiative de recruter des personnes capables de délivrer un message sur l’éducation à la sécurité rou-tière auprès de leurs populations. Une partie de ces recrutements s’adressa à des retraités de la police ou de l’armée. Le nombre des recrutements augmenta suffisamment au cours des années 1950 pour rendre possible la fondation en 1957 de la NARSO, National Association of Road Safety Officers, alors que le titre d’officer n’avait pas eu jusqu’alors de reconnaissance officielle. Une circu-laire ministérielle de 1967 définit pour les « highway authorities » (services des routes) une obligation d’inclure dans leurs attributions une activité de sécurité routière, ce qui les conduisit à recruter du personnel qualifié et à dégager des moyens de financement.

En 1971, le NARSO se transforma en institut professionnel sous le nom d’IRSO. La loi sur la circulation routière de 1974 (Road Trafic Act) déjà évoquée marqua une étape importante. (K. Spence, chapitre 8). Elle donna aux « Local highway authorities » la responsabilité de programmes d’enseignement, de formation et de publicité de la sécurité routière connus sous le sigle « ETP » (Education, training and publicity). Pour la première fois, la mission des RSO recevait un statut légal. C’est la base sur laquelle le rôle moderne du RSO s’est développé, alors que jusque-là, comme l’écrit K. Spence, le rôle de RSO « avait reçu le contenu que lui donnèrent ceux qui furent recrutés initialement et s’était développé en suivant la ligne de moindre résistance ».

Aujourd’hui, un décompte des équipes de sécurité routière établi d’après la liste publiée sur le site du LARSOA fait apparaître un total de 165 « road safety teams » pour le Royaume-Uni. Chaque équipe comprend à sa tête un RSO ou son équivalent (Road Safety Manager) et d’autres RSO ou assistants, en nombre variable suivant les équipes.

3.3. La police et les principes de répression

3.3.1. La police

Une seule catégorie de police a dans ses attributions la circulation routière et les fonctions afférentes. Le Royaume-Uni comprend 52 forces locales de police (« Police Authorities ») : 39 en Angleterre, quatre au Pays de Galles, huit en Écosse et un service de police en Irlande du Nord. La police est sous l’autorité



du ministre de l’Intérieur (Home Secretary). L’ACPO (Association of Chief Police Officers), fondée en 1948, joue un rôle actif. Elle regroupe les responsables des autorités de police d’Angleterre, du Pays de Galles et d’Irlande du Nord. Il est souvent reproché à la police de ne pas faire une priorité de la sécurité routière. La gestion des radars est sous sa responsabilité.

Le système britannique de la police se caractérise donc par une forte décen-tralisation des forces de police. Il n’existe pas de police nationale à l’instar de celle existant en France, mais seulement des forces locales placées sous la respon-sabilité hiérarchique du ministère de l’Intérieur et la responsabilité fonctionnelle d’autorités élues.

Le Police Act de 1964 a fixé à 43 le nombre de forces de police pour l’An-gleterre et le Pays de Galles (L’Écosse a sa propre autonomie en la matière). Chaque comté ou groupement de comtés a sa force de police, seule responsable dans son ressort de compétences. Les responsabilités en matière de police en Angleterre et au Pays de Galles sont réparties entre trois organes : le chef de la police et l’autorité de police pour chaque force de police, et le ministre de l’inté-rieur au niveau central (C. Machu, 2004).

Le chef de la police (chief constable) se trouve à la tête de chaque force. Choisi par l’autorité locale de police sur une liste présentée par le Home Office (ministère de l’Intérieur), il dispose d’une grande autonomie opérationnelle. Il ne peut être démis que par le ministre de l’Intérieur.

L’autorité de police est chargée d’assurer la gestion financière de la force de police et de contrôler l’utilisation du budget par le chef de la police. Elle est consti-tuée de deux tiers de conseillers locaux et d’un tiers de magistrats. Elle se réunit tous les mois pour entendre le rapport du chef de la police sur les activités de sa force de police et sur la façon dont sont poursuivis les objectifs qui lui ont été assignés.

Au niveau central, la responsabilité de la police incombe au ministre de l’Inté-rieur. Il peut intervenir pour définir les règles de nomination, d’avancement et de cessation d’activité, la discipline, l’uniforme, les horaires et la rémunération.

Il est assisté par des Home inspectors of constabulary qui inspectent chaque année les forces de police. Ce contrôle a pour but d’apprécier l’application des directives ministérielles et l’adéquation entre les moyens financiers dégagés et les résultats obtenus. Le Home Office contribue au budget des forces de police à hauteur de 51 %, le reste étant financé par le niveau local.

3.3.2. Un regard sur le système répressif (C. Machu, 2004)

Il convient de remarquer que, si le Code de la Route français (et Code Pénal relatif au code de la route) punit en fonction du résultat, la législation britannique réprime en premier lieu en fonction d’un comportement. Le droit pénal anglais connaît deux infractions spécifiquement destinées à punir les comportements dangereux, même s’il n’en est pas résulté d’accident, alors que le code de la route ne connaît que la notion de maîtrise du véhicule.



L’infraction dite de dangerous driving

Prévue par la loi de 1988, il s’agit de la plus grave des deux infractions puisqu’elle est passible du tribunal correctionnel.

Littéralement, le texte prévoit qu’ « une personne est considérée comme condui-sant dangereusement si la manière dont elle conduit est très en deçà de ce qui est attendu d’un conducteur compétent et prudent, sachant qu’il est évident pour un conducteur compétent et prudent qu’une telle conduite est dangereuse ».

Cette infraction permet, en dehors de tout accident, de réprimer divers com-portements comme par exemple :

la conduite avec un véhicule en très mauvais état ; •

la conduite par un conducteur dont l’état de santé au moment donné est •incompatible avec la maîtrise du véhicule (diabétique en crise d’hypoglycé-mie, personne sous l’influence d’une drogue) ;

la conduite d’un véhicule surchargé ou qui tire une remorque mal arrimée ; •

la vitesse très excessive : comme 180 km/h sur une autoroute déserte et •par temps sec où la vitesse est normalement limitée à 115 km/h, les juges considérant qu’un obstacle peut survenir à tout moment.

Cette qualification est habituellement utilisée pour réprimer les comporte-ments des jeunes conducteurs, fréquents en Grande-Bretagne comme en France (exemple : accélération brutale en agglomération) ou encore les dépassements dangereux. C’est cette qualification qui était retenue pour ceux qui conduisent tout en utilisant un téléphone mobile.

Ce comportement est punissable d’une amende, d’un emprisonnement jusqu’à deux ans et de l’annulation du permis de conduire. Si le comportement qualifié de dangerous driving a causé un décès, le conducteur sera alors poursuivi pour une infraction spécifique dite de « causing death by dangerous driving ».

L’infraction dite de careless driving

Prévue par la loi de 1988, modifiée par la loi de 1991, cette infraction punit celui qui conduit un véhicule terrestre à moteur, sur une route ou endroit ouvert au public « sans l’application et l’attention requises ou sans considération suffisante pour les autres usagers ».

Alors que l’infraction précédente suppose que le comportement dangereux ait pu entraîner des blessures physiques ou des dommages matériels, il suffit, ici, que l’action cause un risque par référence à une conduite standard d’un conduc-teur « raisonnable, prudent et compétent ».

La jurisprudence est très fournie en la matière. Parmi les agissements répri-més sous cette qualification, on peut noter :

le conducteur qui ne s’est pas arrêté à temps parce qu’il s’est endormi ; •

le changement de direction sans précaution ; •

l’annonce d’un changement de direction finalement non exécuté ; •



le conducteur qui lit le journal ; •

le conducteur qui roule dans une flaque d’eau ou arrose les piétons. •

Ces infractions sont du domaine de l’équivalent de notre tribunal de police.

La question immédiatement soulevée est de savoir comment de telles infrac-tions peuvent être constatées, puisqu’elles ne surviennent évidemment pas tou-jours sous le regard d’un policier.

Premièrement, il convient de garder à l’esprit que la procédure pénale britan-nique est accusatoire, et qu’en conséquence les preuves ne résultent pas d’un procès-verbal rédigé par la police (lequel ferait foi sans autre forme de procès) mais des déclarations à l’audience des différents témoins. En Grande-Bretagne, la parole du policier a la même valeur que celle de n’importe quel citoyen.

Pour cette raison, les usagers de la route se considèrent comme autorisés, et même requis, de signaler les comportements dangereux dont ils sont les victimes ou auxquels ils ont assisté. Si l’enquête permet de réunir des preu-ves suffisantes qu’une manœuvre dangereuse a bien eu lieu, son auteur sera poursuivi, quand bien même les faits n’ont pas été vus par un policier. De telles dénonciations se font dans un pays qui n’a pas connu l’occupation, et de culture protestante.

Deuxièmement, une partie des effectifs de la police locale est affectée à la surveillance du réseau routier et patrouille avec des véhicules banalisés dont la plupart sont équipés de caméras. Ces vidéos sont facilement utilisées à charge. Elles sont également reprises pour sensibiliser les automobilistes à la sécurité routière dans des émissions de télévision dont la plus connue est POLICE STOP sur la chaîne privée SKY.

En Grande-Bretagne, la sanction a souvent un double visage, à la fois de répression, très sévère, mais aussi d’éducation, voire de rééducation. De nom-breuses peines de substitution sont proposées par les magistrats.

4. ConclusionCe chapitre a permis de mettre en relief quatre aspects. Le premier, peu

perceptible, concerne la dynamique des relations entre niveaux local et cen-tral en Grande-Bretagne. Le niveau central vient historiquement en complément du niveau local, à l’exact opposé du cas français décrit dans le chapitre 9. En second lieu, et en quasi-corollaire de la propriété précédente, la notion française de « politique locale de sécurité routière » n’est pas transposable telle quelle à la Grande-Bretagne, laquelle connaît d’abord des stratégies locales de sécurité routière. Un troisième trait est la densité de l’activité de sécurité routière et sa diffusion dans la société. Il existe, enfin, plusieurs dispositifs qui caractérisent d’une manière forte l’activité britannique de sécurité routière : les plans locaux de transport, l’intégration contrainte qu’ils impulsent, l’attention à l’évaluation, le climat d’émulation, enfin la place de la professionnalisation et des road safety officers.



Références

R. Allsop. Road Safety. Willing the end and willing the means. TRF. Crowthorne, 2001.

Department For Transport. Memorandum to the House of Commons Transport Committee www.dft.gov.uk, 2005.

Department For Transport Road Casualties in Great Britain Main Results : 2004. Transport Statistics Bulletin. www.dft.gov.uk, 2005.

Department For Transport Road Safety Bill 2005 www.dft.gov.uk ; www.parliament.uk, 2005.

C. Machu Regard sur l’ingénierie de la circulation en Grande-Bretagne. Revue générale des Routes et des Aérodromes n°668, novembre, 1–8. 1989.

C. Machu Compte rendu de mission en Grande-Bretagne pour la recherche sur « Les R4 vitesse français et britannique. La vitesse d’abord », 2004.

A. Mackie United Kingdom dans Fleury D. (ed) : A city for pedestrians : Policy-making and implementation. Cost Action. C6-EU : Luxembourg, 2002.

PACTS Best Value, Local Transport Plans and Road Safety : Listening to and Learning from the Profession. London. www.pacts.org.uk, 2003.

A. Ziller Administrations comparées. Paris : Montchrestien, 1993.


Conclusion de la deuxième partie

Robert Delorme

Nous proposons en conclusion de cette deuxième partie une synthèse des enseignements obtenus sur les trois thèmes du contexte d’action, de l’action et des acteurs.

Des contextes fortement contrastés

Rappelons que les contextes d’action portent sur l’environnement de l’action de sécurité routière susceptible d’exercer une influence décelable sur cette dernière. Le contenu substantiel de cet environnement pertinent peut difficilement être iden-tifié par un raisonnement abstrait et déductif. C’est à ce point que la comparaison internationale peut permettre d’identifier les traits les plus robustes de différentia-tion et de similitude et, partant de cela, orienter le questionnement sur les mécanis-mes et les cohérences dynamiques dans lesquels s’inscrivent ces traits.

À ce stade, au-delà des différences structurelles, géographiques, de densité de population, et autres, l’examen des situations britannique et française fait ressortir quatre aspects majeurs décelés dans les chapitres sur la Grande-Bretagne et qui se trouvent renforcés par le chapitre sur la France. Le premier aspect concerne la dynamique des relations entre niveaux central et local de l’action publique. En Grande-Bretagne, le niveau central vient historiquement en complément du niveau local, à l’inverse de la situation française. Cette antériorité britannique du niveau local a pour conséquence une présence intense et, à certains égards, prédominante, dans le cas de la gestion de la vitesse, des stratégies locales de sécurité routière. C’est le deuxième aspect. La notion française de « politique locale de sécurité routière » telle qu’elle a été décrite dans le chapitre 9 n’est pas transposable à la Grande-Bretagne. L’antériorité historique « du local », le poids des stratégies locales et l’ancienneté relative des préoccupations de sécurité rou-tière en Grande-Bretagne se conjuguent et donnent lieu à une activité de sécurité routière dense et répartie entre niveaux de gouvernance qui contrastent avec une « politique locale » française sous l’emprise d’impulsions venant du niveau central. C’est la troisième différence majeure. Enfin, les conséquences de ces aspects se lisent dans une suite de dispositifs et de propriétés qui caractérisent d’une manière forte l’activité britannique de sécurité routière, au-delà des objec-tifs du plan national : plans locaux de transport, intégration contrainte d’acteurs différents impulsée par les précédents, place déterminante de l’évaluation des actions et du climat d’émulation ainsi créé, importance de la professionnalisation et des road safety officers. L’absence de traits équivalents en France, en niveau ou degré, s’impose à l’examen.



Contrôle automatisé de la vitesse : l’empreinte des contextes

Le choix du contrôle automatisé de la vitesse comme expérience à laquelle nous nous intéressons pour la comparaison n’a aucune signification normative sur le bien-fondé ou non de ce type d’action et de la place qu’elle a prise dans le dispositif global de régulation de la vitesse. Simplement, il s’agit d’un dispositif récent et important, dont les caractéristiques techniques sont pratiquement simi-laires, et qui se prête en principe aisément à l’examen comparé de sa mise en œuvre, de sa gestion, et de ses effets. Dans les deux pays, le contrôle automatisé a conduit à des réductions significatives de la vitesse et de l’accidentologie, indé-pendamment de variations dans les rythmes de réduction qui justifieraient une analyse future calée sur une plus longue durée de l’expérience. Cependant, la mise en œuvre institutionnelle diffère entre les deux pays. La dimension locale du système de contrôle, malgré l’expertise à un niveau national, constitue un aspect essentiel de l’expérience britannique, que complètent la transparence de l’infor-mation, le souci de la communication et l’attention à son autofinancement.

La tradition française est marquée par un choix technologique spécifique en phase avec une tradition centralisatrice. Force est de constater que l’information sur les critères d’implantation, sur les aspects financiers et sur les résultats obte-nus est relativement opaque. Cela peut être dû à la jeunesse de l’expérience. La dimension technocentrée n’en demeure pas moins le trait marquant du dispositif, en contraste avec le caractère réparti du dispositif britannique. Ces traits expri-ment une cohérence avec leurs contextes respectifs.

Les acteurs : contrastes et défis communs pour les ONG

Deux groupes d’acteurs de la sécurité routière ont fait l’objet d’une attention spécifique, les acteurs publics et deux ONG d’importance significative.

De nouveau, le contraste est net pour les acteurs publics, et l’empreinte des contextes sur la nature des acteurs clés dans les deux pays semble peu faire de doute. D’un côté, le road safety officer s’impose comme le professionnel clé de la sécurité routière au niveau local en Grande-Bretagne. De l’autre côté s’impose une hiérarchie allant du délégué interministériel à la Sécurité Routière au préfet, dont le rôle clé a été souligné, au chef de projet et au coordinateur. Les chargés de mission des conseils généraux restent peu nombreux.

Le contraste est moins net pour les deux ONG étudiées, RoadPeace et la Ligue contre la violence routière (LCVR). Certes, des différences existent. La LCVR est reconnue en France et « visible » au niveau central grâce à une action de com-munication relayée par les médias nationaux. En Grande-Bretagne, RoadPeace a une faible reconnaissance institutionnelle et se concentre sur un lobbying reven-dicatif. Cependant, dans les deux cas, les effets de l’action des ONG dans la mise sur l’agenda politique de questions portées par elles sont diffus et limités. Cela suggère que, contrairement à une idée assez répandue, l’influence des ONG bri-tanniques sur les autorités politiques n’est peut-être pas plus effective que celle des ONG françaises sur les leurs. Cette question reste peu documentée et méri-terait une recherche approfondie.


Conclusion de la deuxième partie

L’étude de D. Chabanet suggère fortement que les rapprochements ou allian-ces avec des acteurs tiers (chercheurs, experts, consommateurs, usagers de la route) sont un aspect essentiel pour l’efficacité des actions menées dans les deux pays et constituent une sorte de défi commun pour les ONG.


Synthèse - Deux régimes de régulation contrastés et

le facteur PIE

Robert Delorme


Synthèse - Deux régimes de régulation contrastés et le facteur PIE

1. Introduction

L’objet de cette synthèse est de dresser un bilan des résultats obtenus. Chacune des parties précédentes de ce livre a déjà donné lieu à ses propres résultats. L’examen des évolutions récentes de la vitesse et des risques associés dans les deux pays, réalisé dans la première partie, a abouti à insister sur les six aspects suivants :

des vitesses moyennes plus basses en Grande-Bretagne malgré des taux •d’infraction aux limitations de vitesse similaires ;

un rattrapage partiel par la France en matière de risque d’être tué sur la •route, attribuable à la baisse des vitesses ;

un écart sur le champ dissuasif des radars, global en France, limité au •réseau urbain en Grande-Bretagne ;

une similitude dans les deux pays des déterminants du respect des limites •de vitesse ;

un contrôle–sanction des excès de vitesse portant sur l’ensemble des •conducteurs en France, ciblant les conducteurs dangereux en Grande-Bretagne ;

une montée en puissance rapide du dispositif en France, plus progressive en •Grande-Bretagne, à niveaux semblables d’acceptabilité par la population.

La deuxième partie a concerné les acteurs et stratégies d’action de la sécurité routière proprement dite. Elle a permis de mettre en relief trois aspects :

des contextes d’action français et britannique nettement contrastés ; •

une empreinte significative de ces contextes sur le contrôle automatisé de •la vitesse ;

un contraste net entre acteurs publics de la sécurité routière français et •britanniques, mais moindre, avec des défis communs, entre les deux orga-nisations non gouvernementales retenues dans l’enquête.

À ce stade se pose la question de savoir si nous pouvons nous satisfaire de ces résultats, aussi substantiels soient-ils, pour l’action de sécurité routière en France. L’hypothèse générale de travail sous-tendant cette recherche était, et reste, que la comparaison entre deux pays A et B, France et Grande-Bretagne ici, est un moyen d’améliorer la connaissance sur A et B, en donnant naturellement la priorité au cas français ici. Sommes-nous arrivés au terme de cette comparai-son ? La réponse est clairement négative. Il reste à élaborer une modélisation, une représentation structurée et unifiée commune par rapport à laquelle les deux situations nationales pourront être lues et interprétées. Erik Hollnagel, dans son livre Barriers and Accident Prevention (2004) souligne que la manière dont l’in-sécurité et les accidents sont perçus détermine la façon de répondre et d’agir. La modélisation et la prise de conscience des différences de perception d’une situa-tion donnée au gré des différences de modélisation sont des aspects essentiels. Sur une situation aussi compliquée que celle présente dans cette recherche, il



convient de construire une modélisation permettant de comprendre la nature de la situation avant d’envisager de donner leur place aux liens de causalité entre aspects spécifiques locaux à l’intérieur de ce cadre d’ensemble. Dans un contexte différent, c’est une idée similaire qu’exprime le sous-titre du livre de Hollnagel : « Ou comment améliorer la sécurité par la compréhension de la nature des acci-dents plutôt que par la découverte de leurs causes ».

Il nous faudra en un premier temps recoller les morceaux de l’approche nou-velle que constitue cette recherche. Des chercheurs d’expertises diverses ont accepté d’entrer dans un exercice nouveau et risqué pour eux, reposant sur la perspective d’une théorisation en prise sur le concret qui se construirait après l’obtention des résultats, par construction partielle, de leurs propres travaux. Le cadre théorique de la « Complexité effective », développée par l’un des initia-teurs de cette recherche, offre cette perspective unificatrice. Ces aspects sont présentés dans la section suivante. La caractérisation du régime de régulation R4 en découle et permet de comparer les situations contrastées française et bri-tannique, dans la section 3. Enfin, cette modélisation permet de dégager une différence profonde entre les deux pays qui réside dans un aspect spécifique des contextes d’action des acteurs publics, que nous appelons le facteur PIE (Professionnalisation, Intégration, Évaluation) dans la dernière section.

2. Une approche nouvelle

2.1. Le chemin parcouru

Il apparaît avec le recul que le matériau élaboré dans les deux parties précé-dentes recouvre une séquence d’étapes qui part de l’observation de statistiques de tués comme produit de la circulation routière et de l’activité de sécurité routière via l’évaluation du risque lié à la vitesse. Cette séquence se prolonge en consi-dérant ces dernières comme le produit de comportements d’acteurs de la circu-lation et de la sécurité routières. Les acteurs agissent eux-mêmes dans le cadre d’une organisation des activités. En remontant d’un pas supplémentaire, cette dernière se déploie dans un cadre institutionnel de lois et de règlements. Le point ultime de cette remontée est dans le passage aux données d’ordre géographique, de réseau de transport, de structure de trafic, d’orientation de la politique des transports, voire aux aspects culturels, tous susceptibles d’être sources de diffé-rentiation entre les deux pays. Tous ces aspects ont été évoqués dans les deux parties, mais d’une manière non linéaire qui, à ce stade, demande à être mise en perspective et structurée, ce qui est fait dans le tableau ci-dessous.



Tableau 1 : un aperçu d’ensemble des aspects traités dans les deux premières parties

InstitutionsCR, SR

OrganisationSR

ActeursCR, SR

Activitéde SR

Circulationroutière CR

Risquevitesse

Tués

Premièrepartie * (CR) * * *

Deuxièmepartie * (CR, SR) * * (SR) *

CR : circulation routière SR : sécurité routière

En simplifiant, le raisonnement sur la remontée de « l’aval » des tués jusqu’à « l’amont » des institutions passe par cinq étapes intermédiaires successives, en colonnes du tableau. Les aspects propres aux étapes particulières abordés dans chacune des parties sont symbolisés par le signe « * ». Une case vide signifie l’absence de traitement. La première partie porte sur les tués, la circulation et le risque, et sur les acteurs de la circulation routière (attitudes et comportements des conducteurs abordés dans le chapitre 5). La deuxième partie s’adresse au versant allant des institutions aux acteurs de la sécurité routière (acteurs publics, ONG) et à l’activité de sécurité routière (sous l’angle du contrôle–sanction automatisé).

À ce stade, la présentation précédente suggère qu’une couverture large du problème a été réalisée en associant interdisciplinarité et analyses quantitative et qualitative. Ces contributions restent toutefois simplement juxtaposées. La tâche qui demeure est d’en construire une synthèse structurée et opérationnelle. Mais avant d’envisager une synthèse, il faut la construire et répondre à la question de la méthode de modélisation. Comment se pose le problème de la méthode et comment la méthode de « Complexité effective », symbolisée par CXE, apporte une réponse sont les questions abordées ci-après.

2.2. Modéliser, mais comment ?Rappelons une vérité simple : les tués par accidents de la route sont les pro-

duits d’actions de circulation et de sécurité routières. Sans la circulation routière, il n’y aurait pas de tués. Sans la sécurité routière, il y en aurait plus. Au-delà de cette évidence première, la nature du lien entre les « produits » observés (les nombres de tués) et les « processus » de production de ces effets divise les chercheurs.

Selon E. Hollnagel déjà cité, trois positions théoriques se présentent dans la modélisation des accidents. La première porte sur des modèles séquentiels décri-vant l’accident comme une séquence d’évènements se produisant dans un ordre spécifique. L’identification de liens bien définis conduit à la définition de causes précises. En second lieu, des modélisations épidémiologiques se sont dévelop-pées à partir des années 1980. Elles décrivent l’accident par analogie à la diffusion d’une maladie, comme le produit d’une combinaison de facteurs, certains étant manifestes, d’autres latents, qui parviennent à exister et opérer ensemble dans l’espace et dans le temps (ibid. p. 54). Propagateurs, barrières de défense, condi-



tions latentes et comportements à risque ou déviants sont parmi les notions clés de cette perspective. Le but de l’action de sécurité qui s’en dégage est de renfor-cer les défenses alors que dans la conception séquentielle, il s’agit principalement d’éliminer ou de contenir les causes. La modélisation systémique est le troisième type. Elle place l’accent sur la marche d’ensemble d’une activité à risque conçue comme un système, plutôt que sur des liens de cause à effet ou des facteurs épidémiologiques (ibid. p. 59). Il en découle une conception de l’accident comme phénomène émergent au niveau du système, mais non prévisible et non déducti-ble de l’observation du fonctionnement des parties constituantes du système. Les étapes ou phases qui ont conduit à l’accident sont conçues plus comme parties d’une totalité que comme évènements successifs et distincts. La concentration de l’attention sur des liens de causalité ou des facteurs privilégiés n’est donc plus de mise. Elle se porte cette fois sur la compréhension du fonctionnement du système plutôt que sur des mécanismes internes particuliers (défaillances, erreurs, etc.) ou des liens de causalité puisque les modélisations qui leur correspondent ne peuvent pas rendre compte de la dynamique des interactions et de la non-linéa-rité de leurs effets (ibid., p. 65). Les modélisations systémiques des accidents reposent sur la reconnaissance d’une variabilité de performance d’un système attestée par l’expérience après la survenance d’un accident. Cette variabilité est inévitable. Son élimination est illusoire, d’autant plus qu’une certaine variabilité est nécessaire afin de permettre l’apprentissage par les opérateurs et de main-tenir la vigilance. Le contrôle suppose donc de pouvoir distinguer une variabilité nécessaire et la variabilité potentiellement dangereuse.

Cette distinction entre trois représentations des accidents n’a pas pour but de démontrer que l’une est supérieure aux autres car chacune peut avoir sa pro-pre pertinence dans un contexte spécifique. Cependant cette distinction met en évidence l’existence de conceptions différentes qui, surtout, ont des implications différentes sur les actions de sécurité et de prévention à entreprendre. La manière dont l’insécurité et les accidents sont perçus détermine la façon de répondre et d’agir. C’est ici que cette façon de typologiser les représentations atteint une limite car sa conséquence logique devrait être d’expliquer comment peut se faire le choix d’une modélisation plutôt qu’une autre, ou les autres, ou bien comment les combiner. Cet aspect est crucial car l’action de sécurité réalisée en dépendra directement. Or, cet aspect déterminant de la connaissance pour l’action est habi-tuellement laissé sous silence. Il est nécessaire de disposer d’une représentation ou modélisation de la manière d’agir en présence d’options dont il est reconnu qu’aucune n’est a priori supérieure aux autres. Sans cela, doit-on s’en remettre à une préférence personnelle pour une approche plutôt qu’une autre, ou bien à un éclectisme flottant de bricolage empirique, ou encore à un mimétisme de ce qui se fait habituellement dans la branche d’activité ? C’est le constat de ce pro-blème d’irréductibilité à une solution satisfaisante qui crée une situation complexe à l’origine des travaux sur la « Complexité effective ». Ces travaux aboutissent à concevoir un cadre d’aide à la décision et à l’action qui part de la situation fai-sant problème en laissant ouvertes les options entre modélisations spécifiques. Indépendamment du contenu substantiel du cadre, qu’il serait hors de propos de



détailler ici, c’est le fait qu’un cadre structurant la modélisation soit enfin dispo-nible qui importe. La notion de R4, le Régime de Régulation du Risque Routier, en découle directement. Le R4 offre une représentation qui subsume les modé-lisations particulières dans un cadre structuré. Son apport est de structurer une situation problématique mal structurée en son absence.

2.3. Le regard de la « Complexité effective » (CXE)

« Complexité effective » ou CXE est l’expression abrégée de « complexité pro-fonde effective », la formulation proposée dans des travaux récents et en cours (Delorme, 2003, 2005, 2008) pour désigner à la fois une difficulté insurmontée à résoudre une situation problématique (profondeur) et sa conversion en un pro-cessus d’aide à la décision et à l’action dans un cadre recomposé (effectivité). La CXE désigne d’abord la difficulté, irréductible à un degré de réduction satisfaisant avec les outils et méthodes courants, que peut présenter un problème créé par une situation cognitive. Cette dernière n’est pas donnée. Elle résulte d’un fais-ceau de facteurs exprimant le degré de difficulté d’une opération compte tenu d’un objet, d’un projet (niveau d’aspiration), des ressources disponibles (état des connaissances) dans un domaine précis. Il y a complexité, en un sens profond, lorsque les connaissances disponibles dans un domaine ne permettent pas de traiter de manière satisfaisante un problème. Ces éléments définissent la situa-tion cognitive. La recherche présentée dans ce livre est née d’une situation de ce type créée par l’absence de réponse satisfaisante à la question des sources de l’écart d’insécurité routière entre la France et la Grande-Bretagne.

Si l’espace disponible ne permet pas de présenter le procédé de la conver-sion en aide à la décision, ses implications peuvent toutefois être condensées en une séquence de dix moments (Encadré). Ces moments du processus sont en fait reliés circulairement en boucles par le retour possible sur un ou plusieurs moments antécédents et de nouveau un cheminement se bouclant sur une valida-tion et un éventuel retour, etc. La CXE exprime prioritairement une posture épis-témique, relative à la connaissance (moments 1, 2 et 3) ayant des implications ontologiques (moment 4), théoriques (moment 5) et méthodologiques (moments 6, 7, 8, 9 et 10). Ces moments font système et font de la CXE un système d’aide à la décision et à l’action à la fois autoréflexif et objectal, concernant à la fois l’ob-servateur et le monde observé.



La « Complexité effective » en dix moments

1. Reconnaissance de situation. Caractère profondément complexe ou non de la situation créée par le problème. Complexité profonde définie comme irréductibilité à un niveau ou degré de réduction « satisficing » (satisfaisant pour un niveau d’aspiration donné).2. Saut autoréflexif. Renoncement à l’exclusivité du cadre classique. Recherche d’un cadre recomposé si la situation est profondément complexe. Plusieurs formes d’irréductibilité. Si perception d’un enchevêtrement non décomposable de manière satisfaisante, alors représentation initiale du phénomène comme une composition de constituants, non déductible (pas de déduction satisfaisante) ni accessible par extension à partir d’un certain nombre de cas (pas d’induction satisfaisante) car singularité a priori du phénomène.3. Abduction et boucle récursive (PG,P). Méthode d’investigation d’un cas singulier perçu comme le résultat d’un processus d’engendrement suivant un déroulement ou règle entre un principe génératif PG et le résultat ou produit P. Le produit est observé ou « connu ». La tâche est de trouver ou construire un PG qui, suivant une règle de production, a P comme résultat possible.4. Hypothèse ontologique. Le monde (W) comme processus ouvert auquel appartiennent le phénomène étudié (W1) et l’étude du phénomène (W2).5. Modélisation théorique. Objet modélisé comme composition de traits a priori non séparés mais différenciés par la modélisation. Priorité à PG. Recherche de régularités, régime d’engendrement de P (régime d’action en sciences humaines et sociales).6. Priorité à l’investigation et à l’expérience empiriques comme bases de la théorisation.7. Variation. Produire de la variation du et dans le phénomène étudié, dans le temps et dans l’espace, en comparaison, comme moyen d’information et de connaissance de ses propriétés.8. Interactivité et intégrativité transdisciplinaires. Croiser les perspectives disciplinaires d’une manière interactive et intégrative.9. Construction. Élaboration d’une hypothèse de structuration. Construction d’un cadre recomposé subsumant le cadre initial.10. Validation. Mise à l’épreuve : cohérence, expérience par mise en œuvre. Retour éventuel sur un ou plusieurs moments antécédents puis validation…

La CXE part toujours d’une situation problématique initiale irréductible qui invite à se demander si le blocage ne vient pas de l’absence de prise en compte par les outils classiques disponibles d’aspects pertinents pour le problème. Elle consiste toujours en un élargissement du cadre initial, élargissement du champ de vision et recomposition à partir de laquelle une réduction est recherchée. Mais le résultat réduit ou simplifié ainsi obtenu après complexification n’est pas le même que celui de la simplification obtenue à partir d’un objet pris comme donné dans le cadre spontanément disponible, non complexifié, offert par les méthodes classiques adaptées à des situations cognitives certes problémati-ques, mais non complexes, c’est-à-dire réductibles à des degrés de réduction satisfaisants.

La CXE ne peut donc pas prendre appui sur un schéma déductif initial, ni sur un cadre d’induction compte tenu de la singularité intrinsèque de la situation. La référence à un système ou à une « théorie » des systèmes –– des « systèmes de sécurité routière français et britannique » –– n’apporte également pas d’aide initiale car ce qui « fait système » est à construire dans et par l’investigation et ne saurait résulter d’une connaissance spontanée d’une notion aussi peu théo-risée et floue. Enfin, la méthode qui consisterait à se satisfaire de l’éclectisme



résultant de la juxtaposition de points de vue quantitatifs et qualitatifs produits par des démarches séparées sans intégration dans un schéma unifié resterait un éclectisme flottant et trompeur car susceptible de faire passer pour pers-pective d’ensemble ce qui ne peut rester qu’une sommation de points de vue séparés.

La CXE est transdisciplinaire, interactive et intégrative tant dans son dérou-lement que dans la validation des résultats. Elle est prioritairement abductive, orientée sur la recherche en profondeur, sur le principe ou processus génératif d’abord, plutôt que sur le résultat ou produit du processus. Cela n’exclut pas, dans l’éventualité où la progression de l’investigation ferait apparaître localement de la non-complexité, de recourir pour ces aspects locaux à la démarche classique. Dans un domaine consistant en activités et actions créant une situation complexe, il n’y a donc aucune surprise dans l’orientation de la recherche sur des contextes d’action, c’est-à-dire les processus selon lesquels s’actualisent les produits que sont les actes de circulation et de sécurité routières, et les accidents qui en sont aussi les produits.

Le caractère intégratif de la CXE est essentiel et justifie une explication. En effet, si la différence entre la CXE et la perspective strictement analytique est sans ambiguïté, la différence avec l’approche systémique semble moins évidente. Comparons ces trois approches. Une expression maîtresse de la démarche suivie en CXE est sans doute celle de « modélisation intégrative ». Elle se comprend mieux par la comparaison avec les démarches dont elle se distingue, l’approche par les systèmes et l’approche analytique. L’approche par les systèmes, dès ses origines, a été présentée par ses fondateurs (L. von Bertalanfly, A. Rapoport entre autres) comme une voie palliant des limitations de l’approche analytique. Il est hors de propos d’entrer dans une comparai-son détaillée. Mais il existe une manière simple de présenter ces différences, en prenant appui sur une phrase emblématique des systémistes : « Penser globalement, agir localement ». Son équivalent résumant la démarche ana-lytique pourrait alors être : « Penser localement, agir localement ». Mais ce serait manquer un échelon intermédiaire sur lequel la devise systémique est silencieuse, mais que la démarche analytique embrasse totalement : entre la pensée et l’action, il y a la théorisation, modélisation ou représentation, tous termes équivalents. La force de la démarche analytique est de reposer sur une modélisation analytique unifiée et structurante. La faiblesse de la démar-che systémique est l’absence d’une modélisation de statut analogue. C’est la source de la critique commune à la démarche systémique. Le caractère confus, imprécis et non stabilisé de l’approche systémique naît dans ce manque, qui la fait dériver immanquablement vers la modélisation analytique lorsqu’il s’agit de systèmes techniques, et laisse un vide béant quand il s’agit de systèmes sociaux ou sociotechniques, tels que ceux auxquels on peut songer pour la sécurité routière. La démarche de « Complexité effective » est une troisième voie qui, à l’instar de la systémique, repose certes sur une pensée « globale » ou, mieux, élargie, et une action locale, mais s’en différencie par une modéli-sation intégrative explicite.



Tableau 2 : trois approches scientifiques

Approche par les systèmes

Approche classique

Approche de la « Complexité effective »

Pensée Penser globalement Penser localement Penser « globalement »

Modélisation théorique

Absence d’un corps unifié et structurant

Cadre analytiqueCadre de modélisation intégrative

Action Agir localement Agir localement Agir localement

Cette comparaison entre les trois approches repose sur leurs orientations essentielles en termes de cadres de pensée, de styles de modélisation et d’orien-tations d’action. Dans tous les cas, l’action ne peut être que locale. Le style de pensée « globale » des systèmes renvoie par opposition à un mode classique « local ». La démarche de « Complexité effective » s’efforce de concilier une pen-sée « globale » ou élargie avec une modélisation intégrative qui offre une option différente du « tout analytique ». La CXE n’exclut pas l’analyse, localement, mais n’en fait pas le mode exclusif de modélisation. Elle n’exclut pas l’approche par les systèmes, en un sens spécifique puisqu’elle consiste, elle-même, en un système d’aide à la décision et à l’action. Mais elle exclut l’investigation fondée au départ sur une typologie de systèmes et de propriétés systémiques qu’il s’agirait d’appli-quer. La CXE part de la situation problématique. Si système « il y a », cela ne peut apparaître que dans la construction de l’argumentation.

3. Deux régimes de régulation contrastésL’objet de cette partie est de mettre en œuvre la démarche de « Complexité

effective ». Rappelons que le premier effet de l’approche par la CXE a été de se libérer d’une perspective étroitement statistique de la comparaison internationale et de s’engager dans une investigation empirique pluridimensionnelle, interdis-ciplinaire, interactive, quantitative et qualitative. Le second effet est d’inviter à modéliser sur cette base en se libérant du cadre, soit « causaliste séquentiel », soit « épidémiologique », soit « systémique », non pour rejeter ces aspects, mais pour leur donner leur place en fonction de leur degré de pertinence, dans une modé-lisation unifiée intégrative. C’est l’assimilation de ces trois aspects à des cadres alternatifs exclusifs qui se trouve rejetée. Comprendre la situation qui engendre les tués devient la tâche première, plutôt que la démarche qui consisterait à par-tir de l’identification de causes spécifiques. Il s’agit de concentrer l’attention au départ sur le principe génératif PG plutôt que sur l’une des trois modélisations en sachant qu’elles peuvent toutes être, à des degrés divers, des aspects de ce PG commun.

Nous nous retrouvons donc engagés dans un cheminement abductif. Le résul-tat recherché dans cette « hypothèse R4 » de Régime de Régulation du Risque Routier ne procède pas de l’application d’un schéma substantiel ou d’un modèle prédéfinis. La modélisation de R4 se construit en parcourant un chemin. Le par-cours a débuté par l’observation de statistiques de tués dans les accidents de la route, avec la constatation d’un écart durable entre la France et la Grande-



Bretagne et le projet de mieux comprendre les sources de cet écart. Le parcours se poursuit avec l’introduction de plusieurs hypothèses. Selon la première, les tués sont le produit d’actions. Selon la seconde, ces actions sont sous l’influence significative, mais non totale, de contextes immédiats ou proches d’action. Enfin, ces contextes d’action sont eux-mêmes influencés par leur propre contexte. D’où l’engagement dans une recherche allant des tués à l’organisation et aux institu-tions, puis la réflexion sur les régularités et la structuration qui s’en dégagent, par abduction. D’où, aussi, l’accent sur la notion de principe génératif et la construc-tion d’un objet théorique générique, le R4, rendant intelligible le fait de ne pas prendre appui au départ sur l’une ou l’autre des trois perspectives habituelles de modélisation. Un schéma générique du R4 est élaboré dans le paragraphe sui-vant. Il sera ensuite mis en œuvre concrètement sur les deux pays.

3.1. Un principe génératif et son produit : R4

Un R4 est une représentation structurée de la gouvernance régulatrice de l’in-sécurité routière mesurée ici par le nombre de tués. L’attente envers R4 est qu’il fournisse au minimum une grille de lecture de régularités importantes présentes dans l’enchevêtrement des influences et actions entre les accidents mortels et leurs environnements immédiats et plus distants. Cela vaut pour l’insécurité rou-tière en général, pas seulement les tués. Le R4 doit offrir un cadre commun par rapport auquel des spécificités nationales peuvent être définies. L’accent mis sur les notions d’action et de principe génératif rend nécessaire d’être explicite sur les acteurs, les activités et les contextes d’action avant de construire un cadre intégratif. Ces aspects sont abordés ci-dessous.

Le contexte d’action

L’insécurité routière est le produit d’activités et d’actions de circulation routière et de sécurité routière dont les auteurs sont des acteurs ayant des attitudes et des comportements dépendant pour une large part de leurs contextes d’action propres. Il ne s’agit pas de substituer un déterminisme des contextes d’action à un déterminisme des comportements mais de reconnaître la place des contextes d’action immédiats, notamment. Un contexte immédiat d’action pour un conduc-teur est l’état de la circulation autour de lui. Il y a une différence entre une grande fluidité sur une infrastructure sur laquelle le conducteur se trouve momentané-ment seul, et le flux dense qui l’entoure et lui dicte dans une très large mesure sa vitesse et son comportement. Les institutions et l’organisation de la sécurité routière, les données géographiques et climatiques illustrent des contextes d’ac-tion plus distants mais dont la place ne peut être ignorée dans la réflexion sur les régimes nationaux de régulation.

On pourrait également distinguer des contextes d’action proches dont des exemples seraient l’ordre de priorité dans une variété de tâches prescrites dans l’activité d’un opérateur ou, à une autre extrémité, les priorités des politiques de circulation et de sécurité routières. Le risque dont il faut néanmoins être conscient est de diluer la notion de contexte d’action dans une conception vague concernant



tout ce qui précède et entoure l’événement. Nous nous en tenons ici à la concep-tion dans laquelle est contexte d’action, dans un domaine particulier, un champ de circonstances constituées de traits susceptibles d’exercer une influence déce-lable sur l’action, eux-mêmes susceptibles d’être influencés en retour par l’action, circonstances dans lesquelles s’insère l’action. Lorsque ces traits sont suffisam-ment durables et complémentaires, ils peuvent former une configuration stable et identifiable. Selon cette hypothèse, une tâche de la caractérisation de R4 est de contribuer à identifier des contextes d’action opérant du point de vue de l’action de sécurité routière.

Il est habituel de faire dépendre une action donnée de l’attitude et du com-portement de son auteur. Ces traits sont à leur tour sous l’influence du contexte immédiat d’action. Pour un acteur donné, des contextes d’action différents sont susceptibles de conduire à des actions différentes. Il semble ainsi approprié de considérer qu’entre un acteur et l’action actualisée, il existe une catégorie inter-médiaire faite de contexte d’action, d’attitude et de comportement. Un exemple important apparaîtra dans le paragraphe suivant. Idéalement, il faudrait pouvoir distinguer dans les attitudes et comportements la part qui relève du contexte immédiat d’action et celle qui en est plus distante. Cela est hors d’atteinte dans cette étude. La recherche peut, cependant, s’intéresser à la comparaison de cer-tains traits durables des contextes d’action et en explorer les différences et leur portée éventuelle.

Acteurs et activités de la sécurité routière

Il apparaît utile de distinguer et regrouper en trois catégories les acteurs de la sécurité routière. Tous les acteurs sont d’abord et simultanément des usagers de la circulation routière. Une deuxième catégorie est celle des acteurs publics « gouvernementaux » et territoriaux de la sécurité routière proprement dite. Il existe enfin un regroupement hétérogène, spécifique à la sécurité routière, d’ac-teurs non publics que nous appelons « autres » faute de mieux, et qui réunit notamment les organisations non gouvernementales, les entreprises, les fabri-cants de véhicules, les auto-écoles et centres de formation, les assureurs, les professions de santé, les chercheurs scientifiques. L’inclusion de cette dernière catégorie ne doit pas surprendre dès lors qu’on admet, comme cela a été écrit plus haut, l’influence de la modélisation de l’insécurité sur la conception de l’ac-tion de sécurité. Il n’apparaît pas de raison pour laquelle la recherche en sécurité routière devrait échapper à cette constatation.

Une découverte de cette recherche aura été de constater l’absence d’une catégorisation suffisamment détaillée des domaines ou champs de l’action de sécurité routière, au-delà de la distinction traditionnelle fondée sur le triptyque conducteur–véhicule–infrastructure et sur les activités liées à la mobilité dans un environnement sécuritaire. Il nous est ainsi apparu nécessaire de distinguer onze domaines (Tableau 3) en incluant un domaine d’information–communication dans le champ relevant du conducteur, et un autre d’information–recherche pour la raison mentionnée plus haut. Le croisement entre acteurs et activités produit une image d’ensemble de l’action de sécurité routière et montre la place éminente des



acteurs publics, tout en ayant un caractère inévitablement simplifié. Ainsi, asso-cier les seuls acteurs publics aux soins de santé ne fait pas apparaître la place, certes réelle, mais mineure, des acteurs privés. Ce tableau ne peut être plus détaillé ici. Il comble malgré tout un vide et trouve son intérêt dans la comparaison internationale terme à terme à laquelle il pourrait conduire avec des moyens de recherche suffisants.

Tableau 3 : domaines d’activité et acteurs de la sécurité routière

ActeursChamps de l’activité de SR

Usagers Acteurspublics

Autres(ONG, etc.)

1. Éducation2. Formation3. Information-communication4. Véhicules5. Infrastructure, voirie6. Ingénierie de la circulation routière

Gestion de la mobilité7. Prévention, assurances8. Contrôle-sanction – Réglementation

Justice9. Secours d’urgence

10. Soins de santé11. Information-recherche

* ***

******

**

***

***

*

*

Le R4

Les considérations sur les contextes d’action et sur le tableau croisant les activités de sécurité routière avec les acteurs indiquent une orientation de réflexion sur la manière d’exploiter les matériaux empiriques constitués dans les deux premières parties et informés maintenant par la CXE. En fait, concevoir un R4 revient à formuler une hypothèse respectant un véritable cahier des charges imposant de :

structurer un enchevêtrement apparent d’influences d’ordres divers dont les •tués apparaissent comme le produit P ;

rendre compte d’une remontée de P (tués) à une notion générique de prin- •cipe génératif PG par pas successifs, d’actions d’abord, puis de contextes d’action immédiats, attitudes et comportements, puis de contextes d’action plus distants mais néanmoins opérants ;

exprimer le caractère dynamique et évolutif de la composition d’actions, •contextes d’action et interactions ;

distinguer ce qui relève d’actions, l’aspect fonctionnel, et l’aspect structurel •qui relève des structures, et les articuler ;

mettre en œuvre la modélisation concrètement. •



L’aspect fonctionnel concerne les actions liées à l’accidentologie. Il s’agit des actions de circulation routière, incluant le risque vitesse, et des actions de sécu-rité routière. Ces actions sont sous l’influence des contextes d’action, attitudes et comportements des acteurs. Ces trois catégories sont elles-mêmes sous l’in-fluence de traits structurels, de régularités structurées provenant de la structura-tion des activités et acteurs, de leur organisation et des institutions et règles qui les encadrent. Elles sont à l’intersection de l’aspect structurel et de l’aspect fonc-tionnel dont l’union compose une cohérence ouverte par rapport à un environne-ment externe et susceptible d’évoluer au cours du temps. Le R4 est symbolisé sur la figure suivante. Il combine une architecture générique, quel que soit le risque spécifique, et ce qui relève de la vitesse en particulier. La référence à la vitesse n’a pas d’effet sur le schéma générique du R4. En revanche, elle est le levier sur lequel se fonde l’étude empirique et la caractérisation des R4 Vitesse concrets dans le paragraphe suivant.

Figure 1 : le R4, régime de régulation du risque routier

Le numérotage des symboles suit la direction du raisonnement. La flèche T symbolise la direction du temps et souligne le caractère processuel et évolutif du R4.

Légende :

. Nombre de tués . Structuration des activités de sécurité routière par domaines

. Risque (vitesse, …) . Organisation de la circulation et de la sécurité routières

. Circulation routière (CR) . Institutions, législation

. Action de sécurité routière (SR) . Sous-régime structurel

. Contexte immédiat d’action ; attitudes et comportements (CR et SR)

11 . Sous-régime fonctionnel

. Structuration des acteurs 12 . Environnement externe



Le sens des influences et relations entre composants est toujours double afin de signaler que l’effet en retour plus ou moins marqué est toujours présent. Le R4 exprime une composition de processus d’interactions dynamiques en dérou-lement temporel. Il n’est pas figé a priori. Les tués sont le produit d’actions. Ils ne sont pas vus comme l’ « output » d’un « système » mais sont partie intégrante du processus d’ensemble qu’est le R4. L’environnement externe recouvre les rela-tions entre R4 et les aspects historiques, géographiques, culturels et sociétaux, ainsi que les aspects relatifs à la politique des transports pertinents pour la circu-lation et la sécurité routières. Le contexte immédiat ou proche d’action, et les atti-tudes et comportements, occupent une place à part en étant d’un côté structurels et sous l’influence d’autres aspects structurels, et d’un autre côté fonctionnels et influençant eux-mêmes les autres aspects fonctionnels.

Rappelons que la représentation du R4 ne doit pas être assimilée à une recher-che de causalité séquentielle stricte. C’est le propre de la CXE que de combiner la possibilité de relations causales locales, tel le lien entre vitesse et accidents, et le jeu d’influences constitutives de circonstances d’insécurité et d’accidents, sans que l’on puisse parler de causalité directe au sens strict du terme. Le R4 offre une articulation non fonctionnaliste et ouverte de ces aspects, mais organisée en une représentation cohérente.

3.2. Les R4 français et britannique au concret

Nous suivrons le schéma de la Figure 1 en portant pour chaque bloc le com-posant les informations livrées par les différents chapitres. Ces résultats par cha-pitres ont été abondamment présentés. Nous ne reprenons que les idées clés les synthétisant en mentionnant dans chaque cas le chapitre pertinent. Il en résulte le Tableau 4 ci-après.

Chaque colonne, pour la France et la Grande-Bretagne, décrit dans son ensemble un R4V. Il s’en dégage une cohérence spécifique dans les deux cas qui s’exprime dans des régimes fonctionnels nettement différenciés : décentrali-sation et partage des stratégies d’action entre niveaux locaux et gouvernemental en Grande-Bretagne ; impulsions d’origine gouvernementale et recherche d’une déconcentration, principalement, en France. Les rôles clés sont tenus en Grande-Bretagne par les autorités locales et le gouvernement, l’initiative des buts stratégi-ques d’ensemble et des règles du jeu incombant au pouvoir central, l’initiative de la définition et de la mise en œuvre sur le terrain relevant des stratégies locales. Au risque de nous répéter, il faut souligner qu’en Grande-Bretagne une densité d’actions locales de sécurité routière préexistait aux réformes centralisatrices des dernières décennies. La stratégie gouvernementale est venue en quelque sorte compléter et tenter d’orienter et d’unifier un ensemble de stratégies locales. Les deux sortes de stratégies cohabitent. L’expression « politique locale de sécurité routière » décidée au niveau gouvernemental et interministériel, relayée par le niveau préfectoral, n’existe pas et n’aurait pas de sens en Grande-Bretagne. Il existe seulement plusieurs dizaines de stratégies locales exposées dans les plans locaux de transport et soumises à des procédures d’évaluation évoquées dans les chapitres 7, 8 et 13.



Tableau 4 : une stylisation des R4V français et britannique

Grande-Bretagne France

Environnement externe. Densité de population élevée.Volume de trafic similaire.Chap. 4, 8

Densité de population plus faible.Volume de trafic similaire.Chap. 4

Institutions. Acquis historique de décentralisation.Réformes centralisatrices depuis les années 1970.Chap. 6, 7, 8

Acquis historique de centralisation.Réformes décentralisatrices depuis 1982.Chap. 9

Organisation. « Organigramme ».Chap. 7

« Organigramme ».Chap. 9

Domaines d’activité SR. Non documenté ici. Non documenté ici.

Acteurs de- sécurité routière : publics, autres ;- circulation routière.

Local Authorities et Department for Transport.Stratégies locales de SR et stratégie gouvernementale.Chap. 5, 11, 12

CISR, DISR, Préfets, conseils généraux.« Politique locale de SR » impulsée depuis le niveau gouvernemental.Chap. 5, 9, 11, 12

Contextes d’action immédiats ; attitudes et comportements des acteurs publics de SR.

Intensité relative sur trois aspects (professionnalisation, intégration, évaluation).Chap. 8

Faiblesse par rapport à la Grande-Bretagne.Chap. 8, 9

Action de SR (domaines 1 à 11).Cas du domaine 8.

CSA réparti, « polycentré ».Chap. 5,10

CSA « technocentré ».Chap. 10

Circulation routière et vitesse.

Pas d’inflexion récente à la baisse nette.Chap 1, 3, 4

Inflexion récente nette.Chap. 2, 4

Nombre de tués. Tendance longue à la baisse, ralentissement récent.Chap. 3, 4

Progrès récent dans une tendance longue à la baisse.Chap. 2, 4

Caractéristique d’ensemble du R4V.

R4V réparti. R4V sous influenceprincipale de « l’amont »politico-administratif.

La régulation française a sa cohérence. Elle part d’une perception d’un excès de centralisation, à l’inverse de la situation britannique. Les efforts s’exercent dans la recherche d’une décentralisation et d’une déconcentration qui viennent en complément d’une politique centrale héritée de l’histoire. La place des collec-tivités locales dans les actions de sécurité routière demeure seconde par rapport à celle de leurs équivalents britanniques.

Nous suggérons de résumer les R4V en suivant cette voie et de caractériser le régime de régulation britannique comme un régime à gouvernance répartie et le régime français comme un régime à gouvernance sous influence dominante gouvernementale et administrative. Dans la gouvernance répartie ou partagée, il n’y a pas d’influence principale en aval ou en amont décelable, les deux opèrent dans leurs domaines respectifs avec des poids dont aucun n’apparaît a priori



prédominant par rapport à l’autre. Par définition, cela n’est pas vérifié dans la gouvernance sous influence principale de l’amont.

4. Un écart entre les contextes d’action des acteurs publics français et britanniques

4.1. P.I.E. : Professionnalisation, Intégration, Évaluation

Selon le dictionnaire, un facteur est un élément qui concourt à un résultat. Parfois, la simple observation suffit pour déceler ce lien. L’expérience du contrôle–sanction automatisé et son effet sur la diminution recherchée d’excès de vitesse en France en fournissent une illustration. Le CSA semble exercer une influence manifeste sur les comportements de vitesse des conducteurs en France. En ce sens, il apparaît comme un facteur d’évolution de comportements. La compa-raison avec la Grande-Bretagne ne dément pas cette idée même si elle la rend moins simple.

Les facteurs émergents auxquels il est fait référence ici sont d’une nature diffé-rente. Ils n’affectent pas directement les comportements des usagers mais portent sur les attitudes et comportements des acteurs de la sécurité routière et affectent donc, à des degrés divers, les dix activités de sécurité routière. Ces facteurs sont la professionnalisation, l’évaluation et l’intégration, notions qui seront explicitées ci-dessous. Il n’y a nul mystère autour d’elles. L’évocation de l’une ou de l’autre revient assez souvent dans le discours sur la sécurité routière. Elles font partie des vœux communément réitérés en France parmi d’autres objectifs de la poli-tique de sécurité routière. Ainsi, la circulaire Politique locale de sécurité routière du 30 janvier 2004, (chapitre 9, Annexe 2) mentionne, entre autres : l’évaluation des plans départementaux de contrôle routier, une forme d’intégration (« dévelop-per le partenariat » avec les collectivités locales, « avec le monde de l’emploi », invitation au préfet à demander au président du Conseil général et aux maires de nommer un élu référent « Madame ou Monsieur sécurité routière »…), et invite à professionnaliser « l’organisation et l’action locale de la sécurité routière » dans un discours de déconcentration, injonctions venant du niveau interministériel où apparaissent aussi des objectifs de communication (Annexe 2, p. 8) et d’informa-tion (les DDE « doivent apporter toutes les informations nécessaires à l’élabora-tion de la politique locale » : ibid, p. 5).

Or, c’est là qu’apparaît un apport décisif de la comparaison avec la Grande-Bretagne. La comparaison permet de créer la variation qui, seule, fait apparaître des choses qui demeurent invisibles ou non décelées sans elle.

En restant limités au cas français, nous nous trouvons devant une palette très riche d’objectifs et de dénominations d’entités et de plans. La comparaison fait prendre conscience de la présence, en Grande-Bretagne, de préoccupations portant sur des dénominations similaires (intégration, professionnalisation), mais avec des contenus et significations parfois très différents (voir le paragraphe sui-vant). La comparaison informe donc sur ce qui est commun et permet de faire un



tri entre ce qui relève de régularités fortes entre les deux pays et procède ainsi à plus de problèmes intrinsèques à la sécurité routière, quel que soit le pays, que de spécificités nationales. La comparaison permet, par effet de miroir, de déceler des régularités fortes et de hiérarchiser les problèmes, alors que le confinement à l’intérieur d’un pays ne peut pas, par définition, bénéficier de ce levier.

De surcroît, ici, elle conforte la signification d’aspects comme les attitudes et comportements qui sont très difficiles à caractériser à un niveau de généralité aussi élevé que celui de R4V. Une exception est l’exemple du système répres-sif britannique (chapitre 12) qui illustre clairement une différence d’attitude avec la France. Mais ce n’est pas la seule source de différence. Il est moins difficile d’identifier des facteurs d’attitudes et de comportements des acteurs de la sécu-rité routière que les attitudes et comportements eux-mêmes. Cela concorde entiè-rement avec la « Complexité effective » selon laquelle il est moins difficile de caractériser le principe génératif PG que le produit P.

La comparaison confirme qu’il existe des facteurs d’attitudes et de comporte-ments communs à l’action de sécurité routière dans les deux pays. Trois de ces facteurs se détachent.

La professionnalisation. Elle revêt trois aspects. Elle concerne d’abord la part du temps de travail rémunéré consacrée à l’activité de sécurité routière par un acteur, entre emploi à temps partiel et emploi à plein temps, à qualification don-née. En un deuxième sens, la professionnalisation désigne, à un niveau collec-tif d’activité de sécurité routière, la part de l’emploi professionnel à plein temps comparée à celles du volontariat et du temps partiel. Un troisième sens concerne le niveau de qualification professionnelle des acteurs, soit individuellement, soit statistiquement pour la population d’acteurs. Ce sont ces deux derniers aspects qui sont significatifs dans la comparaison. Au sens 3, le degré de professionnali-sation ne semble pas être inférieur en France à ce qu’il est en Grande-Bretagne. En revanche, la professionnalisation est sans conteste plus élevée en Grande-Bretagne au sens 2, ne serait-ce que par la présence généralisée et dense des road safety officers, très supérieure à celle des chargés de mission de sécurité routière en France.

L’intégration. Intégrer, c’est faire entrer dans un ensemble, mettre ensemble, coordonner. L’appel à une meilleure, ou à plus, (d’)intégration est une attitude constante des responsables des deux côtés de la Manche. Mais ce terme revêt également plusieurs significations qui font apparaître des priorités différentes entre les deux pays. Le premier sens est la coordination et le décloisonnement. Il s’agit d’envisager, de traiter ou de faire agir, ensemble, des éléments qui, jusque-là, étaient séparés. Une implication nécessaire est la communication et l’informa-tion : la fabrication de l’information, sa circulation et sa diffusion, sa transparence, gage de connaissance, mais aussi de progrès par l’exposition ainsi permise à la critique constructive, constituent les ingrédients d’un système d’information sans lequel les progrès de l’intégration ne peuvent que rester des vœux. Le manque d’intégration commence avec le manque d’information. L’intégration peut aussi être verticale ou horizontale. Verticale, elle concerne l’articulation entre niveau



central et niveaux locaux. Horizontale, elle est entre services ou fonctions. En ce sens, l’ingénierie de la circulation routière n’est pas étrangère à la sécurité routière, ce qui justifie de la placer, même si ce n’est que pour partie, au sein des activités de sécurité routière. L’insistance du ministère britannique des Transports sur l’intégration de la sécurité routière et d’autres aspects (mobilité, etc.) au sein des Local Transport Plans est aussi de l’intégration fonctionnelle horizontale. Cela est la priorité manifeste en Grande-Bretagne. Il s’agit d’inciter les autorités et partenariats locaux à traiter ensemble, en interdépendance, stratégie de sécurité routière et stratégie de transport. La priorité en France semble être différente. Elle s’adresse à ce qui est perçu comme une source de difficultés dans un pays s’efforçant de déconcentrer et de mettre en place plus de coordination transver-sale entre services déconcentrés et collectivités locales. Décloisonner l’action de sécurité routière y apparaît comme un impératif premier (chapitre 9).

L’évaluation. L’évaluation est un domaine pour lequel la distance entre les deux pays atteint un maximum. Et pourtant, elle est invoquée depuis longtemps en France (années 1980 et enquêtes REAGIR, Rapport du CNSR 2004, Circulaire du DISR 2004, Réforme de la loi de finances). Le mouvement est lancé. Mais il semble s’être heurté à des obstacles importants en sécurité routière jusqu’à présent. En Grande-Bretagne, à l’opposé, l’évaluation est une pratique admise (chapitre 12). Sur un plan général, l’évaluation concerne en premier lieu les opé-rateurs (« accountability », évaluation des actions), mais aussi les évaluateurs (réflexivité). Elle implique la responsabilisation, dans tous les cas.

4.2. Dans le miroir, la densité du facteur PIE

Les aspects P, I et E, introduits d’une manière décomposée dans la représen-tation des régimes de régulation français et britannique ne jouent pas en complète indépendance les uns par rapport aux autres. Chacun a sa spécificité, mais au sein d’une interdépendance d’ensemble qui produit une véritable circularité entre eux. Cette circularité est robuste. Elle constitue en elle-même un facteur compo-site, car composé des facteurs P, I et E. Nous proposons de dénommer facteur PIE (FPIE) cette réalité à l’œuvre dans le régime de régulation et dans l’action de sécurité routière.

La circularité entre évaluation, professionnalisation et intégration s’auto-entre-tient et forme une cohérence à des niveaux qui peuvent être soit faibles, soit élevés. On peut difficilement envisager des degrés très différents les uns des autres entre les trois termes. Ainsi, pas ou peu d’évaluation et peu d’intégration impliquent une absence de pression vers une professionnalisation élevée et sont compatibles avec une faible professionnalisation. Peu d’intégration et peu de professionnalisation justifient une absence d’évaluation : comment en effet envi-sager une évaluation significative quand la professionnalisation et l’information nécessaires pour la conduire font défaut ? Enfin, l’absence d’évaluation et la fai-blesse de la professionnalisation s’accommodent très bien d’une intégration que rien ne rend nécessaire dans ces conditions et qui peut donc rester à un niveau très bas. Une cohérence basse peut s’établir durablement puisque, dans ce cas,



aucun des trois termes n’exerce une pression à l’amélioration des deux autres. C’est l’opposé qui prévaut en cohérence haute. Une pratique soutenue et éten-due d’évaluation exige une professionnalisation ayant des qualités similaires et un langage commun (indicateurs), ainsi qu’une circulation d’information transpa-rente, tous éléments de décloisonnement et d’intégration. Le niveau d’exigence de l’évaluation a une influence décisive sur les deux autres facteurs en cohérence haute. Les trois facteurs composent ainsi une circularité dynamique largement autoentretenue, soit par défaut d’impulsions en cohérence basse, soit grâce aux exigences impulsées par l’évaluation en cohérence haute.

Cette description est bien sûr simplifiée. Mais elle semble capter une différence essentielle entre la France et la Grande-Bretagne et restée, semble-t-il, indécelée jusqu’ici sous sa forme systémique. Les informations réunies dans cette recher-che permettent de comparer les FPIE britannique et français.

Tableau 5 : le facteur PIE

Grande-Bretagne France

Professionnalisation Présence dense de RSO (Road safety officers).

Chargés de mission peu nombreux.

Intégration Intrinsèque et effective par les LTP (Local transport plans) bien qu’inégale selon le ministère (Department for Transport).

Appels à plus de coordination et partenariats.Le DGO (Document général d’orientation) induit-il plus d’intégration ?

Évaluation Admise et étendue. Faible.

Il est peu contestable que dans la comparaison entre degrés de cohérence du PIE, la cohérence française est à un niveau relatif plus bas que la cohérence britannique.

4.3. La place du facteur PIE dans l’action de sécurité routière

Le FPIE apparaît comme une charnière au sein des régimes de régulation, en étant à la fois du côté structurel et du côté fonctionnel. Du point de vue structurel, le FPIE est le dispositif par lequel du structurel plutôt statique (un agencement organisationnel d’activités et d’acteurs de la sécurité routière) se transforme en du fonctionnel dynamique. Du point de vue fonctionnel, une multitude d’actions de sécurité routière dans une pluralité de domaines sont conduites par des acteurs dont les attitudes et comportements sont informés par un cadre de facteurs PIE faisant système, à caractère structurel. Le FPIE constitue ainsi l’intersection entre le sous-régime de régulation structurel (SR4S) et le sous-régime de régulation fonctionnel (SR4F) au sein du régime de régulation complet R4 dans son environ-nement externe et en évolution.

Heureusement, pour la France, les résultats de sécurité routière ne dépendent pas que du seul facteur PIE. L’accélération connue depuis 2002 s’est même pro-



duite avec un PIE pratiquement inchangé. Toutefois, on le verra plus bas, si le PIE n’est pas tout pour la sécurité routière, il n’en demeure pas moins un générateur de gains potentiels.

Les bons résultats obtenus ne peuvent être dissociés non seulement de l’im-pulsion politique exprimée au plus haut niveau de l’État et relayée à tous les échelons, mais également du soutien des médias, de la réception favorable dans l’opinion, de l’acceptation par les usagers de la capacité de mise en œuvre rapide d’un dispositif de contrôle–sanction automatisé effectif.

Ces faits illustrent la cohérence d’un régime de régulation dont la gouver-nance reste sous l’influence majeure des acteurs politico-administratifs d’État et déconcentrés. Le progrès de sécurité routière a procédé d’une impulsion dans un cadre organisationnel et un agencement de pouvoir d’acteurs permettant sa mise en œuvre concrète rapide sous forme d’actions de sécurité routière. En prenant appui sur le schéma du R4, il y a eu un passage direct du bloc « acteurs » au bloc « action de sécurité routière » comme si le FPIE était tellement diaphane que sa présence était restée inaperçue.

Une stratégie similaire serait difficilement imaginable en Grande-Bretagne car elle se heurterait à la densité organique d’ensemble, de l’organisation et des dis-positifs d’acteurs en place, que produisent la gouvernance répartie et « l’épais-seur » du FPIE.

En définitive, la composition du régime de régulation fait apparaître plusieurs voies possibles d’amélioration de la sécurité routière en France.

Une première voie repose sur l’initiative d’acteurs clés, politiques, administra-tifs, associatifs, élus locaux et autres.

Une deuxième voie porte sur les activités du bloc action de sécurité routière, et l’augmentation des ressources sur une ou plusieurs des dix activités. Le contrôle–sanction automatisé en France l’illustre.

La combinaison de ces deux méthodes décrit l’expérience française récente.

Une troisième voie pourrait être de modifier l’organisation. Elle prendrait iné-vitablement du temps. Surtout, dans quelle direction devrait-elle s’exercer si elle devait laisser inchangée la cohérence en place du FPIE ? La « nécessité de consolider le tandem chef de projet/coordinateur » exprimée par H. Chomienne (chapitre 9) est une façon de contribuer à plus de coordination. Exige-t-elle une évolution de l’organisation ?

Toutes ces voies s’exercent à FPIE pratiquement inchangé. Il reste donc la voie de l’évolution provoquée du FPIE vers le haut. Il semble raisonnable de pen-ser qu’un FPIE rehaussé entraînerait une action de sécurité routière de meilleure qualité. On mesure alors l’ampleur de la progression encore possible en France. Mais il est un deuxième aspect qui fait du rehaussement du FPIE français une nécessité. C’est celui de la pérennisation de la stratégie et de l’action d’ensemble en cours. Des progrès spectaculaires ont pu être obtenus en France grâce à un volontarisme en cohérence avec les possibilités et contraintes du régime de régu-



lation en place. C’est la force de l’expérience française. Mais cette dépendance à l’égard d’une conjoncture politico-administrative particulièrement favorable est aussi sa faiblesse à terme. Plus de sécurité routière passe aussi par plus de pérennité des actions. Cela suppose un FPIE à la hauteur de cette ambition, qui créerait la densité suffisamment forte d’évaluation, de professionnalisation et d’in-tégration prises ensemble pour prévenir le risque de recul.

Dans cette recherche d’un relèvement du FPIE, il convient d’agir simultané-ment sur P, I et E, mais en faisant porter l’effort prioritairement sur le facteur susceptible d’entraîner les deux autres. L’évaluation est ce facteur. Elle oblige à plus de professionnalisation et contraint à plus d’intégration par l’information qu’elle exige. Faire sauter le verrou des résistances à une évaluation des actions de sécurité routière émerge comme une tâche prioritaire dans la mise en marche du processus. L’évaluation a trois vertus. Elle responsabilise, elle est un vecteur d’intégration et elle appelle la professionnalisation. La « Complexité effective » suggère fortement que l’évolution recherchée, qui se fera en univers controversé et incertain, aura d’autant plus de chances d’aboutir qu’elle se fera d’une manière interactive, intégrative et négociée, même si cela se paie par du temps et de l’énergie à consacrer à cette tâche.

Références

R. Delorme. Operationalizing R4, In : R. Delorme, S. Lassarre (coord.) L’insécurité routière en France dans le miroir de la comparaison internationale. La comparaison entre la France et la Grande-Bretagne. Rapport n°261, INRETS, Arcueil, 2005.

R. Delorme. Notes on effective complexity : a post-Simonian modelling of very ill-structured problem situations. International Workshop on Evolutionary Macroeconomics. The University of Queensland, Brisbane 14–17 juillet : 21p, 2005.

R. Delorme. Deep complexity in social science : experience and modelling. À paraître, Cheltenham : E. Elgar, 2009.

E. Hollnagel. Barriers and Accident Prevention. Aldershot, Ashgate, 2004.

Imprimé en France - Jouve, 11, bd de Sébastopol 75001 PARISN° 476028F - Dépôt légal : Décembre 2008

Documents

Les régimes français et britannique de régulation du risque routier