Management et changement dans les organisations scolaires: une solution la gestion de crise

P-C Pupion

Introduction 1. Qu’est-ce que le changement?

• Le changement désigne le passage d'un état à un autre. • Il est qualifié selon sa nature, sa durée et l'intensité de ce passage, en

évolution, révolution, transformation, métamorphose, de modification, mutation (transformation profonde et durable)...

• Il faut distinguer le changement endogène dû à des causes internes et le changement exogène dû à des causes externes.

• Le changement suscite chez les humains les réactions les plus diverses, depuis les résistances au changement et la peur

Introduction 2. La Conduite de changement dans le management des organisations

LE MANAGEMENT peut se définir comme

l'ensemble des processus nécessaires à la conduite stratégique d'une organisation démarche qui, relativement aux approches gestionnaires traditionnelles, insiste

• sur un pilotage stratégique, donc sur la capacité de l'organisation à préciser et ajuster son projet de développement en fonction de son environnement • la mobilisation des moyens et la conduite du changement pour atteindre ces objectifs

la mise en oeuvre des moyens techniques, financiers et humains s'organise de façon transverse

par rapport aux découpages fonctionnels traditionnels ( fonctions gestion de production, marketing-gestion commerciale, comptabilité-finances, GRH…) et s'articule autour de quatre grands axes d'action ou missions : planification, organisation, activation, contrôle, conçus comme les moments d'un même processus en boucle

Le management se conçoit donc comme une approche globale et non comme la simple mise en œuvre d'une somme d'outils de gestion

le tryptique finalisation / animation / contrôle pour le management et la conduite du chaNngement

FINALISATION ORGANISATION CONTROLE

fixer les grands objectifs et les faire descendre à travers les différents niveaux de l'organisation

articulation finalisation / organisation

contrôle déclinaison des objectifs en moyens budgétaires

outils financiers contrôle budgétaire des

programmes…

distribuer les tâches et veiller à ce qu'on ne s'éloigne pas des objectifs fixés

ANIMATION

articulation finalisation / animation

efforts de participation exigés par la poursuite des objectifs

outils mobilisateurs projets de service…

faire s'approprier ces objectifs par l'ensemble du personnel et donner sens à son travail

articulation animation / organisation contrôle

négociation et répartition des moyens opérationnels

direction par objectifs…

d'après P. GIBERT: Management et méthodes de gestion : un problème d'équilibre

l'auteur souligne que, dans ce schéma en boucle,

le déploiement des outils de gestion doit s'envisager à l'articulation de plusieurs pôles

Introduction 3. Pourquoi tant parler de la conduite du changement dans la gestion publique ?

différences de logique entre organismes publics et entreprises privées

ENTREPRISE PRIVEE ORGANISME PUBLIC

FINALITES internes et relativement claires: maximisation du profit survie de l'entreprise

enjeux = performances propres de l'entreprise

externes et complexes :

intérêt général, souvent contradictoire

enjeux = agir sur l'environnement

CONTRAINTES

EXTERIEURES ET EFFETS SUR

L'ORGANISATION

loi du marché concurrence exigences de rentabilité

pression constante pour rationalisation, modernisation adaptabilité

notion de biens collectifs concurrence faible, voire inexistante

service assuré à "tout prix"

faible incitation à s'adapter à l'évolution des besoins

risque bureaucratie, sclérose inertie, flexibilité limitée

FINANCEMENT RESSOURCES

capitaux propres, chiffre d'affaire impôt, tarification, logique budgétaire + ressources non-budgétaires

CHAMP D'ACTIVITE ouvert, diversification toujours possible sauf activités illégales

délimité en termes de compétences et de territoire

ORGANISATION variable mais toujours + ou - flexible

centrée sur le métier

également très variable relativement rigide ( statut )

centrée sur la mission, et de ce fait à la fois : cloisonnée (principe de spécialisation), et complexe (tâches polyvalentes, diversité des modes d'intervention…. )

SYSTEME DE DECISION ET MARGES DE

MANŒUVRE

stratégie autonome recherche solutions optimales

missions définies par instance politique sanction électorale

instabilité relative des instances dirigeantes recherche de solutions satisfaisantes

l'organisation publique doit tout autant que l'organisation privée s'adapter aux transformations de la société et à l'évolution des besoins d'intervention, mais elle doit le faire de façon volontaire et en dépassant les différentes contraintes tenant à ses spécificités et limitant ses marges de manœuvres (statut…)

Introduction 4. La place particulière de la conduite du changement dans la gestion publique

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• Lois de décentralisation (Statut de l’EPLE, voire dans l’avenir de l’EPEP?) marquent l’abandon de la planification normative hiérarchique (Legrand, 1988) au profit de la décentralisation qui permet à chaque établissement d’adapter ses structures et sa pédagogie à la diversité des publics

• Elle correspond à la nouvelle gouvernance « une forme interactive de gouvernement dans laquelle les acteurs privés, les différentes organisations publiques, les groupes ou communautés de citoyens, ou d’autres types d’acteurs, prennent part à la formulation de la politique » (Marcou, Rangeon, Thiebault, 1997).

• La chaîne de gouvernance comprend, selon nous, suite au mouvement de déconcentration et de décentralisation trois niveaux d’allocations de droits décisionnels : le ministère, les académies et les EPLE , avec aux trois niveaux la présence des autres parties prenantes (syndicats représentant le personnel, associations de parents d’élèves, collectivités territoriales, forces vives de la nation)

2. Nouvelle gouvernance et problématique de la conduite du changement

2.1 Un cadre d’exercice du changement très éclaté

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2.2 D’un changement imposé à un changement négocié

• De cette évolution découle une mutation des méthodes : les acteurs publics passent progressivement de la réglementation – correspondant traditionnellement à l’exercice de la puissance publique autoritaire, unilatérale, imposée par la contrainte sans pédagogie ni discussion a priori – à la régulation – davantage participative, impliquant pour l’administration la nécessaire collaboration de l’administré ou l’usager, la recherche de son adhésion à la décision publique et la négociation avec les multiples acteurs publics.

• A tous les niveaux les changements doivent tenir compte des multi-partie-prenantes qui possèdent des ressources spécifiques Problème : attentes et objectifs différents comment faire émerger et faire accepter des changements par les différentes parties prenantes sachant que les ressources sont contrôlées et partagées par les différents acteurs

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Dimension Indicateur Partie prenante

Collectivité territoriale

Académie Forces vives (fédérations

professionnelles)

Personnel enseignant

Personnel non enseignant

U sagers (élèves

et parents)

note de 1 à 7 (1 pour très faible, 7 pour très élevée)

Pouvo ir

Représentation dans les organes de direction

Position hiérarchique

Maîtrise de ressources clés : humaines, financières, matérielles

Action en justice

Existence de chartre (par exemple de

l’usager) , droits ou convention s

Capacité de mobilisation

Dépendance de cette partie prenante vis -à - vis de l’organisation

Degré d’impact de l’organisation sur la partie prenante

Moyens d’actions de cette partie prenante

Capacité à jouer des zones d’incerti tude des procédures et règlements

Légitimité de cette

partie prenante

Charisme de l’individu ou du groupe

Rôle social de l’organisation vis - à - vis de cette partie prenante affichée en tant que

mission

Comment tenir compte des PP ?

• Les "modes de relation" qualifient les actions menées afin de répondre aux attentes de ses partenaires:

• 1 : Contractualisation, conventions et protocoles établis• 2 : Information• 3 : Partenariats, programmes communs• 4 : Actions• 5 : Enquêtes de satisfaction• Exemples de dispositif d’écoute, de dialogue, de reporting

• 2.3 La conduite du changement global face à la cohérence des objectifs multiniveaux

• Les objectifs poursuivis par l’organisation sont la résultante d’une double relation d’agence, ministre (le principal)-recteur (l’agent) et recteur (le principal)-chef d’établissement (l’agent), le mandataire devant toutefois à chaque niveau prendre en compte les demandes des autres parties prenantes.

• Ces parties prenantes ont des intérêts pour partie divergents et peuvent faire preuve d’opportunisme et notamment d’aléa moral en raison d’asymétrie d’informations (Pupion « Rôle du conseil et de l’évaluation dans le pilotage stratégique des Établissements Publics Locaux d’Enseignement (EPLE) », Les dossiers des sciences de l’éducation doc. 12).

• Les dirigeants (recteur, chef d’établissement) cherchent à concilier les exigences de la tutelle, leurs intérêts propres (maintien dans leur fonction, promotion…), les demandes du personnel relatives aux conditions de travail (dédoublement de classes, non fermeture d’options pour les enseignants,…), celles des usagers et des collectivités (en termes d’orientation, d’aménagement du territoire) (cf.. [doc. 28] « L’évaluation du projet d’établissement : un arbitrage entre autoévaluation et reporting », colloque international de l’admée, Genève, 2008 ;

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Outils de régulation et de mise en cohérence des niveaux

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Tableau 5. Mécanismes de gouvernance dans l’E.N. (doc. 11, doc. 12, doc. 25, doc.28) Mécanismes de gouvernance

Relations Ministère-Rectorat et Rectorat - autres stakeholders

Relation Rectorat-Etablissements et Etablissement-autres stakeholders (en italique)

Mécanismes de contrôle et d’incitation mise en œuvre par le principal ou les principaux

- Elaboration d’un contrat entre le ministère et le rectorat et réalisation de contrôles et d’évaluations du contrat par l’administration centrale (mécanisme assez fort) (doc. 11, doc. 12) - Evaluation de la politique académique dans le cadre d’inspections générales (doc. 11)

- Elaboration d’un contrat avec l’académie (doc. 11, doc. 25) - Lettre de mission : un contrôle du recteur sur les objectifs de l’établissement (doc. 11) - Elaboration d’un contrat entre l’académie et l’EPLE

Mécanismes de dédouanement mis en œuvre par l’agent

- Affichage des objectifs nationaux dans les projets académiques (très fréquent) (doc. 11) - Affichage des résultats des actions académiques hors contrat (peu employé) (doc. 25) - Consultation du conseil académique de l’éducation et du comité paritaire (doc. 11, doc. 25)

- Reprise des objectifs nationaux et académiques dans le projet d’établissement (très fréquente) (doc. 11, doc.12, doc.28) - Diffusion d’informations et vote du projet d’établissement par le conseil d’administration - Diffusion des résultats des actions du projet d’établissement (doc. 28)

Mécanismes relationnels mis en en œuvre par les parties

Echanges d’informations entre le ministère et le rectorat (très fort mécanisme) Efforts d’adaptation dans la mise en œuvre de la carte des formations et des investissements réalisés par les collectivités (mécanisme fort) (doc. 11, doc. 25)

- Diffusion d’informations et compte rendu financier et pédagogique sur des actions financées par les collectivités territoriales (assez fréquent) - Diffusion d’information et aide au diagnostic de la part de l’académie et de la collectivité (très fréquente) (doc. 28)

2. 5 Parties prenantes, système de décision et réaliser une conduite du changement à un niveau donné

- Un modèle de décision proche du type du modèle organisationnel considère que l’organisation, tout comme l’administration, est composée de sous unités qui sont « différenciées ». Chaque sous-unité (les enseignants, le personnel administratif, la direction,,,) est pourvue de règles et de procédures qui lui sont propres, qui conditionnent sa perception et orientent son comportement.

- Une autre vision celle d’une arène avec de multiples acteurs défendant leurs propres intérêts. L'organisation est un ensemble de joueurs, placés dans des situations particulières au sein d'une structure plus ou moins précise d’un point de vue hiérarchique ou du processus budgétaire. La personnalité de chaque joueur intervient dans la prise de décision, il faut savoir qui il est et quels sont ses objectifs (notoriété, pouvoir, salaire...). Ici l'organisation n'est ni un acteur rationnel, ni un ensemble de procédures mais une arène politique, les « joueurs » jouent à un jeu politique. Ils composent avec les objectifs collectifs mais défendent leurs intérêts propres selon leur motivation.

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Modèle comportemental et organisationnel

• Cyert et March (1963)• Sous-groupes et coalitions forment l’organisation• Des intérêts multiples existent• La décision provient de la résolution des conflits

Modèle politique

• La décision va servir des intérêts particuliers La décision correspond à l’ensemble des processus d’ajustements conflictuels• Arbitrage et négociations générales : Le consensus est vaguement obtenu sur des buts généraux et non sur des objectifs spécifiques

• Rationalité politique

2.6 La difficulté de mettre en œuvre un changement organisationnel local liée aux valeurs publiques

• Il semble bien, en revanche, que les valeurs publiques forment le coeur de l'identité professionnelle d'une majorité d'entre eux. Les agents publics semblent posséder une plus faible implication organisationnelle que leurs homologues du secteur privé mais une forte implication au métier. Les employés de la fonction publique s'identifient plus aux valeurs génériques propres à l'ethos public qu'à un "esprit d'entreprise" qui peine à se former au sein des différentes unités de l'administration publique.

3. La gestion de crise une solution?• Etudiant la relation entre stratégie et conduite du changement, nous

souhaitons montrer que la gestion par la crise peut être un levier important de changement. Ce levier est mobilisable tant au niveau macro du ministère de l’éducation qui définit les grandes politiques publiques qu’au niveau micro pour les dirigeants d’établissement qui traduisent ces orientations définies à l'échelle nationale en plans d'actions stratégiques adaptés au contexte local. L’étude prend pour exemple la politique d’introduction des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) dans les établissements scolaires sur la période 1995-2012.

• Rochet, Keramidas, Bout (2008) ayant étudié plusieurs organismes publics confrontés à l’élaboration de stratégies d’innovation technologique, notent « que dans le cadre du secteur public le management par la crise est la voie principale de l’adéquation entre mutation technologique et stratégie ». L’Etat pourrait avoir intérêt à créer ces situations de crise en recourant à l’édiction de nouveaux dispositifs règlementaires rendant urgent le changement.

3.1 définition de la crise

• Une situation est dite de crise est une situation qui met en péril la réputation et la stabilité d'une organisation,

• - aux effets inconnus et peu prévisibles• - qui impacte fortement le comportement organisationnel en

remettant en cause les différents processus d’activité de l’établissement et notamment ses procédures standards

• - qui affecte émotionnellement les parties prenantes en générant une peur,

• - une situation appelant une réponse urgente.

3.2 origines possibles de la crise et conduite du changement

• L’organisation scolaire est soumis à de nombreux facteurs d’inertie interne qui empêchent la réalisation du changement. Ces facteurs d’inertie correspondent aux difficultés de changer des routines, d’équipements, de convaincre le personnel de changer de pratiques. Ces facteurs d’inertie internes plus ou moins prégnants selon les tailles de l’organisation, l’âge de l’organisation, la répartition du pouvoir au sein de l’organisation, l’ancienneté des membres et des procédures empêchent toute adaptation rapide dans les organisations publiques,

• Face à cette situation la chaîne hiérarchique doit faire apparaître ou émerger une situation de crise pour surmonter ces obstacles et pourvoir réaliser ces changements.

3.3 L’Etat à l’origine de la crise• Paradoxalement, c’est en suscitant cette crise que les acteurs politiques

nationaux et les chefs d’établissement parviennent à surmonter les freins au changement.

• Ces actions correspondent à des pressions de nature coercitive (lois et réglementations) qui, traduisant les valeurs et les normes prédominantes dans le pays, vont selon la théorie néo-institutionnelle cadrer l’évolution des établissements scolaires et les rendre isomorphes (Dimaggio et Powell, 1983). Elles peuvent être renforcées par d’autres pressions qualifiées de normative (normes professionnelles définissant les comportements appropriés) ou de mimétique (pression amenant à copier les modes de fonctionnement des autres organisations).

• Exemple, si jusque dans les années 1990, les projets d’introduction de TIC dans l’éducation nationale étaient à l’origine le résultat d’une rencontre occasionnelle entre des enseignants à la recherche de nouvelles pratiques et de nouvelles techniques « modernes et intéressantes», le début des années 2000 est marqué par le croisement entre une prescription institutionnelle forte avec un discours volontariste et des actes règlementaires rendant leur usage quasi-obligatoire (B2i pour les élèves puisC2i-e pour les enseignant en 2010)

3.4 Un micro management de gestion de crise au service du changement

• De la rencontre d’une pression environnementale forte pour l’usage des NTIC et de facteurs d’inertie internes prégnants qui empêchent toute adaptation rapide dans les organisations publiques naît une situation de crise. Le chef d’établissement peut par son rôle d’interface avec l’environnement renforcer ou atténuer la crise perçue par les différents membres de l’organisation. Il peut mener une gestion proactive d’anticipation (c’est-à-dire anticiper les événements et réagir rapidement à la crise) ou réactive (attendre que les événements prennent forme clairement pour y répondre).

• La révision, d’un projet d’établissement peut être ainsi l’outil de gestion proactive permettant d’organiser la stratégie d’évolution des TIC. Mais le chef d’Etablissement peut également choisir d’avoir une gestion réactive et d’amplifier la crise lorsque celle-ci apparaît suite à une injonction gouvernementale s’il pense que la gestion proactive ne permet pas d’effectuer les changements de comportements façonnés et cristallisés dans des conventions.

3.5 Exemple de l’introduction des NTIC

• Ainsi de façon délibéré le principal-adjoint de l’établissement étudié qui avait en charge l’introduction des NTIC déclare qu’« Il faut pouvoir affirmer une rupture dans l’équilibre de la communauté éducative afin d’exploiter, au service du changement, l’énergie mise en œuvre par l’organisation pour trouver un nouvel équilibre. L’accompagnement de ce déséquilibre devrait permettre de réduire cette tension déjà perceptible lors des débats chez les personnels. En cela, il constituera le pilotage majeur de ce changement». La direction a cherché volontairement à amplifier la crise auprès du personnel enseignant en les forçant à adopter les NTIC dans le domaine administratif de la saisie des notes, tout en montrant son intérêt auprès usagers lors des conseils de classe par les vidéo projections des graphiques des résultats des élèves particulièrement appréciés par les parents et les élèves..

• Ainsi que le formule le Principal adjoint : « L’usage du clavier devient obligatoire pour tous. … Cette annonce n’enthousiasme personne. Il faudra attendre les premières difficultés à la veille des premiers conseils de classe pour se rendre compte de la grogne qui couve. Les enseignants objectent, la difficulté d’accéder aux postes informatiques qui sont en nombre insuffisant. » L’échéance des premières réunions entraîne un mouvement de protestation dont la principale revendication est de remplir les appréciations des bulletins scolaires à la main « pour cette fois » et « seulement pour ceux qui ne tapent pas assez vite ». Le refus de différer sa mise en œuvre ajouté à la mise en place d’un dispositif d’accompagnement ont permis de surmonter cette crise.

• Cette stratégie a permis une généralisation des usages des NTIC et une modification de l’organisation avec l’avènement d’utilisations partagées entre secrétariat, service de la vie scolaire et personnel enseignant,

• Une mutation s’opère, « de la phase d’observation passive voire de résistance du plus grand nombre, nous constatons des adaptations ici ou là à la nouvelle contrainte ». Les professeurs adoptent en grand nombre le module de saisie à domicile, certains s’équipent à titre personnel pour l’occasion afin de pallier l’encombrement du réseau. Le changement est notable au niveau de l’usage des vidéo-projections dans le cadre des enseignements et de l’emploi par certains des tableaux numériques. L’action entreprise a permis l’apparition d’une nouvelle convention, tant sur l’emploi pédagogique qu’administratif des NTIC.

3.6 Crise et apprentissage• La construction et la résolution des crises organisationnelles est un moyen

efficace d'apprentissage (Argyris et Schon, 1978; Pitt, 1990). Le lien entre crise et apprentissage organisationnel peut se comprendre à partir de la dynamique liant les deux composantes de la capacité d'absorption, à savoir la base des connaissances antérieures et l'intensité de l'effort (Cohen et Levinthal, 1990). Si l’apparition d’une situation de crise naît d’une insuffisante capitalisation de connaissance dans le passé en raison de facteurs d’inertie prégnants, la situation de crise va favoriser l’apprentissage organisationnel en stimulant les efforts pour résoudre les problèmes. Toutefois, la résolution la crise ne modifie pas durablement les conditions d’apprentissage,

• La gestion de crise en tant que facteur facilitant l’organizational learning en termes de NTIC soumet, selon nous, l’organisation publique à un phénomène cyclique avec :

• - une phase de fort apprentissage au moment du pic de la crise, où il y a un déploiement des capacités d’apprentissage

• - une phase où le rythme d’apprentissage décroît au fur et à mesure après la crise,

• - une phase où les forces d’inertie l’emportent et où l’apprentissage organisationnel disparaît, phase qui va perdurer jusqu’au moment où le décalage est tel, que se crée une pression institutionnelle étatique qui va imposer dans l’urgence le changement et donner naissance à une crise.