Rapport Vote électronique dans le canton de Berne

Vote électronique dans le can-ton de Berne

Rapport répondant aux deux postulats concernant le vote électronique (091/2000 et 230/2004)

Chancellerie d’Etat du canton de Berne

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Résumé

Internet ouvre de nouvelles possibilités pour la communication entre les citoyens et citoyennes et les autorités (cyberadministration). Dans son rapport final sur la ré-forme gouvernementale, le Conseil-exécutif a souligné toute l’importance de la cybe-radministration. Les économies évoluées en ont fait un indicateur chiffrable du pou-voir d’innovation de leur secteur public. En Suisse, le développement de la cyberad-ministration se fait à la cadence dictée par la Confédération. La Stratégie du Conseil fédéral pour une société de l’information en Suisse, adoptée par le Conseil fédéral le 18 janvier 2006, fixe les priorités, dont l’exercice des droits politiques par voie élec-tronique (E-Voting). Le vote électronique offre une chance de consolider la culture de la démocratie directe. Il présente cependant aussi un certain nombre de risques dont il faut tenir compte. C’est pourquoi le système doit satisfaire des critères de sécurité très pointus et répondre à des besoins avérés de l’électorat. Afin que le vote électro-nique soit innovant, sûr, que son prix soit avantageux, que son utilisation soit convi-viale et qu’il s’inscrive dans la durée, il est nécessaire de procéder de manière coor-donnée. Selon le Conseil-exécutif, les conditions suivantes doivent être respectées : • Au niveau politique, la Confédération et les cantons doivent prendre ensemble les

décisions fondamentales concernant la suite des opérations. • La Confédération doit participer de façon déterminante des points de vue finan-

cier et organisationnel à l’introduction du vote électronique dans tous les can-tons.

Lors d’une première phase, la Confédération a créé les bases légales nécessaires à l’harmonisation des registres électoraux pour les Suisses de l’étranger et à l’élargissement contrôlé des essais de vote électronique. En même temps que ce rapport, le Conseil-exécutif présente au Grand Conseil un projet de modification des bases légales pertinentes dans le canton de Berne. Ni la création de nouvelles bases légales, ni la prise de connaissance du présent rapport sur les deux postulats traitant du vote électronique ne conduiront automatiquement à l’introduction du vote électro-nique. Ce rapport n’est lié à aucun projet concret ; il s’agit plutôt d’un exposé sur le vote électronique en Suisse et d’une contribution à la formation de la volonté politi-que. Les politiques devront décider si, à quel moment, et sous quelle forme le vote électronique sera introduit dans le canton de Berne. Le vote électronique ne pourra voir le jour que si la Confédération dirige les opérations et manifeste un engagement financier fort. La coordination intercantonale doit elle aussi être garantie. Dès que les décisions politiques concernant la suite des opérations auront été prises, le Conseil-exécutif définira une stratégie d’action qui renseignera sur les prochaines étapes quant à leur substance, leur calendrier et leur financement. Le Grand Conseil pourra prendre les décisions d’ouverture de crédit qui relèvent de sa compétence. En adoptant sous forme de postulat les deux interventions parlementaires traitant du vote électronique, le Grand Conseil a investi le Conseil-exécutif d’un mandat. Le présent docu-ment renseigne sur l’analyse effectuée et sur ses résultats.

Le vote est un élément constitutif des processus de formation de l’opinion et de décision poli-tique ; lorsque ces processus sont assistés par l’électronique, on parle de « cyberadministra-

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tion ». En Suisse, on entend plutôt par vote électronique le vote par Internet, par SMS ou par d’autres vecteurs électroniques servant à la communication de données.

Jusqu’à présent, différents acteurs ont œuvré à différents niveaux dans le canton de Berne pour que les conditions favorables à l’introduction du vote électronique soient réunies dans le canton. Par ces activités, le canton de Berne n’avait pas l’intention de faire cavalier seul dans le domaine du vote électronique ; au contraire, il souhaitait coordonner étroitement ses travaux à ceux de la Confédération et d’autres cantons. La stratégie adoptée jusqu’à présent par le canton de Berne prévoyait ceci : une fois les projets pilotes des cantons de Genève, Neuchâtel et Zurich terminés avec succès, et après la décision du Conseil fédéral de généra-liser l’introduction du vote électronique, le canton de Berne profiterait des expériences réali-sées et reprendrait rapidement et efficacement l’un des trois systèmes mis au point et cofi-nancés par la Confédération. L’idée était que le canton de Berne fasse partie du premier groupe de cantons à emboîter le pas des cantons pilotes.

A la Confédération, le Parlement a chargé le Conseil fédéral d’examiner la faisabilité du vote électronique en 2000. Deux années plus tard, le Conseil fédéral présentait au Parlement un rapport sur la base duquel il créait les bases légales nécessaires à la réalisation d’essais pi-lotes officiels. Les premiers cantons à avoir demandé au Conseil fédéral l’autorisation d’utiliser le vote électronique lors de votations fédérales sont Genève, Neuchâtel et Zurich. Jusqu’à présent, onze essais se sont déroulés. Les cantons ont également employé leur sys-tème de vote électronique pour des votations populaires cantonales ou communales. A l’issue de la phase pilote, les projets pilotes ont été évalués. Le Conseil fédéral a soumis les résultats de cette évaluation au Parlement dans son rapport du 31 mai 2006.

La Confédération (représentée par la Chancellerie fédérale) a financé jusqu’à 80 pour cent des coûts de développement des projets pilotes menés dans les cantons de Genève, de Neuchâtel et de Zurich. Comme l’introduction du vote électronique sur tout le territoire natio-nal sera beaucoup plus simple et beaucoup moins chère si tous les cantons coopèrent et re-noncent à développer chacun leur propre système, la Chancellerie fédérale a engagé les cantons pilotes dans un contrat « à transférer gratuitement les connaissances et les techno-logies en rapport avec toutes les composantes du système développées grâce au soutien fi-nancier de la Confédération »1. Les cantons intéressés peuvent ainsi « utiliser gratuitement la plupart des systèmes pilotes proprement dits, des éléments (modules) qui les constituent et des connaissances sur leur utilisation future qui ont été engrangées durant la phase pi-lote »2.

L’introduction du vote électronique nécessite des ressources importantes. Il n’est actuelle-ment pas possible de fournir une estimation fiable de l’impact financier qu’aurait son éven-tuelle introduction dans le canton de Berne car de trop nombreux facteurs sont encore in-connus. Ses coûts dépendraient toutefois directement et très fortement de l’étendue de la collaboration intercantonale. Par ailleurs, le choix du système, l’infrastructure et l’organisation ont un effet sur les coûts. D’après les bases de calcul du Conseil fédéral, les coûts des projets de vote électronique oscillent entre 2,5 et 15 millions de francs pour une durée d’exploitation de 10 ans. Les coûts effectifs se situeraient très vraisemblablement en-tre ces deux valeurs repères.

Depuis la déclaration de faisabilité en 2002 et les essais pilotes, les conditions générales du vote électronique ont énormément changé. Ainsi, l’année passée, le Conseil fédéral et la

1 Rapport sur les projets pilotes en matière de vote électronique, rapport du Conseil fédéral du 31 mai 2006 (FF 2006 5205,

ci-après « Rapport d’évaluation 2006 »), 5276. 2 Rapport d’évaluation 2006, 5276.

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Conférence des gouvernements cantonaux ont adopté une Stratégie suisse de cyberadmi-nistration commune, dans laquelle le vote électronique est qualifié de projet prioritaire dont la coordination doit obligatoirement englober toutes les organisations. Par ailleurs, dans le contexte du recensement de la population de 2010, les bases d’uniformisation des registres des habitants ont aussi vu le jour et une plate-forme informatique pour la sécurité de l’échange des données inscrites dans ces registres a été mise sur pied. Dans ce contexte, il faut souligner que le canton de Berne part avec un avantage grâce à sa plateforme GERES3. Le nouveau numéro d’AVS, qui permet une identification sans équivoque des personnes dans chaque registre, constitue aussi un avantage.

Certaines questions centrales restent toutefois sans réponse. Ainsi, on ne sait pas encore comment le Conseil fédéral compte régler la limitation du nombre d’électeurs utilisant le vote électronique, actuellement fixée à 10 pour cent, après 2011. De même, on ne sait pas en-core si et, le cas échéant, comment la Confédération assumera le rôle dirigeant que plu-sieurs acteurs aimeraient la voir jouer dans ce domaine. La reprise par les cantons intéres-sés des systèmes de vote électronique des trois cantons pilotes cofinancés par la Confédé-ration s’avère plus difficile que prévu.

Le Conseil-exécutif du canton de Berne reste néanmoins convaincu que le vote électronique est un atout essentiel pour la démocratie directe en Suisse, et donc aussi dans le canton de Berne. Il a par conséquent l’intention d’introduire le vote électronique dans le canton de Berne. Cela implique surtout une collaboration fructueuse entre la Confédération et d’autres cantons.

Le système introduit devra être sûr, efficient, fiable, innovant et durable. L’innovation n’est pas une fin en soi pour le canton. Il s’agit plutôt de maintenir les coûts dans le domaine du raisonnable par rapport au besoin effectif de l’électorat – qui reste à déterminer – d’exercer ses droits politiques sous cette forme. Pour le canton de Berne, cela signifie qu’en dépit d’une volonté politique évidente, le vote électronique doit être économiquement raisonnable et compatible avec les objectifs de politique financière de la législature en cours. C’est l’une des raisons pour lesquelles il faut profiter des expériences réalisées ailleurs.

En ce qui concerne la sécurité, élément-clé, il faut s’assurer en particulier que le secret du vote est garanti et que les résultats sont infalsifiables. Un programme détaillé de sécurité de l’information et de protection des données sera donc élaboré et examiné par des experts dans ce domaine.

Les travaux ont montré que, dans le domaine du vote électronique, les choses ont beaucoup évolué depuis que les projets pilotes ont été planifiés, et que ces évolutions doivent non seu-lement être prises en compte, mais aussi mises à profit. Le canton de Berne reverra sa stra-tégie d’action en fonction de ces données. Il faut conserver notre objectif, à savoir l’introduction du vote électronique. Mais au lieu de reprendre tel quel un système existant, il va falloir apporter des éclaircissements complets sur plusieurs points.

Il faudra notamment analyser plusieurs scénarios et procéder à leur évaluation comparative. Afin de pouvoir utiliser les synergies, il faut viser le renforcement de la coordination entre les cantons. L’objectif doit être l’introduction nationale d’un seul système de vote électronique. Quels que soient les éclaircissements obtenus, il faudra créer les bases légales du vote élec-tronique.

3 GERES est l’acronyme de « Gemeinderegistersysteme » (systèmes des registres communaux). GERES est un registre

cantonal centralisé qui regroupe les données personnelles, les données sur les habitants, les bâtiments et les logements.

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Il faudra également examiner si, dans un premier temps et dans le cadre d’un projet particu-lier, on ne devrait pas permettre aux Suisses et aux Suissesses de l’étranger de voter par In-ternet. Pour cela, il faut un registre électoral des Suisses de l’étranger électronique et har-monisé. Les bases légales nécessaires devront être édictées d’ici à la fin du premier semes-tre 2009 (modification de la loi sur les droits politiques). C’est l’organe compétent dans le domaine des finances qui décidera de l’introduction définitive du vote électronique.

Chancellerie d’Etat du canton de Berne : le vote électronique dans le canton de Berne

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Table des matières

1 Situation initiale et mandat................................................................................... 1

1.1 But du document..................................................................................................... 1

1.2 Le concept de « vote électronique »........................................................................ 1

1.3 Mandat parlementaire dans le canton de Berne...................................................... 1

2 Le vote électronique dans le canton de Berne ................................................... 3

2.1 Travaux réalisés jusqu’à présent dans le canton de Berne ..................................... 3

2.2 Stratégie adoptée jusqu’alors par le canton de Berne ............................................. 4

2.3 Place du projet dans le programme gouvernemental de législature ........................ 4

3 Projet « Vote électronique » de la Confédération ............................................... 5

3.1 Origines .................................................................................................................. 5

3.2 Objectifs du vote électronique................................................................................. 5

3.3 Projets pilotes dans les cantons.............................................................................. 7 3.3.1 Genève ..................................................................................................... 8 3.3.2 Neuchâtel .................................................................................................. 9 3.3.3 Zurich ...................................................................................................... 10

3.4 Conclusions tirées des essais pilotes.................................................................... 10

3.5 Perspectives ......................................................................................................... 12

4 Bases légales ...................................................................................................... 16

4.1 Répartition des tâches fédérales dans le domaine des droits politiques................ 16

4.2 Situation à la Confédération.................................................................................. 17 4.2.1 Bases légales des essais ........................................................................ 17 4.2.2 Révision de la législation fédérale sur les droits politiques ...................... 17

4.3 Situation dans le canton de Berne ........................................................................ 18

4.4 Comparaison intercantonale ................................................................................. 19

5 Evolution internationale ..................................................................................... 20

6 Les nouvelles conditions générales du vote électronique .............................. 22

6.1 Stratégie suisse de cyberadministration................................................................ 22

6.2 Harmonisation des registres.................................................................................. 23

6.3 sedex .................................................................................................................... 24

6.4 Le cas particulier de la plate-forme GERES dans le canton de Berne................... 25

6.5 Le numéro d’assurance sociale comme identificateur de personne ...................... 26

6.6 Conséquences pour l’évolution du vote électronique ............................................ 27

7 Impact financier sur le canton de Berne ........................................................... 28


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8 Impact sur les communes .................................................................................. 31

9 Questions non résolues ..................................................................................... 32

9.1 Quelle règlementation après 2011 ? ..................................................................... 32

9.2 Rôle dirigeant de la Confédération ?..................................................................... 33

9.3 Comment profiter des expériences des autres – des bonnes pratiques pour le vote électronique en Suisse ?....................................................................................... 36

9.4 Le vote électronique pour les Suisses de l’étranger ? ........................................... 37

10 Conséquences pour le vote électronique dans le canton de Berne................ 38

10.1 L’avenir appartient au vote électronique................................................................ 38

10.2 Le vote électronique est synonyme d’innovation ................................................... 38

10.3 Le vote électronique est une réalité....................................................................... 38

10.4 Le vote électronique prend du temps .................................................................... 39

10.5 Le vote électronique concerne la Suisse entière ................................................... 40

10.6 Le vote électronique est coûteux........................................................................... 41

10.7 Le vote électronique demande du personnel......................................................... 41

10.8 Le vote électronique appelle des décisions politiques ........................................... 41

11 Objectifs .............................................................................................................. 43

12 Suite des travaux ................................................................................................ 45

13 Proposition.......................................................................................................... 46

Annexe 1 : Terminologie ................................................................................................ 47

Annexe 2 : Bases légales cantonales sur le vote électronique ................................... 48

Annexe 3 : Coûts du projet zurichois de vote électronique......................................... 53

Annexe 4: Délais à respecter lors du dépôt d’une demande d’autorisation au Conseil fédéral.................................................................................................................. 55


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1 Situation initiale et mandat

1.1 But du document

Les deux interventions parlementaires déposées sur le sujet du vote électronique, toutes deux adoptées sous forme de postulat, ont investi la Conseil-exécutif d’un mandat. Le pré-sent document informe le lecteur des évaluations effectuées et de leurs résultats.

Le rapport dresse également l’état des lieux du vote électronique en Suisse. La supervision du vote électronique doit revenir aux autorités fédérales. Le rapport en lui-même ne fait au-cune proposition concrète. Il doit plutôt servir de base à la formation de la volonté politique.

1.2 Le concept de « vote électronique »

Le vote électronique4 permet d’exprimer son suffrage par voie électronique. Le vote est un élément constitutif des processus de formation de l’opinion et de décision politique ; lorsque ces processus sont assistés par l’électronique, on parle de « cyberadministration ».

En Suisse, on entend par vote électronique le vote électronique à distance, c’est-à-dire le vote par Internet, par SMS ou par d’autres vecteurs électroniques servant à la communica-tion de données.5

A l’étranger, on parle aussi de vote électronique pour le vote à l’aide d’appareils électroni-ques à écran tactile et le « kiosk voting » – le vote, dans des locaux aménagés spécialement à cet effet appartenant aux pouvoirs publics, à l’aide d’ordinateurs dont la maintenance est assurée par ces derniers.6 En Suisse, ces moyens n’ont pas un grand intérêt, le vote par cor-respondance étant déjà largement répandu.7

La terminologie relative au vote électronique est détaillée à l’annexe 1.

1.3 Mandat parlementaire dans le canton de Berne

Le canton de Berne a adopté deux postulats traitant du vote électronique :

• Motion 091/2000 Bolli Jost, Berne, du 3 avril 2000 : E-voting (adoptée sous forme de postulat le 4.9.2000 par 99 voix contre 18 voix et 5 abstentions ; prolongation du délai jusqu’en 2004 accordée le 18.11.2002).

• Motion 230/2004 Fuchs, Berne, du 13 septembre 2004 : Vote par SMS (adoptée sous forme de postulat le 14.2.2005 par 102 voix contre 39 voix et 10 abstentions).

4 Le vote électronique est parfois appelé E-voting ou vote par Internet. 5 Rapport d’évaluation 2006, 5212. 6 Pour davantage d’informations sur le vote électronique à l’étranger, se reporter au chapitre 5. 7 Rapport d’évaluation 2006, 5211.



La motion 091/200 chargeait le Conseil-exécutif de préparer les bases légales préalables à l’introduction du vote par Internet pour les votations et les élections communales et cantona-les. Dans sa réponse, le Conseil-exécutif soulignait qu’il soutenait ce projet, tout en rappelant la nécessité d’un travail collaboratif. Selon lui, les activités cantonales et communales dans le domaine des droits politiques n’ont de sens que si elles ont lieu en étroite collaboration avec la Confédération et que l’on attend ses premières conclusions avant d’entreprendre quoi que ce soit.8

La motion 230/2004 partait de l’idée que le vote par SMS pourrait permettre une augmenta-tion de la participation. Le Conseil-exécutif a donc été chargé d’introduire dans le canton de Berne le vote par SMS selon le modèle zurichois. Dans sa réponse, le Conseil-exécutif indi-quait que les travaux étaient menés par la Confédération, sous la direction de la Chancellerie fédérale (avec des représentants du canton de Berne). Le Conseil-exécutif ajoutait qu’il vou-lait absolument s’en tenir au calendrier défini par la Confédération. Selon lui, l’objectif pour le canton de Berne doit être de reprendre un système mûrement réfléchi et dûment testé.

Ces deux interventions parlementaires adoptées sous forme de postulat ont investi le Conseil-exécutif d’un mandat.9 La Chancellerie d’Etat, chargée de la direction du projet, s’est notamment intéressée aux thématiques suivantes au cours des travaux relatifs à ce mandat :

• Expériences des trois cantons pilotes et conséquences pour le canton de Berne

• Faisabilité dans le canton de Berne

• Possibilité de collaborer avec d’autres cantons

• Modalités de la reprise d’un système existant

• Exigences légales dans le canton de Berne

• Autres exigences dans le canton de Berne

• Coûts et utilité du vote électronique dans le canton de Berne

• Recommandations pour le canton de Berne

8 Journal du Grand Conseil, session de septembre 2000, p. 736. 9 En vertu de l’article 53a de la loi du 8 novembre 1988 sur le Grand Conseil (LGC), « le postulat charge le Conseil-exécutif

d’étudier si un acte législatif ou un arrêté doivent être élaborés, une mesure prise ou un rapport rédigé et de soumettre une proposition au Grand Conseil à ce sujet ».



2 Le vote électronique dans le canton de Berne

2.1 Travaux réalisés jusqu’à présent dans le canton de Berne

Différents acteurs ont agi à divers niveaux pour que les conditions les plus favorables possi-bles à l’introduction du vote électronique voient le jour dans le canton de Berne.

A l’initiative du canton de Berne notamment, la Conférence suisse des chanceliers d’Etat s’est également consacrée à plusieurs reprises à divers aspects du vote électronique. L’échange d’expériences entre les cantons a ainsi pu être encouragé et les premiers pas vers une action coordonnée ont été faits.

Pendant des années, la Chancellerie d’Etat ainsi que la Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques ont participé activement à l’organisation du pro-jet Vote électronique de la Confédération et aux projets pilotes cantonaux à différentes fonc-tions. Cela a permis d’acquérir et d’élargir les connaissances en interne et de poser les ba-ses d’une étroite collaboration avec d’autres cantons et avec la Chancellerie fédérale. Le canton de Berne s’est servi des contacts établis avec les cantons pilotes pour examiner les possibilités de collaboration. Le comité d’organisation du projet au niveau fédéral a imaginé des scénarios pour la reprise de systèmes existants et a traité différentes questions d’ordre technique, organisationnel et juridique.

Dans la perspective de la mise en application de la législation fédérale sur l’harmonisation des registres10, le canton de Berne a élaboré et mis en vigueur la loi du 28 novembre 2006 sur l’harmonisation des registres officiels (LReg)11. Les dispositions d’exécution nécessaires, c’est-à-dire l’ordonnance sur l’harmonisation des registres officiels (OReg), ont été décidées par le Conseil-exécutif et sont entrées en vigueur le 1er juin 2008. Dans le canton de Berne, la plate-forme informatique GERES fait partie intégrante des évolutions12. Avec elle, les don-nées des registres des habitants seront harmonisées dans tout le canton. Par la suite, d’autres registres, comme le registre électoral, pourront être harmonisés et réunis sur la plate-forme GERES. Quant aux registres, ils seront tenus par les communes, comme aupa-ravant. Les données requises pour l’harmonisation des registres seront transmises à la Confédération depuis la plate-forme GERES. Une fois que cette base de données person-nelles cantonale uniforme et harmonisée aura été instaurée, les conditions requises pour la mise au point de solutions de cyberadministration à l’échelle nationale seront réunies. La plate-forme GERES – en interaction avec la Gestion centrale des personnes (GCP) – permet d’offrir à toutes les autorités des services complets et intégrés et constitue la base technique nécessaire à l’introduction de solutions de vote électronique13 (voir aussi chapitre 6.4).

10 Loi fédérale sur l’harmonisation des registres des habitants et d’autres registres officiels de personnes (loi fédérale sur

l’harmonisation des registres, LHR - RO 2006 4165) et ordonnance sur l’harmonisation de registres (OHR - RO 2007 6719). Voir l’aperçu présenté par l’Office fédéral de la statistique OFS à l’adresse http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/news/00/00.html.

11 RSB 152.05. 12 GERES est l’acronyme de « Gemeinderegistersysteme» (système des registres communaux). GERES est un registre can-

tonal centralisé qui regroupe les données personnelles, les données sur les habitants, les bâtiments et les logements. 13 Pour de plus amples informations concernant les projets cantonaux d’harmonisation des registres officiels :

http://www.be.ch/geres.



Par ailleurs, l’expertise qui a été réalisée sur les exigences légales à satisfaire dans le can-ton de Berne pour le vote électronique a mis les mesures à prendre en évidence et proposé un calendrier.

C’est à partir de là qu’ont démarré les procédures législatives pour l’harmonisation des regis-tres électoraux des Suisses de l’étranger et pour l’élaboration des bases légales nécessaires au vote électronique.

2.2 Stratégie adoptée jusqu’alors par le canton de Berne

Jusqu’alors, loin de vouloir faire cavalier seul, le canton de Berne souhaitait coordonner étroitement ses travaux en matière de vote électronique avec la Confédération et d’autres cantons. L’idée consistait pour le canton de Berne à faire partie du premier groupe de can-tons à suivre l’exemple des cantons pilotes.

En vertu de cette stratégie, le canton de Berne a renoncé à participer aux essais pilotes de la Confédération (sur les essais pilotes, voir chapitre 3), mais il a pris part à divers groupes de travail de la Confédération et des cantons pilotes afin de continuer d’élargir ses connaissan-ces et de rester informé des derniers progrès. Le canton de Berne devrait mener ses activi-tés en étroite coordination avec la Confédération, des points de vue technique et juridique, afin de tirer le meilleur profit possible de ses travaux préliminaires.

Si les essais pilotes s’avéraient être une réussite dans les cantons de Genève, Neuchâtel et Zurich, et que le Conseil fédéral décidait d’introduire le vote électronique dans tout le pays, le canton de Berne profiterait des expériences réalisées et reprendrait le plus vite et le plus ef-ficacement possible l’un des trois systèmes développés et cofinancés par la Confédération. D’une part on aurait ainsi la garantie que le système de vote électronique repris dans le can-ton de Berne aura été mûrement réfléchi et dûment testé. D’autre part, cela devrait large-ment compenser l’absence de participation financière de la Confédération à tout nouveau projet cantonal de vote électronique.

2.3 Place du projet dans le programme gouvernemental de législature

L’introduction du vote électronique ne constitue pas un objectif de législature. L’édiction des bases légales concernant le vote électronique est toutefois inscrite au programme législatif du Programme gouvernemental de législature de 2007 à 2010 (cf. programme gouverne-mental de législature, p. 33).



3 Projet « Vote électronique » de la Confédération

3.1 Origines

Dans le cadre de la Stratégie du Conseil fédéral pour une société de l’information en Suisse, et en vertu d’un mandat du Parlement14, le Conseil fédéral a chargé la Chancellerie fédérale en août 2000 d’examiner s’il était possible de mettre sur pied un système de vote électroni-que à distance basé sur un réseau et permettant de voter à partir de n’importe quel appareil. Le groupe de travail « Avant-projet vote électronique », composé de représentants de la Confédération et des cantons, a examiné dans un premier temps les chances et les risques d’un tel projet en Suisse. Ses conclusions ont été présentées dans le rapport du 9 janvier 200215. Dans ce rapport, le Conseil fédéral estime notamment que la faisabilité du vote élec-tronique doit être étudiée dans des projets pilotes menés avec les cantons intéressés.

En votant la révision partielle de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) le 21 juin 2002, le Parlement a créé les bases légales nécessaires pour l’expérimentation du vote électronique dans des conditions juridiquement valables.16 Le Conseil fédéral peut ainsi, en accord avec les cantons et les communes intéressés, autoriser l’expérimentation du vote électronique en la limitant à une partie du territoire, à certaines da-tes et à certains objets.17 L’ordonnance fédérale sur les droits politiques18 (ODP) énonce les conditions qui doivent être réunies de manière cumulative pour que le Conseil fédéral puisse autoriser les essais de vote électronique.19 Le 20 septembre 2002, le Conseil fédéral a adressé une circulaire aux gouvernements cantonaux pour les informer à ce sujet.20

3.2 Objectifs du vote électronique

En Suisse, si l’on veut introduire le vote électronique, ce n’est pas tant pour des raisons d’efficacité, mais plutôt parce que le vote électronique représente une chance pour la démo-cratie. Dans son rapport intermédiaire, la Chancellerie fédérale justifie le vote électronique de la manière suivante :

« L’essor prodigieux des appareils de communication numériques ouvre de nouvelles perspectives en termes de communication et d’interactivité dans la sphère professionnelle comme dans la sphère privée. Qui plus est, les nouvelles technologies de l’information et de la communication envahissent la culture démocratique suisse. Internet, en particulier, a déjà profondément modifié la politique au quotidien. De plus en plus d’informations politi-

14 Dans sa Stratégie du 18 février 1998 pour une société de l’information en Suisse, le Conseil fédéral demandait que soit

examiné dans quelle mesure il serait possible d’utiliser les nouvelles technologies de l’information et de la communication pour renforcer l’intégration de la population au processus démocratique de prise de décisions. Deux ans plus tard, le Par-lement a demandé à ce propos la réalisation d’une étude de faisabilité et a chargé le Conseil fédéral de faire avancer les travaux visant à l’introduction du vote électronique en Suisse (cf. Rapport du Conseil fédéral du 9 janvier 2002 sur le vote électronique. Chances, risques et faisabilité (FF 2002 612, ci-après « Etude de faisabilité 2002 ») et le Rapport d’évaluation 2006, 5205).

15 Etude de faisabilité 2002, 612. 16 LDP, RS 161.1. 17 Art. 8a LDP. 18 ODP, RS 161.11. 19 Art. 27a à 27q ODP. 20 Circulaire du Conseil fédéral du 20 septembre 2002 aux gouvernements cantonaux relative à la révision partielle de

l’ordonnance sur les droits politiques (Conditions de l’octroi de l’autorisation de procéder à des essais pilotes sur le vote électronique) (FF 2002 6141).



ques sont disponibles en ligne. Partis et politiciens s’affrontent sur la scène numérique. In-ternet est un outil de plus en plus prisé pour la formation de l’opinion politique. Dans ces conditions, comment l’Etat doit-il procéder pour garantir la participation politique de tous les citoyens à la démocratie numérique ? »21

La Chancellerie d’Etat explique ensuite que « voter par voie électronique à l’extérieur des bu-reaux de vote dans le cas des votations et des élections politiques »22 pourrait être une ré-ponse à cette question. Dans l’ensemble, on constate que l’appréciation générale formulée en 2002 dans le premier rapport du Conseil fédéral sur le vote électronique et appelée à gui-der les activités de la Confédération et des cantons dans ce domaine a gardé toute sa validi-té :

« Le vote électronique est une chance pour la démocratie suisse. Il offrira aux citoyens une nouvelle forme d’accès à la politique et pourra ainsi les inciter à s’impliquer davan-tage. En outre il permettra aux citoyens – notamment aux Suisses de l’étranger – de par-ticiper plus aisément à la vie politique.

Si le vote électronique est une chance pour la Suisse, c’est cependant aussi parce que notre pays dispose de nombreux avantages comparatifs au plan international : la Suisse est un pays de haute technologie, dont la population peut aisément accéder aux moyens de communication précités, et avec lesquels elle est donc déjà bien familiarisée. Confor-mément à sa conception de la démocratie, les électeurs doivent pouvoir influer aussi sim-plement et directement que possible sur des décisions politiques, et les autorités doivent être proches des citoyens et pratiquer la transparence à leur égard. Les votations et les élections étant fréquentes dans notre pays, cela vaut la peine de créer des infrastructures techniques à cet effet. »23

Le recours aux nouvelles technologies lors des votations et élections présente de nombreux atouts, mais il comporte également des risques. Dans son rapport sur les atouts et les ris-ques du vote électronique, le Conseil fédéral les résume ainsi :

Atouts

« Les moyens de communication électroniques rendent l’accès à l’information plus facile et offrent de nouvelles possibilités d’action. Pour la démocratie, les possibilités qu’ils offrent sont des chances à plus d’un titre :

• ils obligent les responsables politiques à revoir les procédures politiques et à les adapter aux modes de vie d’aujourd’hui ;

• ils facilitent la participation des citoyens aux votations et aux élections ;

• ils complètent avantageusement les formes traditionnelles de l’exercice des droits popu-laires ;

• ils permettront, on l’espère, de relever le taux de cette participation ;

• ils protègent mieux le principe démocratique « une voix par votant » contre les abus clas-siques ;

• ils permettront à la Suisse de jouer un rôle de pionnier en matière de lutte contre les abus dans ce domaine ;

21 Rapport intermédiaire du Conseil fédéral du 18 août 2004 : « Le vote électronique dans sa phase pilote », 15 [version fran-

çaise : Rapport d’évaluation 2006, 5211.] 22 Ibid. 23 Etude de faisabilité 2002, 657.



• ils permettront enfin qu’on en sache plus, avec leur consentement, sur les motifs animant les votants. »24

Risques et défis

« L’arrivée des nouvelles technologies de l’information provoque des changements à tous les niveaux. Ces changements sont porteurs de défis politiques, mais aussi parfois de risques :

• le vote traditionnel requiert de nouvelles formes ;

• le schéma géo-fédéraliste (majorité des cantons, circonscriptions électorales) pourrait s’estomper ;

• le phénomène général d’accélération pourrait nuire au processus de libre formation de l’opinion ;

• le fossé (appelé « fracture numérique ») séparant les personnes qui ont accès à Internet de celles qui n’y ont pas accès pourrait être la cause d’inégalités entre les citoyens pre-nant part à la vie politique ;

• il ne faut pas faciliter à outrance l’aboutissement des initiatives populaires et des deman-des de référendum, car la procédure législative ordinaire pourrait s’en trouver bloquée ;

• il faut lutter contre les risques d’abus. Des particuliers pourraient utiliser ces nouvelles technologies pour frauder et falsifier les résultats. A l’heure actuelle, à peu près n’importe qui peut développer un programme qui fait apparaître une annonce à l’écran, en mémo-rise une autre et en imprime une troisième. Pannes techniques et sources d’erreurs sont plus difficiles à localiser dans un système électronique que dans un système normal ; le contrôle public du recomptage est alors un réel casse-tête. Le vote électronique, mais aussi la signature d’initiatives populaires, de demandes de référendum et de listes de candidats au Conseil national causent des problèmes considérables sur le plan de la sé-curité technique ;

• si beaucoup de problèmes techniques sont aujourd’hui connus, tous ne sont pas encore résolus. Aucun système de vote électronique ne fonctionnera de manière satisfaisante tant que les électeurs n’auront pas été convaincus qu’il peut leur permettre, en toute sé-curité, de faire usage de leurs droits démocratiques. » 25

3.3 Projets pilotes dans les cantons

Les cantons de Genève, de Neuchâtel et de Zurich ont été les premiers à demander l’autorisation du Conseil fédéral de procéder à un essai de vote électronique lors d’une vota-tion en matière fédérale. Jusqu’à présent, onze essais se sont déroulés à l’occasion de vota-tions fédérales. Les cantons ont également utilisé leurs systèmes lors de votations cantona-les ou communales.26

24 Etude de faisabilité 2002, 613s. 25 Etude de faisabilité 2002, 614. 26 Tableau synoptique des essais de vote électronique ayant eu lieu en Suisse de 2003 à 2008 (état au 1.4.2008), Chancelle-

rie fédérale.



A la fin de la phase pilote, le groupe de travail Avant-projet vote électronique et la Chancelle-rie fédérale ont fait l’évaluation des projets pilotes de ces trois cantons. Le Conseil fédéral a présenté les résultats de l’évaluation dans son rapport au Parlement du 31 mai 2006.27

La Confédération (représentée par la Chancellerie fédérale) a financé jusqu’à 80 pour cent des coûts de développement des projets pilotes menés dans les cantons de Genève, de Neuchâtel et de Zurich. Comme l’introduction du vote électronique sur tout le territoire natio-nal sera beaucoup plus simple et beaucoup moins chère si tous les cantons coopèrent et re-noncent à développer chacun leur propre système, la Chancellerie fédérale a engagé les cantons pilotes dans un contrat « à transférer gratuitement les connaissances et les techno-logies en rapport avec toutes les composantes du système développées grâce au soutien fi-nancier de la Confédération »28. Ainsi, « [les] cantons intéressés peuvent utiliser gratuitement la plupart des systèmes pilotes proprement dits, des éléments (modules) qui les constituent et des connaissances sur leur utilisation future qui ont été engrangées durant la phase pi-lote. »29

La description des projets pilotes ci-dessous reprend les informations fournies par le site in-ternet de la Chancellerie fédérale.

3.3.1 Genève

« Dans une déclaration d’intention du 25 avril 2001, le Conseil fédéral s’est déclaré prêt à autoriser le gouvernement du canton de Genève, s’il en faisait la demande, à réaliser un essai pilote en matière de vote électronique à l’occasion d’une votation fédérale dès qu’il disposerait des moyens techniques lui permettant de respecter intégralement les princi-pes applicables au vote qui figurent dans la Constitution et dans la législation.

Le canton de Genève est propriétaire du système de vote électronique qu’il a mis au point. Le système a été développé, sur mandat de la Chancellerie d’Etat, par le service in-formatique cantonal, à savoir le Centre des technologies de l’information de l’Etat (CTI), en collaboration avec les entreprises privées Hewlett Packard Suisse (matériel et logiciel), Wisekey (technologie de cryptage) et blue-infinity (sécurité), toutes trois installées à Ge-nève.

Le mot-clé qui a présidé au développement de la solution genevoise de vote électronique est « simplicité ». Pour que le vote électronique s’impose face au vote par correspondance, il doit, dans la mesure du possible, être aussi simple que lui. Le travail a dès lors consisté à transposer sur Internet le processus du vote par correspondance. De même, la carte de légitimation existante, renouvelée à chaque scrutin, n’a subi que peu de changements pour s’adapter au vote électronique.

Des trois cantons pilotes, Genève est le seul qui disposait d’un registre informatisé des électeurs lors du lancement du projet de vote électronique. Ce registre n’existe pas de manière permanente, mais est créé avant chaque scrutin par extraction du registre des habitants tenu par l’Office cantonal de la population, d’une part, et du registre des Suisses de l’étranger, tenu par le Service des votations et élections, d’autre part. À cet égard, la situation genevoise est plus semblable qu’il n’y paraît à celle de nombreux cantons suisses auxquels elle pourrait servir de base.

27 Rapport d’évaluation 2006, 5205. 28 Rapport d’évaluation 2006, 5274. 29 Rapport d’évaluation 2006, 5276.



Le registre électoral qui est chargé dans les serveurs de vote est anonymisé. Les élec-teurs y sont enregistrés sous la forme d’un numéro personnel à seize chiffres, qui permet de coder leur année de naissance, leur sexe et la commune dans laquelle ils exercent leur droit de vote. Ce numéro personnel est reproduit sur la carte de légitimation, de même qu’un code secret à six chiffres (ce dernier caché sous un film à gratter) ainsi que l’empreinte du certificat digital lié au site de vote. Ce dernier permet à l’électeur de s’assurer qu’il est bien en contact avec le site officiel de vote. »30

3.3.2 Neuchâtel

« La collaboration entre la Confédération et le canton de Neuchâtel dans le cadre du pro-jet de vote électronique a été réglée dans la lettre d’intention signée par le Conseil fédéral et le Conseil d’Etat du canton de Neuchâtel le 25 avril 2001, et détaillée dans le contrat passé entre la Chancellerie fédérale et la Chancellerie d’Etat du canton de Neuchâtel le 18 juin 2001. Ce contrat réglemente notamment les buts du projet pilote neuchâtelois et la répartition des coûts entre la Confédération et le canton.

Dans le canton de Neuchâtel, le vote électronique s’inscrivait dès le début dans un projet plus large visant à l’élaboration d’un guichet virtuel sécurisé (Guichet Unique, GU), offrant aux habitants du canton un choix de prestations diverses, parmi lesquelles le vote par In-ternet. C’est ainsi que le canton a mis sur pied, en partenariat avec les sociétés Computer Associates et Lanexpert, le GU, qui a pour but d’offrir un nouveau moyen de communica-tion et de transaction entre toutes les collectivités publiques neuchâteloises et leurs usa-gers (électeurs, contribuables, propriétaires, etc.) et clients (entreprises et mandataires). Le GU permet, en toute sécurité et au moyen de prestations, d’échanger des données confidentielles entre partenaires du secteur public et du secteur privé.

Ouvert au public depuis le 5 mai 2005, le GU offre des prestations, notamment dans le domaine de la fiscalité (consultation des comptes courants d’impôt, des notifications de taxation, des échéances de paiements, des calculs des tranches d’impôt, etc.) et de la mobilité (recherche de détenteur de plaque). La prestation « vote électronique » a quant à elle été testée pour la première fois dans le cadre d’une votation officielle lors du scrutin fédéral du 25 septembre 2005. Cette solution de vote électronique a été élaborée en col-laboration avec des partenaires privés, dont principalement Arcantel (pour l’application) et Scytl (pour le cryptage).

Pour pouvoir voter en ligne, les électeurs du canton de Neuchâtel doivent s’inscrire au GU en complétant un formulaire d’inscription et en légalisant leur signature auprès d’une auto-rité compétente (Chancellerie d’Etat, administrations communales, greffes du tribunal de district ou notaires habilités à cet effet). La Chancellerie d’Etat du canton de Neuchâtel contrôle ces données avant de paramétrer un compte pour l’utilisateur. Ce dernier reçoit ensuite, par courriers séparés, un code contrat et un mot de passe, puis sa carte à numé-ros. Après avoir modifié son mot de passe à la première connexion, l’utilisateur peut ac-céder aux différentes prestations du GU. L’utilisateur aura également reçu tout le matériel et l’aide nécessaires à la mise à jour de son poste afin de le rendre compatible avec le GU.

30 Chancellerie fédérale (2006, 7.6.2006). Genève. Page consultée le 16.10.2008 depuis

http://www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting/00774/00782/index.html?lang=fr&unterseite=yes. Pour davantage d’informations sur le projet de vote électronique genevois : http://www.geneve.ch/evoting



S’il bénéficie de droits de vote dans le canton de Neuchâtel, l’utilisateur reçoit avant le scrutin sa carte de légitimation lui permettant de voter au choix à l’urne, par correspon-dance ou par Internet. Cette carte comporte un code de validation et un code de confirma-tion confidentiels destinés spécifiquement au vote en ligne. »31

3.3.3 Zurich

« Le Conseil fédéral et le canton de Zurich ont signé les 7 et 17 décembre 2001 une déclaration d’intention sur les procédures de vote à l’aide de moyens techniques. Cette déclaration d’intention est à l’origine de l’accord entre la Chancellerie fédérale et la Direction de la justice et de l’intérieur du canton de Zurich, conclu les 25 janvier et 1er février 2002.

Le canton de Zurich dispose de registres des électeurs complètement décentralisés. Cha-cune des 171 communes zurichoises est responsable de la tenue et de la mise à jour de ces registres. C’est la raison pour laquelle le canton de Zurich a mis au point un système destiné à permettre aux communes de continuer à gérer leurs registres des électeurs de façon autonome.

Le système zurichois a été mis au point pour les votations populaires simples, pour les ini-tiatives assorties d’un contre-projet et d’une question subsidiaire, mais aussi pour les élections au système majoritaire ou proportionnel. Dans le cas des élections au système majoritaire, tant les élections avec annonce préalable des candidats que les élections sans annonce sont possibles ; dans le cas de ces dernières, toutes les personnes qui ont le droit de vote passif sont éligibles et, suivant la base légale, même les personnes qui n’ont pas leur domicile politique dans le canton de Zurich.

Dans le canton de Zurich, la loi dispose que la fixation des heures d’ouverture des urnes relève de la compétence des communes. On a tenu compte de cette règle lors de la conception du système. Avant chaque scrutin, on peut fixer par commune l’heure de fer-meture de l’urne électronique. L’urne se ferme automatiquement à ce moment-là.

Le cryptage des votes se fait par commune. Les personnes responsables de l’organisation des élections et des votations reçoivent par courrier les mots de passe né-cessaires au décryptage des votes le dimanche du scrutin. »32

3.4 Conclusions tirées des essais pilotes

« [Les projets pilotes] ont montré que le vote électronique est réalisable, mais aussi que les risques, qui changent en permanence, doivent être placés et gardés sous contrôle. Les connaissances et les méthodes des hackers évoluent. C’est pourquoi il est impossible

31 Chancellerie fédérale (2006, 10.5.2006). Neuchâtel. Page consultée le 16.10.2008 depuis

http://www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting/00774/00781/index.html?lang=fr&unterseite=yes. Pour davantage d’informations sur le Guichet unique du canton de Neuchâtel : http://www.guichetunique.ch

32 Chancellerie fédérale (2006, 10.5.2006). Zurich. Page consultée le 16.10.2008 depuis http://www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting/00774/00780/index.html?lang=fr&unterseite=yes. Pour davantage d’informations sur le projet de vote électronique du canton de Zurich : http://www.statistik.zh.ch/produkte/evoting et http://evoting.zh.ch.



de concevoir des mesures de sécurité une fois pour toutes. Il faut les adapter sans cesse en fonction des risques qui apparaissent. »33

Dans les cantons de Genève et de Zurich, après la première euphorie, un cinquième à un quart des électeurs et électrices ont voté par voie électronique. Dans le canton de Neuchâtel, c’était plus de la moitié des électeurs et électrices. Le taux de satisfaction des personnes ayant voté par ce moyen était partout très élevé. A Genève, un sondage a révélé que 90 pour cent des électeurs et électrices qui avaient voté par voie électronique lors du premier essai avaient employé le même moyen lors des essais suivants.

Le vote par SMS dans le canton de Zurich est le seul essai à n’avoir pas donné de résultats probants. C’est surtout le côté malcommode de cette modalité de vote qui a été critiqué. Le canton de Zurich a donc décidé en octobre 2007 d’y renoncer.34

Les essais pilotes révèlent la complexité d’un projet de vote électronique. Ainsi, tous les can-tons avaient sous-estimé le temps nécessaire à leur projet.

Pour les cantons, les coûts exacts des projets (infrastructure, développement, expertise, ex-ploitation, etc.) dépendront notamment fortement de la solution souhaitée (registre électoral centralisé ou décentralisé, éventuellement système multi-clients, etc.). Les expériences en-grangées par les cantons de Genève, Neuchâtel et Zurich ont cependant montré que pour mettre au point un nouveau système, il faudrait compter avec un coût total compris entre cinq et sept millions de francs.35 A ces coûts, il faut par ailleurs ajouter les coûts récurrents d’un million de francs par année (exploitation, logiciels, matériel, coûts supplémentaires liés aux scrutins), ce qui donne un montant total de plus de 15 millions de francs pour les dix premières années.36

Voici comment le Conseil fédéral explique cela dans son rapport d’évaluation de 2006 :

« Si les 26 cantons suisses développaient et exploitaient leur propre système de vote électronique sans utiliser le savoir-faire des cantons pilotes, les coûts totaux avoisine-raient 400 millions de francs.37 En revanche, s’ils exploitaient en commun un ou plusieurs systèmes, ils pourraient faire baisser les coûts massivement. (...) Enfin, si la Suisse ex-ploitait un seul et unique système, les coûts de développement, uniques, ne seraient que de 5,76 millions de francs. Les coûts annuels récurrents engendrés par les amortisse-ments, la maintenance et les nouveaux investissements seraient d’environ un million de francs pour 800 000 électeurs. Forte de ses 4,85 millions d’électeurs, la Suisse compte environ six fois plus d’électeurs que le chiffre utilisé ici. On peut en déduire que les frais minimaux liés à une introduction généralisée seraient de 65,76 millions de francs. »38

Etant donné la hauteur de ces coûts, le Conseil fédéral parvient dans son rapport d’évaluation à la conclusion que « d’un point de vue économique, l’exploitation de 26 systèmes différents en Suisse n’est pas défendable. »39 Il propose donc deux variantes pour la collaboration entre les cantons :

33 Rapport d’évaluation 2006, 5280. 34 Voir p. ex. NZZ du 5.10.2007 : E-Voting ausbauen – aber ohne SMS [Consolider le vote électronique – mais sans SMS]. 35 Rapport d’évaluation 2006, 5268s. 36 Rapport d’évaluation 2006, 5270. 37 Dans une interview du 29.10.2007, Madame Huber-Hotz, ancienne chancelière fédérale, parlait même de 400

à 600 millions de francs. 38 Rapport d’évaluation 2006, 5271. 39 Rapport d’évaluation 2006, 5274.



• « d’une part un transfert de technologie d’un canton à l’autre. Dans les accords qu’ils ont conclus avec la Chancellerie fédérale, les cantons pilotes se sont engagés à transférer gratuitement les connaissances et les technologies en rapport avec toutes les composan-tes du système développées grâce au soutien financier de la Confédération ;

• d’autre part le raccordement des cantons à un système existant. » 40

La variante la plus intéressante d’un point de vue économique, à savoir un seul et unique système pour tous les cantons, est uniquement mentionnée en note de bas de page. Cette variante « ne serait guère réalisable dans notre système fédéraliste »41, raison pour laquelle elle aurait été écartée.

Dans la stratégie d’origine, cette question avait également été abordée sous un angle complètement différent. Ainsi, l’élaboration d’un registre des électeurs centralisé au plan fédéral était l’une des trois variantes proposées.42 Le rapport donnait déjà des indications très concrètes sur la suite des opérations et le calendrier : « Parallèlement aux projets pilotes, l’élaboration d’un registre des électeurs fédéral doit avoir la priorité absolue, car sinon, la réalisation d’un système de vote électronique n’est pas possible. »43 On envisageait même déjà l’élaboration d’une solution fédérale : « 2004 : Evaluation de tous les projets pilotes ; esquisse d’une solution. »44

C’est dans ce sens que la conclusion du Conseil fédéral tomba en 2002, très claire :

« Parallèlement à l’harmonisation des registres des habitants et des électeurs, il convien-dra, dans différents cantons, de mener des projets pilotes de vote électronique, qui révé-leront les problèmes qui se posent. Ils viseront une solution au plan fédéral impliquant un risque calculé. »45

3.5 Perspectives

Dans le rapport d’évaluation du 31 mai 200646, le Conseil fédéral préconise l’introduction échelonnée du vote électronique. Il entend poursuivre les projets en cours mais sans forcer leur extension. De plus, le Conseil fédéral persiste à prévoir quatre étapes pour l’introduction du vote électronique :

• vote électronique lors des votations populaires ;

• vote électronique lors des élections ;

• signature d’initiatives populaires et de référendums ;

• signature, par voie électronique, de listes de candidats au Conseil national.

Dans son rapport du 9 janvier 2002, le Conseil fédéral donne la description suivante des étapes prévues :47

40 Rapport d’évaluation 2006, 5274. 41 Ibid. 42 Etude de faisabilité 2002, 645. 43 Etude de faisabilité 2002, 656. 44 Ibid. 45 Etude de faisabilité 2002, 661. 46 Rapport d’évaluation 2006, 5205. 47 Etude de faisabilité 2002, 642.



1ère étape

« Les citoyens doivent pouvoir exprimer leur volonté politique non seulement en se rendant aux urnes ou en votant par correspondance, mais aussi en recourant à des moyens informa-tiques, et cela aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Cette phase portera sur la trans-mission, le contrôle, le décompte et la diffusion des résultats, le maintien du secret et la ga-rantie de la sécurité. »

2ème étape

« Dans une deuxième phase, les expériences acquises lors de la première étape seront ap-pliquées au domaine plus complexe des élections, et notamment de l’élection du Conseil na-tional. Dans un premier temps, le déroulement de l’élection proprement dite, à savoir le vote ainsi que le décompte et le dépouillement des bulletins de vote, s’effectuera par voie électro-nique ; les listes de candidats ne seront pas concernées. »

3ème étape

« A ce stade, il sera possible, pour ceux qui le souhaitent, de signer et d’examiner des initia-tives populaires et des demandes de référendum par voie électronique. »

4ème étape

« A l’issue de cette dernière étape, les listes de candidats pour l’élection du Conseil national seront déposées, contrôlées et validées par voie électronique. »

Le Conseil fédéral et les Chambres fédérales s’accordent à penser que dans la législature 2007 – 2011, seule la première étape sera entreprise et les essais seront étendus puis consolidés. Les cantons pilotes pourront faire avancer leurs projets et les cantons intéressés pourront en même temps lancer les leurs. La Confédération ne participera plus au finance-ment des futurs projets. Toutefois, « les cantons pilotes se sont engagés à transférer gratui-tement les connaissances et les technologies en rapport avec toutes les composantes du système développées grâce au soutien financier de la Confédération ».48

Dans la perspective de la poursuite des essais, la Confédération a adopté le 23 mars 2007 une révision des bases légales pertinentes49, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Il s’agit d’adaptations de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) 50 et de la loi fédérale du 19 décembre 1975 sur les droits politiques des Suisses de l’étranger (LDPSE)51 concernant notamment l’extension contrôlée des essais de vote électronique et l’harmonisation du registre électoral des Suisses et Suissesses de l’étranger afin que ce groupe de personnes puisse accéder rapidement au vote électronique. Deux articles sont concernés à cet égard : l’article 8a, alinéa 1bis LDP et l’article 5b LDPSE.

L’article 8a, alinéa 1bis LDP (autorisation générale) offre aux cantons qui disposent de l’expérience la plus étendue la possibilité d’une autorisation globale à recourir au vote élec-

48 Rapport d’évaluation 2006, 5274. 49 Le Conseil national (le 19 décembre 2006) et le Conseil des Etats (le 23 mars 2007) ont pris connaissance du Rapport sur

les projets pilotes en matière de vote électronique du 31 mai 2006 et ont approuvé la modification de la législation fédérale sur les droits politiques.

50 RS 161.1. 51 RS 161.5.



tronique en matière fédérale. Le Conseil fédéral fixe la durée de cette autorisation et il peut imposer des conditions et des charges à ce sujet.

Art. 8a al. 1bis

1bis Il peut, à la demande d’un canton qui a expérimenté le vote électronique sur une période prolongée sans avoir connu de panne, l’autoriser à poursuivre ses essais pendant une pé-riode dont il fixe la durée. Il peut assortir l’autorisation de conditions et de charges, ou encore la limiter à tout moment, en fonction des circonstances, à une partie du territoire, à certaines dates et à certains objets.

Le nouvel article 5b LDPSE règle l’harmonisation et la centralisation des registres électoraux des Suisses de l’étranger.

Art. 5b Registres électoraux des Suisses de l’étranger

1 Chaque canton domicilie le registre électoral des Suisses de l’étranger à l’administration cantonale centrale ou à l’administration communale du chef-lieu.

2 Le registre électoral des Suisses de l’étranger peut être tenu de manière décentralisée :

a. s’il est harmonisé et est informatisé dans tout le canton ;

b. si les données sont régulièrement transmises par voie électronique à un registre électoral centralisé.

Les révisions des lois et les adaptations des dispositions d’exécution contenues dans l’ordonnance sur les droits politiques (ODP)52 ont été mises en vigueur par le Conseil fédéral au 1er janvier 2008.

Jusqu’ici, le Conseil fédéral a veillé, lorsqu’il a autorisé les essais, à ce que deux pour cent au maximum des électeurs et électrices puissent voter par voie électronique. Cette règle a été adaptée comme suit :

« Comme des irrégularités, des rumeurs à prendre au sérieux sur de telles irrégularités et des abus commis à l’étranger, qui sont susceptibles d’ébranler la confiance des électeurs dans le vote électronique, pourraient compromettre la crédibilité des votations et des élec-tions fédérales dans leur ensemble, le Conseil fédéral veillera, lors de l’octroi des autori-sations portant sur la réalisation d’essais pilotes en matière de vote électronique, à ce qu’aucune votation populaire fédérale ne mobilise plus de 10 % des électeurs au niveau fédéral dans le cadre d’essais au cours de la prochaine législature. Dans le cas des réfé-rendums obligatoires, où la majorité des cantons joue aussi un rôle déterminant, il veillera par ailleurs à ce que les essais ne mobilisent pas plus de 20 % des électeurs de chaque canton. »53

La disposition correspondante est fixée dans l’ordonnance sur les droits politiques. Cette ré-glementation n’est applicable qu’aux votations fédérales. Comme auparavant, les cantons ont le choix de laisser davantage d’électeurs et d’électrices s’exprimer par voie électronique à l’occasion de scrutins cantonaux ou communaux.

52 RS 161.11. 53 Rapport d’évaluation 2006, 5277.



« Le vote électronique est un système complexe, impliquant de nombreux acteurs à de nombreux niveaux. La réalisation par étapes permettra d’engranger des expériences et de les mettre en œuvre dans le cadre de la poursuite du développement du vote électroni-que. Ce dernier ne pourra être introduit que quand tous les acteurs – électeurs, politiciens et autorités – se seront familiarisés avec les nouvelles procédures et structures, les auront acceptées et auront confiance en elles. Il convient par ailleurs d’adopter une approche prudente afin de réduire au maximum les risques. »54

54 Rapport d’évaluation 2006, 5277.



4 Bases légales

4.1 Répartition des tâches fédérales dans le domaine des droits politiques

En vertu de l’article 39, alinéa 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.)55, la Confédération et les cantons règlent les droits politiques à leur ni-veau de façon autonome : élections et votations en matière fédérale sont régies par la Cons-titution fédérale et la législation fédérale sur les droits politiques, tandis que les cantons rè-glent l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Il existe toutefois certaines dérogations à ce principe :56

Les élections et les votations fédérales sont organisées par les cantons : elles relèvent du droit cantonal, en complément des prescriptions fédérales. Les élections et votations canto-nales sont à leur tour soumises à certaines dispositions fédérales : ainsi, conformément à l’article 51 Cst., les cantons doivent garantir un minimum de droits politiques57; en outre, des articles 8 et 37, alinéa 2 Cst. découle le principe du suffrage universel et égal, qui doit être garanti.58

Par conséquent, les cantons doivent (aussi) observer ces dispositions fédérales lorsqu’ils uti-lisent le vote électronique à l’occasion de votations (ou d’élections) fédérales.

Pour ce qui est de l’introduction éventuelle du vote électronique lors des élections ou des vo-tations cantonales, là encore les cantons sont libres de choisir les modalités.

Le Conseil fédéral exige toutefois lui-même que les éventuelles solutions cantonales de vote électronique soient compatibles : « L’introduction du vote électronique n’a de sens que s’il est appliqué simultanément aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Les électeurs se-raient déconcertés si, lorsqu’ils sont appelés à se prononcer sur des objets à la fois fédé-raux, cantonaux et communaux, ils ne pouvaient voter en ligne que pour les objets fédéraux et devaient se rendre aux urnes ou voter par correspondance pour les autres objets ; sans compter le fait que ce serait tout à fait contraire au but recherché. »59

55 RS 101. 56 cf. Tschannen, P. (2007). Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft [Droit constitutionnel de la Confédération

suisse] (2ème édition, ci-après « Tschannen, Staatsrecht »). Berne : Stämpfli, § 48 chiffre marginal 38 ss. 57 L’article 51, alinéa 1, phrase 1 Cst. oblige les cantons à se doter d’une « constitution démocratique ». D’après Tschannen,

cela cache deux exigences : d’une part les autorités cantonales doivent être constituées selon le principe de la séparation des pouvoirs, et d’autre part le parlement doit être élu au suffrage universel direct (cf. Tschannen, Staatsrecht, § 18, chiffre marginal 12 ss.)

58 Tschannen, Staatsrecht, § 48, chiffre marginal 19 ss. 59 Etude de faisabilité 2002, 642s.



4.2 Situation à la Confédération

4.2.1 Bases légales des essais

Afin que les essais de vote électronique lors des votations populaires fédérales puissent être menés, il a fallu introduire le 21 juin 2002 une révision partielle (en vigueur depuis le 1.1.2003) de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP), qui crée les bases légales nécessaires (art. 5, al. 3 et art. 8a)60. L’article 8a LDP61 prévoit la possibilité pour le Conseil fédéral, en accord avec les cantons et les communes intéressés, d’autoriser l’expérimentation du vote électronique en la limitant à une partie du territoire, à certaines da-tes et à certains objets (al. 1). Le contrôle de la qualité d’électeur, le secret du vote et le dé-pouillement de la totalité des suffrages doivent être garantis. Tout risque d’abus doit être écarté (al. 2). C’est au Conseil fédéral qu’il revient de régler les modalités (al. 4), ce qu’il a fait aux articles 27a et suivants de l’ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques (ODP)62. Parmi les conditions d’octroi de l’autorisation, il doit être impossible à des tiers de capter, de modifier ou de détourner systématiquement des suffrages électroniques (art. 27d, al. 1, lit. c ODP), le canton doit avoir informé ou informer les électeurs, de manière compré-hensible pour eux, de la manière dont le vote électronique est organisé, est techniquement conçu et sera opéré (art. 27d, al. 3 ODP) et les instructions dispensées doivent prévoir des mesures contre la précipitation des suffrages (art. 27e, al. 1-3 ODP)63.

Dans son rapport du 31 mai 2006 sur les projets pilotes en matière de vote électronique dans les cantons de Genève, Neuchâtel et Zurich, le Conseil fédéral a constaté dans ses conclusions que le vote électronique requérait une adaptation tant de la LDP que de l’ODP64. Selon le Conseil fédéral, il convient de modifier la législation en fonction de l’état actuel des travaux consacrés au vote électronique et d’y ménager la possibilité d’étendre les essais pi-lotes de façon contrôlée. Il convient également de créer les bases légales pour une harmoni-sation des registres des électeurs afin que les Suisses de l’étranger puissent aussi voter par voie électronique65. Ces modifications de la législation figurent dans le message du 31 mai 2006 concernant la réforme des droits politiques66. Les détails sont traités ci-après.

4.2.2 Révision de la législation fédérale sur les droits politiques

Comme cela a déjà été mentionné au chiffre 3.5, dans son rapport sur les projets pilotes en matière de vote électronique, le Conseil fédéral a attiré l’attention sur la nécessité d’adapter les bases légales.67 Le Conseil fédéral a présenté ce projet dans son message du 31 mai 200668. Le 23 mars 2007, le Parlement a adopté les modifications de la LDP et de la loi fédérale du 19 décembre 1975 sur les droits politiques des Suisses de l’étranger (LDPSE)69 ; après l’expiration du délai référendaire, la modification a été mise en vigueur par 60 Message du 30 novembre 2001 concernant une modification de la loi fédérale sur les droits politiques (FF 2001 6051),

6058ss. 61 Entre-temps, cette disposition a connu une nouvelle adaptation, cf. chiffre 4.2.2. 62 RS 161.11. 63 Voir la documentation complémentaire sur le Rapport sur les projets pilotes en matière de vote électronique, chiffre 5 : Eva-

luation des systèmes cantonaux en fonction des exigences minimales – fixées aux art. 27a à 27q ODP – applicables aux projets pilotes en matière de vote électronique.

64 Rapport d’évaluation, en particulier 5277s. 65 Rapport d’évaluation, 5277. 66 cf. FF 2006 5001. 67 Rapport d’évaluation 2006, 5277ss. 68 Message du 31 mai 2006 concernant l’introduction de l’initiative populaire générale et d’autres modifications de la législation

fédérale sur les droits politiques (FF 2006 5001). 69 RS 161.5.



le Conseil fédéral au 1er janvier 200870. L’article 8a, alinéa 1bis LDP, qui prévoit la possibilité pour le Conseil fédéral, à la demande d’un canton qui a expérimenté le vote électronique sur une période prolongée sans avoir connu de panne, de l’autoriser à poursuivre ses essais pendant une période dont il fixe la durée, revêt une importance particulière.

Des modifications de l’ODP sont entrées en vigueur à la même date. Avec ces modifications de l’ordonnance, le Conseil fédéral fixe les règles d’après lesquelles les essais de vote élec-troniques pourront être menés au cours de la prochaine législature. Jusqu’en 2011, les es-sais seront limités à un maximum de 10 pour cent des électeurs (au niveau fédéral). En ou-tre, dans le cas des référendums obligatoires où la majorité des cantons est aussi requise, un maximum de 20 pour cent des électeurs de chaque canton concerné seront autorisés à voter par voie électronique. De plus, le Conseil fédéral se réserve, comme auparavant, le droit de limiter ces essais à une partie du territoire, à certaines dates et à certains objets.71

4.3 Situation dans le canton de Berne

Le chapitre quatre de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (ConstC)72 règle les droits politiques des Bernois et des Bernoises.73 L’article 55 ConstC garantit le droit de vote (terme générique recouvrant le droit de participer aux votations et aux élections). Le droit de vote comprend le droit de participer à des votations, le droit de voter (capacité civique ac-tive), le droit de se faire élire (capacité civique passive) et le droit de signer des initiatives et des demandes de référendum.

Les modalités de détail de l’exercice du droit de vote et de l’organisation des votations et élections populaires cantonales et, pour autant qu’il n’existe pas de prescriptions fédérales obligatoires à ce sujet, pour l’organisation des votations fédérales et des élections au Conseil national, sont réglées dans des lois et des ordonnances.74

Ni la Constitution, ni la législation relative aux droits politiques du canton de Berne ne fixent actuellement de base permettant la conduite de votations et d’élections cantonales par voie électronique, qu’il s’agisse d’essais ou d’une introduction définitive. En raison de considéra-tions juridiques, la Chancellerie d’Etat estime qu’il faudrait élaborer cette base dans une loi formelle75. C’est pourquoi, en même temps que le présent rapport, le Conseil-exécutif pré-sente au Grand Conseil un projet pour l’élaboration de bases légales qui permettraient de lancer des essais de vote électronique.

70 RO 2007 4635. 71 Art 27c, al. 2 et 3 ODP, RO 2007 4639s. Les autres modifications ne sont pas détaillées dans le présent rapport. Mention-

nons tout de même le suivi scientifique des essais, dont l’article 27o ODP maintient la possibilité. 72 RSB 101.1. 73 Kälin, W., & Bolz, U. (1995). Manuel de droit constitutionnel bernois, 389ss. 74 Loi du 5 mai 1980 sur les droits politiques (LDP, RSB 141.1), décret du 5 mai 1980 sur les droits politiques (RSB, DDP

141.11) et ordonnance du 10 décembre 1980 sur les droits politiques (ODP, RSB 141.112). Conformément à l’article 1, ali-néa 3 LDP, les prescriptions de la loi sur les communes s’appliquent à l’exercice des droits politiques en matière commu-nale. Pour que le vote électronique soit également possible en matière communale, il faudrait donc créer une base légale dans la loi du 16 mars 1998 sur les communes (LCo, RSB 170.11).

75 Cf. art. 69, al. 4 en relation avec l’art. 62 ConstC.



4.4 Comparaison intercantonale

A l’échelon cantonal aussi, la mise en place du vote électronique nécessite la création de bases légales adaptées. Quelques cantons disposent déjà de telles bases légales. La Chan-cellerie fédérale en fournit un aperçu. L’annexe 2 présente un extrait du Guide Vote électro-nique de la Chancellerie fédérale (version 4 du 3.4.2008).



5 Evolution internationale

Dans son rapport d’évaluation sur les essais de vote électronique en Suisse, le Conseil fédé-ral décrit l’évolution internationale en ces termes :

« Le vote électronique dans le local de vote est une forme de vote assez répandue dans les élections nationales en Belgique, aux Pays-Bas76, aux Etats-Unis, en Russie, en Azerbaïdjan, au Brésil, au Paraguay et en Inde. Cette forme de vote a aussi été utilisée, à titre ponctuel ou dans le cadre d’essais, en Allemagne, au Canada, au Portugal, au Da-nemark et en Australie. L’Irlande, le Portugal, la Finlande, le Kazakhstan, le Canada, le Mexique, la Corée, le Venezuela, le Pérou et la Colombie réfléchissent actuellement à l’introduction de machines à voter.

Le vote électronique par Internet fait l’objet de tests dans de nombreux Etats dans le ca-dre de projets pilotes régionaux. En outre, de nombreuses élections à caractère non poli-tique se déroulent aujourd’hui par Internet à de nombreux endroits dans des institutions de droit public (p. ex. élections des conseils d’étudiants ou élections des conseils d’entreprise). À l’exception de l’Estonie77, aucun Etat souverain n’a jusqu’à présent intro-duit définitivement le vote électronique par Internet pour les élections ou les votations (ré-férendums) officielles.78

Certains autres pays et régions – y compris l’Autriche79, la France80, l’Italie81, la Catalo-gne, l’Espagne82, l’Allemagne83 et le Portugal – ont réalisé des tests officieux dans le sec-teur public ou privé. La Slovénie, la Hongrie et la Bulgarie disposent d’ébauches de solu-tions sous la forme de projets de loi, qui n’ont cependant pas encore été adoptés par leurs parlements respectifs. La République tchèque et la Roumanie ont annoncé des tests. Le Canada dispose d’une disposition légale qui autorise la réalisation d’études et de tests. L’Autriche, la Suède, la Norvège, le Luxembourg et la Bulgarie ont institué des commis-sions politiques qui planchent sur le vote électronique.

Dans de nombreux pays, des initiatives consacrées à la cyberadministration ont suscité des réflexions et des activités en matière de vote électronique. La coordination supraéta-tique, à l’instar de celle qui s’opère dans le cadre du plan d’action eEurope de l’UE, qui concerne des études comparatives portant sur tous les pays membres, joue un rôle de plus en plus important en matière de cyberadministration et de vote électronique.

76 Depuis 1974. Lors des élections parlementaires de mai 2002, 95% des communes ont eu recours à des machines à voter

électroniques. 77 A l’occasion des élections parlementaires du 4.3.2007, l’Estonie est le premier pays à avoir offert la possibilité de voter par

voie électronique à l’échelon national. Une signature électronique à force obligatoire est produite grâce à une puce intégrée à la carte d’identité des Estoniens, ce qui rend le vote électronique possible. Cf. http://www.heise.de/newsticker/meldung/85921 ou http://www.pressetext.ch/pte.mc?pte=070224001 ou http://www.unwatched.org/node/417 (en allemand).

78 Au cours de ces dernières années, des élections-test officielles se sont déjà déroulées en Angleterre (élections régionales en 2002 et 2003), au Japon (à l’échelon communal depuis 2003), aux Pays-Bas (élection au Parlement européen en 2004 avec les Néerlandais de l’étranger), en Espagne (référendum local en 2004), en France (élection de l’Assemblée des Fran-çais de l’étranger en 2006) et au Canada (élections locales en Ontario en 2003) (FF 2006 5237 s).

79 http://www.e-voting.at (en allemand). 80 Election parlementaire en juin 2002 à Vandœuvre-lès-Nancy et référendum par Internet à Issy-les-Moulineaux en novembre

2002. 81 La dernière fois lors des élections administratives du 17 novembre 2002 à Crémone. 82 La dernière fois parallèlement à l’élection parlementaire du 14 mars 2004 à Lugo (Mosteiro-Pol), à Zamora et à Toro (Zamo-

ra). 83 P. ex. http://www.i-vote.de (en allemand).



Par ailleurs, une série de publications scientifiques sont consacrées à divers aspects du vote électronique. Certaines ont eu un tel retentissement public ou politique qu’elles ont précipité le gel de certains projets de vote électronique (Etats-Unis, Irlande).84 » 85

84 Cf. Jefferson D., Rubin A.D., Simons B., Wagner D., A Security Analysis of the Secure Electronic Registration and Voting

Experiment (SERVE) [Analyse du projet SERVE du point de vue de sa sécurité] , 2004, www.servesecurityreport.org et McGaley M., Gibson J.P., Electronic Voting, A Safety Critical System [Vote électronique : de l’importance cruciale de sa sé-curité], Department of Computer Science, National University of Ireland, Maynooth 2003, www.cs.may.ie/research/reports/2003/nuim-cs-tr-2003-02.pdf.

85 Rapport d’évaluation 2006, 5237s.



6 Les nouvelles conditions générales du vote électronique

Depuis la fin des années 90, la Confédération, et avec elle quelques cantons et commu-nes,86 s’intéressent au vote électronique. Ce sujet est notamment apparu dès le début dans les rapports du Groupe de coordination Société de l’information (CGSI) au Conseil fédéral. Les projets pilotes et les essais de vote électronique menés depuis 2004 sont basés sur les évaluations et les réflexions de cette époque.

Ces dernières années, le paysage suisse de la cyberadministration, auquel appartient aussi le vote électronique, a radicalement changé, tant du point de vue organisationnel, que tech-nique et juridique. Les nouvelles conditions générales ont un impact sur les projets de vote électronique en cours et prévus.

6.1 Stratégie suisse de cyberadministration

La Stratégie suisse de cyberadministration87, adoptée le 24 janvier 2007 par le Conseil fédé-ral, constitue l’une des modifications les plus importantes relevant de l’organisation. La stra-tégie de cyberadministration a été élaborée conjointement avec les cantons. Cette collabora-tion a donné naissance à un Catalogue des projets prioritaires88, auquel est également inscrit l’exercice des droits politiques (vote électronique). Le vote électronique est classé parmi les projets dont la mise en œuvre nécessite impérativement une coordination générale.89

Les bases sur lesquelles repose la mise en œuvre des prestations listées dans le Catalogue des projets prioritaires sont réglées dans la Convention-cadre concernant la collaboration en matière de cyberadministration en Suisse (2007-2011)90 entre le Conseil fédéral et la Confé-rence des gouvernements cantonaux (CdC). L’Assemblée plénière de la CdC a approuvé cette Convention-cadre le 22 juin 2007, et le Conseil fédéral l’a adoptée le 29 août 2007. Dans cette convention, les cantons et la Confédération expriment leur volonté de collaborer et de se consulter pour la mise en œuvre de la stratégie suisse de cyberadministration.

Les structures pour la mise en œuvre de la stratégie suisse de cyberadministration sont éga-lement réglées dans la Convention-cadre : il s’agit du comité de pilotage, du conseil des ex-perts et de la direction opérationnelle. Cette institutionnalisation de la collaboration qui intè-gre tous les niveaux à la cyberadministration, résultat de nombreux efforts, est totalement nouvelle.

86 Comme p. ex. dans la ville de Berne la motion du groupe parlementaire PRD (Christian Wasserfallen, Stephan Hügli) : Abs-

timmen per Internet und SMS – e-Voting für Bern! [Voter par Internet et par SMS à Berne] du 3 novembre 2005. 87 Stratégie suisse de cyberadministration du 24 janvier 2007, téléchargeable à l’adresse

http://www.isb.admin.ch/themen/egovernment/00067/index.html?lang=fr. 88 Catalogue des projets prioritaires (état au 31.11.2007) du Comité de pilotage E-Gov Suisse. 89 Ibid. 90 Convention-cadre de droit public concernant la collaboration en matière de cyberadministration en Suisse (2007-2011).



La composition des organes est la suivante :91

Comité de pilotage Confédération

• Hans-Rudolf Merz, conseiller fédéral • Doris Leuthard, conseillère fédérale • Corina Casanova, chancelière de la

Confédération Cantons

• François Marthaler, conseiller d’Etat (VD) • Marcel Schwerzmann, conseiller d’Etat

(LU) • Rainer Gonzenbach, chancelier d’Etat

(TG) Communes

• Peter Bernasconi, maire (Worb, BE) • Roland Kuttruff, maire (Tobel-Tägerschen,

TG) • Ernst Wohlwend, maire (Winterthur, ZH)

Direction opérationnelle

• Unité de stratégie informatique de la Confédération (USIC)

Conseil des experts

• Peter Fischer, délégué à la stratégie infor-matique de la Confédération, président

• Ernst Matti, vice-directeur de l’Office fédé-ral de la statistique

• Daniel Gruber, vice-directeur de l’Office fé-déral de la justice

• Verena Gianni Vizzardi, directrice du Cen-tro sistemi informativi du Tessin

• Markus Giavina, chef du Service informati-que central de Bâle-Ville

• Kuno Schedler, professeur, Université de Saint-Gall

• Christian Wanner, directeur général de LeShop

• Christian Weber, Portail PME, Secrétariat d’Etat à l’économie

• Vacant (représentant(e) villes/communes)

Grâce à la stratégie suisse de cyberadministration, les cantons et la Confédération sont dé-sormais liés par une déclaration commune d’intention qui manifeste leur volonté de coopérer sur le dossier du vote électronique. Les organes, à la composition prestigieuse, nouvelle-ment constitués pour mettre en œuvre la stratégie de cyberadministration pourraient appor-ter une participation essentielle à cette collaboration.

6.2 Harmonisation des registres

De nombreuses réformes organisationnelles, juridiques et techniques ont été mises en route dans la perspective de l’harmonisation des registres et du recensement de 2010, deux grands projets nationaux.

Le projet d’harmonisation des registres à l’échelon fédéral a été lancé afin que le recense-ment de 2010 puisse se baser sur les registres.

« Le but de ce projet est d’harmoniser les registres cantonaux et communaux de l’habitant ainsi que les grands registres fédéraux de personnes dans les domaines de l’état civil, des étrangers et de l’asile. (...) La base légale est fournie par la loi sur l’harmonisation de

91 Unité de stratégie informatique de la Confédération USIC (2008). Coordination en Suisse. Consultée le 23.10.2008 depuis

http://www.isb.admin.ch/themen/egovernment/00068/00764/index.html?lang=fr.



registres (LHR)92, qui règle la mise en œuvre de l’harmonisation de registres, la création de l’identificateur des personnes et les échanges entre les registres. La LHR a été ap-prouvée par le Parlement le 23 juin 2006 et mise en vigueur partiellement le 1er novembre 2006. Le 21 novembre 2007, le Conseil fédéral a décidé de la mettre en vigueur complè-tement au 1er janvier 2008. La loi comporte désormais les dispositions concernant l’utilisation du nouveau numéro d’assuré AVS comme identificateur de personne dans les registres de personnes explicitement cités dans la loi. Au cours de la même séance, le Conseil fédéral a également approuvé l’ordonnance d’application de la loi sur l’harmonisation de registres (OHR). Elle entre également en vigueur le 1er janvier 2008. »93

L’harmonisation, au niveau cantonal, des registres des électeurs tenus par les communes et l’établissement d’un registre électronique des électeurs avant chaque scrutin est une condi-tion sine qua non du vote électronique.94 Comme les registres électoraux sont essentielle-ment un sous-ensemble des registres des habitants, ils sont eux aussi touchés par l’harmonisation des registres. Ainsi, le catalogue des caractères95 de l’Office fédéral de la statistique (OFS), document fondamental pour l’harmonisation des registres, et donc à force obligatoire pour les cantons, comporte aussi des caractères sur le droit de vote96.

Le groupe spécialisé « Contrôle des habitants » de l’association eCH97 a annoncé qu’il en-treprendrait la normalisation du caractère sur le droit de vote dans les registres des habitants dès la fin 2007. Ces travaux peuvent eux aussi fournir des indications précieuses pour le choix d’une solution de registre.98

L’harmonisation des registres améliore considérablement les conditions préalables au vote électronique. L’uniformisation des registres électoraux facilite en particulier l’utilisation com-mune d’un système.

6.3 sedex

Dans le cadre de l’harmonisation des registres, la Confédération développe et installe la pla-teforme informatique sedex. « Cette plate-forme permet l’échange sécurisé de données en-tre les registres des habitants communaux et cantonaux, entre ceux-ci et les registres des personnes de la Confédération, ainsi que la livraison de données à l’Office fédéral de la sta-tistique.

92 RS 431.02. 93 Office fédéral de la statistique. (2007). Harmonisation des registres. Consultée le 7.10.2008, à l’adresse

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/news/00/00.html. 94 Rapport d’évaluation 2006, 5274. 95 Office fédéral de la statistique. (2007). Harmonisation des registres officiels de personnes. Registres cantonaux et commu-

naux du contrôle des habitants. Catalogue officiel des caractères (Version 1.2008). Consultée le 7.10.2008 à l’adresse http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/news/00/00/publikationen.Document.103488.pdf.

96 Ibid., 52ss. 97 L’Association eCH a pour mission de promouvoir et d’adopter des normes pour la cyberadministration en Suisse. eCH faci-

lite la collaboration par voie électronique des autorités entre elles ainsi qu’avec les particuliers, les entreprises, les organisa-tions et les établissements d’enseignement et de recherche en instaurant des normes. Pour de plus amples informations : http://www.ech.ch. Dans de nombreux domaines de l’administration publique en Suisse, les normes approuvées par eCH sont obligatoires.

98 Peter Fischer, délégué à la stratégie informatique de la Confédération, le 6.11.2007 lors du symposium de la cyberadminis-tration.



Sur la base d’une étude d’architecture, l’Office fédéral de la statistique a fait réaliser et a tes-té un prototype de cette plate-forme. Baptisée sedex, pour secure data exchange, cette plate-forme a été mise en exploitation le 15 janvier 2008. »99

La plate-forme sedex garantit les caractéristiques de sécurité authentification, autorisation, authenticité et intégrité, confidentialité et non-répudiation à l’aide de plusieurs composants (signature électronique, clé symétrique, paire de clés asymétriques, magasin de clés).100

Ainsi, sedex permet l’échange sécurisé par voie électronique de toutes les données des re-gistres des habitants, et également des données des registres électoraux, en tant que sous-ensemble des registres des habitants.

Outre la collaboration institutionnelle imposée par la stratégie suisse de la cyberadministra-tion, la plate-forme sedex représente la possibilité d’une nouvelle forme de collaboration technique entre tous les échelons suisses. Dans ce contexte et grâce aux nouvelles infras-tructures, la Suisse peut concevoir des applications de cyberadministration qui étaient tech-niquement irréalisables auparavant. Il convient maintenant de réfléchir à des utilisations inté-ressantes de ces possibilités dans des projets de vote électronique.

6.4 Le cas particulier de la plate-forme GERES dans le canton de Berne

L’harmonisation des registres est la condition sine qua non de l’instauration du vote électro-nique.101 Les registres électoraux font généralement partie des registres des habitants. Par rapport à d’autres cantons, le canton de Berne se trouve dans une position confortable, puisqu’avec GERES, il dispose d’un système qui permettrait tout à fait de fournir un registre électoral central harmonisé (voir aussi chapitre 2.1).

Dans son rapport au Grand Conseil concernant la loi sur l’harmonisation des registres offi-ciels (LReg), qui décrit GERES comme un élément central de l’harmonisation des registres dans le canton de Berne, le Conseil-exécutif souligne l’importance de GERES pour le vote électronique :

« Comme il est prévu que la plate-forme GERES soit aussi développée par la suite pour servir de registre électronique centralisé des électeurs, elle pourra également constituer à moyen terme le fondement d’applications de vote électronique telles que les cantons de Genève et de Zurich en ont déjà testé avec succès. »102

Avec GERES, le canton de Berne dispose d’un système qui pourrait tout à fait servir de co-lonne vertébrale à un futur système de vote électronique. Afin de pouvoir protéger les inves-tissements qui avaient été justifiés notamment par le vote électronique, il faudra analyser la capacité d’intégration de GERES dans le système de vote électronique avant de décider d’un système ou d’une variante.

99 Office fédéral de la statistique, sedex, consultée le 7.10.2008, à l’adresse

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/news/00/00/sedex.html. 100 Voir aussi la présentation de l’OFS du 27.3.2007 (en allemand), consultée le 9.10.2008 à l’adresse

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/news/00/00/sedex/05.parsys.0003.downloadList.00031.DownloadFile.tmp/070327presentationsedexlivedemov11print.pdf.

101 Etude de faisabilité 2002, 612. 102 Proposition commune du Conseil-exécutif et de la commission pour la première lecture du 9 août 2006, avec Rapport

concernant la loi sur l’harmonisation des registres officiels (LReg) [Rapport LReg], 8.



6.5 Le numéro d’assurance sociale comme identificateur de personne

C’est également dans le contexte du recensement de 2010 que le débat autour d’un numéro d’identification des personnes univoque a été lancé. Deux procédures de consultation avec des approches différentes ont signalé qu’il faudrait s’attendre à rencontrer une résistance de plusieurs parts. C’est pourquoi le Conseil fédéral a décidé en juin 2005 « que les projets harmonisation des registres et introduction d’un numéro d’identification de personne [se-raient] poursuivis de manière séparée, mais coordonnée. »103

Dans son message concernant l’harmonisation de registres officiels de personnes104, le Conseil fédéral propose au Parlement d’introduire à titre d’identificateur univoque et non-parlant le nouveau numéro d’assurance sociale105, qui remplacera l’ancien numéro AVS à partir de 2008.

« L’introduction du nouveau numéro AVS à 13 positions (NAVS13) a été approuvée par le Parlement en juin 2006, en même temps que la loi sur l’harmonisation de registres qui prévoit, elle, l’utilisation du NAVS13 comme identificateur dans les registres officiels de personnes, par exemple dans les registres des habitants des cantons et des communes. Simultanément, les parlementaires ont accepté que le NAVS13 soit intégré à la carte d’assuré maladie qui sera diffusée dans le courant de l’année 2009.

(...) Le remplacement du numéro à 11 chiffres par le nouveau numéro à 13 positions (NAVS13) entrera dans sa phase productive le 1er juillet 2008. Cette réforme était néces-saire car le numéro AVS actuel, basé sur celui élaboré en 1948, atteint des limites non repoussables. (…) Dans une première phase, un nouveau numéro d’assuré AVS sera attribué à toute per-sonne résidant en Suisse. Par la suite, chaque nouvelle personne enregistrée (naissance, immigration) recevra instantanément un numéro. »106

Dans son rapport sur les projets pilotes en matière de vote électronique, le Conseil fédéral fait observer ceci :

« Le succès de l’organisation de votations et d’élections électroniques en Suisse (...) ne [passe] pas obligatoirement par la création d’un identificateur de personne au niveau fé-déral. La création d’un identificateur uniforme, valable dans toute la Suisse, pour tous les registres de personnes pourrait toutefois faciliter l’introduction du vote électronique. En particulier, la mise en place d’un système plus efficace servant à annoncer les change-ments de domicile d’un canton à l’autre permettrait à l’avenir d’éviter que les deux cantons concernés envoient par erreur le matériel de vote à la même personne en raison de délais différents. »107

103 Harmonisation des registres, numéro d’identification de personne et recensement de la population 2010. Décisions du

Conseil fédéral du 10 juin 2005, consultée le 9.10.2008 à l’adresse http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/news/00/03/01.parsys.0003.downloadList.00031.DownloadFile.tmp/rfp2010decisi

onscf.pdf 104 FF 2006 439. 105 Au sujet du numéro d’identification de personne, voir le message relatif à la modification de la loi fédérale sur l’assurance-

vieillesse et survivants (Nouveau numéro d’assuré AVS) du 23.11.2005 (FF 2006, 515). 106 Office fédéral de la statistique. (2008). Numéro d’assuré AVS. Consultée le 7.10.2008 à l’adresse

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/news/00/00/ahvnr.html. 107 Rapport d’évaluation 2006, 5274s.



L’introduction du nouveau numéro d’AVS apporte au vote électronique de meilleures condi-tions préalables. L’existence d’indicateurs de personnes uniformisés sur le territoire national facilite en particulier la collaboration entre les organes administratifs et l’utilisation de systè-mes communs.

6.6 Conséquences pour l’évolution du vote électronique

En introduction de ce chapitre, nous avons signalé que les conditions générales du vote électronique avaient considérablement changé depuis la planification et la réalisation des essais pilotes, tant du point de vue organisationnel, que technique et juridique. Les considé-rations ci-dessus étayent cette déclaration.

La situation ayant changé, certaines questions appellent des éclaircissements :

• Les trois systèmes de vote électronique développés jusqu’à présent tiennent-ils suffi-samment compte de la nouvelle situation ? Tous les systèmes existants sont-ils capables de suivre l’évolution fulgurante de la technologie, des institutions et de l’organisation ?

• Face à ces évolutions, devrait-on envisager l’introduction d’un système de vote électroni-que pour toute la Suisse ?

• Comment les projets de vote électronique à venir pourront-ils être ajustés aux évolutions décrites ?

• Quel est l’impact de la plate-forme GERES sur la planification et la mise en place du vote électronique dans le canton de Berne ?

Le succès de l’introduction du vote électronique passe par une analyse systématique de ces questions (voir aussi chapitre 11).



7 Impact financier sur le canton de Berne

Aussi longtemps qu’aucune décision fondamentale n’aura été prise, les coûts de dévelop-pement et d’introduction du vote électronique dans le canton de Berne seront difficiles à éva-luer. L’envergure de la collaboration avec les autres cantons a une influence décisive sur la hauteur des coûts. Plus les cantons sont nombreux à s’unir pour développer et exploiter un système, moins les coûts par canton sont élevés.108 Tant que l’on n’aura pas décidé de col-laborer ou non avec d’autres cantons, et si oui dans quelle mesure, il sera extrêmement diffi-cile d’estimer les coûts.

Dans ce contexte, il semble indiqué de renvoyer aux chiffres publiés dans les travaux de la Confédération sur ce projet. Dans son rapport du 31 mai 2006 sur les projets pilotes en ma-tière de vote électronique, le Conseil fédéral s’exprime en ces termes au sujet des coûts gé-néraux d’un projet :

« Si un canton décide d’exploiter un système de vote électronique, il devra faire face à des frais d’investissement ou de mise en œuvre relativement élevés durant la création du système ou durant la reprise d’un système, mais aussi à des coûts annuels récur-rents dus à l’entretien et à la poursuite du développement du système (y compris à des frais d’amortissement). »109

Afin de montrer dans quelle fourchette se situerait l’impact financier du vote électronique sur le canton de Berne, les deux scénarios extrêmes seront analysés en détail ci-dessous. Dans le premier scénario, le canton de Berne développe et exploite son propre système, tandis que dans le second, tous les cantons mettent au point et entretiennent ensemble un système unique pour toute la Suisse.

Coûts d’un système propre pour le canton de Berne

Le Conseil fédéral se base sur le projet zurichois (représentatif de tous les projets pilotes) pour estimer les coûts-types totaux liés au développement d’un système complet de vote électronique : 110 Coûts de développement en francs

Frais d’investissement

Matériel, y compris réseau 702 492 Logiciels 176 894 Coûts de développement du système 1 745 629 Total des frais d’investissement 2 625 015

Coûts du projet

Coûts d’établissement du projet 2 867 586 Coûts des tests 253 714 Coûts d’homologation du système 16 800 Total des coûts du projet 3 138 100

Total des frais d’investissement (uniques) 5 763 115

108 Voir aussi chapitre 3.4. 109 Rapport d’évaluation 2006, 5269. 110 Rapport d’évaluation 2006, 5270.



Coûts d’exploitation en francs

Coûts annuels récurrents Licences pour les banques de données et pour les sys-tèmes d’exploitation, amortissement du matériel et nou-veaux investissements, hébergement, opérateurs SMS, administration, mises à jour des logiciels, assistance technique, mise à niveau des registres des électeurs, établissement de masques, administration des banques de données 492 500

Coûts calculés sur 10 ans 4 925 000 Coûts supplémentaires annuels liés aux scrutins Installation des appareils techniques dans les locaux de vote, surcoûts pour le papier et l’impression, frais de per-sonnel pour le centre d’assistance (helpdesk), assistance technique, frais de personnel pour le contrôle 467 200

Coûts supplémentaires calculés sur 10 ans 4 672 000 Total des coûts d’exploitation sur 10 ans 9 597 000

Coûts du vote électronique calculés sur 10 ans 15 360 115

Tableau 1 : Coûts d’un système cantonal de vote électronique sur dix ans

Ainsi, d’après les bases de calcul de la Confédération, les coûts de développement et d’exploitation d’un système de vote électronique bernois s’élèveraient à 15 millions de francs pour une durée d’exploitation de dix ans.

Coûts de la participation à un système suisse

Dans le second scénario traité ici, un seul système de vote électronique est développé et exploité pour toute la Suisse. Le Conseil fédéral en parle dans son rapport d’évaluation :

« En revanche, s’ils exploitaient en commun un ou plusieurs systèmes, [les cantons] pourraient faire baisser les coûts massivement. »111

Chaque canton participant réalise des économies puisque, d’une part, les coûts de dévelop-pement sont uniques et que, d’autre part, les coûts sont répartis sur les 26 cantons.

Le Conseil fédéral évalue les frais minimaux liés à une introduction généralisée du vote élec-tronique dans tous les cantons à 65,76 millions de francs pour une durée d’exploitation de dix ans.112 Si tous les cantons développaient et exploitaient un système en commun, en fonc-tion de la clé de répartition choisie, la part du canton de Berne s’élèverait à 1/26

ème (en propor-

tion du nombre de cantons) ou à 1/7ème (en proportion de sa population).

111 Rapport d’évaluation 2006, 5271. 112 Ibid.



Coûts minimaux du vote électronique en Suisse 65 760 000

Clé de répartition 1/26 (en proportion du nombre de cantons) 2 530 000

Clé de répartition 1/7 (en proportion du nombre d’habitants) 9 390 000

Tableau 2 : Coûts de la participation du canton de Berne à un système suisse sur dix ans

Le modèle ci-dessus néglige toutefois certains coûts, qu’une solution nationale génèrerait probablement :

• Avec un système à 26 cantons, il faudrait davantage de coordination, ce qui ferait monter les coûts du projet.

• Pour que le système fonctionne pour toute la Suisse, il faudrait harmoniser les procédures de vote cantonales et communales ou alors le système devrait autoriser différentes pro-cédures. Dans les deux cas, cela ferait monter les coûts du projet.

Les coûts présentés ci-dessus ont valeur d’exemple. Les conséquences financières effecti-ves seront déterminées par le modèle décidé, le système choisi, les interfaces produites dans un canton, le nombre de communes ainsi que par l’infrastructure informatique en place dans le canton et les communes. Par ailleurs, seuls les deux scénarios extrêmes ont été ex-posés. On peut tout à fait imaginer des solutions intermédiaires dans lesquelles plusieurs cantons, mais pas tous, se réuniraient pour développer et exploiter ensemble un système.



8 Impact sur les communes

Les communes sont un élément phare dans le système de vote électronique :

• Elles conservent la maîtrise des données, pour le registre électoral électronique aussi, qui devrait être géré sur la plate-forme GERES (cf. chiffre 2.1). La saisie, la mutation et la suppression de données sont donc toujours effectuées par les communes.

• En adoptant le système de vote électronique, les communes pourront elles aussi mettre leurs textes soumis à votation à disposition sur Internet. Ainsi, les électeurs et les électri-ces pourront se prononcer en même temps sur les projets fédéraux, cantonaux et com-munaux.

• Il conviendra d’examiner si les actes législatifs de droit communal (p. ex. loi sur les com-munes) devront être adaptés.

• Le vote aux urnes et le vote par correspondance étant conservés, le vote électronique ne facilitera pas le dépouillement des résultats de manière déterminante.



9 Questions non résolues

Au cours de l’élaboration du présent rapport, des questions ont surgi dans différents domai-nes, dont la résolution requiert des analyses poussées et une coordination avec la Confédé-ration et d’autres cantons.

9.1 Quelle règlementation après 2011 ?

Le Conseil fédéral indiquait déjà dans son message concernant l’introduction de l’initiative populaire générale et d’autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques qu’il veillerait, « lors de l’octroi des autorisations portant sur la réalisation d’essais pilotes en matière de vote électronique, à ce qu’aucune votation populaire fédérale ne mobilise plus de 10 % des électeurs au niveau fédéral dans le cadre d’essais au cours de la prochaine légi-slature ».113 Il a consolidé cette position dans le communiqué de presse du 21 septembre 2007 concernant l’entrée en vigueur au 1er janvier 2008 des modifications de la législation sur les droits politiques. Dans le cas de scrutins où la majorité des cantons joue aussi un rôle déterminant, « les essais ne [mobiliseront] pas plus de 20 % des électeurs de chaque canton »114.

Cette nette restriction du nombre d’électeurs s’exprimant par voie électronique est prévue en raison « des irrégularités, des rumeurs à prendre au sérieux sur de telles irrégularités et des abus commis à l’étranger, qui sont susceptibles d’ébranler la confiance des électeurs dans le vote électronique, [et] pourraient compromettre la crédibilité des votations et des élections fédérales dans leur ensemble (...) »115. Outre cette restriction du nombre d’électeurs, le Conseil fédéral maintient la mise en œuvre en quatre étapes : 1. votations électroniques ; 2. élections électroniques ; 3. signature électronique d’initiatives populaires et de demandes de référendum ; 4. signature électronique de listes de candidats pour l’élection du Conseil na-tional. Cette « approche prudente »116 permettra de réduire au maximum les risques liés au vote électronique.

En plus des restrictions ci-dessus, le Conseil fédéral se réserve explicitement le droit de limi-ter ou d’exclure le vote électronique à tout moment.117

Pour les cantons pilotes, mais aussi pour les cantons qui souhaiteraient leur emboîter le pas, comme Berne, cette réglementation limite grandement la sécurité de la planification des pro-jets de vote électronique. Le Conseil fédéral décidera-t-il après 2011 d’introduire le vote élec-tronique sur tout le territoire national ? Ou stoppera-t-il définitivement le projet ? Les déclara-tions telles que celles du chef de la Section des droits politiques de la Chancellerie fédérale, selon lesquelles la Suisse ne voterait par voie électronique qu’au plus tôt dans 30 ans,118 ne permettent pas de penser que la restriction du nombre d’électeurs sera rapidement suppri-mée. L’ancienne chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz, a certes relativisé les propos de son chef de section à l’occasion d’une heure des questions au Conseil natio-

113 Rapport d’évaluation 2006, 5277. 114 Ibid. 115 Ibid. 116 Ibid. 117 Rapport d’évaluation 2006, 5278. 118 Cf. Berner Zeitung du 7.3.2007, Aargauer Zeitung du 11.10.2007, Die Südostschweiz du 10.10.2007.



nal,119 mais dans sa réponse à une question ultérieure, elle n’a démenti d’aucune manière l’incertitude de la planification fédérale.120

Etant donné que les investissements nécessaires pour le vote électronique sont considéra-bles – rien que les projets pilotes ont coûté entre 5,3 et 5,8 millions de francs121 –, il serait souhaitable, dans la perspective d’une utilisation durable des deniers publics, d’avoir une idée claire des scénarios envisagés par la Confédération après 2011 et des modalités de chacun des scénarios. Dans une perspective économique, prendre une décision d’investissement de cet ordre de grandeur nécessite impérativement que la sécurité juridique soit assurée après 2011.122

La Confédération renvoie régulièrement à la mise en œuvre par étapes du vote électronique, déjà mentionnée dans le présent rapport. Elle n’a toutefois pas encore parlé du calendrier de ces étapes. Là encore, les cantons ont besoin d’éclaircissements.

Les questions centrales ci-dessous se posent aux cantons intéressés :

- Pour la Confédération, quels scénarios de vote électronique existe-t-il après 2011 ? Quels critères présideront au choix du scénario ?

- Sur quel calendrier les déclarations de la Confédération sur l’introduction du vote électro-nique se fondent-elles ? Dans quel délai le vote électronique pourrait-il être utilisé lors d’élections fédérales ?

9.2 Rôle dirigeant de la Confédération ?

Plusieurs interventions parlementaires exigent de la Confédération qu’elle s’engage davan-tage et qu’elle assume un rôle dirigeant. En 2007, le vote électronique a également été abordé à plusieurs reprises au niveau fédéral lors de l’heure des questions et les parlemen-taires étaient plutôt favorables à son introduction rapide (cf. en particulier la motion Leute-negger Oberholzer (PS) du 23 mars 2007, qui n’a pas encore été traitée en plénum ; état au 7.10.2008) :123

119 Cf. Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, 07.5065 - Heure des questions. Question : Vote électronique. Déposée par Hut-

ter Markus et 07.5076 - Heure des questions. Question: Vote électronique. Introduction aux calendes grecques ? Déposée par Guisan Yves.

120 07.5237 - Heure des questions. Question : Vote électronique. Déposée par Edith Graf-Litscher le 24.9.2007. Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20075237.

121 FF 2006, 5268. 122 C’est ce que souligne la question Graf-Litscher : « La mise en place du vote électronique entraînant des frais de dévelop-

pement non négligeables, il est tout à fait paradoxal que le recours à ce mode de scrutin soit limité à 10 pour cent des élec-teurs lors des votations populaires fédérales. Dans ces conditions, comment entend-on motiver les cantons à dépenser beaucoup pour un potentiel aussi faible ? »

123 Extrait de Curia Vista, la base de données des objets parlementaires de la Confédération, sur le thème du vote électronique en 2007:

1. 07.5065 - Heure des questions. Question : Vote électronique. Déposée par Hutter Markus (PRD) le 19.3.2007. Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20075065.

2. 07.5076 - Heure des questions. Question : Vote électronique. Introduction aux calendes grecques ? Déposée par Yves Guisan (PRD) le 19.3.2007. Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20075076.

3. 07.3197 - Motion : Vote électronique, notamment des Suisses de l’étranger. Déposée par Susanne Leutenegger Ober-holzer (PS) le 23.3.2007 (non encore traitée au conseil, état au 7.10.2008). Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20073197.

4. 07.3455 - Motion : Vote électronique pour les Suisses de l’étranger. Déposée par Markus Hutter (PRD) le 21.6.2007 (re-jetée au CN). Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20073455.



« Le Conseil fédéral est chargé de prendre toutes les mesures qui inciteront les cantons à introduire sans tarder le vote électronique et qui les y aideront. (...)

Voici des années qu’on parle d’introduire le vote électronique et qu’on évoque les poten-tialités qu’il représente pour la démocratie directe. C’est pour que les cantons passent à l’acte que les chambres ont adopté le rapport sur lesdits projets pilotes et les modifica-tions afférentes de la législation sur les droits politiques. Lors des débats, les parlementai-res se sont déclarés favorables au vote électronique et ont plaidé pour qu’il voie le jour le plus tôt possible. Or leur vœu de voir le projet mené tambour battant n’est guère en phase avec l’attitude très circonspecte que le Conseil fédéral a adoptée en la matière dans son rapport et lors des débats. Bien que l’introduction du vote électronique soit clairement l’affaire des cantons, il n’est pas juste que les autorités fédérales mettent en avant le fédé-ralisme pour justifier la lenteur du processus. Je les verrais plutôt prendre résolument la tête des troupes et enhardir les cantons à redoubler d’ardeur, le succès ne tardant pas à se faire attendre. »124

Dans sa réponse du 30 mai 2007, le Conseil fédéral a rétorqué ceci aux exigences de la mo-tion :

« Le Conseil fédéral fait tout pour que nos compatriotes qui vivent à l’étranger et qui sont autorisés à voter puissent participer dès que possible aux essais sur le vote élec-tronique. Il refuse toutefois de prendre des risques qui pourraient compromettre le rele-vé correct du verdict populaire. Il estime que le recours au procédé, pour être couronné de succès et être autre chose que de l’esbroufe, doit être précédé d’une refonte sys-tématique et totale de l’infrastructure nécessaire.[...] Jusqu’à présent, le droit fédéral a construit les droits politiques issus de notre démocratie directe sur les procédures sé-culaires appliquées par les cantons, et ce pour le plus grand bien du corps électoral (cf. les art. 10 al. 2, 12 al. 2, 38 al. 4, 49 al. 2, et 83 de la loi fédérale sur les droits politi-ques). Abandonner cette répartition des tâches, qui est bien en place et qui a fait ses preuves, prendrait des dizaines d’années, exigerait qu’on mette en place un système en parallèle au premier (p. ex. qu’on crée un registre fédéral des électeurs en plus des registres communaux, ce qui aurait son prix), ou encore passerait au laminoir les parti-cularismes cantonaux nés à la faveur des siècles si d’aventure il n’était plus possible d’attendre des électeurs qu’ils votent dans les affaires communales et cantonales selon d’autres règles que dans les affaires fédérales qui leur sont présentées le même jour. Les facilités qu’un système électronique centralisé peut offrir à nos compatriotes élec-teurs vivant à l’étranger (je pense aux Explications officielles, aux listes à signer, aux informations d’arrière-plan publiées dans la Revue suisse) seront mises en place. C’est dans cette perspective que le Conseil fédéral entend autoriser prochainement les can-tons et les communes qui sont prêts à le faire à se livrer à des essais sur le vote élec-tronique qui engloberont les électeurs vivant hors du pays. Mais il serait malhonnête de promettre l’extension de ces essais à l’ensemble du territoire dans le courant de la pro-chaine législature. La sécurité informatique, qui n’est nullement acquise une fois pour toutes, mais qui doit être réexaminée et adaptée en permanence, nous oblige à avan-cer avec précaution en collaborant étroitement avec les cantons et les communes. »125

La motion Hutter (PRD) du 21 juin 2007, qui a été refusée par le Conseil national sur propo-sition du Conseil fédéral, est une réaction à la réponse du Conseil fédéral à la motion Leute-negger Oberholzer (PS) :

5. 07.5237 - Heure des questions. Question : Vote électronique. Déposée par Edith Graf-Litscher (PS) le 24.9.2007.Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20075237.

124 Motion 07.3197. 125 Extrait de la réponse du Conseil fédéral du 30.05.2007 à la motion 07.3197.



« La réponse du Conseil fédéral à la motion 07.3197, et notamment la déclaration d’intention aux termes de laquelle il « entend autoriser prochainement les cantons et les communes qui sont prêts à le faire à se livrer à des essais sur le vote électronique qui en-globeront les électeurs vivant hors du pays », ne peut toutefois aucunement satisfaire. La création d’un registre électoral national et uniforme pour les Suisses de l’étranger pourrait répondre aux préoccupations fédéralistes du Conseil fédéral et accélérer le processus. Cette saisie des Suisses de l’étranger ayant le droit de vote permettrait de lancer un très utile projet pilote de vote électronique. »126

Le Conseil fédéral a déjà souligné plusieurs fois l’importance des nouvelles technologies à d’autres occasions :

« Les citoyens doivent également pouvoir exercer leurs droits démocratiques par voie in-formatique. Le vote électronique permettra d’appliquer progressivement les nouvelles technologies à l’exercice de la démocratie directe (référendum, élection, collecte de signa-tures, etc.) par tous les groupes de la population. [...] Il faudra créer au niveau fédéral les bases juridiques nécessaires pour pouvoir introduire le vote électronique dans les cantons de façon échelonnée et établir des procédures de contrôle dont la coordination incombera à la Confédération. Notre société moderne est fortement tributaire d’un fonctionnement sans heurts des infrastructures d’information et de communication sur lesquelles elle re-pose. [...] Il faudra par ailleurs veiller, ces prochaines années, à parer par des mesures appropriées le risque de "fracture numérique" (digital divide) au sein de la société. »127

En apportant son soutien financier aux trois projets pilotes en matière de vote électronique et en aidant à leur organisation, la Confédération a aussi fait progresser le vote électronique. Néanmoins, depuis la clôture des essais pilotes, la Confédération s’est désengagée et a renvoyé la balle aux cantons.128 Pour les cantons qui aimeraient suivre l’exemple des can-tons pilotes cependant, la situation n’est pas favorable actuellement. Contrairement aux can-tons de Zurich, Neuchâtel et Genève, les cantons intéressés ne reçoivent désormais plus aucun argent de la Confédération. Les systèmes disponibles ne peuvent toutefois pas être simplement repris ; ils doivent être adaptés à la situation de chaque canton, ce qui demande d’importants investissements.129 C’est pourquoi pour le moment, l’attitude la plus sûre pour un canton est tout simplement l’attente. Il n’est donc pas surprenant qu’outre les trois can-tons pilotes, seuls les cantons de St-Gall et de Berne se soient intéressés au vote électroni-que.130 La situation du canton de Berne est exposée dans le présent rapport. St-Gall a déci-dé dans un premier temps d’élucider la question des bases légales et au besoin de les adap-ter, avant que le projet de vote électronique ne démarre concrètement.131 Le projet de vote électronique ne débutera réellement qu’au plus tôt en 2009.

Pour que l’introduction du vote électronique dans les cantons réussisse, la Confédération doit maintenir son engagement à un niveau élevé. Et le temps presse. Les progrès technolo-giques sont extrêmement rapides. Dans très peu de temps, il ne sera plus intéressant de re-prendre les systèmes disponibles, dont le développement date déjà de plusieurs années. Plus on attend, plus vite les cantons intéressés seront obligés de choisir de développer leur

126 Motion 07.3455. 127 Défis 2007-2011 : Evolution des tendances et thèmes futurs de la politique fédérale (3.4.2007), p. 104s, mais aussi, de fa-

çon analogue p. ex. Stratégie du Conseil fédéral pour une société de l’information en Suisse (janvier 2006), Stratégie suisse de cyberadministration (24.1.2007).

128 Cf. p. ex. interview du 29.10.2007 avec Madame Huber-Hotz, ancienne Chancelière de la Confédération : « Flächendec-kendes E-Voting kostet bis zu 600 Millionen » [Le vote électronique pour toute la Suisse coûterait jusqu’à 600 millions de francs].

129 Ibid. 130 Ibid. 131 E-Government Geschäftsstelle, Kanton St. Gallen und St. Galler Gemeinden [Bureau du vote électronique du canton de St-

Gall et des communes st-galloises] : E-Gov News, N° 07-01, 2.



propre système. Ainsi, les travaux préliminaires de la Confédération se déprécient avec le temps.


- Comment l’élan des essais pilotes peut-il et doit-il être maintenu ?

- Comment les cantons intéressés peuvent-ils et doivent-il être motivés à lancer des essais de vote électronique ?

- Comment les activités des cantons peuvent-elles et doivent-elles être coordonnées si la Confédération n’assume plus un rôle dirigeant mais se borne à exercer une fonction consultative ?

9.3 Comment profiter des expériences des autres – des bonnes pratiques pour le vote électronique en Suisse ?

Au cours des essais pilotes en Suisse mais aussi des divers essais internationaux, de nom-breux défis organisationnels et techniques ont été relevés, contribuant à élargir l’expérience. Pourtant, jusqu’à présent, il n’existe aucun document rassemblant les enseignements tirés des essais pilotes. Dans le rapport d’évaluation sur les projets pilotes en Suisse132, les trois systèmes proposés ne sont pas présentés et appréciés comparativement, si bien que les in-formations fournies ne peuvent pas servir de base de décision aux cantons intéressés pour choisir un système. En réalité, les 23 cantons potentiellement intéressés ont besoin de re-commandations pour savoir quels procédés et quelles technologies ont fait leurs preuves.

L’utilisation de signatures électroniques avait déjà été abordée il y a quelques années, au tout début des projets pilotes de la Confédération. Les cartes à puce avaient été abandon-nées « en raison de leur diffusion insuffisante et de leur manque de convivialité ».133 L’étude de faisabilité de 2002 indiquait déjà que l’évolution dans le domaine des systèmes de sécuri-té « est très rapide, de sorte que les avantages et les inconvénients exposés ci-dessus de-vront être réexaminés avant la mise en œuvre concrète »134. Ainsi, le logiciel de vote électro-nique utilisé dans le canton de Neuchâtel permet par exemple d’utiliser les signatures élec-troniques.135 Vu les dernières évolutions et en particulier l’exemple de l’Estonie136, il faut re-lancer la discussion autour de ces questions.


- Quels enseignements concrets la Confédération tire-t-elle des expériences réalisées par les trois cantons pilotes et qu’est-ce qu’elle en apprend ?

- Quel jugement la Confédération porte-t-elle sur les trois solutions proposées et sur les systèmes qui leur sont associés ? Quels sont les avantages et les inconvénients de cha-cune de ces solutions ? Quelles recommandations la Confédération fait-elle aux cantons pour les aider à choisir un système ?

132 Rapport d’évaluation 2006, 5205. 133 Rapport d’évaluation 2006, 5253. 134 Etude de faisabilité 2002, 636. 135 Information diffusée à l’occasion de la manifestation « eGouvernement et eDemocratie » qui s’est tenue à Neuchâtel le

7.6.2007. 136 A ce sujet, voir aussi chapitre 5 Evolution internationale.



- Les réflexions ci-dessus peuvent-elles aboutir à des « bonnes pratiques » pour la Suisse ?

9.4 Le vote électronique pour les Suisses de l’étranger ?

Un groupe de coordination a été formé avec les cantons intéressés sous la houlette de la Chancellerie fédérale. Les discussions menées au cours des trois réunions ont porté sur l’échange d’informations relatives aux législations d’exécution sur l’harmonisation cantonale des registres électoraux pour les Suisses et les Suissesses de l’étranger.

Les débats ont ensuite porté sur la possibilité pour les cantons pilotes de mettre leur sys-tème de vote électronique à la disposition des cantons intéressés pour le vote électronique des Suisses et des Suissesses de l’étranger. Dans ce modèle, dit « d’hébergement », les cantons sont responsables de l’harmonisation de leurs registres électoraux et de leur logisti-que (impression des cartes de légitimation, envoi du matériel de vote, etc.). Le vote par In-ternet et le dépouillement des résultats sont alors effectués au moyen du système de vote électronique d’un canton pilote.

L’Organisation des Suisses de l’étranger, le Conseil des Suisses de l’étranger et des interven-tions parlementaires137 demandent que les Suisses de l’étranger soient beaucoup plus rapide-ment impliqués dans les essais de vote électronique. C’est incontestablement pour les Suisses de l’étranger et les personnes handicapées que le vote électronique est le plus utile.

C’est pourquoi il faut chercher une solution anticipée pour les Suisses et les Suissesses de l’étranger, quelle que soit la suite donnée au vote électronique en général.

C’est la raison pour laquelle le canton de Berne est très intéressé par un tel modèle d’hébergement. Il a pris contact avec les cantons de Genève et de Zurich. L’hébergement of-frirait au canton de Berne la possibilité de proposer le vote électronique aux Suisses et aux Suissesses de l’étranger, sans devoir pour cela engager de forts investissements.

Sous l’égide de la Chancellerie fédérale, les autres cantons intéressés sont en train de se lancer dans la concrétisation de leur projet. Dans le cadre de ce groupe de travail intercanto-nal, le canton de Berne examine quel modèle d’hébergement serait réalisable et intéressant du point de vue cantonal. Ce groupe est composé des cantons suivants : AG, BE, BS, FR, GE, GR, LU, NE, NW, OW, SG, SO, TG, UR, VD, VS, ZH.

D’après les dernières informations de la Confédération (novembre 2008), la Chancellerie fé-dérale n’exclut plus de procéder aux premiers essais de vote électronique avec les Suisses de l’étranger à l’occasion de l’élection du Conseil national de 2011.

137 1. 07.3197 - Motion : Vote électronique, notamment des Suisses de l’étranger. Déposée par Susanne Leutenegger Ober-

holzer (PS) le 23.3.2007 (non encore traitée au conseil, état au 10.6.2008). Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20073197.

2. 07.3455 - Motion : Vote électronique pour les Suisses de l’étranger. Déposée par Markus Hutter (PRD) le 21.6.2007 (re-jetée au CN). Texte à l’adresse : http://www.parlament.ch/F/Suche/Pages/geschaefte.aspx?gesch_id=20073455.



10 Conséquences pour le vote électronique dans le canton de Berne

Tandis que les chapitres précédents ont dressé le portrait de la situation et abordé les ques-tions qui se posaient, les chapitres suivants traiteront des conséquences et des objectifs du vote électronique pour le canton de Berne.

10.1 L’avenir appartient au vote électronique

Un jour, le vote électronique fera tout naturellement partie de la vie démocratique. Tout le monde partage cet avis. Sur les solutions envisageables, le calendrier et les responsabilités en revanche, les avis divergent.

A l’avenir, le canton de Berne aussi embrassera le vote électronique. Il collabore activement aux travaux des organes intercantonaux et nationaux existants pour le développement du vote électronique.

10.2 Le vote électronique est synonyme d’innovation

Les nouvelles technologies de l’information et de la communication se développent très rapi-dement. D’une part, les technologies existantes progressent à une vitesse fulgurante.138 D’autre part, des technologies nouvelles arrivent sur le marché à un rythme toujours plus ra-pide.

L’introduction du vote électronique permettra de mettre à profit les opportunités offertes par ces nouvelles technologies. Cela signifie que le vote électronique ne doit pas se contenter de copier électroniquement les étapes traditionnelles du vote, mais qu’il faut se servir des nou-velles technologies pour trouver des solutions innovantes. L’utilisation de nouvelles techno-logies doit permettre de simplifier les processus électoraux et d’améliorer leur efficience. L’innovation n’est pas une fin en soi pour le canton. Il s’agit plutôt de maintenir les coûts dans le domaine du raisonnable par rapport au besoin effectif de l’électorat – qui reste à dé-terminer – d’exercer ses droits politiques sous cette forme.

Le canton de Berne aimerait exploiter tout le potentiel des nouvelles technologies. Il convient donc de réexaminer les méthodes et les procédés hérités, comme la carte de légitimation sur support papier pour le vote électronique.

10.3 Le vote électronique est une réalité

Les essais pilotes en Suisse et à l’étranger ont montré que le vote électronique est réalisable du point de vue juridique, organisationnel et technique. Les électrices et les électeurs qui ont utilisé le vote électronique ont majoritairement qualifié cette expérience de positive.

138 Ainsi, la capacité de stockage des disques durs 3.5’’ par exemple a été multipliée plusieurs milliers de fois en 20 ans. (Wiki-

pedia. (2008). Festplatte. Etat au 9.10.2008, http://de.wikipedia.org/wiki/Festplatte).



C’est pourquoi le canton de Berne n’a plus à examiner la faisabilité du vote électronique mais peut désormais se consacrer aux mesures nécessaires pour sa mise en place. Il faut s’assurer en particulier que le secret du vote est garanti et que les résultats sont infalsifia-bles. Un programme détaillé de sécurité de l’information et de protection des données sera donc élaboré et examiné par des experts dans ce domaine.

Le canton de Berne aimerait cependant tirer un enseignement des expériences réalisées dans les cantons pilotes et dans d’autres pays, c’est pourquoi il cherche à établir un dialogue avec les services concernés.

10.4 Le vote électronique prend du temps

Dans quelques pays, les premières initiatives critiques à l’égard du vote électronique com-mencent à prendre forme. En Suisse aussi, le vote électronique est critiqué.139 Pour que l’introduction du vote électronique puisse être générale, qu’elle réussisse et que le projet s’inscrive dans la durée, il faut donc instaurer un large dialogue dans la société, afin de don-ner confiance à tous les acteurs en présence (électeurs, politiques, administration) et de fa-voriser leur acceptation du vote électronique.140 Le Conseil fédéral s’appuie sur la même ar-gumentation pour justifier l’introduction progressive du vote électronique et la restriction du nombre d’électeurs à dix pour cent jusqu’en 2011.

Parce qu’ils sont complexes, les projets de vote électronique prennent beaucoup de temps. Les expériences réalisées dans les cantons pilotes confirment ce jugement. Il est très difficile de fixer des délais généraux à l’avance. Mais il existe tout une série d’indices concrets qui permettent d’évaluer la durée du projet :

• La Chancellerie fédérale estime à environ trois ans le délai nécessaire au développement d’un système de vote électronique.141 Si un système existant était repris et adapté aux réalités cantonales, il faudrait compter avec des délais équivalents en raison des modifi-cations substantielles à apporter.

• L’introduction du vote électronique suppose l’existence de structures directes entre can-ton et communes dans l’organisation des votations, structures qui n’existent pas encore à Berne. Il faut prévoir suffisamment de temps pour pouvoir développer de nouvelles struc-tures entre le canton et ses 395 communes.

• Les résultats des trois essais pilotes suisses montrent qu’il faut compter plusieurs années pour mettre sur pied de tels projets. C’est pourquoi la Chancellerie fédérale attire l’attention des cantons intéressés sur le temps nécessaire :

« L’expérience des trois cantons pilote, Genève, Neuchâtel et Zurich nous montre que le temps nécessaire est souvent estimé de manière trop optimiste. Il est conseillé de prévoir suffisamment de temps de réserve pour tout imprévu.

En particulier la présentation de la demande d’autorisation pour conduire des essais de vote électronique dans le cadre de votations fédérales exige beaucoup de temps. Veuillez pour cela consulter impérativement (...) les délais nécessaires pour le traite-ment d’une telle demande par les services de l’administration fédérale (préavis techni-

139 Voir aussi p. ex. http://www.wach.ch (en allemand). 140 Remert, M., chef du projet « Bonne Gouvernance dans la société de l’information » à la Direction Générale des Affaires poli-

tiques du Conseil de l’Europe : « E-voting in Europa Standards, praktische Erfahrungen und Perspektiven » [Le vote élec-tronique aux normes européennes, expériences pratiques et perspectives]. Exposé présenté au colloque sur le vote élec-tronique du 14.10.2006 à Vienne.

141 Guide Vote électronique de la Chancellerie fédérale, 33.



que du groupe de suivi, consultation des offices, procédure de co-rapport, préparation de la séance du Conseil fédéral). »142

Une fois qu’un système de vote électronique aura été mis à leur disposition, les cantons de-vront demander, pour chaque essai de vote électronique à l’occasion de scrutins fédéraux, une autorisation du Conseil fédéral (article 8a LDP en relation avec les articles 27a-27q ODP). D’après le calendrier indicatif fourni par la Chancellerie fédérale, il faut compter en moyenne un délai de 25 semaines pour le dépôt de la demande auprès du Conseil fédé-ral.143

Le Conseil fédéral peut autoriser « les cantons qui effectuent des essais depuis un certain temps (on entend par là ceux qui ont au moins à leur actif cinq essais successifs et qui se sont déroulés sans panne, lors de votations fédérales) à les poursuivre pendant une période déterminée, en les limitant, s’il le juge utile, à un endroit, à une date ou à un objet donnés. C’est le Conseil fédéral qui fixera la longueur de la période et les conditions au cas par cas. Il peut à tout moment limiter ou retirer l’autorisation de recourir au Vote électronique. »144

Le canton de Berne considère qu’il est judicieux d’installer et de déployer le vote électroni-que par étapes. Il ne souhaite donc pas être le premier canton à emboîter le pas des cantons pilotes, et préfèrerait avancer au même rythme que la Confédération et les autres cantons.

10.5 Le vote électronique concerne la Suisse entière

Selon les dires d’Annemarie Huber-Hotz, ancienne chancelière de la Confédération, outre les cantons pilotes de Genève, Neuchâtel et Zurich, seuls les cantons de Berne et de St-Gall s’intéressent actuellement au vote électronique.145 Pour le moment, le canton de St-Gall se contente d’élaborer des bases légales. Il ne travaille pas encore sur un projet concret.

Cette situation, bien que décevante, n’a rien de surprenant. En effet, pour le moment, la si-tuation n’est pas du tout favorable aux cantons qui souhaiteraient se lancer dans le vote électronique. Au lieu de recommander une solution nationale de vote électronique, la Confé-dération laisse les cantons choisir entre trois possibilités. Les cantons pilotes se retrouvent en véritable situation de concurrence puisque tous les trois aimeraient partager leur système avec d’autres cantons afin de réduire leurs coûts d’investissement. Toutefois, ces solutions ne peuvent pas être reprises telles quelles ; il faut les adapter en fonction des cantons. Les cantons qui adopteront le vote électronique prendront eux-mêmes en charge les investisse-ments que cela implique et les coûts d’exploitation. Etant donné que la suite des opérations n’a pas été clairement définie (en particulier après 2011), personne ne peut encore dire si les deniers publics ainsi investis le seront de manière durable.

En accord avec la Stratégie suisse de cyberadministration, le canton de Berne considère le vote électronique comme un projet d’envergure nationale. Le canton de Berne estime que faire cavalier seul ne serait pas judicieux. Il aspire donc à ce que tous les cantons suisses coordonnent leurs actions. Cela permettra en premier lieu d’assurer la sécurité de la planifi-cation pour tous les acteurs (Confédération, cantons et communes).

142 Guide Vote électronique de la Chancellerie fédérale, 32. 143 Cf. annexe 4. 144 Guide Vote électronique de la Chancellerie fédérale, 9. 145 Interview du 29.10.2007 avec Madame Huber-Hotz, ancienne Chancelière de la Confédération : « Flächendeckendes E-

Voting kostet bis zu 600 Millionen » [Le vote électronique pour toute la Suisse coûterait jusqu’à 600 millions de francs].



10.6 Le vote électronique est coûteux

Les projets pilotes en Suisse et à l’étranger ont montré que l’introduction du vote électroni-que entraînait des coûts directs et indirects élevés. Même si, en Suisse, les expériences ré-alisées et, dans une certaine mesure, les systèmes des cantons pilotes peuvent servir de base, il faut cependant s’attendre à des coûts d’adaptation élevés.

Face aux nouvelles évolutions organisationnelles, juridiques et technologiques dans le do-maine du vote électronique, on peut se demander si exploiter, entretenir et développer en parallèle trois systèmes de vote électronique indépendants, voire plus, est la bonne solution pour la Suisse. Dans son rapport sur les projets pilotes en matière de vote électronique, le Conseil fédéral parvient à la conclusion que la variante la plus économique serait un sys-tème de vote électronique unique, mais « [qu’]elle ne serait guère réalisable dans notre sys-tème fédéraliste »146. C’est la raison pour laquelle elle n’a pas été développée. On peut se demander si cette remarque sur le système fédéraliste de la Suisse suffit à justifier des coûts supplémentaires considérables, qui se chiffrent en dizaines, voire centaines de millions.

Le Conseil-exécutif souhaite que le canton de Berne adopte une solution de vote électroni-que économique et durable. Dans cette perspective, une coordination intelligente avec la Confédération et les autres cantons est indispensable. Le canton de Berne va analyser en détail les différents scénarios et, sur la base des résultats de cette analyse, prendre des me-sures à différents échelons.

10.7 Le vote électronique demande du personnel

Le vote électronique demande du travail supplémentaire dans différents domaines qui sont gourmands en personnel. D’après les expériences réalisées dans d’autres cantons, pour la planification, la conception et l’exploitation de solutions de vote électronique, il faut compter avec environ deux postes supplémentaires. Les besoins en ressources humaines ne dépen-dent pas uniquement du système choisi, mais surtout du degré de conformité aux critères (p. ex. existence de structures collaboratives et décisionnelles canton-communes, système de registre électoral, niveau de formation du personnel, capacité d’innovation, niveau de pro-fessionnalisation) et d’autres facteurs essentiels (taille du canton, nombre de communes).

Rien que pour réaliser le modèle d’hébergement avec un canton pilote (vote électronique pour les Suisses et les Suissesses de l’étranger), il faudrait environ 30 pour cent de poste supplémentaire (estimation grossière).

10.8 Le vote électronique appelle des décisions politiques

Le vote électronique touche des domaines clés des droits politiques. Le vote électronique of-fre une chance de consolider la culture de la démocratie directe, mais recèle également des risques qu’il faut affronter. Pour cela, il faut notamment déployer des moyens financiers considérables. Les décisions essentielles portant sur la suite des opérations, les décisions concernant l’introduction du vote électronique dans le canton de Berne, à savoir si elle aura lieu, à quel moment et sous quelle forme, doivent être prises à l’échelon politique.

146 Rapport d’évaluation 2006, 5274.



La progression du vote électronique en Suisse doit être pilotée conjointement par les can-tons et la Confédération. Sur ce point, la Confédération doit assumer davantage son rôle de direction politique et participer de façon déterminante, tant dans son organisation que dans son financement, à l’introduction du vote électronique dans tous les cantons.



11 Objectifs

Sur la base des réflexions présentées dans le présent rapport, le Conseil-exécutif se fixe les objectifs suivants :

Participation à l’évolution de la situation en Suisse

Le Conseil-exécutif veut peser sur l’introduction du vote électronique en Suisse. Pour ce faire, il reste présent activement dans les organes intercantonaux et nationaux pour le vote électronique et suit l’évolution internationale.

Elaboration des bases légales nécessaires à l’introduction du vote électronique dans le canton de Berne

Le Conseil-exécutif a pour objectif d’élaborer les bases légales du vote électronique dans le canton de Berne durant la législature en cours. C’est pourquoi il joint au présent rapport à l’intention du Grand Conseil le projet de loi correspondant.

Evaluation de variantes pour le vote électronique

Le Conseil-exécutif cherche à déterminer objectivement quelle solution de vote électronique serait la meilleure pour le canton de Berne.

a) Il faut rigoureusement analyser et porter un jugement systématique sur les solutions de vote électronique existantes sous l’angle technique et organisationnel. Il convient d’analyser en détail les idées qui les sous-tendent, les procédures ainsi que les techno-logies mises en œuvre. Il faudra également se pencher sur la question de leur adaptabili-té aux réalités bernoises. Ce réexamen des systèmes de vote électronique existants vise à compiler les enseignements tirés des trois essais-pilotes : quelles procédures et quel-les idées se sont avérées particulièrement concluantes ? Quels modules techniques peut-on reprendre ? Comment pourrait-on éventuellement combiner des modules issus de différentes solutions ?

b) Il faut ensuite étudier dans quelle mesure la plate-forme informatique bernoise existante GERES, ou la plate-forme d’échange des données de la Confédération sedex, peuvent être intelligemment utilisées pour le vote électronique. Il faut également examiner com-ment le nouveau numéro AVS147 peut faciliter l’introduction du vote électronique ou l’utilisation de signatures électroniques pour identifier les électeurs.

c) Enfin, les plans initiaux, qui prévoyaient la réalisation d’un seul système pour la Suisse entière, doivent être remis à l’ordre du jour. Face aux nouvelles conditions générales et aux progrès technologiques, il faut analyser ce scénario en étroite collaboration avec d’autres cantons.

Sur la base de ces analyses, il convient d’imaginer une ou plusieurs variantes pour le canton de Berne. Il faudra procéder à une estimation fiable des coûts et du temps investi pour cha-cune des variantes choisies.

147 http://www.bsv.admin.ch/aktuell/medien/00120/index.html?lang=fr&msg-id=15480.



Formulation de scénarios d’introduction

Il existe plusieurs manières d’introduire le vote électronique. Le Conseil-exécutif aimerait comparer et évaluer différents scénarios d’introduction. Ces scénarios devront notamment fournir des informations sur les investissements en temps, ainsi qu’en ressources humaines et financières. Etant donné que le scénario d’introduction dépend étroitement de la solution de vote électronique choisie, ces travaux ne seront entamés qu’une fois que les solutions possibles auront été sélectionnées.

Coordination avec d’autres cantons

Des mesures visant à renforcer la coordination et la collaboration intercantonales seront mi-ses au point et appliquées. Ces mesures rendront la planification dans les autres cantons transparente et, dans l’idéal, aboutiront à des accords de collaboration ayant force obliga-toire.

Les cantons doivent collaborer afin d’obtenir une définition claire du rôle de la Confédération et une clarification de la réglementation fédérale en matière de vote électronique pour après 2011. Cela permettra d’améliorer la sécurité de la planification.

Les Suisses de l’étranger et le vote électronique

Le Conseil-exécutif est décidé à lancer les préparatifs qui permettront de proposer rapide-ment le vote électronique aux Suisses de l’étranger. Une telle offre doit être le fruit d’une étroite coordination avec la Confédération et les cantons intéressés.

Création de nouvelles structures

Il convient d’examiner dans quelle mesure l’introduction du vote électronique dans le canton de Berne appellerait une révision des structures et du déroulement des élections et des vota-tions sous l’angle de la répartition des tâches entre le canton, les communes, et le cas échéant les préfectures. Au cours de cette enquête, il faudra aussi examiner si le canton et les communes auraient besoin d’une structure informatique harmonisée ou unifiée dans le domaine électoral.



12 Suite des travaux

Le Conseil-exécutif est décidé à relever les défis qui se posent à l’aube de la société de l’information ; il veut saisir les opportunités qui se présentent dans des mondes de la vie et du travail en mouvement. L’exercice des droits politiques par voie électronique en fait aussi partie. En accord avec d’autres cantons et la Confédération, le Conseil-exécutif a l’intention de participer à cette évolution. Les décisions essentielles pour cela doivent être prises au ni-veau politique.

Le développement du vote électronique est une tâche nationale. Sur ce point, la Confédéra-tion doit assumer davantage son rôle de direction politique et participer de façon détermi-nante, tant dans son organisation que dans son financement, à l’introduction du vote électro-nique dans tous les cantons.

Le Conseil-exécutif est convaincu que le canton de Berne ne devrait faire cavalier seul dans aucun domaine du vote électronique. Il préfèrerait œuvrer avec d’autres cantons pour que la Confédération assume pleinement son rôle de direction politique. Une plus grande implica-tion de la CdC permettrait d’atteindre cet objectif.

Le Conseil-exécutif est en outre intimement convaincu que le vote électronique en général, tout comme, très concrètement, le vote électronique pour les Suisses de l’étranger, appelle autant que possible des solutions uniques pour toute la Confédération. Le canton de Berne œuvrera dans ce sens dans différents organes.



13 Proposition

Le Conseil-exécutif propose au Grand Conseil de prendre connaissance du présent rapport.

Berne, le 10 décembre 2008 Au nom du Conseil-exécutif,

la présidente : Egger-Jenzer le chancelier : Nuspliger



Annexe 1 : Terminologie



Annexe 2 : Bases légales cantonales sur le vote électronique

(Reprises du Guide Vote électronique de la Chancellerie fédérale ; version 4 du 3.4.2008)











Annexe 3 : Coûts du projet zurichois de vote électronique

(Repris de la documentation complémentaire au rapport sur les projets pilotes en matière de vote électronique 7 : Récapitulatif des coûts liés aux projets pilotes cantonaux148)

Frais d’investissement uniques Canton de Zurich Communes zurichoises

Matériel, y compris réseau 610 092.00 92 400.00

Logiciels 176 894.40 0.00

Coûts de développement, y compris SMS et mo-dule zurichois

1 745 628.60 0.00

Total 2 532 615.00 92 400.00 Frais annuels récurrents Canton de Zurich Communes zurichoises

Licences pour les banques de données et les systèmes d’exploitation

28 000.00 0.00

Amortissement du matériel et nouveaux investis-sements

98 500.00 0.00

Hébergement 184 000.00 0.00

Opérateurs SMS 16 000.00 0.00

Administration, mise à jour des logiciels, assis-tance technique

64 000.00 0.00

Mise à niveau des registres des électeurs 0.00 0.00

Etablissement de masques (information et mise à disposition)

0.00 0.00

Administration des banques de données et assis-tance technique

87 000.00 0.00

Formation 0.00 15 000.00

Total 477 500.00 15 000.00 Coûts supplémentaires liés aux week-ends de votations (annuels)

Canton de Zurich Communes zurichoises

Installation des équipements techniques dans les locaux de vote

0.00 0.00

Frais supplémentaires de papier et d’impression (champ Hydalam, mise en page, codes, etc.)

0.00 408 000.00

Frais de personnel pour l’assistance technique (helpdesk)

0.00 0.00

Frais de personnel pour le contrôle 15 000.00 34 200.00

Total 15 000.00 442 200.00 Coûts supplémentaires pour les élections (y compris votations populaires)


Installation des équipements techniques dans les locaux de vote

0.00 0.00

Frais d’impression 0.00 408 000.00

Frais de personnel pour le contrôle 25 000.00 34 200.00

Total 25 000.00 442 200.00

148 Téléchargeable en allemand à l’adresse

http://www.bk.admin.ch/themen/pore/evoting/00776/02793/index.html?lang=de&unterseite=yes.



Total des frais d’investissement et des frais récurrents


Frais uniques 2 532 615.00 92 400.00

Frais récurrents 477 500.00 15 000.00

Coûts supplémentaires 20 000.00 442 200.00

Total 3 030 115.00 3 030 115.00

Coûts d’établissement du projet Zurich

Direction du projet 1 173 142.00

Travail de coordination (canton, communes, Confédération) 78 000.00

Etude préliminaire 90 000.00

Etude détaillée 300 000.00

Conception 328 571.50

Organisation fonctionnelle et structurelle du système pour les votations populaires 40 000.00

Organisation fonctionnelle et structurelle du système pour les élections 80 000.00

Cahiers des charges pour les systèmes 165 000.00

Introduction dans le canton et les communes 110 000.00

Réunions (canton, communes, Confédération) 220 000.00

Revues de projet 198 270.00

Controlling 84 601.00

Total 2 867 586.00 Coûts des tests (uniques) Zurich

Test dans le canton 24 000.00

Test dans les communes 32 000.00

Réception du système 197 714.30

Total 253 714.30 Frais d’homologation (récurrents) Zurich

Tests de fonctionnement 6 400.00

Administration 10 400.00

Total 16 800.00 Coûts de développement du système Zurich

Conception et réalisation de l’application web 141 714.30

Conception et réalisation du système d’impression et de mise en page 60 571.40

Conception et réalisation de l’application SMS 206 285.70

Conception et réalisation du système de gestion et de contrôle des votations 234 333.30

Conception et réalisation du système de gestion et de contrôle des élections 468 666.70

Conception et réalisation du registre électoral électronique 341 885.70

Interfaces canton - communes - banques de données 89 314.30

Intégration des différents systèmes 28 571.40

Test d’intégration des différents systèmes 28 571.50

Assurance qualité 145 714.30

Total 1 745 628.60



Annexe 4: Délais à respecter lors du dépôt d’une demande d’autorisation au Conseil fédéral

(Repris du Guide Vote électronique de la Chancellerie fédérale ; version 4 du 3.4.2008)

Documents

Rapport Vote électronique dans le canton de Berne