OBSERVATOIRE DE L’OPEN DATA DANS LES …€¦ · applications recensées, ... réutilisateurs à atteindre des masses critiques d’utilisateurs et à bénéficier des économies

ODF – Observatoire OT – Fév. 2018

OBSERVATOIRE DE L’OPEN DATA DANS LES TERRITOIRES

Dossier de présentation

Version : V1.3 – fév. 2018

Source : OpenDataFrance / JMB

Observatoire de l’open data dans les territoires

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Sommaire

Présentation du projet..................................................................................................... 3

Où en est l’open data dans les territoires ? .................................................................. 4 Le cas des grandes collectivités ....................................................................................................................... 4 Le cas des collectivités de taille moyenne ou petite. ....................................................................................... 6 Pourquoi un Observatoire de l’open data dans les territoires ? ................................. 7 Un outil de connaissance et d’analyse pour conduire l’action ........................................................................ 7 Un référentiel qui contribue à la structuration de l’open data en France........................................................ 8 Les objectifs de l’observatoire open data dans les territoires .................................... 8 Collecte automatique ....................................................................................................................................... 8 Qualité des informations collectées ................................................................................................................. 9 Historisation et Suivi ....................................................................................................................................... 9 Base de connaissance pour une analyse des politiques Open data .................................................................. 9 Un outil de communication et de sensibilisation............................................................................................. 9 Données publiques et ouvertes ........................................................................................................................ 9 La méthode, les outils, le planning .............................................................................. 10 La méthode .................................................................................................................................................... 10 Les outillages ................................................................................................................................................. 10 Architecture ................................................................................................................................................... 11 Restitution...................................................................................................................................................... 12 Planning ......................................................................................................................................................... 13


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Présentation du projet

L’ouverture des données publiques, engagée depuis 2010 par l’Etat et les collectivités territoriales, s’inscrit dans la mise en œuvre la stratégie numérique des acteurs publics et plus généralement dans la modernisation de l’action publique.

En 2017, ce mouvement atteint une étape importante de son développement : maturité des collectivités pionnières, implication de nouveaux acteurs, cadre réglementaire renforcé (dont la loi République Numérique) qui entraine la généralisation de la démarche open data dans les collectivités locales.

Le constat est cependant cruel : moins de 200 collectivités ont ouvert leurs données sur les 4 500 concernées par la loi République numérique.

Si l’open data est une facette essentielle de la démarche de Gouvernement Ouvert pour sa contribution à la transparence de l’action publique et à l’implication des citoyens dans la décision publique, les données ouvertes deviennent aussi un élément structurant de l’innovation et du développement des territoires et des entreprises. De nombreux écosystèmes s’en nourrissent (Smartcity, opérateurs de la mobilité, développement durable, etc.) et les acteurs publics interviennent très souvent financièrement pour soutenir directement ou indirectement ces dynamiques économiques.

L’open data doit alors être l’objet d’une évaluation permanente, qui permet de reformuler les objectifs stratégiques fixés, de mesurer les résultats quantitatifs et qualitatifs obtenus et d’analyser l’impact des actions au regards des finalités recherchées.

La capacité de mesure du développement de l’open data dans les territoires est essentielle pour la compréhension des enjeux territoriaux et pour guider les actions dans ce domaine.

Il n’existe à ce jour aucun moyen fiable pour connaître la situation de l’ouverture des données dans les territoires : quels acteurs mènent un politique open data, quels sont les domaines concernés (jeu de données), quel est le niveau de qualité et d’interopérabilité de ces données, comment ces données sont utilisées ?

Il n’existe pas non plus de dispositif capable de faire un suivi dans le temps de ces politiques publiques.

Au même titre que pour d’autres grands programmes publics, nous proposons ici la mise en place d’une démarche et d’un dispositif de mesure pour réaliser un observatoire de l’ouverture des données publiques dans les territoires.


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Où en est l’open data dans les territoires ?

L’ouverture des données publiques est portée par une volonté politique affirmée au niveau national et dans beaucoup de territoires. Loin d’être un phénomène de mode, c’est un mouvement général, inscrit dans la réforme des politiques publiques. Cette posture nationale est renforcée par un dispositif juridique dont les grandes lignes sont tracées. De nombreuses lois et décrets (applicables ou à venir) précisent le rôle des collectivités territoriales dans ce mouvement.

Le cas des grandes collectivités Les collectivités les plus importantes par leur nombre d’habitants sont les plus avancées dans l’open data : 10 régions, 15 départements, 13 métropoles, 21 agglomérations de taille importante.

Les grandes collectivités ont souvent pris à leur charge au moins un axe des politiques numériques dans des domaines aussi diversifié que l’aménagement, le développement économique, la formation, les services aux citoyens… Ainsi, leurs politiques numériques s’appuient sur une expérience de plusieurs années. Dans beaucoup de cas, l’ouverture des données publiques vient conforter les orientations stratégiques déjà engagées. Les premières implémentations de l’open data datent de 2010.

Elles s’adressent à des centaines de milliers de concitoyens, ce qui, dans certains cas, génère une demande forte de la part de la société civile sur les nouvelles relations qui lient les pouvoirs publics avec des habitants du territoire : démocratie, services, développement économique, recherche et observatoire. Les média sont assez actifs à cette échelle pour relayer les attentes, les projets engagés, éventuellement les dysfonctionnements. La compétition nationale et internationale en terme d’attractivité joue un rôle important. Des animations fédératrices tels que la démarche French Tech peuvent participer à cette émulation.

Elles possèdent des moyens financiers et humains pour mener des politiques ambitieuses dans les usages du numérique. Elles ont le potentiel de mettre en place des services structurés pour la gestion des données. Elles savent mener des projets transverses. Pour la plupart d’entre-elle, elles détiennent un référentiel riche et organisé de données.

Les politiques numériques sont suffisamment mûres à ce niveau. La grande majorité des grandes collectivités ont mis en œuvre un projet open data qui s’inscrit dans le temps. Cela se traduit par près de 50 portails open data et autant de collectivités représentées sur la plateforme nationale des données publiques Data.gouv.fr. Au total, les collectivités territoriales ont publiés plus de 10 000 jeux de données, couvrant une bonne part des compétences des acteurs locaux : budget, délibérations, actes civils, analyses sociodémographiques, description des espaces publics et naturels, équipements, services urbains (transport, ..), ressources locales, etc. Près de 45% des publications relèvent de données d’information géographiques. Plusieurs centaines d’applications ré utilisatrices sont nées et de très nombreuses animations ont été menées dans l’ensemble des territoires, soit à destination des citoyens (Infolab,) ou des acteurs économiques (Hackathon,).


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Grâce à ces initiatives et à celle de l’Etat, sous l’action de la mission Etalab, la France peut se prévaloir d’une position prédominante dans le champ de l’open data au niveau international.

Ce que les grandes collectivités n’ont pas complément réussi.

Si le mouvement est globalement encourageant au niveau des collectivités territoriales, un diagnostic sincère nous amène à identifier les objectifs qui n’ont pas été complètement atteints.

La réutilisation des données à des fins de création de nouveaux services n’est pas arrivée au niveau des attentes des acteurs publics ou privés. Certes, les promesses inconsidérées de certains analystes n’étaient pas pertinentes (par exemple un cabinet évaluait un peu vite le marché de l’open data des dizaines de milliards d’Euro…). Aujourd’hui, l’impact réel de l’ouverture des données publics n’est que faiblement évalué. On peut toutefois estimer les applications utilisant des données publiques à quelques centaines. Il est certain que des applications non identifiées utilisent les données ouvertes des collectivités territoriales de façon plus importante. Parmi les applications recensées, on trouve des réutilisations de nature très diverses : des productions d’hackathons ou estudiantines au devenir incertain à des services professionnels qui par leur nombre de téléchargements ont fait la preuve d’une réelle pertinence. Certaines d’entre-elles savent assurer un modèle économique aux entreprises qui les développent. Toutefois -et malheureusement- presque tous les entrepreneurs nous informent de leurs difficultés à développer leurs services sur une échelle nationale par manque de cohérence dans l’ouverture des données à cette échelle (Géovélo, Handimap, So Cookbook …). Enfin, des externalités positives dans le champs économique sont sûrement à mettre au crédit de l’open data sans que l’on puisse à ce jour en faire un bilan précis.

Malgré les moyens disponibles de ces collectivités, seules 47 ont ouvert leurs données (11 régions, 22 départements, 14 métropoles et 10 grandes agglomérations) sur les 150 plus grandes collectivités de France (avec un retard remarqué des conseils départementaux).

Les facteurs majeurs qui pénalisent la réutilisation des données publiques :

- Le manque de généralisation des mêmes jeux de données dans tous les territoires (telle application ne peut fonctionner que dans une ou quelques collectivités ayant ouvert les mêmes jeux de données nécessaires au bon fonctionnement du service).

- La non normalisation des données publiées par chaque collectivité, qui freine la capacité des réutilisateurs à atteindre des masses critiques d’utilisateurs et à bénéficier des économies d’échelle, un développement réalisé sur un territoire étant plus difficilement reproductible sur un autre,

- L’absence d’un référentiel de données territorial homogène, tout acteur public confondu. A quelles exceptions près, les données sont de tout ordre, documentées de façon hétérogène (pas de métamodèle unique), sur des plateformes de différentes natures sans souci d’interopérabilité.


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- Une mise à disposition de données est décidée par les producteurs sans implication suffisante des réutilisateurs. Ce point est aussi valable pour la réutilisation à des fins citoyennes.

- Une animation de la réutilisation trop territorialisée réduisant la taille du marché adressable pour les créateurs de nouveaux services. Dans la majorité des cas, les animations de type Hackathon menées par une collectivité concernent par essence les publics et les données du territoire. Le nombre d’utilisateurs finaux (grand public et entreprises) est donc restreint, le modèle économique en est d’autant plus fragile.

- Des modèles économiques assez fragiles : De nombreuses réutilisations relèvent du champs de l’économique sociale et solidaire : culture, sport, loisir, transport alternatif à la voiture, échange local, service communautaire, facilité urbaine, … Si elles peuvent trouver un modèle économique, le financement de ces services est souvent peu pérenne, passée une subvention ou un investissement initial.

Cependant, l’open data a pour principal mérite d’avoir mis le sujet des données sur l’agenda des élus et des décideurs locaux. On voit par exemple que les collectivités engagées dans l’open data depuis plusieurs années mettent aujourd’hui en œuvre une véritable gouvernance des données autour de la fonction d’administrateur général des données (Paris, Lyon Métropole).

Le cas des collectivités de taille moyenne ou petite. L’ouverture des données publique n’est pas la priorité des collectivités de taille réduite qui regroupent pourtant une large partie de la population française (la moitié des habitants résident dans des villes de moins de 10 000 habitants). C’est un sujet mal connu, mal compris, loin des préoccupations des décideurs locaux. C’est aussi un problème de culture et d’appropriation des grands enjeux de la modernisation de l’action publique. Cela veut dire que les finalités de l’open data, ces principes, les modes d’organisation et de mise en œuvre devront faire l’objet d’une pédagogie et d’un accompagnement très soignés.

A cette échelle, les collectivités n’ont pas de moyens importants pour mener de tels projets : manque de ressources financières et personnels insuffisants ou non préparés. Il est alors indispensable de faciliter la mise en place d’une telle démarche en aidant de façon significative les collectivités à assumer les obligations nées de la loi. Il est très important de mettre en avant la plus-value de l’ouverture des données en terme d’amélioration du service rendu à la population, du fonctionnement interne des services administratifs et de la pertinence de cette démarche au regard des attentes de la société civile.

Les collectivités de taille petite ou moyenne n’ont pas nécessairement une conscience précise de la richesse des données qu’elles produisent ou gèrent, qu’elles ont déjà publiées ou transmises à l’état à l’occasion de différents évènements rythmant la vie publique : état civil, élection, exercice municipal (délibérations, arrêtés, …), contrôle de légalité, déclaration financière, etc.

De nombreuses collectivités n’ont pas toujours un processus de gestion des données maitrisé dans un service dédié, comme une DSI (Direction des Systèmes d’Information) ou un SIG (Système d’Information Géographique). Les sources de données et les dispositifs de gestion et d’archivage sont ainsi parfois assez peu structurés.


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Ce dernier constat est renforcé par le fait que de nombreuses compétences sont transférées à un échelon supérieur (EPCI ou Syndicat Mixte, régions ou département) ou à des délégataires, ce qui réduit la maitrise par une commune des données propres à son territoire.

Enfin, au niveau local les enjeux numériques sont avant tout perçus en termes d’aménagement des infrastructures de télécommunication et de couverture des services essentiels que sont le haut débit ou la téléphonie mobile, point sur lequel les populations savent formuler des demandes claires et insistantes auprès des élus.

Une trentaine de communes de petites et moyennes taille ont ouvert leurs données sur un total de 4200, c’est dire le chemin qu’il reste à faire pour que l’open data se déploiement massivement dans les territoires.

Pour répondre à ce défi, le projet OpenDataLocale, porté par OpenDataFrance et soutenu financièrement par le SGMAP via Etalab, vise à mettre à œuvre des dispositifs d’accompagnement méthodologique et technique pour soutenir les petites et moyennes collectivités dans leur démarche open data. L’expérimentation de ces dispositifs se déroule durant l’année 2017 dans neuf territoires-pilotes.

Ce projet fait nettement apparaître la nécessité de mettre en place un outil d’observation et évaluation de l’avancée de l’open data dans les territoires.

Pourquoi un Observatoire de l’open data dans les territoires ?

Un outil de connaissance et d’analyse pour conduire l’action Dresser un diagnostic de l’état de l’open data dans les territoires, comme nous venons de le faire, nécessite une connaissance approfondie des intentions, des réalisations, des impacts et des échecs des politiques numériques dans l’ensemble du territoire national. Cela concerne les communes, les EPCI, les départements/régions et les acteurs publics « intermédiaires » comme les Syndicats Mixtes, les structures de médiation (professionnelles ou citoyennes), le monde économique et associatif. Plusieurs milliers de parties prenantes avancent ainsi à des rythmes différents et sans canal de communication unifié.

L’état des lieux de l’open data repose donc sur la connaissance empirique de quelques experts avec une réelle difficulté de tenir à jour les éléments objectifs de description de la situation. Il n’existe pas de méthode réellement documentée ; les outils de collecte, de traitement et d’évaluation font défaut.

Ce manque d’outil ne permet pas un suivi des politiques numériques, en particulier sur le volet qui nous intéresse ici, celui de l’open data. Sans connaissance et mesure des actions et des impacts, il est presque impossible d’évaluer, de structurer ou de corriger les politiques publiques à destination des collectivités territoriales. Pour cette raison, les acteurs publics (locaux ou nationaux) ont du mal à se positionner dans ce contexte-là.


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Différents observatoires sur la modernisation de l’action publique et sur les politiques publiques numériques sont en cours d’émergence et de mise en place (SGMAP, Agence Numérique, Associations d’Elus, CGET, …). Aucun n’aborde aujourd’hui le sujet spécifique de l’open data. Un outillage technique et méthodologique mutualisé dans ce domaine pourrait fournir une base de connaissance (indicateurs et historiques) très utile pour nourrir ces analyses.

Un référentiel qui contribue à la structuration de l’open data en France Bien connaître l’état réel des projets Open data de chaque territoire, cela revient à construire une carte nationale des projets mais aussi des données en open data et de leurs usages : identifier les collectivités qui ont publié leur données en open data ? quelles sont les données disponibles ? Quel est leur niveau de qualité et d’interopérabilité ? Quelles en sont les réutilisations ?

Cette dimension collective est très importante si l’on veut développer l’utilisation des données à l’échelle nationale et ainsi valoriser le travail qui est fait par l’ensemble des acteurs.

D’un point de vue international, seule une base nationale qualifiée peut servir de base de données pertinente pour positionner la France dans le concert des autres pays engagés dans l’open data. Le benchmarking open data vis-à-vis des autres pays est utile à l’Etat et aux collectivités ; il doit s’appuyer sur des données de qualité et entretenues dans le temps.

Les objectifs de l’observatoire open data dans les territoires

Collecte automatique L’observatoire s’intéressera aux données suivantes :

- quelles sont les collectivités territoriales qui ont publié leurs données en open data ? - quelles sont les données publiées par ces collectivités? - où sont publiées ces données ? - quelles sont les réutilisations connues de ces données (à titre d’exemple) ? - quelles sont les actions d’animation mises en œuvre dans chaque territoire (au titre des

bonnes pratiques ?

Il s’appuiera sur un outillage de collecte le plus automatisé possible afin de permettre : - de connaitre précisément les critères pris en compte pour collecter ces indicateurs, - la possibilité de faire évoluer les critères et « rejouer » la collecte, - automatiser la collecte pour un mise à jour permanente (action sur la fraicheur) et régulière

(mise en œuvre d’un historique).


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Qualité des informations collectées L’observatoire s’intéressera à la quantité des données publiées mais aussi à leur qualité. En effet, collecter des bases de données de mauvaise qualité (moissonnage « brutal ») induit des erreurs d’appréciation sur la réalité opérationnelle de l’open data dans les territoires. Cependant, la connaissance de la qualité de toutes les données publiées sera utile, pour déterminer précisément l’écart ou l’effort à réaliser pour publier des données de bonne qualité.

Un outillage spécifique de qualification des jeux de données publiées sera ainsi nécessaire pour la mise en œuvre de l’observatoire.

Historisation et Suivi L’observatoire générera des états ponctuels et les historisera pour permettre des comparaisons et un suivi de l’évolution de l’ouverture des données publiques.

Par exemple, une collecte trimestrielle serait un pas intéressant pour un suivi sur une échelle de 5 ans par exemple (20 points d’étape).

L’analyse de ces données peut être faite annuellement, soit pour mesurer les changements d’une année sur l’autre, soit pour observer la dynamique interne à un exercice annuel.

Base de connaissance pour une analyse des politiques Open data Toutes les données brutes collectées et traitées par la plateforme (outillant l’observatoire) seront gérées sous forme de bases de données accessibles à l’ensemble des acteurs, publics ou privés, intéressés par l’ouverture des données publiques. Ces acteurs pourront utiliser cette base pour leurs propres analyses, en respectant les conditions précisées dans la licence de publication (Licence Ouverte v2).

Il est envisageable de concevoir et de faire évoluer la plateforme de collecte pour permettre la mise à disposition de données utiles à d’autres acteurs à des fins d’évaluations dépassant le strict cadre du projet Observatoire open data dans les territoires ici présenté.

Un outil de communication et de sensibilisation L’observatoire se traduit par une publication annuelle qui a vocation à informer et à sensibiliser les décideurs, les collectivités mais aussi l’ensemble des publics (les « non experts »). C’est un outil de valorisation et synthèse sur l’ouverture de données publiques. Un part importante sera ainsi donnée aux représentations (dataviz) et aux messages synthétiques, en complément des données brutes, factuelles et d’analyses plus approfondies.

Données publiques et ouvertes Les données brutes, les données produites et les analyses seront naturellement publiées dans un format libre et réutilisable, open data pour les données, opensource pour les documents.


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La méthode, les outils, le planning

La méthode Définition des critères de collecte :

- Déclaratif, découverte automatique ou mixte - Nature des données collectées :

o Nom de la collectivité et périmètre (fonctionnel et géographique) o Existence d’un portail, URL o Données publiées en open data : métamodèle et contenu des jeux de données o Cas de réutilisation des données : nom de l’application, jeux de données utilisée,

nom du réutilisateurs, URL de l’application (à titre d’exemple car cette identification est très difficile à obtenir, les réutilisateurs, directs ou indirects, n’éatnt pas tenu de déclarer sur les portails les jeux de données utilisés)

o Si disponible, actions d’animation locales (pour alimenter une base des données pratiques)

Définition des traitements: o qualification des données collectées (voir plateforme Qualidata) o curation manuelle pour les informations dont le traitement automatique n’est pas

possible o compléments pour mise en cohérence nationale (nomination, référentiel

géographique, codification).

Définition des restitutions : o Accessibilité et facilité (critères relativement subjectifs à approfondir) o Format Cartographique et couches de présentation o Format Base de Données (modèle à concevoir)

Définition des axes d’analyse : o Analyse quantitative (indicateurs de réalisation et d’impacts) o Analyse qualitative (interprétation, projection, proposition d’actions)

Les outillages

L’observatoire se concrétise par une application de collecte (back-office), de pondération (middle-office) et de représentation (front-office).

Des pages web permettent d’accéder aux contenus : données, data-visualisation et analyses.

L’Observatoire s’appuie sur la plateforme de qualification des données QUALIDATA, financée en 2018 dans le cadre du PIA2 Open data, réalisée par OpenDataFrance en partenariat avec plusieurs collectivités et des prestataires apportant leur expertise (fing, Datactivist, Jailbreak).


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Architecture

Collectivités

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Institutions

Analystes

Collectivités

Base de Données Opendata

Grand Public

Référentiels


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Restitution

Voici un exemple de restitution cartographique de l’état d’ouverture des données dans les territoires. Cette carte est un prototype de restitution développé dans le cadre du projet OpenDataLocale (https://freeboard.io/board/WHA53L). Ce travail a permis de soulever de nombreuses questions et écueils. Une approche itérative nous paraît adaptée à la définition et la mise au point des supports de présentation et de restitution.

Légende : identification des collectivités qui ont publié leurs données, par type de structure.


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Le planning

Les phases essentielles du planning prévisionnel du projet Observatoire sont :

! Première itération du rapport d’évaluation 2017, sans appui sur la plateforme de collecte et de traitement (collecte manuelle, qualification manuelle, cartographie et base de données ouverte) : décembre 2017

" Ce rapport donnera lieu à une publication et une communication en janvier 2018.

! Courant 2018 : réalisation de la plateforme de collecte et de traitement. Interface avec les premières briques de qualification des jeux de données produite dans le cadre du projet Qualidata (PIA2).

! Collecte et traitements outillés, analyse et rapport annuel 2018. " Ce rapport donnera lieu à une publication et une communication en janvier 2019.

Fin du document.

Documents

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