Programme de traitement des voyageurs dans les modes routier et ferroviaire Étude d’évaluation Mai 2013 Division de l’évaluation des programmes Direction de l’évaluation des programmes et de la vérification interne

ÉBAUCHE

Table des matières

Résumé i 

Contexte ................................................................................................................................................................ i Résumé des constatations ................................................................................................................................... i Recommandations et Plan d’action de la gestion .......................................................................................... v 

1. Introduction et contexte 1 Objet et portée de l’évaluation ................................................................................................................................1 

2. Constatations clés – Pertinence 4 Le Programme de traitement des voyageurs est-il conforme aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement du Canada, ainsi qu’aux priorités de l’ASFC? 4 Le Programme de traitement des voyageurs est-il toujours nécessaire dans les modes routier et ferroviaire? 5 3. Constatations clés – Rendement 6 Les lois, les politiques, les procédures et les lignes directrices pertinentes en vigueur donnent-elles l’orientation nécessaire pour atteindre les objectifs du programme? 6 Dans quelle mesure le Programme de traitement des voyageurs est-il efficace pour atténuer les risques et pour intercepter les personnes interdites de territoire et les marchandises non admissibles? 9 Dans quelle mesure les voyageurs du mode routier respectent-ils les lois canadiennes? 13 Le Programme de traitement des voyageurs favorise-t-il l’échange de renseignements et la collaboration, de sorte que l’ASFC comprenne les enjeux opérationnels et les priorités des autres ministères et intervenants, et vice versa? 14 4. Démonstration de l’efficacité et de la rentabilité 14 Le Programme de traitement des voyageurs est-il exécuté de façon efficace et rentable? 14 5. Conclusion 17 Annexe A – Acronymes et abréviations ............................................................................................................. 18 Annexe B – Aperçu du programme .................................................................................................................... 19 Annexe C – Méthodologie de l’évaluation ......................................................................................................... 21 

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[*] Un astérisque indique que des renseignements de nature délicate ont été supprimés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Résumé

Contexte L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a pour mandat de faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises légitimes à la frontière et d’intercepter ceux et celles qui représentent une menace pour le Canada. Elle remplit ce mandat en assurant la prestation de services frontaliers intégrés qui soutiennent les priorités en matière de sécurité nationale, de sécurité publique et de prospérité économique. Le Programme de traitement des voyageurs a pour objectif de faire respecter les lois sur les douanes, l’immigration, les aliments, les végétaux et les animaux, etc. et les règlements connexes, tout en facilitant l’entrée des personnes admissibles et des marchandises destinées à leur usage personnel. La Loi sur les douanes1 et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)2 prévoient qu’à leur arrivée au Canada, tous les voyageurs sont tenus de se présenter à l’ASFC, de répondre véridiquement à toutes les questions posées par un agent des services frontaliers (ASF) et de fournir tous les renseignements pertinents et documents demandés. La Loi sur les douanes3 les oblige aussi à déclarer toutes les marchandises en leur possession et à répondre véridiquement à toutes questions sur ces marchandises.4 Au cours de l’exercice 2012-2013, l’ASFC a dépensé 405 millions de dollars pour la prestation du Programme de détermination de l’admissibilité dans les modes routier et ferroviaire5. La présente évaluation visait à déterminer la pertinence, le rendement et le coût des activités du programme conformément à la Politique d’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). La Division de l’évaluation des programmes de l’ASFC a réalisé la recherche relative à l’évaluation entre janvier et août 2012. La présente évaluation respecte les Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada du SCT. Recueillies selon diverses méthodes tantôt quantitatives, tantôt qualitatives, les données ont été corroborées par références croisées, ce qui a permis de bien définir les constatations sur lesquelles allaient se fonder les recommandations.

Résumé des constatations Pertinence La pertinence du Programme de traitement des voyageurs est confirmée dans la législation étant donné que l’article 5 de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada octroie à l’ASFC le pouvoir exclusif

1 Source : Article 11 de la Loi sur les douanes. 2 Source : Articles 16 et 18 de la LIPR. 3 Source : Articles 12 et 13 de la Loi sur les douanes. 4 Source : Manuel de traitement des personnes, Traitement primaire, Interrogatoire primaire et renvois de l’immigration, partie 2, chapitre 1, 13 mai 2011. 5 Les coûts comprennent les salaires, les frais de fonctionnement et d'entretien (F et E), les frais d'immobilisation et les avantages sociaux des employés. La Direction générale du contrôle publiera le pourcentage exact de e la filière des voyageurs et la filière commerciale en 2014-2015.

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d’assurer la prestation de services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale et qui facilitent la circulation des personnes et des marchandises en règle, y compris les aliments, les végétaux et les animaux, qui remplissent toutes les exigences en vertu des lois régissant le programme.6 Le rôle de l’ASFC dans le traitement des voyageurs arrivant par voie routière ou par train, au nom du gouvernement du Canada, et la tenue d’activités rattachées au programme7 sont conformes aux priorités du gouvernement et de l’Agence. Les voyageurs routiers représentent approximativement 71 % du nombre total de voyageurs entrant au Canada (environ 93 millions par année). La proportion de voyageurs revenant au pays, par rapport aux étrangers en visite, a augmenté de 15,7 % entre 2008-2009 et 2011-2012; on observe la même tendance dans les autres modes de transport. L’ASFC continue de détecter et d’intercepter les personnes interdites de territoire et les marchandises non admissibles, ce qui confirme la nécessité de continuer à traiter les voyageurs dans les points d’entrée (PDE). De 2007-2008 à 2011-2012, l’ASFC a exécuté annuellement, en moyenne, quelque 67 000 mesures d’exécution en matière d’immigration et 53 000 mesures d’exécution en matière de douanes dans le mode terrestre.8 Quelque 165 millions de dollars de droits, taxes et autres recettes ont été perçus auprès des voyageurs routiers en 2011-2012.9 Rendement Adéquation des politiques et des procédures pour le traitement des voyageurs dans le mode terrestre Dans l’ensemble, les lois, politiques, procédures et lignes directrices donnent l’orientation nécessaire pour le traitement des voyageurs entrant au Canada dans les PDE terrestres à bord d’un moyen de transport privé. Le cadre législatif et réglementaire favorise un traitement uniforme en énonçant clairement les obligations des voyageurs. D’après l’évaluation, ni les politiques et les PNE elles-mêmes ni leur application et leur interprétation actuelles ne posent problème quant aux voyageurs qui arrivent dans des moyens de transport privés. Des lacunes ont été relevées concernant les politiques et les lignes directrices applicables aux autocars et aux trains. Le Manuel sur le traitement des personnes stipule que les PDE dotés d’une aire de traitement désignée pour les autocars doivent demandeur aux conducteurs et aux passagers de descendre de l’autocar et de se rendre dans une aire contrôlée et sûre de l’ASFC où ils se présenteront avec leurs bagages à un agent des services frontalier (ASF) à des fins d’inspection primaire.10 Les PDE dotés d’une zone désignée pour le traitement des autocars peuvent ne pas à demander à tous les passagers de débarquer des autocars, principalement en raison du grand nombre d’autocars arrivant pendant la même période. Ainsi, seuls sont vidés les autocars dont la direction du PDE juge qu’ils présentent un risque élevé ou inconnu pour le moyen de transport et ses voyageurs. Le traitement à bord est effectué pour d’autres types d’autocars, comme les autocars nolisés et/ou les autocars utilisés pour des événements spéciaux. Les passagers dont le traitement est effectué à bord ne font pas l’objet d’une recherche dans les bases de données de

6 Parmi les lois régissant les programmes figurent notamment la Loi sur les douanes et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). La Loi sur les douanes a pour but d’assurer la perception de droits, de contrôler la circulation des personnes et des marchandises entrant et sortant du Canada. La LIPR octroie à l’ASFC le pouvoir d’effectuer des examens aux points d’entrée et d’appliquer la loi, y compris d’effectuer l’arrestation, la détention et le renvoi de personnes et d’établir des politiques relatives à l’application de la Loi et à l’interdiction de territoire. 7 Les activités de traitement des voyageurs englobent le traitement des voyageurs à la ligne d'inspection primaire (LIP), le traitement secondaire des voyageurs et de leurs marchandises (p. ex., perception de droits et de taxes, importations d'effets personnels, traitement de l'immigration), l'inspection des voyageurs et des moyens de transport et, au besoin, la prise de mesures d'exécution. 8 La moyenne a été calculée en utilisant les données sur les mesures d'exécution tirées du SIRG sur une période de cinq ans, de 2007-2008 à 2011-2012. 9 Source : Système intégré de rapports de gestion. 10 Source : Manuel sur le traitement des personnes, Partie 2 : chapitre 7 : Opération des traversiers et/ou des bateaux d'excursion, paragraphes 44 à 48, 30 juin 2009.

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l’Agence, ce qui augmente le risque que des personnes et des marchandises interdites entrent au pays.11 [*] Dans le mode ferroviaire, deux PDE sur quatre sont équipés pour faire descendre les passagers aux fins de l’inspection primaire. Aucune orientation précise n’est fournie dans le Manuel de traitement des personnes concernant le traitement des passagers de train, dans une aire de déchargement ou à bord d’un train.12 [*] L’Agence a pris une série de mesures pour que les PDE servent le public dans les deux langues officielles. Malgré 29 plaintes à ce chapitre en 2012-2013 pour toute l’ASFC13, il reste difficile de juger ce qui constitue un niveau de bilinguisme acceptable à tel moment, dans tel PDE. Par exemple, le bilinguisme à la LIP est-il nécessaire 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, ou peut-on se contenter des services bilingues par téléphone quand les volumes diminuent, en dehors des heures de bureau? Gestion des risques à la frontière et interception des voyageurs Dans l’ensemble, le Programme de traitement des voyageurs permet d’atténuer les risques, interceptant avec leurs marchandises les personnes en infraction des lois que l’ASFC exécute. Lorsque les ASF ont la capacité de demander des renseignements sur les voyageurs dans les diverses bases de données de l’ASFC14, l’interception est plus constante (p. ex. mesures d’exécution et d’interception des avis de surveillance)15. Plusieurs facteurs semblent gêner l’Agence dans sa capacité d’atténuer le risque, dont [*], l’incapacité de se charger de tous les renvois de la LIP aux inspections secondaires, et le manque d’uniformité dans la lecture des titres de voyage par le système de Ligne d’inspection primaire intégrée (LIPI). Les saisies personnelles sont beaucoup plus nombreuses pour les voyageurs qui arrivent en voiture que pour ceux qui arrivent en train ou en autocar, puisque l’automobile est le moyen de transport utilisé dans la majorité des arrivées dans le mode terrestre. Dans les cinq dernières années, 96,7 % des saisies personnelles effectuées en vertu de la Loi sur les douanes16 ont été effectuées sur des voyageurs à bord d’automobiles et d’autres moyens de transport alors que 2,9 % ont été effectuées sur des passagers d’autocars et 0,4 % ont été réalisées sur des passagers du mode ferroviaire. Toutefois, le ratio est sensiblement le même partout : trois saisies par tranche de 100 voyageurs. Autrement dit, toutes proportions gardées, le risque que des marchandises destinées à un usage personnel entrent au pays est le même pour tous les moyens de transport. Taux d’observation des voyageurs dans le mode terrestre La majorité des voyageurs terrestres respectent les lois canadiennes, le taux d’observation dans le mode routier ayant été relativement stable entre 2006-2007 et 2010-2011. Rappelons que chaque année, l’ASFC mène dans différents PDE des « sondages sur l’observation » qui visent aussi bien les résidents que les non-résidents. D’après ceux-ci, le taux d’observation des résidents qui reviennent au pays par les PDE terrestres a à peine changé sur cinq ans, passant de 96,4 % (2007-2008) à 95,4 % (2011-2012). Le taux

11 Dans le Plan d’amélioration des services de 2012-2013 pour la prestation des services de première ligne, on a indiqué que l’on envisageait d’utiliser des ordinateurs de poche pour traiter les passagers dans les modes ferroviaire et autocars afin de renforcer le contrôle basé sur le risque et d’accroître l’efficience du traitement des clients. 12 Bien qu’il existe une section sur l’inspection des trains dans le Manuel de l’exécution de l’ASFC, elle renvoie plus précisément à l’inspection du fret ferroviaire. 13 Source : Rapport de 2012-2013 sur les plaintes des Langues officielles à l’ASFC obtenu par le biais du bureau des Langues officielles à l’ASFC. 14 Les bases de données comprennent le SSOBL, le SIED, le CIPC et le SIG. 15 Examen des systèmes de la frontière terrestre, 2009. 16 Puisque les données sur l'exécution de la LIPR dans les modes routier et ferroviaire sont regroupées sous le mode routier dans le SSOBL, nous n'avons pas pu les diviser par moyen de transport à des fins d'analyse comparative.

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d’observation des non-résidents pour les mêmes années est demeuré relativement stable; à l’exercice 2011-2012, il égalait celui des résidents (95,4 %). En 2010-2011, près de 30 % des infractions pour les résidents rentrant au pays et près de 44 % pour les non-résidents étaient en lien avec l’alcool.17 Échange de renseignements et collaboration avec des intervenants Afin de faciliter le traitement de l’immigration et des douanes dans les deux pays, le Canada et les États-Unis ont conclu des accords qui leur permettent, au besoin, de collaborer et de partager des renseignements.18 Les comités binationaux des postes frontaliers, consolidés dans le cadre du Plan d’action Par-delà la frontière19, ont servi à officialiser les communications entre les gestionnaires régionaux de l’ASFC et du Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis. Efficacité et économie Le rendement dans les cinq PDE à risque élevé20 indique que le niveau d’efficacité du Programme de traitement des voyageurs dans le mode routier s’est accru au cours des cinq dernières années. Alors que le nombre de voyageurs dans les cinq PDE à risque élevé a augmenté de 11,2 % de 2009-2010 à 2011-2012, le nombre de postes actifs d’ASF21 dans ces mêmes PDE a augmenté de 8,2 %, ce qui fait que chaque ASF a traité plus de voyageurs en 2011-2012 qu’en 2009-2010. Il est important de noter qu’en moyenne, en 2011-2012, les normes de temps d’attente à la frontière ont continué d’être respectées 95,1 % du temps à ces mêmes PDE, ce qui indique que l’ASFC atteint son objectif en matière de facilitation. De 2008-2009 à 2011-2012, le total des recettes perçues dans les cinq PDE à risque élevé a augmenté de 10,6%, tandis que les autres PDE n’affichent pas de tendance uniforme. Ces recettes proviennent surtout de taxes et de droits de douane sur des marchandises achetées à l’étranger. À l’heure actuelle, beaucoup de PDE se trouvent incapables, durant les périodes de pointe, d’effectuer tous les renvois obligatoires pour paiement de droits et de taxes. L’impératif de faciliter le passage des voyageurs et de maintenir les temps d’attente explique sans doute en partie les fluctuations des recettes perçues. D’après les gestionnaires des régions et des PDE toutefois, recourir à l’automatisation, ou encore faire la perception des taxes et des droits ailleurs, éliminerait le goulot d’étranglement et libérerait du personnel pour les activités primaires et secondaires à risque élevé22. De plus, ceci pourrait améliorer le résultat du programme : Les voyageurs et leurs marchandises respectent les lois canadiennes, puisque les droits et les taxes qui ne sont pas perçus en raison de l’utilisation de la politique d’exemption, ne pouvaient être perçus d’une autre façon qui n’aurait pas de répercussions sur les opérations du PDE. Une telle initiative respecte la Vision de la gestion de la frontière de l’ASFC.

17 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Sommaire exécutif du Programme de mesure de l'observation pour 2010-2011. 18 Par exemple, l’Entente sur l’échange d’information entre Citoyenneté et Immigration Canada, le Service d’immigration et de naturalisation des États-Unis et le Département d’État des États-Unis et l’Accord entre le Canada et les États-Unis concernant l’assistance et la collaboration mutuelles entre leurs administrations douanières. 19 Le Plan d'action frontalier procure le cadre pour les mesures de collaboration futures entre les deux pays. Il démontre une responsabilité commune de renforcer la sécurité tout en accélérant la circulation des personnes et des marchandises légitimes afin d’améliorer la compétitivité économique. Source : Stratégie de la frontière Nord du Département de la Sécurité intérieure (DHS) de 2012. 20 Les cinq PDE à risque élevé sont ceux du pont Peace, du pont Ambassador, du pont Blue Water, de Pacific Highway et de Lacolle – Autoroute 15. 21 Source : Extrait des SAE de la Direction générale des RH. Le nombre de postes correspond à celui à la date à laquelle l'extraction a été effectuée et il comprend le nombre total de postes FB-03 à temps plein et à temps partiel qui étaient actifs au moment de l'extraction des données. Les postes actifs dont ceux pour lesquels un salaire est versé et, par conséquent, ils n'incluent pas les postes dont les titulaires sont en congé sans solde (CSS). 22 La Vision pour la gestion de la frontière indique que, dans son état futur, l'ASFC pourrait effectuer le paiement des droits et taxes avant l'arrivée à la frontière grâce à des options de paiement libre-service. Vision pour la gestion de la frontière, 13 septembre 2012. Même si de nombreuses initiatives ont été approuvées, ou qu’elles seront bientôt approuvées, le document sur la Vision souligne des possibilités éventuelles pour la gestion de la frontière qui sont de nature hypothétique, et qui pourraient ne pas correspondre aux politiques du gouvernement du Canada et de l’ASFC.

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Dans l’ensemble, les régions ont déclaré des dépenses de 21,4 millions de dollars au chapitre des heures supplémentaires en 2012-2013 pour le traitement des voyageurs dans le mode routier. Ceci représente une légère augmentation par rapport aux 20 millions de dollars déclarés en 2011-201223. Le nombre réel d’heures supplémentaires a augmenté de 6 %, passant de 396 216 heures en 2011-2012 à 419 998 heures en 2012-2013. L’utilisation des congés non discrétionnaires (CND)24 par les ASF a augmenté de 5,7 % dans les cinq PDE à risque élevé entre 2010-2011 et 2011-2012.

Recommandations et Plan d’action de la gestion À la lumière des constatations qui précèdent, et afin d’outiller l’ASFC pour atténuer les risques désignés par un traitement rapide et efficace des voyageurs (recommandations 1 et 2); de rendre justes et uniformes l’interprétation et l’application des lois, des politiques et des procédures pertinentes (recommandation 3); de s’assurer que les voyageurs et leurs marchandises respectent les lois canadiennes (recommandation 4), nous recommandons ce qui suit : Recommandation 1 : La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, doit mettre à jour et diffuser la politique nationale pour le traitement des autocars, de leurs passagers et de leur chauffeur. Elle doit aussi élaborer et diffuser une politique nationale pour le traitement des trains, de leurs passagers et de leur équipage.

Réponse de la gestion La Direction générale des programmes et la Direction générale des opérations acceptent la recommandation. La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, élaborera une politique nationale pour le traitement des trains, des autocars, de leurs passagers et de leur chauffeur et/ou équipage, qu’elles publieront nationalement d’ici mai 2013. En vertu des engagements pris dans le cadre du Plan d’action Par-delà la frontière pour les exigences accrues relativement à la saisie de documents et à l’initiative sur les entrées et les sorties, l’ASFC adoptera une politique de numérisation de documents à 100 %. Cela aura des répercussions importantes sur le contrôle des autocars et des trains. La politique nationale et le bulletin opérationnel pour la déclaration du moyen de transport et des passagers et conducteurs des autocars et des trains appuieront à 100 % l’objectif de la politique sur la numérisation des documents.

Plan d’action de la direction Date d’achèvement Mise à jour (par la Direction générale des programmes en collaboration avec la Direction générale des opérations) d’une politique nationale sur le traitement des passagers d’autocars et de trains et rédaction de l’ébauche d’un bulletin opérationnel abordant la politique sur le traitement des passagers et de l’équipage

Octobre 2012

Envoi de la nouvelle politique nationale et de l’ébauche du bulletin opérationnel aux autres intervenants de l’ASFC pour recueillir leurs commentaires.

Octobre 2012

23 Source : Données de la Direction générale du contrôle extraites des SAE le 24 avril 2013, ces données se divisent par centres de coûts et par types d'activités. 24 Les congés non discrétionnaires comprennent les congés de maladie et les obligations familiales.

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Examen des commentaires des autres intervenants de l’ASFC Janvier 2013

Envoi de la nouvelle politique nationale et du bulletin opérationnel aux autres intervenants de l’ASFC pour recueillir leurs commentaires

Avril 2013

Examen/évaluation des commentaires reçus, ajout des modifications, achèvement de la politique et du bulletin opérationnel.

Avril 2013

Publication et diffusion de la politique et du bulletin opérationnel. Mai 2013

Recommandation 2 : La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, doit [*] du traitement des voyageurs arrivant par autocar.

Réponse de la gestion La Direction générale des programmes et la Direction générale des opérations acceptent la recommandation [*] du traitement des voyageurs arrivant par autocar. La Direction générale des programmes déterminera la portée et la méthodologie en collaboration avec la Direction générale des opérations, et elle réalisera l’évaluation d’ici septembre 2013.

Plan d’action de la direction Date d’achèvement Détermination par la Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, de la portée de l’évaluation du traitement des voyageurs arrivant par autocar

Octobre 2012

Collecte de renseignements pour le traitement des voyageurs arrivant par autocar – recherche et consultation (à l’AC comme dans les régions) en préparation des visites sur place et de l’évaluation proprement dite [*]

Septembre 2013

Consultation [*] Juin 2013

[*] Septembre 2013

Recommandation 3 : La Direction générale des opérations, en collaboration avec la Direction générale des ressources humaines, doit lever le doute sur les niveaux de services bilingues nécessaires dans les différents PDE. Il s’agit de respecter systématiquement les exigences en matière de langues officielles, et de trouver des stratégies pour y parvenir quand les ressources font défaut.

Réponse de la gestion La Direction générale des opérations accepte la recommandation : il faut en effet lever le doute sur les niveaux de services bilingues nécessaires dans les régions, pour offrir un service à la clientèle uniforme dans tout le pays. Aussi, avec celles des Ressources humaines et des Programmes, la Direction générale des opérations va dresser une stratégie et un plan d’action pour respecter les exigences de bilinguisme même quand les ressources font défaut. Le plan d’action devrait être prêt d’ici juillet 2013.

Plan d’action de la direction Date d’achèvement Éclaircissement (par la Direction générale des opérations, en collaboration avec celle des Ressources humaines) des niveaux de

Mai 2013

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services bilingues nécessaires dans les grands aéroports d’entrée, pour un respect uniforme des exigences en matière de langues officielles.

La Direction générale des opérations mènera des consultations visant à trouver des stratégies pour répondre aux exigences de bilinguisme même quand les ressources font défaut (à l’AC comme dans les régions).

Mai 2013

Production d’une ébauche de plan d’action (par la Direction générale des opérations).

Juin 2013

La Direction générale des opérations assurera la distribution de l’ébauche aux gestionnaires régionaux pour recueillir leurs commentaires; évaluation et intégration de ces commentaires.

Juin 2013

La Direction générale des opérations remettra la stratégie et du plan d’action aux régions.

Juillet 2013

Recommandation 4 : La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, doit trouver des solutions pour percevoir les taxes et les droits de douane ailleurs que dans l’aire de service des points d’entrée.

Réponse de la gestion D’accord. Les directions générales des Programmes et des Opérations acceptent la recommandation.

Plan d’action de la direction Date d’achèvement Étude (par la Direction générale des programmes, en collaboration avec celle des Opérations) de la faisabilité de déménager la perception des droits et taxes ailleurs que dans l’aire de service des points d’entrée; examen des options envisageables

Juin 2013

Collecte de renseignements – recherche, consultation de toutes les sources (à l’AC comme dans les régions)

Juin 2013

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1. Introduction et contexte L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a pour mandat de faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises en règle et d’intercepter les voyageurs et les marchandises qui représentent une menace pour le Canada. Quant à lui, le Programme de traitement des voyageurs vise à faire respecter les lois sur les douanes, l’immigration, les aliments, les végétaux et les animaux, etc., et les règlements connexes; à faciliter l’entrée des personnes admissibles et des marchandises destinées à leur usage personnel; ainsi qu’à percevoir les sommes dues relativement à ces marchandises.25 L’Agence applique le Programme de traitement des voyageurs — modes routier et ferroviaire dans plus de 100 points d’entrée (PDE) répartis un peu partout au Canada, dont trois grands PDE réservés au mode ferroviaire26. Au cours de l’exercice 2011-2012, au total, 98 651 213 voyageurs sont entrés au Canada dans tous les modes de transport. De ce nombre, 69 940 051 voyageurs ont été traités dans des PDE terrestres et ferroviaires, ce qui représente 71 % du nombre total des voyageurs pour cet exercice. Il s’agit d’une augmentation de 7,2 % du nombre de voyageurs par rapport à l’exercice 2010-201127. Dans l’ensemble, les cinq PDE à risque élevé ont compté pour 28,0 % de l’achalandage dans le mode routier au cours de 2011-2012. Au cours de l’exercice 2012-2013, l’ASFC a dépensé 405 millions de dollars pour la prestation du Programme de détermination de l’admissibilité dans les modes routier et ferroviaire28.

Objet et portée de l’évaluation L’évaluation du Programme de traitement des voyageurs — modes routier et ferroviaire de l’ASFC figurait parmi les priorités du plan quinquennal d’évaluation 2011-2017, approuvée de surcroît par le Comité d’évaluation de la haute direction (CEHD) en mai 2012. L’évaluation a examiné la pertinence, le rendement et le coût des activités conformément à la Politique d’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor. La Division de l’évaluation des programmes de l’ASFC a effectué les recherches relatives à l’évaluation de janvier à juillet 2012. La méthodologie de la recherche se trouve dans l’Annexe C. En collaboration avec certains intervenants clés à l’ASFC, l’équipe d’évaluation a élaboré un modèle logique, qui allait servir d’assise à un plan de projet sur le traitement des voyageurs. Le modèle logique (pièce 1) associe visuellement les activités du programme avec ses extrants (ce qu’il produit) et ses résultats (ce qu’il vise à réaliser). Il a aussi servi de base au cadre d’évaluation, sorte de feuille de route pour les travaux de l’équipe.

25 Source : Évaluation programmatique du Programme de traitement des voyageurs, Agence des services frontaliers du Canada, 20 mai 2011. 26 Gares de Vancouver Amtrak, de Niagara Falls et de Cantic. 27 Source : Système intégré de rapports de gestion (SIRG), Agence des services frontaliers du Canada, 009-opérations des voyageurs, 6 juin 2012. 28 Les coûts comprennent les salaires, les frais de fonctionnement et d'entretien (F et E), les frais d'immobilisation et les avantages sociaux des employés. La Direction générale du contrôle publiera le pourcentage exact de e la filière des voyageurs et la filière commerciale en 2014-2015.

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Pièce 1 : Modèle logique

Il y a un certain nombre de fonctionnalités d’appui ou de fonctions qui interagissent avec celles du Programme de traitement des voyageurs, mais qui interagissent aussi avec plusieurs autres secteurs des programmes. Plusieurs ont été exclues de cette évaluation puisqu’il vaudrait mieux qu’elles soient évaluées dans le cadre d’autres évaluations en vertu du Plan d’évaluation quinquennal de l’ASFC. La portée de cette évaluation est résumée dans la pièce 2.

Pièce 2 : Portée de l’évaluation

Éléments inclus dans l’évaluation Éléments exclus de l’évaluation Traitement primaire et secondaire des voyageurs dans les modes ferroviaire et routier, des chauffeurs d’autocars et de l’équipage des trains.

Traitement primaire ou secondaire des chauffeurs de véhicules à moteur commerciaux et de l’équipage des trains commerciaux.

Information, installations, outils et systèmes (politiques, procédures normales d’exploitation (PNE), etc.) servant au traitement des voyageurs.

Programmes pour voyageurs fiables.

La pièce 3 présente les questions de l’évaluation.

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Pièce 3 : Questions de l’évaluation

Objet de l’évaluation

Questions de l’évaluation

Le programme est-il toujours nécessaire? Pertinence Le Programme de traitement des voyageurs est-il conforme aux rôles, aux responsabilités et

aux priorités du gouvernement du Canada, ainsi qu’aux priorités de l’ASFC? Le Programme de traitement des voyageurs est-il toujours nécessaire dans les modes routier et ferroviaire?

Les activités permettent-elles d’atteindre les résultats prévus? Rendement –résultats escomptés

Les lois, les politiques, les procédures et les lignes directrices pertinentes en vigueur donnent-elles l’orientation nécessaire pour atteindre les objectifs du programme? Dans quelle mesure le Programme de traitement des voyageurs est-il efficace pour atténuer les risques et pour intercepter les personnes interdites de territoire et les marchandises non admissibles? Dans quelle mesure les voyageurs des modes routier et ferroviaire respectent-ils les lois canadiennes? Le Programme de traitement des voyageurs favorise-t-il l’échange de renseignements et la collaboration, de sorte que l’ASFC comprenne les enjeux opérationnels et les priorités des autres ministères et intervenants, et vice versa?

Démonstration de l’efficacité et de la rentabilité Efficacité et économie

Le Programme de traitement des voyageurs est-il exécuté de façon efficiente et rentable?

Limites des activités de recherche de l’évaluation Les limites des données suivantes ont été relevées, lesquelles ont une incidence sur la capacité de l’équipe d’évaluation de déterminer si le programme a réalisé les résultats attendus ou dans quelle mesure il les a réalisés : Capacité d’évaluer l’efficacité du programme

Les activités de traitement des voyageurs s’effectuent dans le cadre de la détermination de l’admissibilité (architecture d’activité de programme 1. 3). Les données financières sur l’activité sont disponibles par mode seulement; elles ne sont pas réparties entre la filière commerciale et la filière des voyageurs. Par conséquent, il a été impossible d’étudier les tendances, l’évolution des dépenses et les résultats obtenus par rapport aux ressources investies dans le programme pour établir pleinement l’efficience du programme. Les données financières sur la filière des voyageurs et la filière commerciale, par mode, seront publiées en 2014-2015.

Les risques relevés sont atténués grâce à un traitement des voyageurs efficient et efficace en temps opportun

Il n’existe pas de processus d’acquittement normalisé pour les renvois dans le mode terrestre, il est donc impossible de fournir l’assurance que tous les voyageurs envoyés vers le secondaire font bien l’objet d’un examen.

Les systèmes actuels ne suivent pas les renvois à l’examen secondaire obligatoires, sélectifs et aléatoires et leurs résultats. Comme il est impossible d’établir le lien entre le résultat et le type de renvoi, il est impossible d’établir complètement l’efficacité du processus de renvoi (p. ex. les résultats obtenus diffèrent-ils selon le type de renvoi?).

Le niveau d’effort par rapport aux types d’activités est disponible; cependant, l’intégrité des données est discutable : il semble qu’une bonne partie des examens au primaire et au secondaire est affectée au type d’activité d’inspection au primaire. En outre, comme il n’existe pas de norme de classement pour le niveau d’effort de ces activités, il n’est pas possible d’analyser le rendement par rapport à des normes ou de comparer les résultats des divers PDE.

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Seules les données financières détaillées de l’exercice financier 2011-201229, sont disponibles; il a donc été impossible d’analyser les tendances, les changements dans les dépenses au fil du temps ou l’utilisation des ressources par rapport aux résultats obtenus dans l’ensemble du programme.

Les voyageurs et les marchandises respectent les lois canadiennes

Alors que les moyens de transport qui passent la frontière terrestre font l’objet d’un suivi par type (automobile, camion, autocar), les examens de moyens de transport sont consignés sous une forme globale et ne peuvent être ventilés par type de moyen de transport. Par conséquent, il a été impossible de déterminer si l’observation varie par type de moyen de transport.

Les examens sont consignés manuellement et saisis dans le système G11 par type (c.-à-d. douanes, immigration, agriculture, santé et autres ministères). Cependant, la LIPI assure le suivi automatique des renvois en les classant sous « douanes » ou « immigration » et, par conséquent, de nombreux renvois sont classés dans la mauvaise catégorie. Par conséquent, le type et le niveau d’analyse pouvant être réalisés sur les renvois, les évaluations subséquentes et les mesures d’exécution sont très limités.

Les données de l’immigration pour les modes routier et ferroviaire étant amalgamées dans le Système de soutien aux opérations des bureaux locaux (SSOBL), on ne peut attribuer les résultats de l’immigration à aucun mode de transport (c.-à-d. routier ou ferroviaire plutôt que simplement « terrestre ») ni à aucun PDE routier ni ferroviaire.

Il n’existe pas de données disponibles sur le traitement et les mesures d’exécution visant les aliments, les végétaux et les animaux (AVA) : l’Unité des AVA commence à peine à compiler des statistiques, et encore, seulement dans les grands aéroports.

2. Constatations clés – Pertinence Le Programme de traitement des voyageurs est-il conforme aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement du Canada, ainsi qu’aux priorités de l’ASFC? Le rôle du gouvernement fédéral dans le traitement des voyageurs est confirmé dans les lois, et les activités de traitement des voyageurs30 sont conformes aux priorités et aux résultats attendus stratégiques de l’ASFC et du gouvernement du Canada. Le mandat de l’ASFC, assurer la prestation de services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité publique et de sécurité nationale tout en facilitant la circulation des personnes et des marchandises admissibles, ne fait aucun doute à la lecture de la Loi sur les douanes31. En outre, la Loi sur les douanes32 et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)33 stipulent qu’à leur arrivée au Canada, tous les voyageurs sont tenus de se présenter à l’ASFC, de répondre véridiquement à toutes les questions posées par un agent des services frontaliers (ASF) et de fournir tous les renseignements et documents demandés.

29 Les sous-sous-activités du programme, les centres de financement et les codes d'activité ont changé d'une année à l'autre. 30 Les activités de traitement des voyageurs englobent le traitement des voyageurs à la ligne d'inspection primaire (LIP), le traitement secondaire des voyageurs et de leurs marchandises (p. ex., perception de droits et de taxes, importations d'effets personnels, traitement de l'immigration), l'inspection des voyageurs et des moyens de transport et, au besoin, la prise de mesures d'exécution. 31 Source : Article 5 de la Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada. 32 Source : Article 11 de la Loi sur les douanes. 33 Source : Articles 16 et 18 de la LIPR.

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Organisation fédérale clé, l’ASFC contribue grandement aux priorités que sont pour le gouvernement du Canada la prospérité économique et le bien-être des Canadiens. Elle s’assure que la frontière demeure ouverte aux voyageurs et aux marchandises légitimes, ce qui profite au tourisme comme au monde des affaires. Elle s’assure que la frontière demeure ouverte aux voyageurs et aux marchandises légitimes, appuyant ainsi le tourisme et les secteurs des affaires. Les ASF affectés au traitement des voyageurs sont la première ligne de défense contre les personnes interdites de territoire, notamment celles qui constituent une menace pour la sécurité nationale et leurs activités appuient les objectifs du gouvernement fédéral qui sont « un Canada sûr et sécuritaire »34. Pour reprendre le Discours du Trône de 2011, « il n’y a pas de devoir plus fondamental pour le gouvernement du Canada de garantir la sécurité de citoyens et de contrer les menaces à la sécurité nationale »35.

Le Programme de traitement des voyageurs est-il toujours nécessaire dans les modes routier et ferroviaire? La présence de l’ASFC est toujours nécessaire dans les PDE pour traiter les voyageurs, les chauffeurs ou l’équipage de moyens de transport comme les autocars et les trains. Sur le nombre total de voyageurs traités au cours d’une année quelconque, 71 % d’entre eux se présentent à un poste frontalier terrestre36. Dans le mode routier, 85 % environ des voyageurs entrent au pays à bord d’une automobile, 9,3 % d’un camion (p. ex. conducteurs de véhicules commerciaux), 0,4 % d’un train, 3,0 % d’un autocar et 1,2 % d’un autre moyen de transport (p. ex. véhicule récréatif) et 1 % à pied37. Bien que la dernière récession ait contribué à la baisse globale du nombre de voyageurs à la frontière de 7 % en 2009-201038, les PDE ont observé une augmentation récente du nombre de voyageurs qui entrent au Canada dans des PDE routiers (augmentation de 16,0 % entre 2009-2010 et 2011-2012). L’ASFC continue de déterminer et d’intercepter des personnes et des marchandises interdites, contribuant ainsi au traitement des voyageurs dans les PDE. Les voyageurs qui entrent au Canada par les modes routier et ferroviaire ont compté pour 70,9 % du nombre total de voyageurs qui sont arrivés au Canada en 2011-2012, ce qui représente une augmentation de 7,2 % par rapport à 2010-201139. Qui dit davantage de voyageurs dit demande accrue en services à la frontière propres à concrétiser les priorités en matière de sécurité publique et de sécurité nationale tout en facilitant la libre circulation des personnes et des marchandises légitimes. De 2007-2008 à 2011-2012, l’ASFC a pris en moyenne environ 67 000 mesures d’exécution pour l’immigration et 53 000 pour les douanes par exercice40 (pièce 4).

34 Source : Cadre pangouvernemental. Source : http://www.tbs-sct.gc.ca/ppg-cpr/frame-cadre-fra.aspx 35 Source : Discours du Trône, le 3 juin 2011. http://www.sft-ddt.gc.ca/fra/media.asp?id=1390 36 La moyenne a été calculée à l'aide des données sur les volumes de voyageurs tirées du SIRG sur une période de trois ans, de 2007-2008 à 2011-2012. 37 Source : Calculé d'après les données de Statistique Canada. 38 Border Policy Research Institute, Western Washington University, Border Policy Brief, volume 5, numéro 3, été 2010.. 39 Source : Système intégré de rapports de gestion (SIRG), Agence des services frontaliers du Canada, 009-opérations des voyageurs, 6 juin 2012. 40 Source : La moyenne a été calculée d'après les données sur les mesures d'exécution du SIRG sur une période de cinq ans, de 2007-2008 à 2011-2012.

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Pièce 4 : Processus et mesures d’exécution dans les domaines des douanes et de l’immigration, entre 2007-2008 et 2011-2012, dans le mode terrestre

2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012

Douanes

Mesures d’exécution de la loi41

60 743 57 630 51 286 50 930 45 651

Immigration

Avis d’arrestation 394 532 384 336 404

Autorisations de quitter le Canada

55 180 52 124 55 557 47 292 45 620

Renvois temporaires42 401 392 520 457 564

Rapports prévus par l’article 44

12 953 17 021 17 758 11 648 9 878

Source : Établi par la Division de l’évaluation des programmes d’après les données du SIRG et du SSOBL.

3. Constatations clés – Rendement Les lois, les politiques, les procédures et les lignes directrices pertinentes en vigueur donnent-elles l’orientation nécessaire pour atteindre les objectifs du programme? Dans l’ensemble, les politiques, les procédures et les lignes directrices orientent bien les ASF pour traiter les voyageurs qui entrent au Canada par les PDE terrestres dans des moyens de transport privés. Les grands PDE du mode routier ont l’infrastructure, les outils et les systèmes nécessaires pour traiter, selon les politiques, les voyageurs qui se présentent dans des moyens de transport privés. Les grands PDE sont aménagés de façon à offrir à ces voyageurs une expérience semblable. Le cadre législatif et réglementaire favorise un traitement uniforme en énonçant clairement les obligations des voyageurs. D’après l’évaluation, ni les politiques et les PNE elles-mêmes ni leur application et leur interprétation actuelles ne posent problème quant aux voyageurs qui arrivent dans des moyens de transport privés. Les procédures normales d’exploitation (PNE) ne donnent pas de directives claires pour les passagers de trains et d’autocars, d’où certaines incohérences dans la prestation du programme. L’entrevue réalisée par l’ASF à la LIP a deux objectifs principaux : le premier consiste à vérifier que le voyageur a le droit d’entrer au Canada et, le deuxième, de vérifier qu’un « point d’irrévocabilité pour les douanes » est atteint43. Les PDE où se présentent de nombreux autobus doivent s’assurer que cette orientation est respectée de façon uniforme en ce qui concerne les moyens de transport, leurs passagers et leurs conducteurs. Le Manuel sur le traitement des personnes stipule que les PDE dotés d’une aire de traitement désignée pour les autocars doivent demandeur aux conducteurs et aux passagers de descendre de l’autocar et de se rendre directement dans une aire contrôlée et sûre de l’ASFC où ils se présenteront avec leurs 41 Les mesures d'exécution de la loi en matière de douanes comprennent les saisies de marchandises de contrebande, des saisies de stupéfiants, des marchandises prohibées, de propagande haineuse et de pornographie juvénile. 42 L'article R41 du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés (RIPR) autorise un agent en cas de circonstances exceptionnelles de demander à un ressortissant étranger qui tente d'entrer au Canada depuis les États-Unis de retourner temporairement aux États-Unis, si les conditions suivantes sont respectées : aucun agent n'est disponible pour réaliser un examen, le représentant du ministre ne peut examiner un rapport d'interdiction de territoire; ou une enquête ne peut être menée. 43 Source : Manuel sur le traitement des personnes, partie 2 : chapitre 1 : Traitement primaire et renvois, 25 août, 2011.

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bagages à un ASF de la LIP pour un traitement primaire44. Toutefois, même les PDE dotés d’une zone désignée pour le traitement des autocars ne demandent pas à tous les passagers des autocars de débarquer, lorsqu’un grand nombre d’autocars arrivent au même moment. Ainsi, seuls sont vidés les autocars à risque élevé ou inconnu (p. ex. Greyhound, ou les navettes comme celle du tunnel Détroit-Windsor) : pour les autres (nolisés, événements spéciaux, etc.), le traitement à bord suffit. Les passagers dont le traitement est effectué à bord ne font pas l’objet d’une recherche en fonction des bases de données de l’Agence, ce qui pourrait faire en sorte que des personnes interdites entrent au pays. 45 Le Manuel sur le traitement des personnes indique aux PDE qui ne sont pas dotés d’une zone désignée pour le traitement des autocars de déterminer le type de dédouanement en fonction du risque associé au moyen de transport et aux passagers. Cependant, [*], on ne dispose pas de données disponibles pour le personnel des PDE pour les aider à évaluer les risques associés au moyen de transport et aux passagers. La direction des PDE tire ces conclusions en fonction des connaissances locales et de l’évaluation du moyen de transport et du voyageur. Même les PDE qui sont dotés d’une zone désignée pour le traitement n’ont que peu d’espace et d’outils pour réaliser l’examen des bagages. Ainsi, lorsque le traitement est effectué à bord, les bagages sont rarement examinés. De plus, les conducteurs d’autocars commerciaux de passagers ne font pas régulièrement l’objet du traitement primaire obligatoire. L’absence de pratiques de traitement uniformes a transpiré dans l’Étude sur les autocars traversant la frontière canado-américaine46 dirigée par Transports Canada, dans laquelle il a été suggéré que les politiques et les procédures de l’ASFC devraient être normalisées de façon à pouvoir procéder au traitement uniforme des autocars à horaires fixes et des autocars nolisés. Dans le mode ferroviaire, deux sites de passagers de train désignés sur trois ouverts toute l’année47 sont dotés d’installations de déchargement des passagers pour procéder à l’inspection primaire. Aucune orientation précise n’est fournie dans le Manuel de traitement des personnes concernant le traitement des passagers de train, dans une aire de déchargement ou à bord d’un train48. Selon l’évaluation nationale des risques à la frontière (ENRF), les trains sont attrayants pour les délinquants car si les passagers peuvent faire l’objet d’un examen, le moyen de transport proprement dit est rarement inspecté et offre de vastes possibilités de dissimuler des drogues et d’autres articles de contrebande dans des compartiments secrets modifiés, ou dans les espaces vides naturels à l’intérieur du moyen de transport49. Le Manuel d’exécution des douanes ne dit rien sur l’inspection des autocars et des trains eux-mêmes, ni sur les risques qu’elle présente pour la santé et la sécurité. Étant donné que la santé et la sécurité50

44 Source : Manuel sur le traitement des personnes, partie 2 : chapitre 7 : Opération des traversiers et/ou des bateaux d'excursion, paragraphes 44 à 48, le 30 juin 2009. 45 Dans le Plan d’amélioration des services de 2012-2013 pour la prestation des services de première ligne, on a indiqué que l’on envisageait d’utiliser des ordinateurs de poche pour traiter les passagers dans les modes ferroviaire et autocars afin de renforcer le contrôle basé sur le risque et d’accroître l’efficience du traitement des clients. 46 Transports Canada, Étude sur les autobus transfrontaliers, mars 2011. 47 Sur quatre gares qui font le traitement des passagers, trois sont ouvertes à l'année longue : Vancouver (Amtrak), Niagara Falls et Cantic. 48 Bien qu’il existe une section sur l’inspection des trains dans le Manuel de l’exécution de l’ASFC, elle renvoie plus précisément à l’inspection du fret ferroviaire. 49 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Évaluation nationale des risques à la frontière de 2012-2013. 50 Le 10 janvier 2012, des gestionnaires de la Direction générale des opérations à l'AC ont diffusé un Bulletin opérationnel intitulé « Procédures intérimaires pour la déclaration des passagers voyageant par autobus » en réponse à un cas de refus de travailler survenu au point d’entrée d'Emerson en rapport avec la santé et la sécurité des ASF lors du traitement des passagers d'autocars, le 9 janvier 2012. Ressources humaines et Développement des compétences Canada a statué qu’il était dangereux pour l’ASF de traiter les passagers d’autocar de la manière demandée par l’employeur, en montant seul à bord et en parcourant l’allée jusqu’au fond pour ramasser les cartes de déclaration et vérifier l’identité des passagers. Les procédures stipulent qu’« à titre provisoire, et jusqu’à nouvel ordre, lorsque l’ASF décide de monter à bord de l’autocar pour effectuer le dédouanement des voyageurs, il doit y avoir au moins deux ASF présents en tout temps. Au moment de monter à bord du véhicule,

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constituent à l’heure actuelle un problème pour le traitement des autocars, d’autres directives sur le sujet seraient précieuses pour assurer l’uniformité dans la prestation du programme. À la lumière des constatations qui précèdent, nous recommandons ce qui suit afin d’assurer une interprétation et une application justes des lois, politiques et procédures ainsi que d’améliorer la capacité de l’ASFC à atténuer les risques connus par un traitement opportun, efficient et efficace des voyageurs — deux résultats attendus du programme : Recommandation 1 : La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, doit mettre à jour et diffuser la politique nationale pour le traitement des autocars, de leurs passagers et de leur chauffeur. Elle doit aussi élaborer et diffuser une politique nationale pour le traitement des trains, de leurs passagers et de leur équipage. Recommandation 2 : La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, doit [*] du traitement des voyageurs arrivant par autocar. L’orientation fournie par la Vision des points d’entrée (PDE)51 afin que tous les ASF soient en mesure d’effectuer un traitement primaire et secondaire de base pour chacun des trois secteurs d’activité a permis d’améliorer les capacités d’interrogatoire et de renvoi des ASF à la LIP, contribuant ainsi à la libre circulation des voyageurs légitimes et à l’interdiction des personnes et des marchandises non admissibles. Toutefois, les défis demeurent le perfectionnement et la conservation de connaissances spécialisées dans des secteurs clés. Adoptée en 2006, la Vision pour les points d’entrée avait l’objectif de former tous les ASF à la LIP pour qu’ils sachent interroger les voyageurs dans les trois secteurs d’activité : immigration, douanes, et aliments, végétaux et animaux (AVA). Elle développait la nécessité d’une formation réciproque complète, de sorte que les agents jusqu’alors affectés à un secteur en particulier puissent prendre en charge tous les aspects élémentaires des inspections primaires et secondaires. En outre, elle annonçait une formation plus poussée pour les ASF spécialisés dans un secteur d’activité donné52. Il en a résulté une amélioration des aptitudes en matière d’interrogatoire et de renvois chez les ASF affectés aux inspections primaires; ces derniers s’en sortaient mieux qu’avant avec les renvois à l’Immigration pour avoir suivi le cours sur l’immigration. Les ASF, au même titre que les gestionnaires, ont convenu que, malgré les avantages de la formation réciproque, on a toujours besoin de personnes possédant une connaissance approfondie des anciens programmes. La Vision pour les PDE n’a jamais été destinée à éliminer les experts et, au contraire, toujours visé la poursuite53 du développement du savoir-faire.54 L’Agence a pris une série de mesures pour que les PDE servent le public dans les deux langues officielles. Les diverses interprétations d’un service bilingue adéquat dans un PDE donné ont donné lieu à des différences dans la prestation des services bilingues dans l’ensemble du pays. les ASF doivent déterminer s’il est nécessaire de parcourir l’allée pour effectuer le contrôle de toutes les personnes à bord. Lorsqu’un ASF parcourt l’allée, il doit s’assurer qu’un autre ASF demeure à l’avant de l’autocar pour observer le processus de contrôle ». 51 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Une vision pour les points d’entrée, 2006, archivée le 17 juillet 2012. 52 Source : Agence des services frontalier du Canada, Vision des points d’entrée : Foire aux questions 2006, p. 1. 53 Des examens plus détaillés, comme les inspections au secondaire des marchandises et des personnes présentant des risques plus élevés, le traitement des demandes d'asile ou les examens propres au mode (p. ex. fouille des navires, fouilles des aéronefs, marchandises commerciales) devront faire l'objet d'un certain niveau de spécialisation. Source : idem. 54Les priorités en matière de formation de l'ASFC pour 2008-2011 ont établi que l'objet de l'élaboration et de la conservation de l'expertise et de la compréhension en ce qui concerne les programmes dans l'ensemble de l'Agence pour assurer la l'exécution efficace des programmes et des services.

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La Loi sur les langues officielles présente les critères permettant de déterminer les bureaux ou les installations du gouvernement du Canada qui doivent offrir les services dans les deux langues officielles55. Cela comprend les bureaux ou les établissements où la demande de services dans les deux langues officielles est importante, et où la nature du bureau ou de l’établissement est telle qu’il est raisonnable d’y offrir des services dans les deux langues. La direction régionale et la direction des PDE sont d’avis que le respect des exigences bilingues dans les PDE est toujours un défi. Il y a peu ou pas d’information à leur disposition à propos de ce qui constitue un niveau approprié de la capacité bilingue à tout moment, à n’importe quel PDE. Par exemple, est-ce nécessaire pour un PDE donné d’assurer une LIP bilingue en permanence ou est-ce suffisant si ce PDE peut assurer l’accès aux services bilingues56 en dehors des heures normales lorsque les volumes sont moins importants. Une analyse des données communiquées par les cinq PDE présentant des risques élevés examinée dans le cadre des comparaisons des PDE pour les exercices 2009-2010 à 2011-2012 indique que les PDE font des progrès et qu’ils augmentent le pourcentage d’agents bilingues en poste. Adressées directement ou par l’intermédiaire du Commissariat aux langues officielles, les plaintes contre l’ASFC en matière de langues officielles sont rares en proportion du nombre de voyageurs57. En 2012-2013 par exemple, les cinq PDE à risque élevé ont fait l’objet d’à peine trois plaintes, ce qui représente une diminution par rapport aux cinq plaintes reçues en 2010-2011.58 La direction a en outre lancé diverses initiatives pour répondre à la demande. La DGRH a élaboré le Plan d’action triennal en matière de langues officielles de l’ASFC 2011-2014, qui détermine quelques stratégies visant à augmenter et à conserver la capacité bilingue dans l’ensemble des PDE. Des initiatives régionales ont aussi été lancées. Par exemple, beaucoup de régions se sont dotées d’un plan d’action exprès et forment les ASF en poste pour rehausser leur profil linguistique, tandis que l’ASFC cherche nationalement des recrues déjà bilingues. À la lumière des constatations qui précèdent, nous recommandons ce qui suit afin d’assurer une interprétation et une application justes et uniformes des lois, politiques et procédures — ce qui constitue un autre résultat attendu du programme. Recommandation 3 : La Direction générale des opérations, en collaboration avec la Direction générale des ressources humaines, doit lever le doute sur les niveaux de services bilingues nécessaires dans les différents PDE. Il s’agit de respecter systématiquement les exigences en matière de langues officielles, et de trouver des stratégies pour y parvenir quand les ressources font défaut.

Dans quelle mesure le Programme de traitement des voyageurs est-il efficace pour atténuer les risques et pour intercepter les personnes interdites de territoire et les marchandises non admissibles? Le Programme de traitement des voyageurs dans les modes terrestre et ferroviaire continue d’atténuer les risques associés aux voyageurs qui entrent au Canada. Même si le volume de saisies personnelles est plus élevé chez les personnes voyageant en automobile, le ratio de saisies par voyageur est le même dans tous les modes de transport, à trois saisies par tranche de 100 voyageurs.

55 Source : http://www.cbsa-asfc.gc.ca/publications/pub/bsf5077-fra.html 56Les accès peuvent se traduire comme un ASF bilingue présent dans le bureau du secondaire ou un ASF bilingue dans un autre PDE joignable par téléphone. 57 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Rapport de 2012-2013 sur les plaintes des Langues officielles. 58 Source : Bureau des langues officielles de l'ASFC.

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Pendant cette période de cinq ans, les ASF ont pris en moyenne quelques 67 000 mesures d’exécution en matière d’immigration et 53 000 mesures d’exécution en matière de douanes dans le mode routier59. Et, bien que le nombre d’inspections ait augmenté de 2,3 % entre 2007-2008 et 2011-2012, le nombre de mesures d’exécution (douanes et immigration confondues) a diminué de 21,2 % sur la même période. Le nombre de saisies de marchandises générales a diminué depuis l’exercice 2007-2008, pour se stabiliser dans les trois derniers exercices (pièce 5a). Les sept principaux types de saisies de marchandises60 suivent une tendance semblable à celle des saisies totales de marchandises. La valeur des saisies a connu des pointes importantes en 2007-2008 et en 2009-2010, suivies d’une diminution importante en 2010-2011 et en 2011-2012 (pièce 5b). Les pointes dans la valeur des saisies peuvent être attribuées, en partie, aux importantes saisies de cocaïne pendant ces exercices61. Pièce 5a : Nombre de saisies de marchandises générales

dans le mode routier,62 De 2007-2008 à 2011-2012

 ‐

 5,000

 10,000

 15,000

 20,000

Les sept principaux types demarchandises saisies

Toutes les marchandises  saisies

Source : Établi par la DEP d’après les données du SIRG, Statistiques sur les marchandises générales.

Pièce 5b : Valeur des saisies de marchandises générales dans le mode routier,

De 2007-2008 à 2011-2012

 $‐

 $50

 $100

 $150

 $200

Millions

Les sept principaux types demarchandises saisies

Toutes les marchandises  saisies

Source : Établi par la DEP d’après les données du SIRG, Statistiques sur les marchandises générales.

Le ratio de saisies personnelles par voyageur dans le mode routier est le même, peu importe comment le voyageur arrive à la frontière terrestre, soit trois saisies par 100 voyageurs traités (pièce 6). Cela signifie que le risque associé à un voyageur transportant des marchandises interdites est le même, peu importe le moyen de transport63. [*]

59 La moyenne a été calculée en utilisant les données sur les mesures d'exécution tirées du SIRG sur une période de cinq ans, de 2007-2008 à 2011-2012. 60 Les sept principales marchandises sont basées sur une combinaison du nombre de saisies déterminées et de la valeur monétaire des saisies. Trois d'entre elles figurent aussi parmi les risques principaux dans l’Évaluation nationale des risques à la frontière pour 2012-2013. 61 La majorité de ces saisies, qui sont des saisies personnelles, sont liées aux conducteurs de camions commerciaux qui ont été renvoyés au secondaire à la suite du traitement commercial à la LIP. Source : Données du SIED extraites en juin-juillet 2012. 62 Les sept principales saisies de marchandises sont l'alcool, les stupéfiants, les vêtements et les chaussures, les véhicules automobiles et remorques, les produits du tabac, les pièces et accessoires de voiture et les armes prohibées. 63 En raison du fait que les données sur l’exécution de la loi en matière d’immigration dans les modes routier et ferroviaire sont regroupées sous le mode routier dans le SSOBL, il n’a pas été possible de déterminer les mesures d’exécution en matière d’immigration par moyen de transport pour effectuer une analyse comparative.

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Pièce 6 : Ratio de saisies personnelles par rapport au nombre de voyageurs, par moyen de transport dans le mode routier

De 2007-2008 à 2011-2012

Moyen de transport Ratio moyen Automobile et autres moyens de transport 3/100 Autocar 3/100 Train 3/100 Source : Établi par la DEP, d’après les données du SIRG et du SIED

Dans les cinq dernières années, 96,7 % des saisies personnelles effectuées en vertu de la Loi sur les douanes64 ont été effectuées sur des passagers à bord d’automobiles et d’autres moyens de transport alors que 2,9 % ont été effectuées sur des passagers d’autocars et 0,4 % ont été réalisées sur des passagers du mode ferroviaire. Dans le mode ferroviaire, le nombre de saisies par voyageur arrivant des États-Unis varie selon le PDE. Le nombre de saisies personnelles effectuées sur des voyageurs à la gare Amtrak de Vancouver est élevé par rapport au nombre de saisies effectuées à la gare de Niagara Falls et à celle de Cantic. En 2011-2012, par exemple, la gare de Vancouver (rue Main) a connu un ratio plus élevé de saisies effectuées sur des voyageurs que les deux autres PDE (pièce 7). Environ 62% des saisies effectuées à la gare Amtrak de Vancouver découlaient d’indications canines relevées avant l’arrivée du passager à LIP, tandis que les autres 38 % résultaient de renvois sélectifs d’ASF. Au contraire, 67.7 % des saisies effectuées à la gare de Niagara Falls et à celle de Cantic l’ont été à la suite de renvois sélectifs. À Niagara Falls, les 33.3 % des autres saisies ont été le résultat de ciblage et d’opérations-éclair, alors qu’à Cantic, les saisies découlaient d’avis de surveillance.

Pièce 7 : Nombre de saisies par rapport au nombre de voyageurs dans le mode ferroviaire

2011-2012

2011-2012 Amtrak de Vancouver

Niagara Falls

Gare de Cantic

Voyageurs 77 299 24 464 44 978 Nombre de saisies personnelles 45 6 3 Nombre de saisies personnelles par groupe de 100 voyageurs 6/100 2/100 1/100

Source : Établi par la DEP, d’après les données du SIRG et du SIED.

La mise en place de LIPI dans le mode terrestre a augmenté le pourcentage d’examens fructueux. Lorsque les ASF ont la capacité de demander des renseignements sur les voyageurs dans les diverses bases de données de l’ASFC65, l’interception est plus constante (p. ex. mesures d’exécution et interceptions d’avis de surveillance)66. Une comparaison des résultats obtenus par six PDE avec la LIPI et six PDE qui n’ont pas la LIPI indiquent que, en moyenne, les PDE ayant la LIPI obtiennent en moyenne 1,1 % plus d’examens fructueux des douanes que ceux n’ayant pas accès au système (pièce 8).

64 Puisque les données sur l'exécution de la LIPR dans les modes routier et ferroviaire sont regroupées sous le mode routier dans le SSOBL, nous n'avons pas pu les diviser par moyen de transport à des fins d'analyse comparative. 65 Les bases de données comprennent le SSOBL, le SIED, le CIPC et le SIG. 66 Agence des services frontaliers du Canada, Examen des systèmes de la frontière terrestre, 2009.

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Pièce 8 : Pourcentage d’examens fructueux aux PDE automatisés par rapport aux PDE non automatisés67

De 2009-2010 à 2011-2012

Moyenne en pourcentage d’examens des douanes fructueux 2009-2010 2010-2011 2011-2012 Moyenne

PDE avec LIPI – mode routier 3,3 % 3,3 % 2,9 % 3,2 % PDE sans LIPI – mode routier 2,2 % 1,9 % 2,3 % 2,1 % Différence 1,1 % 1,4 % 0,6 % 1,1 %

Source : Établi par la DEP d’après les données du SIRG.

Afin d’accroître l’efficacité de la LIPI, l’Examen des systèmes à la frontière terrestre a suggéré en juillet 2009 d’établir une stratégie pour fournir des données de base sur les casiers judiciaires, selon un scénario de correspondance ou de non-correspondance, comme ce qui se fait pour l’affichage de renseignements du Système intégré d’exécution des douanes (SIED) et du Système de soutien aux opérations des bureaux locaux (SSOBL) dans le système LIPI Air. Les ASF pourraient ainsi trancher de façon plus éclairée (dédouanement vs renvoi). Le Manuel sur le traitement des personnes n’impose pas la numérisation obligatoire de tous les documents des voyageurs à la LIPI lors du traitement des voyageurs à la LIP68. Donc, certains PDE contrôlent absolument tout, tandis que d’autres ne contrôlent que les titres de voyage des non-résidents. Il semblerait de plus que les ASF balayent moins de documents quand ils redoutent une augmentation du temps d’attente. Quant aux passagers d’autocars, tous leurs titres de voyage ne sont pas lus, pas même dans les PDE qui ont des zones de traitement et qui ont accès au système LIPI. Lorsque les documents de voyage ne sont pas numérisés, les voyageurs ne font pas l’objet de recherches dans les principales bases de données de l’exécution de la loi de l’Agence69, donc, les risques connexes ne sont pas atténués comme ils pourraient l’être. L’une des initiatives mises en œuvre en vertu du Plan d’action Par-delà la frontière sera la mise en commun des renseignements sur les entrées et les sorties entre le Canada et les États-Unis. Dans ce scénario, un dossier d’entrée d’une personne dans un pays servira à établir le dossier de sortie de la personne de l’autre pays70. Il faudra donc numériser tous les documents au PDE. Les renseignements fournis dans le cadre de cette initiative pourront être utilisés pour la vérification des exigences en matière de résidence pour les résidents permanents et le temps passé à l’extérieur du Canada par les citoyens canadiens réclamant une exemption sur les droits et taxes. Les PDE n’arrivent toujours pas à acquitter la déclaration de tous les voyageurs renvoyés de la LIP aux inspections secondaires. Le rapport du Bureau de la vérificatrice générale de 2007, chapitre 5, intitulé « Assurer la sécurité et l’ouverture de nos frontières »71, a déterminé un certain nombre de questions liées au suivi et à l’acquittement de voyageurs renvoyés au secondaire. Le rapport recommande que l’ASFC mette en place des mesures permettant le suivi et l’acquittement électroniques des renvois de la LIP à l’examen secondaire. Il a aussi indiqué que l’enregistrement des résultats du renvoi et de l’examen qui a suivi

67 Pour ce calcul, on a utilisé un échantillon de douze points d’entrée, dont six automatisés et six non-automatisés des régions de l’Atlantique et du Québec. 68 Source : Manuel sur le traitement des personnes : Interrogatoire primaire et renvois à l'immigration, Partie 2, Chapitre 1, 31 mai 2013. 69 SIED et SSOBL. 70 Une initiative du plan d'action Par-delà la frontière sur les entrées et les sorties (codirigée avec CIC) consiste à établir et à coordonner les systèmes d'information sur les entrées et les sorties. 71 Source : Rapport de la vérificatrice générale du Canada, chapitre 5, « Assurer la sécurité et l'ouverture de nos frontières », Agence des services frontaliers du Canada, octobre 2007.

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permettrait à l’ASFC d’améliorer sa capacité à déterminer et à examiner les personnes et les marchandises présentant des risques élevés. Le processus de renvoi et d’acquittement des déclarations dans le mode terrestre n’a pas vraiment changé depuis. Habituellement, l’ASF remet au voyageur un bout de papier à l’intention des agents à l’inspection secondaire. Toutefois, dans de nombreux bureaux, il n’y a pas de délimitation visuelle claire entre la LIP et les points d’inspection secondaire72. Pour atténuer cette situation, les ASF signalent leurs renvois ou tirent la sonnette d’alarme s’ils constatent que le véhicule ne se dirige pas vers le secteur de l’examen secondaire. Le Groupe de travail de l’amélioration du service à la frontière terrestre travaille à une stratégie pour « boucler la boucle » à la frontière terrestre. Cependant, sans une somme importante de travail et d’investissement financier, les éléments du traitement secondaire et historique des passages trouvés dans la LIPI Air ne peuvent être intégrés au système LIPI Autoroutes73. La stratégie ne proposera rien non plus pour rattacher les renvois aux résultats des examens subséquents, ce qui corrigerait une lacune dont nous avons déjà parlé sous « Limites des recherches ». Certains transporteurs commerciaux de passagers fournissent volontairement l’information préalable sur les voyageurs (IPV). Les PDE qui ont choisi d’utiliser l’IPV pour le contrôle préliminaire des passagers et des chauffeurs ou des équipages disent toutefois que les renseignements fournis leur posent problème. Le Règlement de la LIPR stipule que les transporteurs commerciaux doivent fournir l’information préalable sur les voyageurs pour chaque personne transportée74. [*] Les agents reçoivent une liste des passagers par télécopieur lorsqu’un train quitte les États-Unis; cependant, souvent cette liste ne contient pas de renseignements suffisants (sexe, date de naissance, pays de citoyenneté) pour faciliter les activités de ciblage75. Cela crée des difficultés pour repérer les personnes et les marchandises à risque élevé pour un contrôle préliminaire76. L’utilisation des données IPV sur les passagers et les membres d’équipage/conducteurs des transporteurs commerciaux permet une meilleure évaluation des risques avant le passage de la frontière dans le mode routier et peut faciliter la circulation des voyageurs légitimes, et aider les ASF dans l’interception des personnes interdites de territoire et leurs marchandises.

Dans quelle mesure les voyageurs du mode routier respectent-ils les lois canadiennes?

72 À l’occasion, des voyageurs ayant fait l’objet d’un renvoi repartent directement sans se présenter au traitement secondaire. En 2006, les PDE terrestres ont déclaré 1 104 défauts de s’arrêter et défauts de se présenter à l'arrivée. 73 L'évaluation programmatique a déterminé que l'absence d'uniformité de la fonctionnalité entre les modes aérien et routier était problématique. 74 Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés : Information préalable sur les voyageurs 269. (1) Le transporteur commercial fournit par écrit, sur demande de l'agent, au départ du véhicule commercial du dernier lieu d'embarquement à destination du Canada les renseignements ci-après à l'égard de chaque personne transportée :

a. son nom, son prénom usuel et, le cas échéant, l’initiale de ses autres prénoms; b. sa date de naissance; c. le nom du pays qui lui a délivré le passeport ou le titre de voyage ou, à défaut de tels documents, le nom de son pays de citoyenneté

ou de nationalité; d. son sexe; e. le numéro de son passeport ou, à défaut de passeport, du titre de voyage qui l’identifie; f. le numéro de son dossier de réservation.

75 De plus, le point d'information de départ n'est pas fourni. L'ASFC doit donc déduire quels voyageurs sont à destination du Canada, en comparant le manifeste original à une liste supplémentaire envoyé par télécopieur de la dernière station américaine. 76 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Évaluation nationale des risques à la frontière de 2012-2013.

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Le taux global d’observation des voyageurs est demeuré relativement stable entre l’exercice 2006-2007 et l’exercice 2010-2011.77 Chaque année, l’ASFC mène dans différents PDE des « sondages sur l’observation » qui visent aussi bien les résidents que les non-résidents. D’après ceux-ci, le taux d’observation des résidents qui rentrent au pays a à peine changé sur cinq ans, passant de 96,4 % (2007-2008) à 95,4 % (2011-2012). Le taux d’observation des non-résidents pour les mêmes années est demeuré relativement stable; à l’exercice 2011-2012, il égalait celui des résidents (95,4 %). Au cours de l’exercice 2010-2011, près de 30 % des contraventions pour les résidents revenant au pays et 44 % pour les non-résidents concernaient des boissons alcoolisées, comme quoi les voyageurs ne semblent pas connaître leurs seuils d’exemption personnelle pour ce type de marchandises.78

Le Programme de traitement des voyageurs favorise-t-il l’échange de renseignements et la collaboration, de sorte que l’ASFC comprenne les enjeux opérationnels et les priorités des autres ministères et intervenants, et vice versa? Dans l’ensemble, le Programme de traitement des voyageurs favorise la collaboration et les partenariats avec les États-Unis. Les gestionnaires régionaux affirment que les relations avec les autorités américaines sont solides, l’ASFC et le SDPF mettant leurs ressources en commun dans la mesure du possible. Afin de faciliter le traitement de l’immigration et des douanes dans les deux pays, le Canada et les États-Unis ont conclu des accords qui leur permettent, au besoin, de collaborer et de partager des renseignements79. Les comités binationaux des bureaux consolidés dans le cadre du Plan d’action Par-delà la frontière80 ont servi à officialiser les communications entre les gestionnaires régionaux de l’ASFC et du Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis.

4. Démonstration de l’efficacité et de la rentabilité Le Programme de traitement des voyageurs est-il exécuté de façon efficace et rentable? Le nombre global de voyageurs dans les cinq PDE à risque élevé a augmenté de 11,2 % de 2009-2010 à 2011-2012, alors que le nombre de postes actifs d’ASF dans ces mêmes PDE a augmenté de 8,2 %, ce qui fait que chaque ASF a traité plus de voyageurs en 2011-2012 qu’en 2009-2010.

77 Il existe essentiellement deux manières de vérifier si les voyageurs respectent les lois canadiennes. Examiner les résultats des renvois aléatoires depuis la LIP, ou bien analyser les résultats des sondages sur l'observation. Comme nous l'avons dit sous « limites de la recherche », l'impossibilité d'associer les renvois à leurs résultats signifie que les renvois aléatoires ne nous sont d'aucun secours pour apprécier le taux de conformité des voyageurs. 78 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Sommaire exécutif du Programme de mesure de l'observation pour 2010-2011. 79 Par exemple, l’Entente sur l’échange d’information entre Citoyenneté et Immigration Canada, le Service d’immigration et de naturalisation des États-Unis et le Département d’État des États-Unis et l’Accord entre le Canada et les États-Unis concernant l’assistance et la collaboration mutuelles entre leurs administrations douanières. 80 Le Plan d'action frontalier procure le cadre pour les mesures de collaboration futures entre les deux pays. Il démontre une responsabilité commune de renforcer la sécurité tout en accélérant la circulation des personnes et des marchandises légitimes afin d’améliorer la compétitivité économique. Source : Stratégie de la frontière Nord du Département de la Sécurité intérieure (DHS) de 2012.

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Au cours de l’exercice 2012-2013, l’ASFC a dépensé 405 millions de dollars pour la prestation du Programme de détermination de l’admissibilité dans les modes routier et ferroviaire81. Dans l’ensemble, les régions ont déclaré des dépenses de 21,4 millions de dollars au chapitre des heures supplémentaires en 2012-2013 pour le traitement des voyageurs dans le mode routier. Ceci représente une légère augmentation par rapport aux 20 millions de dollars déclarés en 2011-201282. Le nombre réel d’heures supplémentaires a augmenté de 6,0 %, passant de 396 216 heures en 2011-2012 à 419 998 heures en 2012-2013. Des données limitées dont nous disposons pour les cinq PDE à risque élevé, nous induisons que les ASF ont fait 3.1 % plus de travail aux inspections secondaires en 2011-2012 qu’en 2009-2011. Au cours de la même période, le ratio voyageurs/ASF a augmenté de 2,8 % (pièce 9).

Pièce 9 : Total des volumes de voyageurs et total des postes d’ASF actifs pour cinq PDE à risque

élevé83, De 2009-2010 à 2011-2012

2009-2010 2010-2011 2011-2012 % de variation entre 2009-2010 et 2011-2012

Nombre total de voyageurs 17 471 894 18 444 484 19 435 352 11,2% Nombre total de postes d’ASF actifs84 451 494 488 8,2%

Ration moyen voyageurs/ASF85 38 740 37 3

37 39 827 2,8% Source : D’après les données des régions et du SIRG 009 - Opérations des voyageurs, données extraites des SAE de la Direction

générale des RH d’août 2012.

Un examen de l’utilisation des congés non discrétionnaires (CND)86 indique qu’il y a eu une augmentation de 5,7 % du nombre de CND utilisés par des ASF dans les cinq PDE à risque élevé, entre 2010-2011 et 2011-2012. Un examen des cinq PDE à risque élevé de 2009-2010 à 2011-2012 a démontré que le nombre de voyageurs et de postes d’ASF actifs a augmenté, permettant ainsi à l’ASFC de respecter les normes pour le temps d’attente à la frontière (TAF), comme quoi elle remplit son objectif de faciliter la circulation transfrontalière. Globalement, on peut dire que les cinq PDE à risque élevé ont maintenu l’attente dans les limites voulues dans plus de 95 % des cas. Cela a été réalisé alors que les volumes de voyageurs ont augmenté de 11,2 % pour l’exercice 2011-2012 en comparaison avec les volumes constatés pour l’exercice 2009-2010. Pendant la même période, le nombre global de postes d’ASF actifs dans les cinq PDE à risque élevé a augmenté de 8,2 %, passant de 451 en 2009-2010 à 488 en 2011-2012.

81 Les coûts comprennent les salaires, les frais de fonctionnement et d'entretien (F et E), les frais d'immobilisation et les avantages sociaux des employés. Le pourcentage exact réparti entre la filière des voyageurs et la filière commerciale sera communiqué par le Contrôle au cours de l'exercice 2014-2015. 82 Source : Données du contrôle extraites des SAE le 24 avril 2013, ces données se divisent par centres de coûts et par types d'activités. 83 Les cinq PDE à risque élevé sont ceux du pont Peace, du pont Ambassador, du pont Blue Water, de Pacific Highway et de Lacolle - Autoroute 15. 84 Source : Extrait des SAE de la Direction générale des RH. Les postes actifs sont ceux pour lesquels un salaire est versé et, par conséquent, ils n'incluent pas les postes dont les titulaires sont en (CSS). 85 Ceci est calculé en divisant le nombre de voyageurs dans chacun des cinq PDE à risque élevé par le nombre de postes d'ASF actifs à temps plein et à temps partiel. 86 Les CDN comprennent les congés de maladie et les obligations familiales.

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Il y a eu une augmentation de 10,6% des recettes totales perçues au cours des cinq points d’entrée à haut risque de l’exercice 2008-2009 à l’exercice 2011-2012, s’explique principalement par la hausse de 15,7% en retournant volumes résidents au cours de la même période87. Les recettes issues du traitement des voyageurs proviennent surtout des taxes et des droits de douane rattachés aux marchandises achetées à l’étranger. Environ 165 millions de dollars en droits et taxes ont été perçus auprès des voyageurs du mode routier en 2011-201288. On peut s’attendre à ce qu’alors que le nombre de voyageurs rentrant au pays augmente, il y aura une augmentation des recettes perçues en droits et en taxes pour les marchandises achetées à l’extérieur du Canada. Toutefois, certains PDE ont connu une diminution des recettes perçues, même s’ils ont connu une augmentation des volumes de résidents revenant au pays. En examinant cinq PDE présentant des risques élevés, il est clair qu’il y a des différences importantes entre les recettes perçues par rapport au pourcentage de résidents revenant au pays. L’évaluation n’a pas été en mesure d’attribuer les changements dans les recettes perçues à un seul facteur; toutefois, des variations dans l’application de la politique d’exonération pourraient contribuer aux différences entre les PDE. La politique d’exonération de l’Agence89 explique la façon dont elle devrait servir et elle laisse une certaine marge de manœuvre à la direction des PDE. Son application varie donc selon les régions et les PDE. Un PDE se trouvera souvent incapable d’effectuer tous les renvois obligatoires pour paiement de droits et de taxes durant les périodes de pointe, sous la pression de maîtriser les temps d’attente. La direction utilise alors sa marge de manœuvre. L’impératif de faciliter le passage des voyageurs et de limiter l’attente explique sans doute en partie que tous les PDE ne perçoivent pas les mêmes sommes. D’après les gestionnaires des régions et des PDE toutefois, recourir à l’automatisation, ou encore faire la perception des taxes et des droits ailleurs, éliminerait le goulot d’étranglement et libérerait du personnel pour les inspections primaires et secondaires à risque élevé. En outre, les droits et les taxes qui ne sont pas perçus en raison de l’utilisation de la politique d’exemption, pourraient être perçus d’une autre façon qui n’aurait pas de répercussions sur les opérations du PDE. Une telle initiative respecte la Vision de la gestion de la frontière de l’ASFC90. À la lumière des constatations qui précèdent, nous recommandons ce qui suit, afin d’assurer la conformité des voyageurs et de leurs marchandises avec les lois canadiennes, un résultat attendu du programme - la recommandation suivante est formulée : Recommandation 4 : La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, doit trouver des solutions pour percevoir les taxes et les droits de douane ailleurs que dans l’aire de service des points d’entrée.

87 Le dollar a atteint un niveau record en mars 2011, incitant un plus grand nombre de Canadiens à acheter des produits à prix plus modiques au sud de la frontière. Source : rapport trimestriel sur le rendement de l'ASFC au premier trimestre de 2011-2012. 88 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Système intégré de rapports de gestion. 89 La politique stipule que « l'on peut accorder la mainlevée aux marchandises occasionnelles importées par une personne sans procéder à une évaluation de l'ASFC lorsque les droits fédéraux et la TPS/TVH dus ainsi que les droits et les marges bénéficiaires provinciales sur l'alcool ou les taxes provinciales ne dépassent 3 $ CAN [et] les montants supérieurs à 3 $ ne peuvent être exonérés par les agents des services frontaliers que lorsque le volume des perceptions entraînerait des retards inacceptables, lorsque des activités d'interception sont en cours ou pour d'autres raisons déterminées par la direction locale ». Source : Manuel d’exécution des douanes, partie 5, « Déclaration en détail des importations occasionnelles », chapitre 11, « Politique en matière d’exemption », 18 janvier 2008. Cette politique provient d’une note de service de Revenu Canada (21 mai 1999). 90 La Vision pour la gestion de la frontière indique que, dans son état futur, l'ASFC pourrait effectuer le paiement des droits et taxes avant l'arrivée à la frontière grâce à des options de paiement libre-service. Vision pour la gestion de la frontière, le 13 septembre 2012. Même si de nombreuses initiatives ont été approuvées, ou qu’elles seront bientôt approuvées, le document sur la Vision souligne des possibilités éventuelles pour la gestion de la frontière qui sont de nature hypothétique, et qui pourraient ne pas correspondre aux politiques du gouvernement du Canada et de l’ASFC.

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5. Conclusion Nos constatations sont encourageantes, comme quoi le Programme de traitement des voyageurs dans les modes routier et ferroviaire a su atteindre ses principaux objectifs. Ce programme fait beaucoup pour, d’une part, faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises légitimes, et, d’autre part, intercepter ceux qui menacent le Canada. Le résumé développe plus avant les principales constatations, les recommandations, ainsi que la réponse et le plan d’action de la direction.

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Annexe A – Acronymes et abréviations

Abréviation/Acronyme Description AC Administration centrale ASF Agent des services frontaliers ASFC Agence des services frontaliers du Canada PDE Point d’entrée CEHD Comité d’évaluation de la haute direction CIC Citoyenneté et Immigration Canada CIPC Système du Centre d’information de la police canadienne DEP Division de l’évaluation des programmes DHS Département de la sécurité intérieure des États-Unis ENRF Évaluation nationale des risques à la frontière F et E Fonctionnement et entretien IPV Information préalable sur les voyageurs LIP Ligne d’inspection primaire LIPI Ligne d’inspection primaire intégrée LIPR Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés PNE Procédure normale d’exploitation SIED Système intégré d’exécution des douanes SIRG Système intégré de rapports de gestion SSOBL Système de soutien aux opérations des bureaux locaux

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Annexe B – Aperçu du programme Aperçu du Programme de traitement des voyageurs de l’ASFC dans les modes routier et ferroviaire Le Programme de traitement des voyageurs de l’Agence a pour objectif d’administrer efficacement les exigences réglementaires visant les douanes, l’immigration, les aliments, les végétaux et les animaux ainsi que d’autres lois du Parlement et leur réglementation connexe, de faciliter l’entrée des personnes et de leurs marchandises personnelles qui sont admissibles au Canada et de percevoir les recettes sur les marchandises personnelles importées par les voyageurs91. La Loi sur les douanes92 et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)93 stipulent qu’à leur arrivée au Canada, les voyageurs sont tenus de se présenter à l’ASFC et de répondre honnêtement aux questions posées par un agent des services frontaliers et de fournir tous les renseignements pertinents et documents exigés. En vertu de la Loi sur les douanes94, les voyageurs sont également tenus de déclarer toutes les marchandises en leur possession et de répondre honnêtement aux questions relatives à ces marchandises. Le Programme de traitement des voyageurs est exécuté par le personnel de l’ASFC dans les postes frontaliers terrestres95 de l’ensemble du pays et est destiné aux voyageurs désirant entrer au Canada. Dans les modes routier et ferroviaire, le Programme de traitement des voyageurs est administré dans 117 postes frontaliers terrestres et dans quatre emplacements ferroviaires désignés. Les régions du Sud de l’Ontario, du Pacifique et du Québec accueillent les plus importants volumes de voyageurs dans les modes routier et ferroviaire. À la ligne d’inspection primaire (LIP), les agents des services frontaliers (ASF) procèdent à l’interrogatoire des personnes, puis prennent la décision d’autoriser l’entrée ou de renvoyer la personne pour un examen approfondi ou un traitement au secondaire. Les personnes et les marchandises en contravention des lois ou de la réglementation applicables peuvent faire l’objet de sanctions pécuniaires, de saisie ou se faire interdire l’entrée au Canada. À l’instar des ASF œuvrant dans le mode routier, les ASF dans le mode ferroviaire peuvent réaliser des entretiens des voyageurs (à bord ou à la LIP dans une installation ferroviaire) s’apprêtant à entrer au Canada afin de déterminer s’ils sont admissibles et/ou en règle. Les agents ont à leur disposition des outils et des systèmes pour les aider à déterminer l’admissibilité et à traiter les voyageurs et leurs marchandises. En mode routier, les voyageurs arrivent à la LIP à pied ou à bord d’un moyen de transport. S’il s’agit d’un autocar (autobus nolisé, transporteur commercial de passagers), les conducteurs et les passagers descendent et se présentent à l’ASF à la LIP, si le bureau est ainsi aménagé ou les voyageurs sont soumis à une inspection à bord. En mode ferroviaire, à l’instar du mode autocars, les voyageurs et les membres d’équipage descendent du train et entrent dans une installation de traitement ferroviaire, ou les ASF montent à bord du train pour effectuer l’inspection primaire. Dans le cas d’une inspection à bord, l’agent peut seulement vérifier les documents de voyage et prendre des déclarations.

91 Source : Agence des services frontaliers du Canada, Évaluation programmatique du Programme de traitement des voyageurs, 20 mai 2011. 92 Article 11 de la Loi sur les douanes. 93 En vertu des articles 16 et 18 de la LIPR. 94 En vertu des articles 12 et 13 de la Loi sur les douanes. 95 « Le mode routier » englobe les modes routier et ferroviaire.

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L’ASF prend la déclaration et pose les questions pertinentes pour le traitement primaire. Si le système de la Ligne d’inspection primaire intégrée (LIPI) Autoroutes est disponible, l’agent vérifie les renseignements sur le voyageur dans les bases de données de l’exécution de la loi.96 Si le voyageur est admissible et/ou en règle avec les lois et règlements appliqués par l’ASFC, il est autorisé à entrer au Canada. Si le voyageur déclare des marchandises qui exigent le paiement de droits et de taxes, ou des documents justificatifs, l’ASF peut renvoyer le voyageur au traitement secondaire. Si l’ASF détermine que le voyageur a besoin d’un permis ou d’un visa pour entrer au pays, il renvoie la personne au comptoir de l’immigration pour traitement97. Si le voyageur et/ou le moyen de transport préoccupent l’ASF selon des indicateurs, tels que les résultats des demandes de renseignements dans les bases de données, les réponses lors de l’interrogatoire à l’inspection primaire ou le comportement du voyageur, l’ASF renverra le voyageur à l’examen secondaire. Selon le motif du renvoi, on effectuera un examen de la personne, du moyen de transport et/ou de ses marchandises. Si l’examen ne donne pas lieu à une mesure d’exécution, le voyageur respecte la législation et est libre de partir. Cependant, si durant l’examen secondaire, on découvre que le voyageur a contrevenu à la Loi sur les douanes ou qu’il ne remplit pas les exigences d’entrée en vertu de la LIPR, les mesures d’exécution nécessaires seront prises. L’ASF peut également autoriser une personne à entrer au Canada pour un traitement supplémentaire, tel que le traitement d’un permis d’études ou pour participer à une audience d’admissibilité.98

Gouvernance, rôles et responsabilités À l’Administration centrale de l’ASFC, il y a deux secteurs responsables du Programme de traitement des voyageurs :

La Division pour les programmes frontaliers - Voyageurs au sein de la Direction des programmes frontaliers, Direction générale des programmes, est chargée d’élaborer, de mettre en œuvre, de tenir à jour et de surveiller le rendement des programmes afin de s’assurer de l’observation des politiques, des règlements, des processus, des procédures et des lois rattachés à la circulation des voyageurs et de leurs marchandises entrant et sortant du Canada.

La Division des opérations des points d’entrée au sein de la Direction des opérations frontalières, Direction générale des opérations, est chargée de prodiguer des conseils et de fournir du soutien et une orientation en matière opérationnelle sur l’exécution efficace du traitement des voyageurs et des autres programmes. Elle apporte également son soutien au Groupe de travail sur l’amélioration des services à la frontière terrestre.

Le personnel régional, sous la direction du directeur général régional, assure la prestation de divers programmes et services pour les personnes et les marchandises, entre autres, des services de traitement des voyageurs terrestres dans 117 bureaux frontaliers terrestres et quatre emplacements ferroviaires désignés.

96 Les bases de données comprennent le Système intégré d’exécution des douanes (SIED) et le Système de soutien aux opérations des bureaux locaux (SSOBL). 97 Source : Manuel sur le traitement des personnes, Partie 10 : Renvois pour traitement ou examen secondaire, chapitre 1 : Types de renvois et pouvoir d'effectuer les examens et les fouilles, juin 2008. 98 Source : Manuel de traitement des personnes, Traitement primaire, Interrogatoire primaire et renvois à l’immigration, partie 2, chapitre 1, 13 mai 2011.

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Annexe C – Méthodologie de l’évaluation La Division de l’évaluation des programmes (Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes) a réalisé la présente évaluation en même temps que l’évaluation du Programme de traitement des voyageurs dans le mode aérien. Conscientes que les visites et les entrevues risquaient de se recouper, nos équipes les ont menées en même temps dans la mesure du possible de façon à gêner l’AC et les opérations le moins possible. Les constatations reposent donc sur ce qui suit. Examen des documents Un examen des documents a été effectué pour confirmer la pertinence et l’autorité légale du traitement des voyageurs et pour déterminer si l’orientation et la réglementation sont conformes aux résultats escomptés. L’équipe d’évaluation a examiné les documents fournis par le domaine de programme et les autres secteurs de l’ASFC. Cet examen des documents a permis à l’équipe de mieux comprendre la conception, l’exécution et la gestion du Programme de traitement des voyageurs, ainsi que les liens du programme avec les intervenants internes et externes. Cet examen a porté sur les lois, les règlements, les politiques (p. ex. Manuel de traitement des personnes, Manuel de l’exécution de l’ASFC), les procédures, les documents de formation, les protocoles d’entente, les protocoles, les comptes rendus de réunion et le mandat des groupes de travail, les organigrammes, les évaluations des risques, les documents de table fonctionnelle, les évaluations programmatiques, les rapports de vérification et d’études d’évaluation pertinents, les rapports trimestriels sur le rendement et les rapports ministériels sur le rendement. On a également procédé à un examen des documents externes provenant d’un certain nombre de sources et inclus la documentation de diverses associations professionnelles, comme l’Association canadienne du tourisme et d’autres ministères et Transports Canada afin d’obtenir des opinions et des renseignements sur des choses comme les tendances touchant les voyageurs et les volumes de voyageurs réels et prévus. Analyse des données statistiques et financières On a procédé à des analyses descriptives et comparatives des données statistiques et financières afin d’évaluer le rendement du programme et de déterminer s’il y a des améliorations dans l’efficience et la rentabilité de l’exécution du programme. Les données analysées pour cette évaluation englobent les renseignements sur les volumes de voyageurs, les activités de traitement, les examens, les mesures d’exécution ainsi que les données sur les ressources, les budgets et les dépenses. Entrevues avec les intervenants clés L’équipe a réalisé des entrevues face à face et en groupe avec des intervenants clés internes et externes pour mesurer les perceptions de la pertinence, du rendement et de la rentabilité des activités de traitement des voyageurs. Les entrevues permettront également de recueillir des opinions sur la convergence des activités de traitement des voyageurs vers les priorités de l’ASFC et du gouvernement du Canada. L’équipe d’évaluation s’est entretenue avec :

des directeurs généraux et directeurs des directions générales des opérations, des programmes et de l’information, des sciences et de la technologie à l’AC;

des gestionnaires régionaux de l’ASFC participant aux activités de traitement des voyageurs; des représentants d’autres ministères prenant part au traitement des voyageurs dans les modes

routier et ferroviaire, notamment Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), l’Agence

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canadienne d’inspection des aliments (ACIA) et l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC).

Pièce C-1 : Entrevues menées pour l’évaluation

Catégorie d’entrevue Nombre d’entrevues en face à face

Nombre d’entrevues en groupe

Gestionnaire et personnel de l’ASFC à l’AC 14 9 Gestionnaire et personnel des régions de l’ASFC

24 25

Intervenants d’autres ministères et du secteur privé

3 0

Total 41 34

Visites sur place Étant donné que le Programme de traitement des voyageurs est exécuté dans les régions, au point d’entrée, les visites sur place ont représenté un élément essentiel de la méthodologie. Ces visites ont été effectuées dans les régions du Pacifique, du Sud de l’Ontario et du Québec et les bureaux visités ont été choisis en fonction du volume de voyageurs et des niveaux de risque définis lors de l’Évaluation nationale des risques des points d’entrée de 2010. Les visites sur place ont également permis de mieux comprendre le déroulement du traitement des voyageurs, la façon dont le programme est géré et exécuté sur le terrain et la coordination assurée par le personnel régional avec les partenaires clés et l’Administration centrale. Elles ont par ailleurs donné l’occasion au personnel régional et aux intervenants clés d’indiquer les méthodes qui sont efficaces et celles qui peuvent être améliorées. Elles ont aussi permis de comparer et de mettre en opposition la façon dont les voyageurs dans les modes routier et ferroviaire sont traités dans les différentes régions. On a communiqué par téléphone avec certains membres du personnel d’autres points d’entrée dans les modes routier et ferroviaire qui n’ont pas été visités afin d’apporter des intrants à l’étude et/ou de valider les conclusions initiales découlant des observations faites lors des visites sur place. Comparaison des points d’entrée On a effectué une analyse statistique descriptive et comparative détaillée à l’aide d’un certain nombre de critères, des cinq points d’entrée99 à risque élevé100 afin d’aider l’équipe d’évaluation à repérer les variantes dans la gestion et l’exécution du programme, ainsi que dans les résultats obtenus par les divers PDE. Les éléments examinés sont les suivants :

proportion des recettes provenant des droits et taxes perçus par rapport aux volumes de voyageurs résidents canadiens;

volumes de voyageurs, niveaux de dotation et rendement en matière de temps d’attente à la frontière;

charge de travail des agents des services frontaliers (activités réalisées par rapport aux ressources disponibles) et rendement en matière d’exécution de la loi;

ratio d’ASF affectés à la LIP par rapport au traitement secondaire durant les périodes de pointe et les périodes creuses101;

99 Les cinq points d’entrée à risque élevé examinés sont les bureaux du pont Peace, du pont Ambassador, du pont Blue Water, de Pacific Highway et de Lacolle - Autoroute 15. 100 Choisis en fonction du classement de l’Évaluation nationale des risques des points d’entrée de 2010. 101 Pour déterminer les ratios d’agents à la LIP par rapport à l’inspection secondaire, l’équipe d’évaluation a analysé les calendriers de quarts de travail des exercices 2009-2010 à 2011-2012 (une semaine par année, autour du congé de la Fête de la Reine) et a établi une moyenne pour chaque année.

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ratios de renvois de moyen de transport durant les périodes de pointe par rapport aux périodes creuses102;

recours au congé non discrétionnaire103 et aux heures supplémentaires.

Les données utilisées pour la comparaison des PDE comprennent les volumes, les renvois de moyens de transport, les activités de traitement secondaire, les examens, les mesures d’exécution, les ressources, les heures supplémentaires et le recours au congé non discrétionnaire.

102 L’équipe d’évaluation a utilisé les périodes de pointe et les périodes creuses utilisées pour l’analyse des calendriers de quarts de travail et a recueilli le nombre de passages et de renvois de moyen de transport pour déterminer les taux de renvois par rapport aux mainlevées. 103 Un congé non discrétionnaire comprend le congé de maladie (rémunéré ou non rémunéré), le congé pour raisons familiales et les autres congés autorisés qui n’exigent pas l’approbation de la direction.