ressources(CER) c- 12

TABLE DES MATIÉRES 3

1 -

A-

Synthèse des observations de la Cour ..............................

Présentation de la Société protectrice des animaux. . . . . . . . . . . 3

B-

Les observations du précédent contrôle. . . . . . . . . . . . .. . . . . .

Les observations d'un contrôle de suivi sur la gestides legs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II- Les grandes données du compte d'emploi dressources(CER) <

Une construction du compteinsuffisamment rigoureuse :

A-

B - Malgré une sensible progressiun équilibre financier frag!

Une collecte des dons

8

12c-

D- 13

15III-

A-

B-

C-

15

18

21

~tielle à la gestion sans aucune rigueur. . ..

nce cô.nip1ètede contrôle exposant à des risques

22

23

, ... 24

26tique d'investissement marquée par l' inefficience.. ....jj

nce d'une programmation rigoureusedes investissements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

27Une maîtrise d'ouvrage très déficiente............................

Des coûts et des délais mal maîtrisés ................ 29

LA SOCIÉTÉ PROTECTRICE DES ANIMAUX

Synthèse des observations de la CourEn réponse aux constats effectués par la Cour lors

précédent contrôle de multiples dysfonctionnements, laprotectrice des animaux avait reconnu qu'elle" a des cornen premier lieu à ses adhérents, bénévoles et donateurs ».

Elle s'était engagée à présenter à cette fin unses ressources collectées auprès du public qui reslégales. Si, contrairement à la période antérieu .été désormais systématiquement établi pouceux-ci ne respectait strictement les dispo~'.

1993 qui étaient alors applicables. Enprocédure formalisée et stable d"dépenses en fonction des grandcomptes d'emploi des ressoqu'une fiabilité très relatidonateurs une décompositioltitre des ITÙssionssocicollecte.

La SPA'"

changementsconcrétisa. .explici;vise à

loir «l'importance desuête de la Cour et la

sont radicaux, <,en reprenantéfinition du Petit Robert: «qui

ets qu'on veut modifier ».

dure ~issue de la présente enquête que laannoncée n'a pas eu lieu. Si des améliorations

lIes sont restées particulièrement liITÙtéeset.sse notamment du pilotage et du contrôle des

a structuration des services du siège.

causes produisant les mêm~s effets en l'absence deaire, les instances de l'association, en fréquente situation

. ont pas été en mesure de mettre en œuvre les redressements.cés. L'instabilité des titulaires et des conditions de recrutementis très anormales ont privé d'autorité la fonction de directeur'al, pourtant essentielle à un redressement à hauteur des enjeux. Les

embauches réalisées n'ont pas apporté aux services l'expertise et leprofessionnalisme indispensables à une association de dimensionnationale, au~ sites dispersés, aux problématiques complexes, aupersonnel et aux bénévoles nombreux.

2 COUR DES COMPTES

Ces défaillances cumulées ont mis la SPA dans une situation

particulièrement délicate au regard de l'exercice de sa mission deprotection animale comme de la confiance que lui témoignent sesdonateurs.

A l'égard de ces derniers si attachés à la cause animaleencore jamais démentie et au nombre grandissant, la Scomplet porte-à-faux. Elle a intensifié dans les dernièr,de collecte, aussi bien en matière de dons que de le .thésaurise des réserves considérables. Sa gel!'gaspillages, non tant au regard de son fonc'mais du fait des coûteuses dérives de sesrénovation. Surtout, le traitement des legsdépit des multiples et insistantes misl'association ait connu des détoud'un défaut total de contrôles'abstenant de prendre les mtpar leur passivité généralgénéralement celle de t

La SPA n'es

58 refuges sur plla plus connusi elle sou

Ion animale (elle gèree est la plus ancienne et

organiser de toute urgenceet ses adhérents et donateurs,

portant de conseil en matière deau bénéfice d'institutions plus

associations importantes contrôlées par la Courre avec exigence et rigueur montre que ce

Il est en tout cas indispensable.

ufilité publique et les avantages fiscaux qui lui sontnotamment de legs pourraient en effet être remis en

s que la SPA continuerait durablement à se montrerrespecter toutes les exigences.

Compte tenu des missions de service public qu'exerce la Sociététrice des animaux et que compromettent les multiples défaillances

le a constatées, la Cour a décidé d'appeler sur ces points l'attentiondes ministres chargés de l'intérieur, de l'agriculture, et de la jeunesse,directement concernés par son action et investis d'une responsabilitéparticulière à cet égard par ses statuts.

LA SOCIÉTÉ PROTECTRICE DES ANIMAUX

1 - Présentation de la Société protectricedes animaux

Créée en 1845, ce qui en fait une des plus anciede France, la Société protectrice des animaux (SPcomme « établissement d'utilité publique» par décl

Actuellement régie par des statuts dupour but, selon l'article 1er de ces derniersmoyens qui sont en son pouvoir, lel'application des dispositions législativprotègent et de leur porter assistl'éducation populaire ».

Son conseil d' adminitrois ans et renouvelables aI

d'un président, de deutrésorier, est élu ch;"permanentes! en

es, élus pourreau, composé

ire général et d'unsept commissions

llirement assurée par son,ieur, «est le seul titulaire du'dans sa tâche par un,« directeur

nction est assurée par un directeur

e, la SPA est organisée au niveau local en 58dénommées délégations, qui n'ont pas la

1) Finances; Communication; Protection; Refuges et dispensaires d'Ile-de-France,dite « Grammont» : Jeunes: Filiales: Affaires juridiques et dons et legs.

4 COUR DES COMPTES

Quelques dates et chiffres significatifs

Les grandes dates

1845 : création de la SPA par le Dr Etienne Pm"iseComte de Grammont

1850 : vote de la loi Grammont contre la brules animaux.;'

1860: reconnaissance d'utilité publique'

1903: ouverture du premier refuge à d~1948 : création de la section «je1976 : loi habilitant les associd'utilité publique à se '

traitements

(80 %

~J;~sdont environ 1100 délégués enquêteursi localement la SPA dans la surveillance de la

'~ze dispensaires et un centre de stérilisations

.maux accueillis en refuge et en fourrière

000 adoptions

68 salariés permanents (dont 79 au siège)

LA SOCIÉTÉ PROTECTRICE DES ANIMAUX 5

A -Les observations du précédent contrôle

Publié en décembre 2002, le précédent rapport de la Ciexaminé les comptes d'emploi des ressources (CER) collectépublic pour les exercices 1993 à 1999. .

Les observations de la Cour avaient essentielle

organisation très gravement insuffisante qui comll'exercice par la SPA de sa mission statutaire departiculièrement, elle avait relevé:

une gestion approximative et p~notamment par un défaut de contr,lourdeur et l'importance des!

une gouvemancefonctionnement de l'

bon

un appel à la généroscomptes d'eIT),plusieurs poj

des legs, qui s'étaitVc!ecertaines délégations;

égradée, certains refuges offrantergement très mauvaises, voire

it que s 'l1fiposait à la SPA d'engager sans délai unde restructuration de grande ampleur, sauf à

missions et la confiance de ses donateurs.mélIement engagée, dans ses réponses publiées à

e'Ia Cour, à procéder avec volontarisme à une remisedeur. Elle indiquait que «des solutions concrètes et

ouvées. Elles sont effectives ou en passe de l'être ».uit à l'appui de ses engagements un tableau récapitulatif,

cteur, des mesures qu'elle entendait prendre à cet effet et dealendrier de mise en œuvre.

6 COUR DES COMPTES

B -Les observations d'un contrôle de suivi

sur la gestion des legs

Dans le cadre d'une enquête transversale sur ladifférentes associations des libéralités qui leur étaient conavait examiné pour les exercices 2000 à 200immédiatement suite à ceux sur lesquels avait portéfaçon dont la SPA avait réagi aux graves dysfoncticet égard.

es.rofe~

. , p;~es sous'...v"", Le contrôle

eûrâît de fait trèsrice restait en effet

~s défini de règlesguées, qui était laissée

x banques de la SPA.

~'e aport~r les comptes d'emploi des ressources7. Ont été principalement examinées les suites

A aux observations antérieures de la Cour.

LA SOCIÉTÉ PROTECTRICE DES ANIMAUX7

II - Les grandes données du compte d'emploides ressources

A -Une construction du compte d'.encore insuffisamment rigoure

La Cour avait lors de son précédent corudimentaire et incomplet des comptes d'edemeurant n'avaient pas été établis pourevue.

1Ssubsister plusieurs difficultés:

'nistratl~n'a pas été appelé depuis la conclusionà approuver un guide de procédure formalisé. ":re rigoureuse et précise les règles d'imputation

;'s dépenses en fonction des grandes rubriquesté du 30 juillet 1993 relatif à la présentation des

pas en particulier validé les affectations en missions:èertains des agents du siège. Il n'a également jamais été

s modifications éventuelles apportées à ces règles dont laence ne peut être de ce fait vérifiée. Il en résulte une

fiabilité très relative des CER présentés.

en tout état de cause, certaines imputations apparaissentdiscutables: ainsi, comme la Cour l'avait précédemment relevé,l'ensemble des frais de fonctionnement des délégations continued'être imputé en missions sociales, alors qu'une partie d'entre eux,correspondant à des dépenses de gestion, devrait être porté à larubrique des frais de fonctionnement.

8 COUR DES COMPTES

B -Malgré une sensibl,équilibr~

De 2003 à 20014 % alors que suI.:Ces évolutionsl'associationapparmsseq;personn,.par natuii

agressé de plus det augmenté de 35 %.

'lante de la part de. CIeciseaux»: ses charges. ent du poids des dépenses de

iennent principalement de legs,

LA SOCIÉTÉPROTECTRICEDES ANIMAUX 9

1 - Des ressources qui illustrent la confiancede l'opinion publique

Ressources

Produits issus de la

générosité publique

Evolution n/n+ 1

Evolution période

Produits hors

générosité publique

Evolution n/n+ 1

Evolution période

Total général

Evolution n/n + 1

Evolution période:

Part des ressources de

générosité publiqlle~le total des ressalii{}"e

enM€

1,1 %

14,02 %

66,02 %

UêS~~Iâ.';~rosité du public ont progressé aurs dé';î%r>i12~nodesous revue, et ont représenté en

qu'elles 'êonstituaient 62,64 % de l'ensemble des2003, elles en ont apporté 66,02 % en 2007.

à eux seuls plus de 80 % des ressources2007). Leur montant a connu une progression de

riode, e'ssentiellement due à un legs particulièrementà@;~::

s manuels représentent une masse nettement plus modeste,ucoup plus vivement progressé (+ 41 %), notamment entre

et 2006 (+ 31 %) à la suite d'une campagne très active deciation, pour atteindre en 2007 4,6 M€. Ils restent toutefois de faible

f&u (29,45 € par versement en 2007) et leur augmentation s'expliqueessentiellement par une forte hausse du nombre de donateurs (96 495 en2007 contre 79 132 en 2003) et, pour une part, de la fréquence de leursdons.

Hors générosité publique, les produits se répartissentprincipalement en des participations des communes au fonctionnementdes fourrières (conventions de fourrières) et des participations du public

2003 2004 2005

19,93 19,71 28,87

-1,1 %

-L11,89

10 COUR DES COMPTES

encaissées par les délégations de l'association (adoptions, abandons,reprises par les propriétaires et soins). Ces produits sont stables etreprésentent 17 % des ressources de l'association.

La SPA perçoit par ailleurs des subventions de fonctiQd'investissement de la part des collectivités locales. Mais '.sont en constant déclin et ne représentent qu'à peine 2%recettes. Leur suivi par le siège est très insuffisant,parfois de leur recouvrement effectif, comme la - .lors d'un contrôle en Vendée.

~.dépenses missions

sociales sur total des

dépensesSource: Cour des comptes

Les dépenses de la SPA ont globalement augmenté de 35 % sur lapériode pour s'établir à 36,61 M€ en 2007, soit à un rythme deux fois etdemi plus rapide que celui des ressources.

Le quasi-doublement des loyers perçpériode sous revue ne résulte pasd'augmentation de ce type de ressourceSanormale de réalisation des patrimoi

2 - Des dépenses qui pro~

7,57

- 18,60%

27,18 26,30

- 3,26 %

65,78% 71,22 %

2006

12,90%

enM€

2007

24,17

14,32%

25,94

7,32 %

45,08 %

10,67

21,56 %

14,73 %

36,61

11,11%

34,69%

70,28 % 73,35 1 70,85 %%

8,94 8,78

18,11% 1,81%

30,08 32,95

14,40% 9,52%

LA SOCIÉTÉ PROTECTRICE DES ANIMAUX Il

a) Les missions sociales

La part consacrée aux missions sociales progresse de 65,79 % dutotal des emplois à 70,85 % en 2007, selon toutefois la [Jré~~J1,tationretenue par l'association pour ses comptes d'emploi des r~~~rè'g~~Î~ntla fiabilité, comme déjà indiqué, est incertaine. Sous ceévolution traduit une action volontariste de la SPcertaines de ses missions de protection animale, cparticulier la très sensible augmentation des'nombre des animaux recueillis n'augmentepour atteindre 41 375 en 2007 en dépit degde nouveaux refuges, les dépenses de soin;doublé en cinq ans, passant de 66 à

eux seuls près du sixième de la ~b~ .Cette forte progression

récente d'une politique plusla généralisation d'une yi .généralement un meilune meilleure médiCe renforcementsur la périod(:difficultés

le rec~?rsprogres~~~"

q~i iustitle'

très sensible dil1ùnution des euthanasies, leettement progressé pour atteindre près de 29 000

t àr~i l<;seffets d'une politique active et multiforme ded'intervention, qu'il s'agisse de la relance de la

s du développement de l'action de la «cellule anti-core du lancement de multiples campagnes d'affichage,

ilS le cadre du «Noël des animaux », ou de l'organisationportes ouvertes.

b) Les frais de communication et d'information

La SPA inscrit désormais l'ensemble de ses frais decommunication (siège et délégations) dans cette rubrique, ce qui constitueun progrès. Ces dépenses, stables jusque là, ont progressé de 34 % sur ladernière année de la période contrôlée pour atteindre 1,30 M€.

12 COUR DES COMPTES

La revue « Animaux magazine », dont la Cour avait déjà soulignéla situation très préoccupante dans son précédent rapport, a aggravé sabaisse de diffusion, le nombre de ses abonnés diminuant de 39 % de 2003

à 2007. Pour 5 603 abonnements servis, son déficit s'est élevé c;~~~,:~êmeannée à 133 246 €, soit 10 % du total des dépenses de con' .,la SPA au bénéfice d'un lectorat plus que réduit, ne s~rapport aux 78 226 adhérents que compte l'association.

c) Les frais de fonctionnem

Atteignant 4,82 M€ en 2007, les fraisont progressé de 35 % sur la période, audes dépenses. Leur part est ainsi rest'13,19 % du total cette même année

Les dépenses de personncinq ans, soit légèrementeffectifs globaux passant dont bénéficié essentiell

et fourrières. Leur p123 personnes pC!,imputé essentien 2003 à 9 '

i~~de 5'0/,58 % en~!~~§~nsemble, les. rSêsrecrutements

.<:.,.;estiondes refuges:'tÎales, s'est accru de

~s. L'effectif du siège,

.;,,' gestion, est passé de 73tomber à 79 en 2007, en raisonde recrutements en contrats de

salariés.

~e collecte des dons active,

'. .:~ticulièrement coûteuse

ollecte en progression de 41 %2;..

â;/fortement développé dans la période sous revue sesdhésion et a cherché à mieux les cibler, ce qui lui a permisoubler en cinq ans le nombre de ses adhérents, qui sont

e 37 650 en 2003 à 78 226.

Le nombre des donateurs n'a cependant pas aussi rapidement'essé, augmentant dans le même temps de 22 %, de 79 132 en 2003 à

96495 en 2007 Le don moyen par donateur (47 € en 2007) s'est accrupour sa part de 15,5 %. La collecte a ainsi atteint 4,6 M€ en 2007 aulieu de 3,2 M€ en 2003, soit + 41 %, au prix toutefois de fraisparticulièrement lourds.


2 - Un coût particulièrement élevé

Les frais d'appel et de traitement des dons ontglobalement de 74 % au cours de la période. Les frais d'app~ont connu en particulier une croissance très marquéedoublé.

En 2007, la part des frais d'appel et de trait43 % du montant collecté, contre 35 % en 2003.tout à fait singulière et ne s'explique que mar .liés cette année là à une opération de reprisdonateurs: leur neutralisation ne ramènedans la collecte, soit en tout état dehabituellement considéré comme ladépenses.

Cette considérable

l'importance du recours àl'organisation des cadons.

"jellement par, îf8'tamment pourle traitement des

/"es frais et leur viveflce de l'association qui ne

ement inquiétée.

03 à 2007, une part substantielle des ressources. pas été employée, à hauteur de Il,16 M€ en

'07.

t compte tenu des difficultés à réaliser dans les délaismmes d'investissement décidés (cf.infra), les réserves

à très importantes, sont passées de 62,65 M€ en 2003 à près._007. Les placements financiers s'élevaient ainsi en 2007 à

'représentaient presque trois années de ressources issues de laosité publique, près de deux années de fonctionnement, et pas moinsize fois les dépenses annuelles d'investissement, de 5 M€.

Quel que soit le souci de prudence financière de l'association, cettethésaurisation apparaît particulièrement anormale, tant au regard de lavolonté des donateurs que de la vétusté de nombreux refuges de la SPA etplus généralement des besoins de la cause animale.

,Dons

En euros

2007

4606 844,702,26%

40,86 %

812419,74 1348941,63 1504381,32-12,87 % 66,04 % Il,52 %

88,71 %

3-~~~~4~2 T 2~-~~~~8~Ë;' T 4~~-~~8~-7'-----

1

1

~2!~Z_!~--------",~~, .~ 1630060,55 1981690,39

45,57 % 21,57 %73,72 %

43,02 %323190,18-17,77 %

-2,42 %

2304 880,5713,93 %

56,55 %

2005

3426678,73- 4,75 %

2006

4504787,4731,47%Evoluti

Evolution p

Frais d'appel desdonsl""Evolution nIn-1 ,,'

Evolution périodeFrais de traitement des dons r-343

Evolution nIn-1

Evolution période--+ "~Total frais appel et traitement dons

Evolution nIn-1

Evolution période

Part des frais sur dons reçusFrais de traitement des legs

Evolution nIn-1

Evolution période

Total frais d'appelEvolution nIn-1

'Evolution période

ouree: Cour des comptes d'après CER et eomvtes de rP.sultnt,~tif' ln SPA

34,88 %331 584,23

1 472 329,59


III - Un pilotage très largement défaillant

tances très fortement divisées.~ :"

ée'~~rale de la SPA ne joue aucunement le rôle

ë~...,.~'~:o~~ntà, }~~ique ~ui devr~i~ être, le sien, f~ute nota~~ent .qu'elle~ ~, ~;te""""

s,

ai ar e conseIl d'adlTIlll1stratlOndu projet assocIatIf qUI, selon

r;t~:~, !~'~!1S j la SPA à la Cour, devait être élaboré pour lui permettre..:""..~}; <.<'e.';' . e et toujours la première association de protection animale en

'~"';\:.. F1;<:~e». Très coûteuse à organiser - 60 000 € pour chacune de ses. .~,. r'. ".ns - elle ne déplace qu'un nombre extrêmement réduit d'adhérents et

'{, :'te dans les faits à élire les administrateurs nationaux. Ceux-ci devantêtre élus à la majorité absolue, deux tours sont systématiquementnécessaires, nécessitant chaque année deux convocations de l'assembléegénérale. A trois reprises pendant les dnq années sous revue, en 2003,2005 et 2006, l'assemblée générale a été annulée par décision de justice àla suite de contestations 'des élections au conseil d'administration, ce quitémoigne du climat houleux et des relations conflictuelles qui s'y font jour.

Le précédent rapport de la Cour concluait à laprofonde remise en ordre du fonctionnement de la SPA,n'a pas su intégrer les exigences liées à un changem(précisait que cette rénovation devait passer ,-procédures écrites, l'encadrement de la gestion cià la concurrence dans les relations avec les

,

p~mde la communication interne et le bon ~associatives ». L'association, dans sa réporii .

cet égard toute sa. vo!onté. de réussir ~tacœur et une organISatIOnngourelisactions efficaces et à des résu

engagée à se professionnaliseJ;jcette démarche, dont «il fafaçon que l'objet associ .

16 COUR DES COMPTES

Le conseil d'adnùnistration, malgré une récente recherche derenouvellement, est composé de personnalités généralement présentes enson sein de longue date.

La situation d'une ancienne présidente

La Cour avait mis en évidence lors de son prÜ~,qu'une ancienne présidente nationale de la SPA pendalJt~;recours à une salariée recrutée par la délégation d,pour s'occuper des animaux dans un dispensair:effectuait différentes tâches ménagères aprésidente.

A la suite de la plainte déposée par Ltête de l'association, cettepersonne ....

confiance et condamnée en appelpaiement à la SPA d'une somintérêt.

En dépit de ces fc:..a été réélue au cons~~commission deadministrateurs

.on en justice, elle'urs membre. Une

ande de certainson exclusion.

Sansn'aient.présidedes.~ol,"; ...

visé, traversé d'oppositions très vives et passionnelles surde la protection animale à mettre en œuvre notamment au

uges, le conseil d'administration connaît des querelles internesmt violentes. Celles-ci aboutissent parfois, de pétitions en sorties de

</:es, à des situations de blocage empêchant toute prise de décision oupopennettant in fine de les prendre qu'à une très faible majorité qui en

fragilise la légitimité. En l'absence d'un dialogue serein et apaisé, leconseil est dans l'incapacité d'exercer sa fonction de réflexionstratégique, de définition des priorités d'action et de contrôle de la miseen œuvre de ses décisions.


Le bureau ne joue en tant que tel aucun rôle actif. Les commissionspermanentes sont confrontées à un fort absentéisme de leurs membres etsont inégalement investies dans les dossiers relevant de leur compétence.

2 - Une présidence exécutive sans majorité sta

L'article 5 du règlement intérieur précise que « 1seul titulaire du pouvoir exécutif, selon les d" .d'administration et pour les actes de gestion c~jfbureau».

Les présidents successifs ont enten~-exécutif, mais élus pour une seule année,. '.:,cours des exercices sous revue, ils ont.dû sdécision une majorité acquise sonégociations sur d'autres sujetsau gré des dossiers a install~préjudiciable à son bon foncti,

.- . :idence prenne seule,.~accord des instances:

irchitecte et d'entrepriselue (cf. infra) ou du projet

nt échelonné à passer avec unees deux cas de conflits internes

- . .~cédent contrôle, la Cour avait déjà relevé lesbl~;r~{}ui s'attachaient soit à la rédaction des statuts, soit

~1 d~faillante. La, SPA .avait alors fait valoir sa volonté-flexIOnsur leur renovatIOn.

.' celle-ci a été engagée à deux reprises dans la période sousl'aide de deux cabinets d'avocats successifs, mais n'a jamais

lboutir en raison des clivages internes à l'association. Le dernier~t, préparé après consultation du ministère de l'intérieur pour mieux

:hniser la gouvernance de l'association (réduction du nombred'administrateurs, mandat de trois ans pour la présidence assorti d'unepossibilité de destitution...), a été présenté au conseil d'administration du24 avril 2008, puis a fait l'objet d'un conseil d'administrationextraordinaire le 29 mai qui n'a pu se prononcer faute de quorum enraison du départ de séance d'une partie des administrateurs, avant d'êtrevalidé sur différents points le 31 juillet 2008.

18 COUR DES COMPTm

Toutefois, à la suite de son récent renouvellement statutaire, Ifnouveau conseil d'administration de la SPA estime désonnais nécessain

de reprendre ce dossier pour procéder à une nouvelle réflexion sur le~modalités de fonctionnement et d'organisation de l'association.

La Cour ne peut que s'étonner qu'un dossier aussi ude conséquences pour l'organisation interne de l'assefficience n'ait toujours pas abouti, alors même que 1manière récurrenfe'- des difficultés de go ..particulièrement vives pendant la dernière périodlarge part à l'inadaptation grandissante de sesresponsabilités qu'elle exerce.

La SPA s'était engagée QCour à professionnaliser sa

fonction de directeur gén~.~recrutement de cadre .

contrôle, une mei11eu~.

Leslimités.

:nt de 13Sation d'une

g'â;tiigrammeet leurer un meilleur

directeurs généraux se sont succédé, leur mandattalement interrompu par licenciement pour l'un, par

de sa période d'essai pour le second, par rupture duvec lui pour le troisième. Cette instabilité n'a pu conférertion clé le poids indispensable, d'autant que le

nt du directeur général par rapport au président deiation est resté passablement flou: aucune délégation écrite,: et explicite de compétence ni même de signature ne leur a été

née, seul ayant. été dressé un tableau indicatif et très général derépartition des attributions entre le conseil d'administration, le présidentet le directeur général.

Si le premier titulaire du poste a été recruté par appel à un cabinetspécialisé et sur la base d'une fiche de poste précise, il n'apparaît pas quetel a été le cas DOurses deux successeurs. notamment le dernier en date.


Celui-ci a été embauché dans des conditions peu transparentesaprès qu'une sollicitation de l'agence pour l'emploi des cadres n'avait paspermis d'obtenir de candidatures adaptées. La personne ainsi retenue nedisposait pas d'une expérience antérieure en matière de'\~estionassociative ni d'une expertise dans le domaine de la protc;çmais présentait le profil d'un chef d'entreprise, impliql.!'de plusieurs sociétés en tant que président de conseil .P:de gérant. .,&~(~~

Ce nouveau directeur général n'a pas ét§qu'imposait pourtant explicitement le règle~a été embauché par le moyen d'un contratisociété de conseil qu'il avait créée, ccmclutrois ans à l'issue de laquelle ilindéterminée.

Au-delà de l'irrégularecrutement, l'association adéfinit très précisémejmission sous form-particulier uneavec la fonctio

la préside~s9!

't ce mode detiEn du travail qui

~. l'exécution d'uneelle-ci suppose en

iable en l'occurrences placé sous l'autorité de

ualification en contrat de travail

~u; lui a permis de se soustraire aucotisations sociales. L'URSSAF de

engagé de ce fait une procédure de

rompu brusquement en octobre 2008 par la'A, à la suite de la mise en évidence de faits considérésnature à engager la responsabilité du directeur général

n.. Ce dernier a pour sa part engagé un contentieux pourabusive d'une convention qui n'expirait qu'en décembre

2 - Un recrutement de cadres dénué de rigueur

Contrairement aux engagements pris de professionnalisation et detransparence, les recrutements de cadres apparaissent avoir été largementdiscrétionnaires, sans appel à candidatures systématique ni généralisationde fiches de poste. Il en est résulté parfois l'embauche sur des postes delourde responsabilité de personnes dont rien dans la formation oul'expérience professionnelle ne les avait préparés à ces fonctions: ainsi

20 COUR DES COMPTE~

du responsable du service chargé de la maîtrise d'ouvrage de laconstruction ou de la rénovation des refuges (cf. infra).

Ce défaut de méthode tant dans le recrutement quedéfinition des fonctions exercées ne peut que faciliter une 1importante. Les contentieux prudhommaux ont augmenténombreux licenciements opérés et font peser un risque sSPA.

Le recours à des contrats de prestationfonctions d'encadrement s'est développé auau-delà de la fonction de directeur g~J)juridiquement tout aussi discutables: ainsi'service du marketing, et celle d'un c°1J:~.~ilL'URSSAF a également requalifiééludées. ~,

De telles modalités de.pour une association de la dirigueur de sa gestion,

Les

pnnClpeToutefqdirecte

isés, selon un organigramme enet financier) et sept services.

s cation» et « jeunes») ont étéa fin periode sous revue à la présidence, ceer la Iisi llité des responsabilités. Il en est allé de

restataires de service ou de bénévoles chargés

s, C'e.ftainsservices pâtissent d'une segmentation forteui nuif à leur efficacité: ainsi le service chargé de lasuivi du budget n'a aucune connaissance du budget

IS le dernier contrôle, la fonction comptable a été structurée etmise dans le cadre d'un service identifié, qui a par ailleurs en charge

. mble des questions administratives, logistiques et financières. Cette:telle organisation présente toutefois un risque lié à l'amplitude

des domaines couverts. La fonction «ressources humaines» s'estprofessionnalisée, mais reste encore perfectible.


C -Un suivi des délégations qui a progressé, mais quilaisse subsister des zones de risques

La Cour avait observé l'absence de procédures inte, professionnalisées,une grande autonomie des délégatio '

siège, et l'inexistence de contrôles internes, La Sp,remédier à cette situation, notamment par le ratt'des délégations au siège et la définition d'urefuges «permettant le respect des procédammaux ».

Si diverses améliorations ont ét'

délégations, elles ne suppriment pas t1

Conformément àrattachement adminis!

appelle une appréciaplace des procé{constructiondu contrôle

mené à bien leélégations, ce qui

ps ont été mises en.. ses et des règles deées. Mais ce renforcement

este encore inabouti,

... installer dans ses délégations uns retu:g~i.'.etaes fourrières» qui permet, à partird'animatiX.'et de personnes physiques ou morales

opriétaires, collectivités...), d'en organiser lades mouvements de caisse que des entrées et

. Outil de liaison, ce logiciela égalementpour butarmoniser la gestion des délégations, et d'assurer la

les mouvements. Or, son déploiement n'a pas étéermeté qui aurait été souhaitable: il a été laissé à

et au volontariat des responsables de sites, et resteuls les responsables de 50 sites ont été formés et 34

tions seulement l'utilisent. Le lien avec le fichier des dons et desnts n'a au demeurant pas été encore été ouvert aux sites

ateurs, ni avec celui de la comptabilité.

Cette situation est d'autant plus dommageable que la Cour a puconstater, lors de ses déplacements dans certaines délégations, que lagestion financière y était encore insuffisamment sécurisée, notamment ence qui concerne le respect des tarifs fixes par le conseil d'administration,le recouvrement des recettes, et le niveau des encaisses, parfoisimportantes.

22 COUR DES COMPTES

2 - Un contrôle interne qui demeure très insuffisant

Les commissaires aux comptes de la SPA relèvent, ann~ aprèsannée, des dysfonctionnements répétés au sein des délégatio~~"1~el~::àunmanque de rigueur dans l'application des procédures définiCes observations ne font pour autant l'objet d'aucunprésentation de leur rapport au conseil d'administrati~

Au cours de ses visites sur place, la Coconstats. Il est vrai que le travail des responsalfacilité par le caractère largement obsol' ..administrative» créé en 2003 par collanotes de procédure préexistantes et ~:~.;.;'2006.

Il n'existe pas de faitactualisé régulièrement, exhtous les sites. Un tel référe .en place un véritable di

Aucun systè!Les délégations ~.

d'administrat

homogènesituatioI},sgestion;:::;co

n'a en effet été défini.s, d'enquêtes sur place

ge, sans cadre d'analyseque d'un compte rendu. Cette

e graves défaillances dans leurn constater lors de son précédent

administrative et financière

s.déficiences graves facilitantdes anomalies

éasion de ses deux précédents contrôles, en décembre 2002,e avait notamment constaté des détournements, puis en janvieroù elle avait observé un défaut persistant de contrôle interne, la

avait fortement mis en garde la SPA contre les risques graves quiattachaient à une gestion administrative et financière des legs dont

l'insuffisance d'encadrement et de contrôle avait facilité des

détournements. Dans ses réponses, l'association avait protesté de savolonté de totale rigueur à cet égard et s'était engagée à mettre en œuvre« des procédures fiables pour assurer la transparence dans la gestion deslegs» et à adopter un code déontologique.

LA SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX 23

II était d'autant plus nécessaire pour la SPA d'adopter des pratiquesexemplaires qu'elle est reconnue d'utilité publique et qu'elle bénéficie depar son ancienneté et sa notoriété d'une grande confiance du public. A cedouble titre, et aussi parce que les legs constituent la part essentie!le de sesressources, elle se devait d'être d'une exigence et d'une v." .faille. Tel n'a toutefois pas été le cas.

A -Une ressource essentielle gérée sans~1

Au cours de la période sous revue, là'legs pour un total de 90,09 M€. Elle ~pçoitet 300 legs, contre approximative1997-1999, d'importance très

75 000 €, certains sont consid~Les legs, dont de 30 à 40

un peu plus de 80proportion analogueconstituent ainsi 1budget de fon .de plus de 5

ntent régulièrementénérosité publique,

'écédent contrôle. Ilsc, essentielle tant à son

t chaque année à hauteurinvestissements.

son preeédent rapport, la Cour avait relevévice chargé au siège de la gestion des legs, ce

it par des détournements de legs affectés dansventes immobilières à de mauvaises conditions,

délai de traitement des dossiers. Elle avait également~vice«gère seul les legs sans rendre compte de son

mment en ce qui concernait l'état des procédures. Tout enébut d'évolution en 2000-2001, elle avait souligné l'absence

hnormale de tout contrôle interne.

; A la suite en effet des contrôles de la Cour, un nouveau responsable[vice avait été recruté en 2000. Les effectifs ont également été

progressivement renforcés, passant de trois à cinq personnes, etl'informatique a été quelque peu modernisée. Mais les modalités de gestiondes legs n'ont fait l'objet d'aucune formalisation écrite permettantd'assurer une rigueur de traitement, une transparence et un contrôleindispensables dans un secteur aussi sensible.

24 COUR DES COMPTES

Pas moins de 745 dossiers, soit trois ans el,restaient alors en instance, le plus ancien remont ..

restaient en effet exceptionnelles, tout comme,correspondances des parties prenantesd'étonnement tant des notaires que de59 dossiers demeuraient aussi en il,d'administration. Les promessesconnaissance étaient simplementavec les legs entrants. Aucun ..

legs en cours n'était tenu.

gs n'a pas suscité la vigilancede tout contrôle interne, cette

ements anormaux.

tutaires compétentes ni les responsables"'t exercé les responsabilités qui leur incombaient

(l'administration n'a jamais défini les orientations qu'ilbles pour la réalisation des legs, notamment immobiliers.

gagements pris, il n'a pas veillé à la mise en place d'uneéontologique s'imposant aux gestionnaires du service et définissantlligations en termes de transparence des décisions, de sécurisation

atiques et d'indépendance par rapport aux interventions d'acteursextérieurs.

La commission du contentieux et des affaires juridiques, dons etlegs n'a pas exercé ses attributions. Elle a pour mission, selon l'article 13du règlement intérieur, de « suivre tous les dossiers de dons et legs depuisleur constatation jusqu'à leur liquidation ». Mais elle n'a pourtant jamaisexi2:é un récaoitulatif oériodique des conditions précises de réalisation des


.',

~m~ une,.,~ \~;i modalit

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'~'w'? ~'" .'~". ",'" ',s., .

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'~4.. '<~;:~', fau~ complet .d~ proc~~ures à cet é?ard n'a pu qU'exposer la"':::~h SFJ': a des rIsques d'megulantes ConcomItamment au debut de

.~~~. 1" '~tigation de la Cour, l'association a en effet découvert que de. reuses ventes étaient intervenues au bénéfice d'un même acquéreur

dans des conditions qui faisaient suspecter un comportement préférentiel.Après enquête, plainte contre X a été déposée en octobre 2008.

legs, qui lui aurait permis de pouvoir déceler d'éventuelles anomalies. Leconseil d'administration ne s'est lui-même nullement alarmé de cette

carence, non plus que ses présidents.

Ces derniers au surplus ont accepté de se dessaisir inbénéfice du responsable du service de la délégatiod'administration leur confiait pour la réalisation d1procuration d'ordre très général. Cette délégation 0"d'une responsabilité qui leur avait été confiée es ~itanormale qu'elle ne s'accompagnait d'aucun di_tifet de contrôle d'un service qui fonctioautonome.

'~~

Cette absence de vigilance est$~y,tant"avait souligné à deux reprises le~'{Ïégard par l'association.

26 COUR DES COMPTES

v - Une politique d'investissement marquée parl'inefficience

Au constat de la Cour de la vétusté de nombr,

traduisant par «des conditions d'hébergement des aniI'voire indignes- au regard des normes d'hygiène <-",impératifs biologiques rappelés par la loi du 10avait répondu par son intention de mettre en œd'investissement pour la rénovation et la CQd'« améliorer les conditions d'accueil ~..conditions de travail des bénévoles e ~.

faut reconstruire d'urgence certains

Cet engagement ne s'espar l'affirmation d'une pprofessionnelle, à la hautSans vision stratégiqurésultats modestes,

..:~~, , on rigoureuse deslents

;.X,d'aucune cartographie à jour de l'état général":~~ et 12 dispensaires- au regard à la fois des

...~~Gx du fait du régime des installations classées,~J'~~ des animaux, des conditions de travail des

:~~~~oles, ~t de leur peti~ et gros entretien Les contr?les'~de' l'mspectlOn du travail, comme ceux des servIcese se sont pas traduits à ce stade par des mises en demeure,

n'a pas mis à profit cette mansuétude pour se doter d'uneamme d'ensemble lui permettant progressivement de mettre à;~ l'ensemble de ses sites.

Les décisions se prennent ajnsi sans aucune définition de prioritésobjectives. Les demandes d'investissements sont éparses, formulées pardes acteurs différents et mal identifiés. Il n'y a ni agrégation des besoinsni vision globale permettant de construire, après les débats et arbitragesinternes nécessaires, une programmation pluriannuelle fiable, partagée etpérenne.


2 - Des plans d'investissements jamais respectés

Les investissements se font ainsi au fil de l'eau et ne s' i1"pas dans une logique de programmation, même glissantd'investissement arrêté en 2001 pour faire suite aux obs!

Cour s'est limité en effet à la détermination d'une ~~tïnancière régulièrement abondée en fonction dlancement était décidé. En 2004, le plan triennal d'.'été marqué par davantage de rigueur et de mét.Il a défini égalementune enveloppede cré ,.

2005, au lieu de déterminer les opéraJ'devraient se concentrer les efforts. .

Les priorités étant changeantsans aucune réalisation. Deux tl'état de friche, sans réalisati

Le conseil

l' engagement d~§chiffrages apet professi,' ""

font l' 9;' .certains

e.

à se prononcer surportantes sur la base de

ort à une évaluation réaliste

.,n. Les enveloppes financières'ties en cours de réalisation. Dans.' .

'pu conduire à doubler l'estimation

'on imprécise aux priorités indicatives et.. ions de coûts particulièrement peu fiables

la dérive financière, à des retards de réalisationegard de l'objectif de remise à niveau des conditionsrefuges, compromettant ainsi le bon exercice de sa

de protection animale par la SPA.

- Une maîtrise d'ouvrage très déficiente

1 - Un service à l'expertise très insuffisante

La construction du budget d'investissement de 5 M€ par an, lapréparation des projets, l'organisation éventuelle d'appels d'offres, lesrelations avec les architectes et les entreprises de construction, le suivi desopérations engagées en parallèle sur des sites très dispersés dansl'ensemble de la France relèvent d'un service composé uniquement dedeux Dersonnes.

28 COUR DES COMPTE~

Ce service, qui ne peut s'appuyer sur une expertise externe somfonne de vacations d'architecte-conseil, ne dispose pas en son sein descompétences indispensables à l'exercice d'une fonction aussi essentielleque la maîtrise d'ouvrage. Lors du contrôle de la Cour, son resp~);!.$able,recruté en juin 2007, n'avait comme expérience à cet épassage à la direction commerciale d'une entreprise duavoir exercé des professions d'une extrême diversitéd'antiquaire.

2 - L'absence de tout cahier des

La SPA a défini ses propres spécifieanimal accueilli, de proportion entre boxed'organisation des boxes. Mais echarges type pour la rénovationréférentiel très succinct a été'conseil d'administration qui n"

De fait, les choi

refuges ne font pas<plusieurs positio~d' administratio.- è.l'engagemed'ouvrage'opérati

on d'ensemble des7.'.';:Tfne vision partagée,au sein du conseil

vifs qu'ils retardentl'exercice d'une maîtrise

capitaliser d'expérience d'une

réce~nt souhaité rechercher de nouvellest pennettant d'améliorer le confort des animaux,

. de construction des refuges. Cette approche a/ !ortes oppositions au sein du conseil

>innovations présentées (niches autonettoyantes,aient fait l'objet d'aucune expérimentation préalable.

Un appel à concurrence non systématique

ntrairement à l'engagement pris d'organiser des appels d'offres

.~ous les prestataires extérieurs aucune procédure formalisée n'a étéfée pour la réalisation des projets immobiliers, en termes de publicité

s opérations à lancer, de définition et d'objectivation des critères dechoix des maîtres d'œuvre ou des entreprises de construction, decomposition de commission chargée de présenter au conseil

. d'administration les résultats d'un aooel à concurrence.

LA socIÉTÉ PROTECTRICEDES ANIMAUX 29

Les pratiques suivies manquent de transparence et relèventfréquemment d'un simple gré-à-gré et, au mieux, davantage de la simpleconsultation préalable que de l'appel large à concurrence, ce qui, comptetenu de l'ampleur de certaines opérations, ne garantit pas w.J&laSPAd'obtenir les meilleures conditions de réalisation.

C -Des coûts et des délais mal m~î

1 - Des réalisations peu nombreus

Les opérations menées sont peu n,lancé la construction ou la rénovation lourd(

dont seulement quatre sont achevées's&~~.!:llà niveau de moindre ampleur ont <

des besoins d'amélioration et

strictement financier, cet >e;:;.résultats, pèse toutefois d.~;!~::

Conséquence crprocédures, les dédi Y.honoraires d'arch~

s ses priorités et sesbudget consacré aux

u coût d'un refuge.

nst~.i.off::~atant d'une vingtaine d'années- dutallé aù;~ur de l'agglomération, sur un nouveau[n de 2005 et au début de 2006, puis une nouvelle

2006, dans des conditions chaque fois très

ganîsation en décembre 2005 d'une consultation;.~ntreprises des Alpes-Maritimes, aucune offre n'avait

raison du montant jugé trop élevé des propositions. Ene projet a été alors confié en urgence, de gré-à-gré, , à un

stataire et à un nouvel architecte, sans aucune étudefondie du projet présenté ni sur le plan financier ni sur le planectural.

Après intervention d'un renouvellement statutaire, la nouvelleprésidence élue a.mis fin brutalement au marché ainsi conclu et a passé endécembre 2006, sans consultation du conseil d'administration pourtantjuridiquement nécessaire, un nouveau contrat avec une des sociétésécartées lors de la consultation initiale. Celle-ci avait accepté de revoirson offre et de la faire Dasser de 5.6 à 2.7 Mf.

30 COUR DES COMPTES

Cette opération lancée dans des conditions peu rigoureuses arapidement connu des diftÏcultés. Au 19juin 2008, 2,50 M€, soit la quasi-totalité du prix convenu, avaient déjà été déjà réglés par la SPA, alors queseulement 50 % du refuge était construit. Le chantier a été alors.~~squecomplètement interrompu. La société constructrice, au /x>:âô~;;/.deseulement 8 000 €, a été placée depuis lors en règlement ju ,.

La SPA, au-delà de sa totale incertituded'achèvement de la construction, qui risque de la COJet importants débours, a été confrontée à une.

astreinte par la ville de Mougins pour libére~est programmée la construction de logemen

Elle est par ailleurs assignée devantnon' paiement de créance par une ba)travaux complémentaires de l'ent, "refusée à acquitter, bien qu'eldirecteur général. La présid'd'administration, considé .étant ferme et définit'travaux supplémentatoute mise en paie'instructions e

fin à son c9

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ressources(CER) c- 12