Méthode pour le choix des indicateurs et rôle de l’observatoire de la pauvreté

8/8/2019 Mthode pour le choix des indicateurs et rle de lobservatoire de la pauvret

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REPUBLIQUE DE MADAGASCAR PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE

DEVELOPPEMENT

MINISTERE DES FINANCES ET DE LECONOMIE PROGRAMME MAG/97/007GOUVERNANCE ET POLITIQUES PUBLIQUES POUR

INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE

UN DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE

Vers un Observatoire de la Pauvret Madagascar

Jean-Luc Dubois

Antananar ivo , 05-28 septem bre 2001

METH ODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS

ET ROLE DE LOBSERVA TOIRE DE LA PAUV RETE


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SOMMAIRE

INTRODUCTION 1

I. QUE SIGNIFIE LE SUIVI DE LA PAUVRETE ? 3

1.1. LA REDUCTION DE LA PAUVRETE ET LE DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE 31.1.1. LES DIMENSIONS DE PAUVRET 31.1.2. LA MESURE DU DVELOPPEMENT HUMAIN 6

LE LIEN AVEC LES INGALITS 8LA PRISE EN COMPTE DE LA VULNRABILIT 91.2. LE SUIVI DE LA PAUVRETE ET LEVALUATION DES MESURES POUR LA COMBATTRE 101.2.1. LA COMPOSANTE SUIVI DE LA PAUVRET 10

1.2.2. LA COMPOSANTE VALUATION DES ACTIONS 11

II. LIENS ENTRE OBJECTIFS STRATEGIQUES DU DSRP ET CHOIX DESINDICATEURS DE SUIVI 13

2.1. LES OBJECTIFS MESURABLES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE 132.1.1. DES OBJECTIFS ISSUS DES ORIENTATIONS STRATGIQUES DU DRSP 132.2. LE CHOIX DES INDICATEURS 152.2.1. DIFFRENTES CATGORIES DINDICATEURS 152.2.2. LES CRITRES DE SLECTION DUNE LISTE RESTREINTE 18

III. DU SYSTEME DE SUIVI A LOBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE 21

3.1. QUATTEND-ON DU SYSTEME DE SUIVI ? 213.1.1. LA FONCTION DANALYSE DES INFORMATIONS SUR LA PAUVRET 213.1.2. UN ENCHANEMENT DTAPES INSTITUTIONNALISES 223.1.3. UNE COORDINATION NCESSAIRE CHAQUE TAPE 233.2. QUE PEUT APPORTER LA MISE EN PLACE DUN OBSERVATOIRE ? 253.2.1. LOBSERVATOIRE DE LA PAUVRET : UN POINT FOCALAU CROISEMENT DE LOFFRE ET LADEMANDE DINFORMATION 25

3.2.2. LOBSERVATOIRE DE LA PAUVRET ASSUME UNE FONCTION DE SYNTHSE DES INFORMATIONS263.2.3. LOBSERVATOIRE DE LA PAUVRET ASSURE ET MAINTIENT UNE DYNAMIQUE INTERACTIVE 27

CONCLUSION 29

Annexe 1 : Prsentation des objectifs stratgiques de dveloppement MadagascarAnnexe 2 : Rflexions sur un systme de suivi de la pauvret (Runion des partenaires audveloppement - 21 septembre 2001)Annexe 3 : Remarques relatives la dfinition dun observatoireAnnexe 4 : Prsentation visuelle concernant le suivi de la pauvret (Runion des responsablestechniques - 27 septembre 2001)

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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICAT EURSET ROLE DE LOBSERVAT OIRE DE LA PAUV RETE

INTRODUCTION

Depuis 1997, le gouvernement de Madagascar a fait de la rduction de la pauvret sonobjectif fondamental en sappuyant pour cela sur quatre principes directeurs : rendre oprationnel leconcept de dveloppement humain durable, lutter contre la pauvret sous ses diffrentes formes,

tablir une gestion macro-conomique saine et assurer la participation de la population cettepolitique1.

La mise en uvre de ces principes sest traduite par llaboration dune stratgie de luttecontre la pauvret qui a inspir les grandes lignes du Document Stratgique de Rduction de laPauvret (DSRP) actuel2. Ce document fixe la rduction de la pauvret comme un objectif prioritaireet dfinit les orientations stratgiques des politiques macroconomique et sectorielles et desprogrammes et projets visant rduire la pauvret. Certaines de ces orientations stratgiques ont treprises et dveloppes dans les rapports nationaux qui font le bilan du dveloppement humain3.

De multiples programmes sont en prparation, ou concourent dj, la mise en uvre de cesorientations stratgiques (par exemple PADR, SEECALINE, PNSP, Projet Sant, Projet Transport,FID, PAEPAR, PE II, etc. ). Le problme actuel est donc de mettre en place un systme qui permettede suivre lvolution de la pauvret et dvaluer sur cette dernire, limpact des actions mises enoeuvre dans le cadre des programmes et projets. Il faut pour cela apprhender les diffrentesmanifestations de la pauvret, en estimer rgulirement limportance et en suivre les volutions.

Pour mesurer la pauvret, on se rfre un noyau dindicateurs spcifiques. En suivant leursniveaux et leurs volutions, on peut juger de la pertinence des orientations stratgiques actuelles etvoir sil faut les confirmer ou les inflchir. De nombreux indicateurs sont actuellement disponiblesgrce aux oprations de collecte ralises au cours de ces dernires annes : enqutes nationales

auprs des mnages, donnes administratives concernant les services sociaux, observatoires sur lesmnages ruraux, donnes relatives lvaluation de limpact de projets, etc.. Ces indicateurs sontprsents dans des annuaires officiels4 et des documents sectoriels5. Sur la base de ces informations,diverses tudes dcrivent ltat de la pauvret, ses diffrentes manifestations et ses tendancesdvolution6.

Cependant, face la multiplication des informations relatives la pauvret issues de sourcesdiffrentes, il devient indispensable den coordonner la production et lanalyse afin de produire tout moment une rponse unique venant dun point focal reconnu par tous - sur ltat de lapauvret et sur sa tendance dvolution.

1SNU [Systme des Nations Unies], 1999,Bilan commun de pays : Madagascar, Antananarivo.2 Le DSRP tant en cours de finalisation, cest la version prliminaire labore en novembre 2000 partir de la StratgieNationale de Lutte contre la Pauvret (SNLCP) de janvier 2000 qui a servi de rfrence ce rapport. Auparavant, ctaitle Document Cadre de Politique Economique (DCPE 1996-99) qui servait de rfrence.3 Trois rapports sur le dveloppement humain ont t produits, avec lappui du PNUD, sur les thmes : Rle de lagouvernance et de la dcentralisation dans la rduction de la pauvret, Antananarivo 2000 ; Impact de lducation,Antananarivo 1999 ; Etat du dveloppement humain, Antananarivo 1997.4 Le Tableau de Bord Social (TBS) 2000 et 2001, et lAnnuaire pour la Journe Africaine de Statistique produits parlINSTAT.5 Les notes thmatiques sur lducation, la sant, leau et lassainissement labores par la cellule technique DRSP,2000.

6Inventaire des enqutes et tudes sur la pauvret Madagascar, Cellule technique DSRP, document n10, SNAD-STA,PNUD, Antananarivo, 2000.

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Ceci est dautant plus important que les formes de pauvret devraient voluer sous leffet despolitiques mises en uvre et que, en consquence, les priorits stratgiques risquent de sen trouvermodifies. Il faut, de plus, envisager une adaptation permanente du systme de collecte des donnes,pour que les indicateurs retenus et les analyses correspondantes puissent tre produites en fonctiondes objectifs venir.

Face cette situation, on peut se demander quel est le systme de suivi quil conviendraitdinstaurer pour que le gouvernement soit en tat de faire le point, tout moment, de la situation dela pauvret et de ses tendances dvolution. Il lui faut, de plus, pouvoir rpondre la question delefficacit de ses actions pour combattre la pauvret. Or, seul un systme adapt aux besoins desuivi et dvaluation permettra de rpondre ce double questionnement sur la situation de lapauvret et sur lefficacit des politiques mises en uvre.

Il faut, de plus, que ce systme soit capable de sintgrer dans un contexte o existe dj demultiples initiatives en matire de collecte comme danalyse de linformation, afin de susciter unedynamique interactive entre la formulation des orientations stratgiques, le rsultat des analyses, les

indicateurs et les donnes quil convient de recueillir. Ceci permettra de mettre en place lesprocessus dvaluation mesurant la contribution des politiques et programmes la rduction de lapauvret.

Ce document a t rdig pour tenter de rpondre cette interrogation qui concerne laconception dun tel systme de suivi de la pauvret et pour rechercher les premires bases de lamthodologie cense laccompagner.

Il examinera, dans une premire partie, les exigences conceptuelles que posent la mise enplace de ce systme. En effet, ce dernier doit, dune part, traiter du double aspect de suivi etdvaluation de la pauvret et, dautre part, largir les dimensions de la pauvret celle dudveloppement humain durable. Dans la seconde partie, le rapport insiste sur le lien qui doit existerentre les objectifs stratgiques de la lutte contre la pauvret et la liste des indicateurs quil convientde slectionner et de suivre dans le temps. Enfin, dans la troisime partie, sont prsents quelquescaractristiques du systme de suivi et, notamment la logique mthodologique densemble quipermet de relier de manire interactive les objectifs stratgiques aux diffrents types danalyse et la collecte des informations ncessaire la production des indicateurs.

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I. QUE SIGNIFIE LE SUIVI DE LA PAUVRETE ?

Lexpression qui est frquemment utilise de suivi de la pauvret a le mrite de lasimplicit, ce qui facilite la communication entre partenaires du dveloppement. Dans les faits, ellerecouvre une dimension bien plus large que le simple suivi de la seule pauvret. Cest pourquoi, il

est utile, en premier lieu, dexpliciter ce quon entend par cette expression.

Tout dabord, au suivi de la pauvret et, donc, de son volution, on doit rajouter lvaluationdes interventions - mesures de politique, programmes, projets - qui sont mises en uvre pour rduirela pauvret et qui ont, en consquence, un effet direct sur son volution. Ces interventionscontribuent, en tant que facteurs explicatifs, aux modifications de la situation et du comportementdes mnages.Le suivi de la pauvret, tout comme lvaluation de leffet des actions mises en uvre

pour la combattre, constituent donc deux composantes indissociables dun mme systme que, pour

simplifier, on continuera dappeler systme de suivi de la pauvret .

Ensuite, en ce qui concerne la pauvret, la multiplicit reconnue de ses dimensions demandede la considrer de manire diffrente selon quelle traduit une insuffisance de revenu ou deconsommation, des manques divers, des difficult daccs ou dexclusion de toutes sortes. Ondborde alors du seul aspect de la pauvret pour atteindre les dimensions du dveloppement humain.Si, de plus, on prend en compte les aspects environnementaux, les problmes dquit et de longterme, cela implique de considrer la durabilit de ce dveloppement. L encore, pour simplifier, onconservera dans la suite du texte lappellation de suivi de la pauvret, mais si celle-ci recouvreautant le suivi que lvaluation des dimensions du dveloppement humain et de leur durabilit.

On consacrera donc la premire section la rduction de la pauvret et au dveloppementhumain durable et la seconde au suivi de la pauvret et lvaluation de limpact des politiques

mises en uvre.

1.1. LA REDUCTION DE LA PAUVRETE ET LE DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE

La pauvret se manifeste sous des formes diverses : insuffisance de revenu, faible accs auxsoins de sant, faible ducation, absence de relations sociales, dun minimum de biens, de capital,etc. Ces formes sont souvent prsentes au mme moment au sein dun groupe de personnesconsidres comme pauvres mais des degrs divers. Do la ncessit de considrer la pauvretcomme un phnomne multidimensionnel dont on va analyser les diffrentes dimensions pour mieuxle circonscrire.

Comme ces dimensions ne sont pas uniquement conomiques mais quil existe desdimensions sociales, culturelles, politiques, etc., dont il faut tenir compte car elles ont un impact surla dimension conomique, on introduit un concept plus large, plus englobant, celui dedveloppement humain.

1.1.1. Les dimensions de pauvret

Suivre la pauvret implique de connatre rgulirement ltat de la pauvret dans sesdiffrentes dimensions. Ceci afin de voir lvolution positive, ou ngative, de lune ou lautredimension, den dterminer les facteurs explicatifs et de mesurer les interactions entre dimensions.

Si, lon considre la ville dAntananarivo en 1998, par exemple, on remarque que la pauvretse manifeste de la manire suivante : la pauvret montaire (moins de 1$ par jour) concerne 32% de

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la population, la pauvret de conditions de vie 35%, la pauvret de potentialits (capital humain)32,6% et lexclusion sociale 34,6%. Seulement 7% de la population cumule toutes les formes depauvret et 8,9% les trois formes non montaires. Par contre, plus de 70% des personnes prsententlune ou lautre forme de pauvret7.

Cet exemple confirme la ncessit de considrer la multidimensionnalit de la pauvret quise manifeste sous diffrentes formes au mme moment, certaines tant conomiques comme labaisse du revenu ou limpossibilit daccs certains services sociaux, et dautres non-conomiquescomme lexclusion sociale ou la non-responsabilisation dun groupe social, la non-reconnaissancedune identit.

Les dimensions conomiques de la pauvret

La pauvret se dcline sous les diffrentes formes de pauvret montaire, de pauvret desconditions de vie (parfois appele pauvret dexistence) et de pauvret des potentialits.

Mme si elle demeure assez restrictive, la pauvret montaire, mesure partir du revenuou, plus frquemment, de la consommation prise comme estimateur du revenu permanent, permetdapprhender de faon exhaustive le phnomne de pauvret dans un pays ou une rgion donne.Sur la base dun seuil de pauvret dtermin en fonctions de la satisfaction dun minimum debesoins de base, on mesure lincidence de la pauvret (pourcentage de pauvres), la profondeur etlintensit de la pauvret (en fonction des carts au seuil de pauvret), lingalit parmi les pauvresainsi que la variation de lincidence au sein des diffrents groupes socio-conomiques dans lespacergional.

Pour Madagascar, le seuil de pauvret par tte et par an est estim 313.945 Fmg en 1999(en se rfrant aux prix urbains de 1993), sur la base dun panier alimentaire de 2.100 calories et desbesoins non alimentaires minimaux8. Il permet alors de mesurer lvolution de lincidence de lapauvret entre 1985 et 1997, soit 59% en 1985, 70% en 1993 et 73,3% en 1997.

On peut cependant distinguer ct de cette pauvret montaire, une pauvret de conditionsde vie et une pauvret de potentialits.

La pauvret de conditions de vie se rapporte laccs aux biens et services qui permettent,notamment, de satisfaire aux besoins essentiels. Sa prsence traduit une situation de manque dans lesdomaines relatifs lalimentation (dsquilibre nutritionnel), la sant (faible accs aux soinsprimaires, leau potable), lducation (non-scolarisation), au logement (mauvais tat), etc. En ce

sens, elle exprime aussi une vision plus qualitative de la pauvret, car une amlioration de laccsaux services concerns peut traduire tout autant une amlioration des conditions de vie que de laqualit de vie des populations.

Il existe toute une batterie dindicateurs, spcifiques chacun des domaines concerns quipermettent de retracer ltat des conditions de vie et de suivre leur volution. Citons par exemple, lapart budgtaire de lalimentation dans le budget des mnage, les taux dincidence de la malnutritionprotino-calorique, les taux dmaciation ou de retard de croissance, concernant lalimentation ; les

7 Razafindrakoto M et F. Roubaud, Antananarivo : Toutes les pauvret, Sciences au Sud, Hors Srie 2001, IRD,Paris.8

Razafindravonona J., D. Stifel, S. Paternostro, 2001, Evolution de la pauvret Madagascar : 1993-1999, INSTAT,Antananarivo.

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nombres de consultations mdicales, les taux de morbidit, de mortalit infantile et maternelle, pourla sant ; les taux dalphabtisation et de scolarisation, pour lducation ; les taux daccs leaupotable, des installations sanitaires adquates, pour lhabitat, etc. Ce sont l quelques exemplesparmi bien dautres.

Enfin, la pauvret de potentialits retrace le fait que lon ne dispose pas des moyens quipermettent, en utilisant ses capacits individuelles, de gnrer un revenu et, ainsi, de vivrecorrectement ou de se soustraire de la pauvret. Cest laspect conomique de ces potentialits quiest pris en compte et qui concerne des moyens matriels, comme les quipements physiques ou lecapital financier utiliss pour la production, et des moyens immatriels comme le capital humain(niveau dducation et de sant susceptible daccrotre le revenu) ou le capital social (rseauxsociaux engendrant un revenu social). Dans ce contexte, les mesures concernant le cheptel, lesterrains possds, les quipements, etc., dun ct, et le nombre dannes dtude, les diplmes,lesprance de vie, le fait dtre vaccin, lappartenance des associations, de lautre, fournissentdes indicateurs permettant de suivre lvolution de cette forme de pauvret.

Le DSRP travers ses orientations stratgiques aborde explicitement ces diffrentesdimensions de la pauvret de manire prcise travers certaines de ses rubriques comme, parexemple, Dvelopper les services essentiels de base : ducation, sant, eau potable ou Faciliterlaccs la terre, au crdit, la cration de micro-entreprises, des activits complmentaires :levage, artisanat, etc. (cf. Annexe 1).

Les dimensions non-conomiques de la pauvret

Dautres dimensions de pauvret ne sont pas dordre conomique. Elles sinscrivent dans unedfinition plus large de la pauvret.

Ainsi, par exemple, la pauvret sociale permet de prendre en compte le relchement desliens sociaux, les difficults dinsertion sociale et les processus dexclusion correspondants, lesformes dabandon, etc.. De mme, la pauvret dordre culturel traduira linsuffisante reconnaissancede certaines identits, le maintien oblig dans certaines catgories, le non-accs certaines pratiquesou expressions culturelles, la non-information, etc. On pourrait de la mme manire parler depauvret dordre politique (avec labsence de participation aux dcisions, la difficult dadhrer des associations, la violation des droits, etc.) ou mme de pauvret dthique (face la perte devaleurs partages, la monte de la violence et de la dlinquance, la corruption, etc.). Autant demanques qui, bien que considrs comme non-conomiques au sens strict (ils ne sexpriment pas surun march qui en dtermine le prix), ont une influence sur lconomique et, particulirement, les

affectations budgtaires individuelles ou collectives.

Ce sont l autant daspects qui pourront tre considrs lavenir comme des partiesintgrantes de la pauvret humaine, mais qui demandent, pour tre pris en compte avec prcision, ladfinition dindicateurs appropris.

Le Tableau de Bord Social, rgulirement produit par lINSTAT, est, en ce sens, un excellentinstrument de synthse des indicateurs disponibles. Il peut souvrir sans difficult majeure toutenouvelle dimension de la pauvret. Il est cependant plus orient vers le suivi dindicateurs sociauxque dindicateurs spcifiquement orient vers lapprhension de la pauvret.

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1.1.2. La mesure du dveloppement humain

Le fait de considrer la pauvret dans ses diffrentes dimensions, tant conomiques que non-conomiques et, parmi elles, plus prcisment, la pauvret des potentialits, ouvre la porte audveloppement humain. Ce dernier, par dfinition, met laccent sur laccroissement des

potentialits humaines, qui recouvrent les moyens matriels (quipements physiques ou capitalfinancier), le capital humain (niveau dducation, tat sanitaire, esprance de vie) et le capital social(rseau de relations, stocks de droits, principes dthique, etc.).

La constitution de ces potentialits, par laccumulation des actifs correspondants, permet derduire la pauvret de potentialits. Dans un tel contexte, laccs aux services permettant deconstituer ces actifs est un facteur essentiel pour chapper la pauvret.

Le dveloppement humain a, cependant, besoin de la croissance conomique sil veutcontribuer rduire la pauvret humaine de faon rgulire. La croissance demeure une conditionncessaire, mme si elle nest pas suffisante, et sa poursuite de manire durable fait appel la bonne

gouvernance. Durabilit de la croissance conomique, rduction de la pauvret humaine etgouvernance : il y a l trois lments stratgiques importants dont il faut tenir compte pour enmesurer les effets sur la rduction de la pauvret.

La durabilit de la croissance conomique

Il ny a pas de dveloppement possible long terme sans croissance conomique. En effet,cette dernire permet daugmenter la richesse globale. Dans un environnement o les contraintesconomiques et sociales sont donnes, elle sobtient par une combinaison optimale des ressourcesphysiques et humaines disponibles.

Les richesses nouvelles, engendres par la croissance, peuvent contribuer un meilleur accsaux services sociaux (nutrition, sant, ducation, etc.) et ainsi contribuer au renforcement despotentialits humaines. Encore faut-il sassurer que cette croissance se fasse en faveur des pauvres etque ces richesses soient bien utilises pour rduire la pauvret dans ses diffrentes dimensions.

Dans ce contexte, le capital humain, qui est le rsultat dune utilisation rgulire des servicesdducation, de sant, de nutrition, etc., joue un rle central dans le processus de dveloppement enengendrant des effets induits suprieurs au rendement du capital physique. Quant au capital social,en tant que bien public, il peut tre considr comme un nouveau facteur de croissance, sappuyantsur les valeurs partages et les adhsions des institutions plus ou moins formelles (associations,

organisations villageoises, tontines, coopratives, etc.), mme si ses effets conomiques sontparfois contradictoires. Comme un bien priv individuel, issu des relations tisses avec dautrespersonnes, il est lorigine dun revenu social qui contribue rduire la pauvret et se mesure partoute forme de transfert.

Rduire la pauvret humaine

Le concept de pauvret humaine permet denglober toutes les dimensions de la pauvret,quelles quen soient les manifestations : absence de revenu ou de ressources productives suffisantespour assurer des moyens dexistence viables ; faim et malnutrition ; mauvaise sant ; accs limit lducation et aux autres services de base ; morbidit et mortalit accrue du fait de la maladie ;

absence ou insuffisance de logements ; environnement insalubre ; discrimination sociale et

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exclusion ; non-participation la prise de dcisions dans la vie civile, sociale et culturelle (Sommetsur le Dveloppement Social de Copenhague 1995)9.

Cette approche de la pauvret dfinie comme un ensemble de manques, permet daller plusloin que la simple pauvret montaire qui focalise sur linsuffisance du revenu ou de la

consommation. Elle met laccent sur lopportunit de vivre une vie longue, saine et constructive, etsur la libert, la dignit, le respect de soi-mme et dautrui, sans nier pour autant lintrt dunniveau de vie dcent pour y arriver.

Pour rduire la pauvret humaine il faut un dveloppement humain. Ce dernier implique desattaquer toutes les dimensions de la pauvret et, de plus, de mettre un accent tout particulier surlaccroissement des potentialits de tous. Dans un tel cadre, les pauvres, travers le renforcement deleurs potentialits deviennent aussi des acteurs de la rduction de la pauvret. Cette approche metlaccent sur la dtention dactifs comme le capital, les biens dquipement et les ressources socialesou politiques. Lorsque de tels actifs sont possds par les pauvres, ils leur confrent un potentieldaction qui leur permet de sortir de la pauvret.

Le lien avec la gouvernance

La pauvret et, plus encore, les ingalits conduisent des tensions ou fractures socialesentre groupes ethniques, sociaux ou entre rgions. Ces tensions peuvent dboucher sur des conflitslatents ou ouverts. Cest la capacit grer ces tensions qui permet dviter de trop gravesconsquences sur la croissance conomique. Il y a l un problme gnral de gouvernementalitcest dire de gestion des affaires publiques de manire efficace, quilibre et quitable, autrementdit, de bonne gouvernance.

La gouvernance recouvre les mthodes utilises par les socits pour redistribuer le pouvoiret grer les ressources et les problmes dordre public 10. Pour viter les problmes de corruption, demauvaise gestion et, plus gnralement dallocations non optimales, les gouvernements doiventrendre rgulirement des comptes la population. Ceci implique dinstaurer un Etat de droitrespectueux des liberts fondamentales, une dcentralisation et un partage du pouvoir qui encourageles individus se prendre en charge et accrotre leurs potentialits. Dans un tel contexte, la tenuedlections dmocratiques, libres et rgulires, contribue renforcer ce principe de responsabilit.

En ce qui concerne la rduction de la pauvret, cela veut dire que les pauvres doivent trepartie prenante du processus de rduction et voir leurs potentialits samliorer par une meilleurerpartition des ressources et du pouvoir. La bonne gouvernance implique alors trois qualits : la

matrise (participation et intrt du public), lquit (galit des chances pour tous) et laresponsabilit (structures et obligation de rendre compte). On parlera alors de gouvernancehumaine ds lors quelle touche les multiples dimensions du dveloppement humain.

Le DSRP aborde explicitement ce problme de la gouvernance dans lun de ses axesstratgiques : Mettre en place un cadre institutionnel favorable, renforcer les capacits et amliorerla gouvernance. Mais cest surtout le Rapport sur le dveloppement humain 2000 Madagascar quien dtaille les grandes orientations (cf. Annexe 1).

9

PNUD, 1997,Rapport Mondial sur le Dveloppement Humain, Economica, Paris.10 PNUD, 2000,Le rle de la gouvernance et de la dcentralisation dans la rduction de la pauvret , Rapport nationalsur le dveloppement humain, Antananarivo.

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Encadr n 1 : La durabilit sociale du dveloppement

Si la mise en uvre dune stratgie de dveloppement humain durable peut contribuer rduire la pauvret humaine, il se pose toutefois la question de la durabilit dune telle stratgie.

Une durabilit qui est pourtant indispensable si lon dsire rduire rgulirement la pauvret etcontribuer aux objectifs internationaux, visant rduire de moiti, dici 2015, la proportion de ceuxqui sont dans la pauvret, scolariser tous les enfants dans lenseignement primaire, rduire dedeux tiers les taux de mortalit infantile et juvnile, rduire des trois quarts les taux de mortalitlis la maternit, etc. (cf. Annexe 1).

Ceci pose, en premier lieu, la question de la durabilit de croissance. Une croissance qui doittre quilibre en termes macroconomiques, mais aussi quitable, en termes sociaux, et protectricedes ressources naturelles, en termes environnementaux. En enrichissant le dveloppement humain dela notion de durabilit, ces lments contribuent, la suite de la Confrence de Rio surlEnvironnement (1992), dfinir le dveloppement humain durable. Ce dernier doit tre capable,

dengendrer la croissance conomique, den rpartir les bnfices de faon quitable, de rgnrerlenvironnement au lieu de le dtruire, de renforcer les capacits daction des individus,particulirement des pauvres, au lieu de les marginaliser11.

Dans le mme ordre dide, le DRSP, dont le premier axe stratgique sintitule Amliorerles performances conomiques en y faisant participer les pauvres comprend deux rubriques :Instaurer une croissance conomique forte et durable et Faire en sorte que lacroissance conomique profite aux pauvres. Il prvoit une croissance rgulire de 6,3% par an enmoyenne et le renforcement des potentialits de certaines des catgories de population pauvres(agriculteurs, femmes, jeunes adultes en recherche demploi).

Laspect de durabilit sociale du dveloppement humain12 est particulirement important caril signifie aussi que la croissance conomique ne peut tre lorigine de dsquilibres sociauxgraves qui risquent de la remettre en cause. Cela impose donc, non seulement de rduire la pauvret,mais aussi de matriser les ingalits qui peuvent atteindre la cohsion sociale et damliorer lascurit des populations en rduisant la vulnrabilit face aux risques.

Le lien avec les ingalits

Le problme de la pauvret ne peut tre abord sans celui des ingalits : ingalitsmontaires, ingalits de conditions de vie, ingalits des chances, ingalits de pouvoir, ingalits

de genre, ingalits spatiales, ingalits Nord-Sud, etc.. Ces ingalits sont souvent relies les unesaux autres et ont des consquences ngatives sur la croissance et sur la cohsion sociale. Il semble,en effet, que les ingalits les plus structurelles (comme, par exemple, les ingalits de pouvoir oules ingalits politiques) ont un impact sur les ingalits de chances qui, leur tour, se rpercutentsur les ingalits de conditions de vie et sur les ingalits montaires.

11

PNUD, 1998, Vaincre la pauvret humaine, New York.12 Dubois J-L., F-R. Mahieu et A. Poussard, 2001, "La durabilit sociale comme composante dun dveloppementhumain durable",Le dveloppement humain : Cahiers du GRATICE, Universit de Paris XII Val de Marne.

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La relation entre la croissance conomique, la pauvret et les ingalits montaires estparfaitement tablie et permet de simuler la dynamique de la pauvret face lvolution desingalits13, car, niveau de croissance conomique donn, la monte des ingalits empche larduction de la pauvret. Cependant, cette relation ne concerne que des ingalits de consommation

ou de revenu, mais pas dautres formes dingalits comme lingalit de conditions de vie ou depotentialits (par exemple, les ingalits de patrimoine qui sont souvent importantes).

Les indices de Gini et de Theil permettent de donner une mesure de lingalit montaire. Ilsmontrent une rduction de cette forme dingalit Madagascar entre 1993 et 1999. Ainsi, lindicede Gini passe de 0,451 en 1993 0,392 en 1997 et 0,382 en 1999. Pour les mmes dates lindice deTheil passe de 0,531 0,285 et 0,251.

De faon gnrale, lingalit cre des tensions sociales graves qui peuvent freiner ou mmebloquer le processus de croissance.

La prise en compte de la vulnrabilit

La vulnrabilit est la probabilit de voir son revenu se rduire et de tomber dans la pauvret.Une probabilit qui saccrot avec laugmentation des risques de toutes sortes : risque climatique,risque conomique, risque politique, etc., qui en saccumulant font que lon peut tomber dans luneou lautre des formes de la pauvret. Sur cette base, on peut dfinir diffrentes formes devulnrabilit : montaire (risque de baisse de revenu), dans les conditions de vie (risque alimentaireou risque sanitaire) et dans les potentialit (pas de terrain pour un agriculteur, faible formation pourun travailleur).

Ainsi, on peut parler de vulnrabilit alimentaire, comme une composantes de lavulnrabilit dans les conditions de vie, pour traduire la prsence dun risque alimentaire cest--diredu risque de ne pouvoir trouver suffisamment de nourriture pour se nourrir. La scurit alimentaireest la rponse ce risque en assurant des disponibilits suffisantes en produits alimentaires ceuxqui souffrent de cette forme de vulnrabilit.

Certaines catgories de personnes sont, de fait, plus vulnrables en raison de circonstancesdiverses : profession sujette aux accidents, aux alas climatiques, aux catastrophes naturelles. Pourdautres, cest leur nature mme qui les rend plus vulnrables : les handicaps en raison dun dficitdans leurs potentialits physiques, les enfants en raison de leur fragilit et de la non-connaissance decertaines choses. Dans le cas des femmes, ce sont souvent les ingalits sexues (plus grande

difficult trouver un travail, une moindre rmunration, des contraintes sociales multiples) quiaccroissent leur risque de tomber dans la pauvret et leurs difficults sen sortir.

Rduire la vulnrabilit, permet ainsi de lutter prventivement contre la pauvret. Car le faitde tomber dans la pauvret empche la constitution dun capital humain, ce qui a un effet sur lesgnrations futures. Elle se traduit par une amlioration de la scurit des mnages face aux risquesquils rencontrent et qui peuvent, avec une certaine probabilit, se concrtiser. La manire de rduirela vulnrabilit des mnages consiste accrotre leurs potentialits de toutes sortes, sous la forme dedotations en capital (technique, financier, humain ou social), daccs aux services sociaux et plus

13

Essama-Nssah B., 1997, "Impact of Growth and Distribution on Poverty in Madagascar", The Review of Income andWealth, Series 43, Number 2, pp.239-252.

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gnralement aux opportunits sociales.

La difficult rside cependant dans la construction dun indicateur de vulnrabilit quiintgre les risques et qui permet de savoir quel moment intervenir pour viter lapparition desdiffrentes formes de pauvret.

Le DSRP prvoit le renforcement de filets de scurit sous la forme doctroi de micro-crdit, demicro-ralisations ou de travaux haute intensit de main duvre (cf. Annexe 1). Il y a l unerponse la vulnrabilit des mnages sur le court terme mais elle demeure insuffisante longterme. Mieux vaut renforcer les potentialits des individus pour leur permettre, grce laconstitution dactifs, de surmonter les crises et dviter de tomber dans la pauvret.

1.2. LE SUIVI DE LA PAUVRETE ET LEVALUATION DES MESURES POUR LA COMBATTRE

Lorsquon parle de suivi de la pauvret, on pense, en fait, deux choses : dune part,

observer la manire dont ltat de pauvret volue dans le temps et, dautre part, faire ressortir lesfacteurs explicatifs de cette volution, notamment leffet des actions entreprises dans le cadre de lastratgie de rduction de la pauvret.

Il y a donc l deux dimensions complmentaires : celle du suivi de la pauvret et dudveloppement durable, et celle de lvaluation des stratgies de rduction de la pauvret qui sontmises en uvre.

1.2.1. La composante suivi de la pauvret

Le suivi de la pauvret demande, en premier lieu, de connatre ltat des diffrentes

dimensions de la pauvret des dates rgulires, puis de comparer ces tats entre eux afin de mettre

en valeur les volutions.

En utilisant une batterie dindicateurs appropris chacune de ces dimensions, on peutmesurer le niveau de pauvret atteints aux diffrents moments. Lanalyse descriptive de cesindicateurs, puis leur comparaison, fournit des informations sur lvolution des diverses formes depauvret et, plus gnralement, sur les dimensions et la durabilit du dveloppement humain.

Or, lanalyse de ces indicateurs montrent la prsence de dynamiques qui traversent lesdiffrentes formes de pauvret. Dune part, une relation existe entre les formes de pauvret

conomique : montaire, de conditions de vie et de potentialits. La pauvret montaire peutengendrer une pauvret de conditions de vie qui, son tour, induira une pauvret dans lespotentialits. Cest le cas dun mnage qui, face une baisse de revenu pauvret montaire-, se voitoblig de retirer ses enfants de lcole -non-scolarisation des enfants et pauvret de conditions devie-, linterruption dans l'accumulation de capital ducatif des enfants entranant une pauvret despotentialits. Cette situation pourra leur rendre plus difficile laccs au march du travail etlobtention dun revenu, ce qui a pour effet de perptuer la pauvret montaire travers un cycleintergnrationnel.

Dautre part, les individus et les mnages peuvent arriver sextraire de la pauvret avec lerisque dy retomber par la suite. Cette dynamique de pauvret retrace par le phnomne dentre

dans la pauvret et de sortie ne touche pas de la mme manire les diffrentes formes de pauvret.La pauvret montaire volue plus rapidement que la pauvret de conditions de vie et la pauvret de

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potentialits. Demeure cependant le risque de trappe pauvret qui fait que, dans tous les cas, lesgens qui sont dans la pauvret narrivent plus sen extraire.

Plus, gnralement, si la pauvret montaire fournit une mesure globale et simple de lasituation, la pauvret des conditions de vie en exprime des caractristiques descriptives plus

spcifiques et la pauvret des potentialits en retrace les principaux fondements.

En termes oprationnels, pour tirer des conclusions fiables partir de la comparaison de cesindicateurs, le suivi des diffrentes formes de pauvret demande lutilisation dindicateursreprsentatifs des phnomnes tudis et lutilisation de mthodologies danalyse spcifiques.

1.2.2. La composante valuation des actions

La deuxime composante du systme de suivi concerne lvaluation des actions qui sontmenes dans le cadre de la stratgies de rduction de la pauvret. Ces actions prennent tantt laforme de mesures de politiques macroconomiques ou sectorielles (ducation, sant, emploi,

agriculture, etc.), tantt de programmes ou de projets de dveloppement cibls. Elles sappuient surles orientations stratgiques prsentes dans les documents officiels.

L'effet des politiques conomiques et sociales mises en uvre ainsi que celui desprogrammes d'actions est valu au moyen dindicateurs et sur la base danalyses spcifiques de cesindicateurs. Par comparaison de rsultats, mesure des impacts, mise en valeur des facteursexplicatifs, etc., elles concernent la rduction des diffrentes dimensions de la pauvret, lapromotion du dveloppement humain et le maintien de la durabilit de ce dveloppement.

Lvaluation des effets permet de juger de la pertinence des stratgies mises en uvre et dedcider, la vue des rsultats obtenus, de leur poursuite ou de la modifications des actionsconcernes, voire mme des orientations stratgiques officielles14.

En termes oprationnels, lvaluation demande lutilisation dindicateurs propres auxphnomnes tudis et lutilisation de mthodologies danalyse spcifiques qui soient capablesdexpliquer la situation et son volution, et de produire des conclusions fiables pour guider lesdcideurs conomiques. En ce sens, les deux composantes de suivi et dvaluation demeurentfortement imbriques, car les indicateurs qui servent de rfrence ainsi que les mthodologiesdanalyse savrent en grande partie leur tre communs.

14 PNUD, 1997, Suivi et valuation dans une perspective de rsultats , Manuel pour les responsables de programmes,New York.

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Encadr n 2 : Rsum des propositions mthodologiques de la Partie I

Sil est indispensable de mettre en place un systme de suivi de la pauvret pour observer

son volution et guider llaboration et la mise en place de la stratgie de rduction de la pauvret, ilest aussi clair que ce systme de suivi doit comprendre deux qualifications importantes :

- dune part, comporter une composante valuation des actions mises en uvre pour rduirela pauvret qui soit aussi importante que la composante de suivi des volutions de la pauvret.

- dautre part, prendre en compte la pauvret dans toutes ses dimensions rejoignant ainsi lesproccupations du dveloppement humain et de la durabilit de ce dveloppement.

Ceci demande de rechercher les jeux dindicateurs et les mthodologies de collectedinformation, puis danalyse, qui devront tre utilises pour valider ces deux qualifications.

Il en rsulte que cest plus par facilit de langage que lon continuera de parler de systmede suivi de la pauvret en lieu et place de systme de suivi et dvaluation de la pauvret et dudveloppement humain durable. Ce qui serait plus exact.

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II . LIENS ENTRE OBJ ECTIFS STRATEGIQUES DU DSRP ET

CHOIX DES INDICAT EURS DE SUIV I

Cette seconde partie met laccent sur le lien qui doit exister entre les orientations stratgiquesde rduction la pauvret et la liste des indicateurs quil convient de suivre dans le temps. Il y a l unaspect mthodologique essentiel la mise en place du systme de suivi de la pauvret.

Une mthodologie qui comprend trois tapes. La premire vise convertir les orientationsstratgiques officielles en un nombre fini dobjectifs mesurables. La seconde permet de reprer lesindicateurs qui sont susceptibles de mesurer chacun de ces objectifs en les classant suivant descaractristiques propres. La troisime tape consiste slectionner, parmi ces indicateurs, ceux quisont les plus adapts au suivi et lvaluation des diffrentes dimensions de la pauvret et dudveloppement humain durable.

2.1. LES OBJECTIFS MESURABLES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE

Le Document Stratgique de Rduction de la Pauvret (DSRP) et le Rapport sur leDveloppement Humain prsentent les orientations dune stratgie visant rduire la pauvret. Surcette base, on peut dfinir un nombre fini dobjectifs mesurables pour le suivi de la pauvret.

Cette dmarche sappuie sur l tablissement dune relation entre ces objectifs, lesindicateurs qui sont censs les mesurer et les instruments dinvestigation qui fournissent lesinformations de base permettant de calculer ces indicateurs.

2.1.1. Des objectifs issus des orientations stratgiques du DRSP

Dans le programme de gouvernement prsent en 1997, il est clairement affirm que lepremier objectif concerne la promotion dun dveloppement humain durable qui demeure lefondement de la stratgie de lutte contre la pauvret.

Les documents officiels reprennent cet objectif de rduction de la pauvret. Ils le dclinenten fonction daxes stratgiques ou de thmatiques spcifiques (Cf. Annexe 1 Les objectifsstratgiques de dveloppement Madagascar). Leur examen permet dlaborer une liste finiedobjectifs mesurables pour le systme de suivi.

A titre dexemple, on a dduit des orientations du DRSP la liste des objectifs suivante, enconsidrant les diffrentes dimensions de la pauvret et du dveloppement humain durable exposes

dans la partie prcdente :

1. Assurer la croissance conomique

2. Assurer le dveloppement humain

3. Rduire la pauvret humaine

3.1. Rduire la pauvret montaire3.2. Amliorer les conditions de vie (notamment scurit alimentaire et quilibrenutritionnel, ducation et alphabtisation, sant de base, eau potable et

assainissement)3.3. Accrotre les potentialits : capital physique, financier, humain, social

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4. Matriser les ingalits et rduire la vulnrabilit

5. Promouvoir une bonne gouvernance

6. Prserver lenvironnement

Dans ce cadre, on considre que les aspects de genre peuvent tre abords de maniretransversale, travers une dcomposition par sexe des indicateurs opportuns. De mme, la questiondes ingalits spatiales peut tre tudie travers la dsagrgation des indicateurs selon le niveaurgional.

Cette liste nous servira de rfrence dans ce rapport pour poursuivre llaboration de lamthodologie du systme de suivi de la pauvret. Elle pourra tre revue annuellement en fonctionde lvolution des orientations stratgiques.

2.1.2. La relation objectifs indicateurs - systme dinvestigation

Une fois tablie la liste des objectifs mesurables, on associe chaque objectif un ouplusieurs indicateurs qui permettent de le mesurer. De mme, chaque indicateur, on associe une ouplusieurs mthodes dinvestigation pour recueillir les informations de base qui permettent decalculer ces indicateurs.

Cette relation entre objectifs, indicateurs et instruments dinvestigation est essentielle. Elleassure que tout instrument dinvestigation, quil sagisse dune enqute, dun recensement, derecueil de donnes administrative, dun observatoire thmatique, etc., sera conu en fonction de lancessit de produire un indicateur pour rpondre un objectif prcis. Plus gnralement, chaqueindicateur est li un objectif prcis et chaque systme dinvestigation la production dindicateursdtermins.

A titre dexemple, on peut prsenter le type de tableau qui permet dexprimer de faonconcrte cette relation entre objectifs, indicateurs et systme dinvestigation (ou sourcesstatistiques) :

OBJECTIFS INDICATEURS SYSTEME DINVESTIGATION

1. Assurer la croissanceconomique

PIB par tte Comptes nationaux

2. Promouvoir le dveloppementhumain Indicateur de dveloppementhumain IDH ( plusieurs sources)

3. Rduire la pauvret humaine

3.1. Rduire la pauvretmontaire

Incidence de la pauvret Enqute EPM

3.2. Amliorer les conditionsde vie : l ducation

Taux net/brut de scolarisationTaux dabandon

Annuaire de lEducationEnqute EPM

3.2.Amliorer les conditions devie : la sant

Taux de mortalit infantileTaux de morbidit

Annuaire de la SantEnqute ENDS

Etc. Etc Etc

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De cette manire, on peut relier le systme national dinformation et lensemble de sesoprations dinvestigation lensemble des objectifs mesurables de la rduction de la pauvret15.

Le systme national dinformation regroupe en effet, sous la coordination de lINSTAT : lesstatistiques denqutes auprs des mnages (EPM 1993, 1997, 1999 et 2001, ENDS 1992 et 1997,

MICS 1995 et 2000, enqutes urbaine 1-2-3 de 1995, 1997 et 2001) et des entreprises (enquteindustrielle annuelle et enqute emploi urbain de 1995, 1997, 1998, 1999), les observatoires(Rseau des Observatoires Ruraux) et systmes de suivi (Systme dalerte prcoce), les statistiquesadministratives (annuaires de lducation et de la sant) et dinventaires (RGPH 1993, inventairecommunal du programme ILO)16.

Dans ce contexte, on doit cependant relever deux insuffisances parmi les initiatives quiconcourent llaboration du systme de suivi de la pauvret.

Premirement, le lien entre les objectifs issus des orientations stratgiques officielles et ladtermination des indicateurs retenus pour le suivi de la pauvret demeure encore faible. Ceci est

particulirement vrai pour certains des aspects sectoriels comme, par exemple, lducation, la sant,leau et assainissement.

Deuximement, mme si un certain nombre doprations statistiques sont dj programmes(Enqute Nationale Dmographique et de Sant ENDS en 2002 et Enqute Permanente auprs desMnage EPM en 2003) ou sont en voie de ltre (Recensement Gnral de la Population et delHabitat RGPH 2003), il manque un Schma Directeur de la Statistique qui exprime de manireofficielle les besoins en oprations dinvestigation moyen terme pour rpondre au besoindindicateurs. La ralisation dun tel cadre prvisionnel pourrait faciliter le financement rgulierdoprations denqutes ou mme lamlioration des processus de collecte et de productiondinformation actuels.

2.2. LE CHOIX DES INDICATEURS

Il sagit maintenant de choisir un certain nombre dindicateurs qui vont mesurer les diffrentsobjectifs stratgiques de rduction de la pauvret et permettre de voir dans quelle mesure cesobjectifs sont bien raliss. Ce choix seffectue en deux tapes.

Tout dabord, on retient des indicateurs en fonction dun certain nombre de caractristiquesqui leur sont propres et qui permettent de les catgoriser : domaine danalyse, niveau oprationnel,niveau dcisionnel. Ensuite, on introduit des critres de slection plus fins : pertinence, sensibilit,

observabilit pour sassurer que ces indicateurs rpondent bien au besoin de suivi de la pauvret. Ondbouche ainsi sur une liste restreinte dindicateurs une sorte de noyau dur - que lon considrecomme suffisant pour suivre la pauvret.

2.2.1. Diffrentes catgories dindicateurs

De manire gnrale, lindicateur a le mrite de fournir une image simple et prcise dunesituation donne, en la caractrisant par un chiffre unique. Mais cette simplicit de premier abord

15 PNUD, 2000, Les modalits dorganisation dun observatoire national de la pauvret, document de travail n2,Antananarivo.16

Cellule technique DSRP, 2000,Les sources des statistiques sociales Madagascar et llaboration dun Tableau deBord Social, document n6, INSTAT, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.

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prsente aussi des dangers. Dune part, on ne tient pas toujours compte de la marge derreur qui estassocie la valeur de cet indicateur et qui saccrot avec les dsagrgations par sexe, et parcatgories spatiales et sociales. Dautre part, lindicateur ne retrace pas la dynamique de mouvementinterne qui lui est associe : il peut tre trs faible un moment donn impliquant des mesuresimmdiates et cibles de politique conomique, alors quil prendra, linstant daprs, une valeur

leve remettant en cause les mesures dcides.

Par contre, sur le long terme, le suivi dun indicateur permet de faire ressortir des volutionset de mesurer limpact de dcisions de politique en comparant ses valeurs sur diffrentes priodes.Ainsi, les indicateurs peuvent tre utiliss pour traduire des comportements particuliers : parexemple, pour comptabiliser les entres dans la pauvret ou les sorties hors de la pauvret, pourestimer les dterminants de la pauvret, pour relier entre elles les diffrentes formes de pauvret, etc.De plus, en oprant des dsagrgations, rgionales comme sociales, de ces indicateurs, on peut faireressortir les ingalits que cachent, en gnral, les valeurs moyennes.

Il est ncessaire de classer les indicateurs sociaux qui sont disponibles pour y voir plus clair.

Beaucoup de ces indicateurs ont un lien plus ou moins fort avec la pauvret pris au sens large mais,face leur nombre et leur capacit exprimer des problmes diffrents, il convient den distinguerplusieurs catgories. Mais cette catgorisation ne suffit pas les slectionner de manire dfinitiveen ce qui concerne le suivi de la pauvret. Il faut aussi introduire dautres critres de slection.

On peut cependant oprer cette premire catgorisation en introduisant trois distinctionsdevenues classiques : la premire se fait selon les domaines danalyse de la pauvret, la secondeselon le niveau dopration et la troisime selon le niveau de dcision.

La premire distinction concerne les domaines danalyse de la pauvret. Elle permet de neprendre en compte que les indicateurs qui ont lien direct avec la pauvret. Les indicateurs sociaux,comme ceux prsents dans le Tableau de Bord Social17, nont pas forcment tous un lien avec lapauvret et seuls ceux qui reprsentent une dimension spcifique de la pauvret ou qui concernentdes catgories de pauvres doivent tre pris en compte.

On distinguera alors les indicateurs exprimant les formes de pauvret conomique(indicateurs montaires, de conditions de vie, de potentialits) et sociale (aspect de justice et descurit), les indicateurs concernant la mesure de la pauvret subjective, les indicateurs dedveloppement humain et de durabilit, en sappuyant pour cela sur les dfinitions de la premirepartie de ce rapport.

Lorsquon concerne les oprations mises en uvre pour lutter contre la pauvret, sous laforme de politiques publiques, de programmes et de projets de dveloppement, on peut introduireune deuxime distinction. Elle trait aux phases de droulement de ces oprations, autrement dit leur niveau dopration.

Dans ce cadre, on distingue les indicateurs dinput et les indicateurs doutput. Si les premiersretracent les ressources et les processus (instrumentaux) qui sont mis en uvre pour raliser uneopration, les seconds mesurent limpact court terme, ou le rsultat long terme, de cette

17 Charmes J., 2001, Vers un observatoire de la pauvret Madagascar, Rapport de mission PNUD 27 aot 11septembre, multigr., Antananarivo.

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opration. Ce travail de catgorisation des indicateurs a dj t fait avec succsen ce qui concernelducation18, la sant19, leau et lassainissement20.

La troisime distinction concerne le niveau de dcision qui, en termes statistiques,correspond strictement aux niveaux danalyse et dobservation21. Les niveaux de dcision prennent

de limportance avec les initiatives de dcentralisation et les principes de subsidiaritcorrespondants. Tous sintgrent dans le problme plus gnral de la gouvernance locale.

On peut remarquer que les indicateurs de suivi de la pauvret ne sont pas les mmes enfonction du niveau de dcision considr. Ainsi, par exemple, si la frquence des repas et lacomposition des plats sont des indicateurs de pauvret pertinents au niveau microconomique oulocal, ils ne signifient rien au niveau macroconomique ou global. De la mme manire, si le taux desolarisation est un bon indicateur de pauvret des conditions de vie au niveau macroconomique,cest plutt le fait de ne pas tre scolaris qui compte au niveau microconomique. On peut ainsimultiplier les exemples qui montrent lopposition entre les niveaux macro-globale et micro-localainsi que la prsence de multiples niveaux dchelle rgionale intermdiaires.

Sur la base de ces constations, on retiendra trois catgories dindicateurs : les indicateursmacro, les indicateurs dcentraliss et les indicateurs cibls.

Les indicateurs de type macro concernent des grandeurs values au niveau national quitantt concernent lconomie tout entire (le PIB, le taux dinflation, etc.), tantt concernent certainssecteurs sociaux (le taux de scolarisation, lesprance de vie, le taux de mortalit infantile, etc.) ouconomiques (le PIB agricole, le prix du m3 deau). Ils sont obtenus au moyen de relevs exhaustifs(comme les recensements) ou denqutes reprsentatives de lensemble du pays.

Ces indicateurs peuvent tre dsagrgs de plusieurs manires : par sexe, par classe dge, demanire spatiale (par provinces, communes, milieu urbain ou rural) ou sociale (par catgories socio-conomiques, quintiles de revenu ou de consommation). On ne peut, pour autant, oprer toutes lesdsagrgations possibles car, dune part, certaines dentre elles ne seront pas pertinentes pour lamise en valeur et lanalyse du phnomne tudi, dautre part, il faut respecter les contraintes dereprsentativit et de prcision lies au nombre dobservations de chaque catgorie. On doit doncchoisir les dsagrgations qui semblent les plus pertinentes pour chaque indicateur propos et celadoit tre fait la vue des rsultats. Le choix de ces dsagrgations rsultera dun accord entre lesproducteurs et les utilisateurs des indicateurs concerns.

Il est souvent possible de calculer des indicateurs dcentraliss (ou rgionaliss) des

niveaux administratifs intermdiaires : Faritany, Fivondronana, Fokontany qui sont diffrents duniveau national macro-global. Cela impose toutefois quil y ait soit une collecte exhaustive desinformations ce niveau (cest le cas des relevs administratif de la sant et de lducation, des

18 Cellule technique DSRP, 2000, Secteur ducation : appui la mise en place dun systme national intgr de suivi dela pauvret, document n9, Ministre de lEnseignement Secondaire et de lEducation de Base, SNAD-STA, PNUD,Antananarivo.19 Cellule technique DSRP 2000, Secteur sant : appui la mise en place dun systme national intgr de suivi de lapauvret, document n7, Ministre de la Sant, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.20 Cellule technique DSRP 2000, Secteur eau et assainissement : appui la mise en place dun systme national intgrde suivi de la pauvret, document n8, Ministre de lEnergie et des Mines, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.21 Dubois J-L. et D. Blaizeau, 1990, Connatre les conditions de vie dans les pays en dveloppement, 1990, tome 1 :

Concevoir l'enqute, 165 p., tome 2 : Collecter les informations, 312 p., tome 3 : Analyser les rsultats, 175 p.,Ministre de la Coopration et du Dveloppement, La Documentation franaise, Paris.

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recensements), soit une reprsentativit parfaite de la strate administrative correspondante dans lesenqutes. Ces indicateurs permettent de mieux connatre la ralit socio-conomique au niveaurgional et local et permettent dintroduire certains aspects de gouvernance. Sur cette base, on peutconcevoir des systme de suivi de la pauvret dcentraliss.

Les indicateurs cibls caractrisent des groupes de population qui sont considrs sur unaspect particulier : le niveau de pauvret, la vulnrabilit alimentaire, les formes de prcarit, etc..Ils ne sont pas ncessairement inclus dans des limites administratives dtermines. Ces groupes fontlobjet dun ciblage en termes de projets de dveloppement, dinterventions sociales, dactionshumanitaires, etc. Il en rsulte que ces donnes sont cibles socialement ou spatialement. Elles nesont pas globalement reprsentatives et portent sur des variables qui peuvent navoir quun intrt auniveau micro-local et peu au niveau macro-global. Les indicateurs cibls sont trs sensibles leffetlocalis des projets : projets de dveloppement urbain dans des quartiers prcaires, interventions descurit alimentaire dans des zones risque, projets de dveloppement agricoles, etc..

Pour recueillir des informations auprs de ces groupes, il faut des oprations denqutes

spcifiques, sous forme quantitative comme qualitative, ce que peuvent faire les acteurs de cesprojets ou interventions. Les observatoires ruraux jouent un rle quivalent mme sils ont, ladiffrence des projets, un caractre de permanence.

Il est possible darticuler lensemble de ces catgories dindicateurs au sein dun mmesystme de suivi de la pauvret condition de respecter les diffrentes distinctions. Ainsi certainsindicateurs macro peuvent tre obtenus par agrgation dinformations dcentralises releves desniveaux intermdiaires (sant, ducation, etc.) et parfois mme partir dinformations cibles(valuations de projet). Quant aux informations macro, elles peuvent souvent tre dsagrges ouestimes des niveaux plus fins. Cest ce que se propose de faire, dans son principe, linstaurationde la carte de pauvret qui sappuie sur un systme de suivi go-rfrenc et combine les donnessur les revenus et les besoins essentiels des enqutes EPM et ENDS, et du recensement RGPH.

2.2.2. Les critres de slection dune liste restreinte

Aprs avoir rparti lensemble des indicateurs disponibles en diffrentes catgories selon lesdomaines danalyse, le niveau oprationnel (ressources, processus, impact, rsultats) et le niveaudcisionnel (macro, dcentraliss, cibls), le problme qui se pose est de slectionner pour chacunedes catgories une liste restreinte (ou un noyau dur) dindicateurs qui permettra de suivre lvolutionde la pauvret.

Dans ce but, on peut faire appel trois critres de validit : la pertinence face aux objectifs,la sensibilit face au phnomne tudi et lobservabilit travers des mthodes appropries.

On retient, bien videmment, la pertinence comme premier critre de validit puisquellepermet de sassurer que lindicateur retenu satisfait bien lobjectif stratgique qui lui a t fix.Ceci nempche pas, pour autant, de voir si dautres indicateurs, complmentaires ou alternatifs, nepourraient pas savrer tout aussi pertinents.

Par la sensibilit de lindicateur, on entend sa capacit faire ressortir correctementlvolution du phnomne tudi. De manire gnrale, les taux voluent moins vite que lesmontants quils reprsentent en raison de lvolution de la composante dmographique quils

intgrent. Ainsi, par exemple, le taux dalphabtisation sera moins sensible court terme leffortnational dalphabtisation que lvolution du nombre de personnes alphabtises.

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En termes mthodologiques, il faut noter que la sensibilit aux actions diffre selon lesformes mathmatiques des indicateurs : les montants (vaccinations, nombre de personnesalphabtises, consultations) sont les plus sensibles, les moyennes (revenu moyen, consommationdeau par tte) le sont beaucoup moins en raison de la pondration par la population. Il en est de

mme pour les taux : taux dalphabtisation, taux de scolarisation, etc.

Ceci pose le problme de la mesure du degr de sensibilit. Cest ltude des tendancesrefltes par ces volutions qui permettra de choisir les indicateurs les plus sensibles. En ce sens leTableau de Bord Social peut fournir une aide fort utile. On na cependant pas systmatiquementbesoin dune forte sensibilit, car on peut prfrer le maintien de lindicateur un niveau derfrence donn. Dans ce cas, il sert plutt de seuil clignotant capable de signaler tout changementanormal.

Dans le cas dindicateurs synthtiques issus de la combinaison dindicateurs simples, lasensibilit savrera moindre et il faudra examiner les volutions des indicateurs simples avant de

tirer des indications dfinitives.

A travers le critre dobservabilit, on juge de la capacit dobserver le phnomne tudiau moyen de mthodes dinvestigation appropries. On examine alors le processus dobservation etde production mis en uvre pour obtenir les indicateurs correspondants. Cela concerne autant lamthode dinvestigation utilise que les tapes du processus de contrle et de calcul mis en uvrepour obtenir la valeur finale.

On peut ainsi tre amen proposer soit des instruments dinvestigation spcifiques, soit uneamlioration dans les processus de production actuels ou mme de nouvelles manires de procder.

Cest sur la base de ces trois critres que lon pourra retenir le noyau dindicateurs qui est leplus mme de mesurer la pauvret et de suivre son volution. A titre dexemple, on peut prsenterle type de tableau quil convient de construire pour oprer la slection des indicateurs qui entrerontdans la liste restreinte propre au systme de suivi de la pauvret.

Objectifs mesurables Intitul delindicateur

Domainedanalyse

Niveauopration

Niveaudcision

Pert. Sens. Obs.

1.2.

3.

3.1Etc.

Encadr n 3 : Rsum des propositions mthodologiques de la Partie II

Llaboration dune liste restreinte dindicateurs est indispensable pour suivre lvolution dela pauvret et pour valuer limpact des actions mises en uvre pour la rduire.

Elle demande pour cela plusieurs types de travaux :

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- Tout dabord, une revue annuelle des orientations stratgiques prsentes dans lesdocuments officiels, notamment le DSRP et le Rapport sur le Dveloppement humain, afin de lesconvertir en un nombre fini dobjectifs mesurables.

- Ensuite, lassociation chacun de ces objectifs dindicateurs choisis parmi ceux qui sont

disponibles pour le suivi et lvaluation. Il faut, pour cela, tenir compte des domaines danalyse(forme de pauvret, dimensions du dveloppement humain, durabilit), du niveau oprationnel(processus, impact, rsultat) et du niveau dcisionnel (macro, dcentraliss, projets).

- Ensuite, le lien avec le systme dinformation national pour sassurer de la productionrgulire des indicateurs concerns. Ceci peut soprer en respectant la relation objectifs -indicateurs systme dinvestigation qui assure que tout instrument dinvestigation produit lesindicateurs ncessaires la mesure des objectifs.

- Enfin, la slection parmi les indicateurs prcdents, en sappuyant sur les critres depertinence, de sensibilit et dobservabilit, dune liste restreinte qui soit suffisante pour suivre et

valuer les diffrentes dimensions de la pauvret et du dveloppement humain durable.

Lexamen, chaque anne, des rsultats obtenus pour cette liste restreinte dindicateurs et leurcapacit entrer dans les analyses de suivi et dvaluation, permettra de juger de la validit descritres de slection retenus. Et, ainsi, de savoir si ces mmes indicateurs doivent tre maintenus ousi dautres indicateurs doivent tre pris en compte.

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III . DU SYSTEME DE SUIVI A LOBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Aprs avoir dvelopp, dans une premire partie, la thmatique du suivi de la pauvret puis,dans une deuxime partie, les aspects mthodologiques reliant les objectifs aux indicateurs retenuspour ce suivi, il convient maintenant daborder ce qui constituera la dynamique du systme de suivi.

Autrement dit, il faut examiner les diffrentes fonctions de ce systme, ses supports institutionnels,et la logique densemble qui reliera, de manire interactive, la dfinition des objectifs stratgiques,aux diffrents types danalyse, aux indicateurs et au systme national dinvestigation qui assurera laproduction des indicateurs.

Plus prcisment, on tentera, dans cette partie, de rpondre deux questions fondamentales :premirement, que peut-on attendre du systme de suivi et quel devrait tre son rle dans le contexteinstitutionnel actuel, et deuximement, que pourrait apporter, de plus, linstauration dunobservatoire comme partie intgrante de ce systme de suivi ?

Les rflexions qui sont prsentes dans les pages suivantes reprennent, de faon articule,lensemble des ides dbattues lors des runions des 21 et 27 septembre 2001 avec, respectivement,les partenaires au dveloppement et les responsables techniques concerns par la mise en place dusystme de suivi et la pertinence dun observatoire (cf. Annexe 2 et 4).

3.1. QUATTEND-ON DU SYSTEME DE SUIVI ?

Le systme de suivi de la pauvret a pour finalit de prsenter une analyse de ltat depauvret, de son volution, et des facteurs explicatifs de cette situation, afin dvaluer la pertinencedes politiques et actions qui sont mises en uvre. Il sappuie pour ses analyses sur les informationsdisponibles et, tout particulirement, sur une liste restreinte dindicateurs.

Le fonctionnement du systme de suivi rsulte de lenchanement dun certain nombredoprations qui vont de la collecte dinformations aux dcisions dallocations de ressources.Chacune de ces tapes est assure par des dinstitutions spcialises et ncessite, en parallle, untravail de coordination pour assurer lharmonisation des processus et mthodologies employes.

Ainsi, on peut dire que la finalit danalyse, lenchanement dtapes institutionnalises, et lacoordination au niveau de chaque tape sont trois traits qui caractrisent le systme de suivi de lapauvret et quil convient dexaminer.

3.1.1. La fonction danalyse des informations sur la pauvret

Lanalyse des informations pour but de fournir des rponses une srie de questionsprcises : quel est ltat actuel de la pauvret et quelles catgories sont les plus touches ? Quelleest lvolution des diffrentes formes de pauvret ? Les actions mises en uvre rduisent-elles leniveau de pauvret ? Doit-on conserver les mme orientations stratgiques ? etc.. Les rponse cesquestions permettent dinformer la socit civile sur la situation et dclairer les dcideurs sur lapolitique conomique mener.

Les types danalyse quil convient alors de mener sont varies et complmentaires : analysedescriptive, tude des volutions, analyse causale et recherche de facteurs explicatifs, analysedimpact, formulation de recommandations, etc. Pour simplifier, on peut considrer trois

tapes essentielles : le traitement des donnes qui consiste prparer les fichiers et indicateurs auxanalyses envisages, lanalyse de suivi qui seffectue sous forme descriptive comme explicative et,

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enfin, lanalyse dvaluation qui tudie limpact des actions mises en uvre pour rduire lapauvret, ceci afin de formuler des recommandations de stratgie.

Un traitement des donnes constitue toujours la premire tape car les informations sont leplus souvent livres ltat brut par les institutions qui les collectent, ou qui les calculent sous la

forme de donnes apures, dindicateurs simples, ou de tableaux tout faits. Il faut veiller toutdabord la cohrence interne des donnes de base recueillies par chaque mthode dinvestigation.Il peut tre, ensuite, ncessaire dagrger certaines donnes pour produire des indicateurs nationaux,ou de les dsagrger des niveaux plus fins, ou calculer des indicateurs synthtiques plus lisiblespour valuer la situation, etc.

Une fois effectue cette tape de traitement des donnes, les analyses vont chercher rpondre aux objectifs de suivi de la pauvret et dvaluation des effets des politiques, programme etprojets mis en uvre pour rduire la pauvret.

En ce qui concerne lanalyse de suivi ou, plus simplement le suivi, les premires tudes

porteront sur la description de ltat de la pauvret sous ses diffrentes dimensions, en tenant comptedes aspects complmentaires de vulnrabilit et dingalit. Ensuite, seront ralises les tudes quimettent en valeur les volutions temporelles en comparant les situations diffrentes dates. Par cetteapproche sont estimes les sorties de la pauvret ou les entres en pauvret, de mme que lessubstitutions entre formes de pauvret.

Lanalyse dvaluation ou, plus simplement lvaluation, met laccent sur les causalitset les facteurs explicatifs de ces volutions. Elle tente dtablir un lien entre ces volutions et lesmesures des politiques, les actions des programmes et les projets. Elle fait appel pour cela desmthodologies spcifiques : tests sur bnficiaires, groupes tmoins, analyse conomtrique, analysetypologique, etc..

Cette forme danalyse permet de mesurer les effets sur le niveau de pauvret, et sur sonvolution, des politiques mises en uvre et, sur cette base, doprer des simulations entreorientations stratgiques alternatives. Elle facilite directement la formulation de recommandationsde politique macroconomique comme sectorielles et les allocations budgtaires correspondantes.

3.1.2. Un enchanement dtapes institutionnalises

Cinq tapes entrent dans lenchanement des oprations du systmes de suivi. Ce sont :lobservation et le recueil des donnes, le calcul dindicateurs, les analyses sous diffrentes formes,

les recommandations effectues partir des analyses, et les allocations budgtaires. A chaque tapeune ou plusieurs institutions ont la responsabilit de la mise en uvre des processus oprationnelscorrespondants.

Lobservation et le recueil des donnes correspondant est effectu par lINSTAT pour lesoprations statistiques denvergure et par les services statistiques ministriels (SSM) spcialiss(ducation, sant, eau et assainissement, agriculture, etc.) pour les relevs administratifs ou desenqutes spcifiques. De plus, un certain nombre de programmes ou de projets de dveloppementrecueillent aussi souvent leurs propres donnes.

Le calcul des indicateurs seffectue sur les donnes de base recueillies lors des processus

dobservation selon des mthodologies standardises. Ils sont le fait des Ministres techniques dans

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leurs domaines propres afin de rpondre leurs besoins et de lINSTAT pour les indicateurs plusgnraux.

Sur la base de ces informations sont effectues les diffrentes catgories danalyse. Desinstitutions spcialises les produisent en fonction de la disponibilit des informations, de leurs

capacits, de leurs besoins ou des demandes finances. Plusieurs tudes ont ainsi t ralises parlINSTAT sur la ville dAntananarivo, dans le cadre du projet MADIO, et sur la pauvret montaireavec Cornell University dans le cadre du programme ILO. Les donnes du Rseau des ObservatoiresRuraux ont permis les tudes de lUPDR sur le milieu rural. Llaboration de la carte de la pauvreten sappuyant sur un systme dinformation go-rfrenc utilisera les donnes du recensement de lapopulation, du recensement des communes et des enqutes mnages (particulirement EPM etENDS). Bien dautres exemples existent dont une partie a dj t recense22.

Les conclusions de toutes ces analyses et particulirement celles qui sont relatives lvaluation contribuent la formulation de recommandations pour les orientations de la stratgiede rduction de la pauvret et les mesures de politiques macroconomique et sectorielles associes.

La Cellule Technique, en troite relation avec les Ministres techniques concerns, joue un rleprimordial en ce domaine travers la mise en uvre du DSRP.

Sur la base de ces recommandations, il est possible de proposer le renouvellement desorientations stratgiques actuelles ou leur adaptations et ainsi de prconiser les allocationsbudgtaires correspondantes. Un tche pour laquelle intervient notamment la Direction Gnraledes Etudes et de la Planification (DGEP).

3.1.3. Une coordination ncessaire chaque tape

Comme plusieurs institutions sont concernes par les diffrentes tapes du systme de suivi,la prsence dune structure assurant la coordination chacune des tapes semble souhaitable pourveiller la cohrence des concepts utiliss et des mthodes mises en uvre. Cette dernire peut, deplus, sassurer de la complmentarit des travaux effectus et de laccumulation des connaissances..

En ce qui concerne lobservation statistique, le Comit de Coordination des InformationsStatistique et Economique (CCISE) est celui qui assure ce rle puisquil regroupe des reprsentantsde toutes les institutions productrices de statistiques. Un rle qui est actuellement en redfinitiondans ce sens, mais qui implique la prsence des moyens financiers adquats et rguliers pour que lacoordination soit assure de manire correcte.

Il convient de remarquer que certains des processus de production dinformation prsententactuellement des faiblesses en termes de reprsentativit et de rapidit de production. Desamliorations sont donc ncessaires pour produire des indicateurs fiables dans les dlais requis parle suivi du DSRP. Elles ont trait autant au recueil des informations et aux mthodes dinvestigation,quaux processus de contrle de la qualit des donnes, de traitement et les algorithmes de calculutiliss. Les runions de concertation programmes sous lgide du CCISE permettraient deprconiser des solutions car tous les services statistiques ministriels pourront y prsenter leursproductions statistiques en mettant laccent sur les difficults rencontres dans le fonctionnementrgulier.

22Inventaire des enqutes et tudes sur la pauvret Madagascar, Cellule technique DSRP, document n10, SNAP-STA,PNUD, Antananarivo, 2000.

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Deux aspects ne rentrent pas directement dans le mandat du CCISE. Ils concernent, dunepart, le problme de linformation non statistique qui est issue dapproches qualitatives diverses(entretiens qualitatifs, mthodes acclres de recherche participative, etc.) et, dautre part, celui delinformation cible recueillie ponctuellement par des projets. Dans ces deux cas, des solutionsparticulires peuvent tre proposes comme, par exemple, relier de manire institutionnelle

linformation cible linformation statistique dcentralise afin de garantir un label de qualit, etrattacher les rsultats des approches qualitatives ceux des analyses.

En ce qui concerne la production des indicateurs, lharmonisation des dfinitions et desmthodes de calcul savre indispensable pour permettre des comparaisons. Plusieurs sourcesstatistiques recueillent des donnes sur les mmes variables. Cest le cas, par exemple, de laccs leau potable que lon retrouve dans les enqutes EPM (1993, 1997, 1999), ENDS (1992 et 1997) etMICS (Multiple Indicators Cluster Survey, 2000). Dans le mme temps, les services delhydraulique calculent aussi un indicateur sur la population desservie par les forages qui ont traliss. Un tel travail dharmonisation devra aussi tre effectu pour lesprance de vie lanaissance (en comparant les donnes du RGPH, les analyses des enqutes ENDS et MICS, et les

projections des Nations Unies), pour le taux dalphabtisation (donnes du RGPH et de lEPM),pour le taux de scolarisation (annuaire de lEducation et donnes de lEPM), pour le taux demalnutrition (enqutes MICS et EPM)23. Ceci est dautant plus ncessaire que ces variables entrentdans le calcul des indicateurs de dveloppement humain IDH et IPH.

Lidal serait que la coordination dans la production des indicateurs soit aussi assure par leCCISE. Cest, en effet, linstitution qui est la mieux prpare cette fonction qui fait suite lacollecte des donnes. Il faudrait, alors, prvoir des ressources humaines et financiressupplmentaires.

Dans un tel cadre, il deviendrait possible dlaborer un Schma Directeur de laStatistique, cest dire un programme doprations statistiques moyen terme : enqutesnationales, recensement, enqutes spcialises, etc., permettant la production des indicateurs requispour le DSRP. Il sera alors possible dvaluer les efforts financiers ncessaires pour amliorer lesprocessus de production et obtenir des indicateurs fiables dans les dlais prvus. Des financementsissus de lInitiative Pays Pauvres Trs Endetts (IPPTE) pourraient contribuer ces efforts.

En ce qui concerne lanalyse des informations, il nexiste gure dinstance de coordinationqui dbatte des tudes dj effectues et des rsultats qui sont produits. Il ny a donc aucune prioritreconnue entre les diverses tudes effectuer. Les acteurs qui, dans la priode actuelle, traitent laquestion de la pauvret et produisent des tudes thmatiques sur le sujet sont nombreux et le font en

fonction de leurs besoins ou des financements disponibles. La plupart des analyses se rfrent auxmmes sources de donnes mme si les objectifs danalyse diffrent. Une instance de coordinationen ce domaine permettrait de mieux relier les efforts en cours. Si le besoin dune institutionspcifique ne se fait pas encore sentir, la Cellule Technique pourrait initier un tel rle et, surtout,rassembler les recommandations qui se dduisent de ces analyses

Ceci pose le problme plus gnral de la synthse dune information qui, issue de lanalysedes indicateurs, puisse guider les dcideurs conomiques dans llaboration des stratgies etinformer la socit civile sur lvolution de la pauvret. Cest que pourrait apporter la mise en placedun observatoire.

23 Charmes J., 2001, Vers un observatoire de la pauvret Madagascar, Rapport de mission PNUD 27 aot 11septembre, multigr., Antananarivo.

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3.2. QUE PEUT APPORTER LA MISE EN PLACE DUN OBSERVATOIRE ?

Lobservatoire doit tre la cl de vote du systme de suivi qui se met en place travers lesmultiples initiatives de chacune des tapes vues prcdemment. Aussi doit-il intgrer dans sadmarche les traits fondamentaux du systme de suivi qui ont t abords ci-dessus : la fonction

danalyse, lenchanement dtapes, la coordination par tapes.

Il permet de rassembler linformation disponible, en termes dindicateurs et de rsultatsdanalyse, pour informer sur lvolution de la pauvret et sur leffet des politiques mises en uvrepour la rduire. Il sagit donc dun instrument mis au service de la Stratgie Nationale de LutteContre la Pauvret afin dclairer le gouvernement sur la pertinence de sa politique et des actionsstratgiques quil met en uvre. En ce sens, cest un observatoire de synthse et non pas unobservatoire de terrain (cf. Annexe 3).

Mettant laccent sur la focalisation de linformation, il vise, travers une fonctioncomplmentaire de synthse, assurer la rencontre entre loffre et de la demande dinformation, ceci

afin de pouvoir instaurer une dynamique interne qui facilite son adaptation permanente aux besoins.Ainsi, trois lments caractrisent lobservatoire : le point focal au croisement de loffre et lademande dinformation, la fonction de synthse de linformation disponible et linstauration dunedynamique interactive.

3.2.1. LObservatoire de la Pauvret : Un point focal au croisement de loffre et la demande

dinformation

Par dfinition, lobservatoire cible ou focalise sur la pauvret, prise dans sa globalit. Il doitdonc pouvoir rpondre toutes les demandes sur ce sujet en fournissant les informations qui sontdisponibles. Cest ainsi le point focal, au croisement de la demande et de loffre, qui reprsente lelieu o lon commence par sadresser pour obtenir toute forme dinformation sur la pauvret.

La demande dinformation peut venir de diffrents acteurs : les institutionsgouvernementales, la socit civile ou le secteur priv et, chaque fois, avec des finalits varies. Ilpeut sagir simplement de connatre la situation de la pauvret et ses tendances dvolution, ou lesfacteurs causals qui expliquent ces tendances. Il peut sagir aussi de savoir quel a t limpact despolitiques mises en uvre pour rduire la pauvret, quelles sont les recommandations pour lavenir,quelles sont les nouvelles mesures prconises dans le cadre du DSRP.

Face cette demande, loffre est constitue dinformations statistiques de base, dindicateurs

statistiques, des rsultats des analyses de toute sorte (descriptive, explicatives, dimpact, etc.),dinformations qualitatives, de recommandations de politique, de mesures politiques, etc.

Cest la multiplicit des acteurs, tant du ct de loffre que de la demande, qui impose laprsence dun point focal o loffre et la demande peuvent se rencontrer de faon unique pourtrouver linformation qui est recherche et il faut que celle-ci soit reconnue comme valide par tous.Lobservatoire doit tre le lieu qui rassemble les demandes, tant en permanence au courant desinformations les plus rcentes. Il les rpercute sur les producteurs dinformation, vitant ainsi unetrop grande prminence de loffre.

Ceci ne signifie pas pour autant que lobservatoire possde toutes les informations

disponibles sous toutes les formes (donnes de base, indicateurs, rsultats danalyse,recommandations) tous les niveaux (nationales, dcentralises, cibles) pour tous les domaines

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concerns (ducation, sant, eau, agriculture). Il doit seulement tre parfaitement inform sur lesinformations disponibles et sur les institutions du systme de suivi qui les dtiennent.

Etant au croisement de loffre et de la demande, lobservatoire peut ne pas uniquement secontenter de diffuser des informations, ou de rpercuter les demandes sur les producteurs

spcialiss. Il doit aussi tre associ la production de certains rapports de synthse et danscertains cas, les produire : le document de suivi-valuation du DRSP, les rapports sur ledveloppement humain, llaboration de la carte de pauvret, des notes spcifiques, etc. Ilsemble toutefois quune solution intressante serait de commander la production de tels documents des institutions spcialises dans lanalyse (comme par exemple, lINSTAT, le FOFIFA, leSPPM, ou le CREAM).

3.2.2. Lobservatoire de la pauvret assume une fonction de synthse des informations

Ce rle de point focal sur la pauvret impose lobservatoire une finalit de synthse delinformation disponible. Il lui faut donc la rpertorier sous les diffrentes formes

disponibles comme les indicateurs, les rsultats danalyses quantitatives, les informationsqualitatives, les rapports disponible, etc. En ce sens, il a aussi le rle dun instrumentdinvestigation, mais de forme trs spcifique, puisquil ne collecte pas dinformations sur le terrain.

Cette fonction de synthse implique cependant deux tapes : une tape qui consiste rassembler les informations qui traitent de la pauvret et une tape de confrontation desrsultats obtenus, surtout si les donnes sont issues de sources diffrentes.

Un exemple de rassemblement dinformations est fourni par le Tableau de Bord Social quiprsente des sries de donnes issues denqutes et de relevs administratifs pour la priode 1993-200024. Les indicateurs prsents concernent la population et la dmographie, les emplois etrevenus, lducation, la sant, laccs aux services, la comptabilit nationale et les prix, lagricultureet la scurit alimentaire, la justice et la scurit. Ils permettent de rpondre, dans une certainemesure, aux besoins de suivi de la stratgie de lutte contre la pauvret puisquils donnent une imageglobale de certaines dimensions de la pauvret (par exemple les taux de scolarisation, le tauxdaccs leau potable, etc.). Toutefois, une bonne partie de ces indicateurs ne concerne pas desdimensions spcifiques de la pauvret ou des catgories de population pauvre.

Face la diversit de linformation disponible, il y a la ncessit dune cohrencedensemble des informations qui dcrivent et permettent lanalyse de la pauvret, autre quelharmonisation des concepts et des mthodes. Cest l une fonction importante de lobservatoire. Le

rassemblement des donnes permet la confrontation entre des informations traitant du mme sujet les diffrentes facettes de la pauvret et venant de sources diffrentes. Si la mise en perspectivehistorique des informations est gnralement faite pour les donnes de mme source statistique(comme, par exemple, entre les EPM de 1993, 1997 et 1999), elle est plus difficile effectuer pourles donnes de sources diffrentes comme entre les EPM et les ENDS (1992, 1997) ou, plusgnralement, avec les donnes administratives. Dans ce contexte, lobservatoire pourra contribuerau calcul de lIndicateur de Dveloppement Humain (IDH) et des indicateurs qui lui sont associs(ISDH, IPH, IPF, etc.).

24INSTAT/PNUD, 2000, Tableau de bord social : appui la mise en place dun systme national intgr de suivi de lapauvret, Antananarivo.

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La confrontation des informations met en valeur les incohrences, des doublons ou deslacunes. Des divergences importantes peuvent apparatre comme, par exemple, pour les taux descolarisation. Elles ont, cependant, le mrite de jeter un clairage nouveau sur les mesures en courset tre sources denseignement. Il convient donc de poursuivre le travail dharmonisation desdonnes recueillies et des rsultats de lanalyse entre les structures de coordination des tapes du

systme de suivi. Cela fait partie de la dynamique interactive quil convient dinstaurer entre lesdiffrentes institutions du systme de suivi.

3.2.3. LObservatoire de la Pauvret assure et maintient une dynamique interactive

Cette dynamique prend sa source dans la rvision priodique du DSRP. En effet, chaqueanne, une rvision des orientations stratgiques du DSRP se fait sur la base de lvalu

Documents

Méthode pour le choix des indicateurs et rôle de l’observatoire de la pauvreté