Fonction publique : une comparaison franco-allemande-2

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    13-Aug-2015

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  1. 1. fonction publique une comparaison franco-allemande D O S S I E R Fonction publique Socit Civile n 105 Septembre 2010 Aprs la participation de Christine Lagarde au Conseil des ministres allemand Berlin le 31mars dernier, ce fut au tour de son homologue doutre-Rhin, Wolfgang Schable, dassister au Conseil des ministres Paris le 21juillet dernier. travers une batterie de mesures et de sanctions financires suppression de postes de fonctionnaires, coupe dans les allocations (familiales, chmage, logement), suppression de niches fiscales celui que lon surnomme laptre de la rigueur ou Sparminator (de sparen en allemand qui signifie conomiser) poursuit une politique visant rduire le dficit budgtaire dici 2016. Nicolas Sarkozy a profit de cette runion place sous le thme de la rforme de la gouvernance conomique europenne pour militer en faveur dune harmonisation fiscale. Il a souhait que les gouvernements franais et allemand soient, ensemble, en mesure de prendre des dcisions pour aller vers la ncessaire convergence fiscale tant dans le domaine de la fiscalit des entreprises que dans celui de la fiscalit des particuliers. Dans un dossier prcdent (LAllemagne est-elle un exemple pour la France?), les divergences relatives aux grands champs de lconomie entre nos deux pays (grands quilibres publics, march du travail, systme de protection sociale) ont t largement explores. En se focalisant sur le volet des dpenses publiques, et plus particulirement sur les dpenses de personnel, ce dossier a pour objet de poursuivre cette rflexion et dtudier les logiques conomiques qui sous-tendent lvolution du poids de la fonction publique la fois en Allemagne et en France et de sinterroger sur les perspectives possibles dvolution. LAllemagne externalise et rduit ses effectifs dans le secteur public: -33% entre1991 et2008 La baisse concerne les diffrents employeurs publics (Fdration, Lnder, communes) et toutes les catgories de personnel (fonctionnaires asserments, militaires et employs) Forte progression globale des effectifs publics en France (+36,3%) entre1980 et2007 alors que lemploi total na progress que de 16,4% La place prdominante des collectivits territoriales dans cette volution: +56% depuis 1980 (les rgions enregistrant la plus forte croissance: +1864%) 1 actif sur 5 travaille dans le secteur public en France et 1 sur 9 en Allemagne Rsultat: une envole des dpenses de personnel en France contre une baisse gnrale en Allemagne Dossier ralis par Nadia BENSACI France Allemagne
  2. 2. 12 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 12 Alors quelle devait faire face la dgradation de ses finances publiques imputable pour partie la runification, lAllemagne a opr pendant vingt ans, une rduction drastique des effectifs de la part de tous les employeurs publics (Bund, Lnder et communes). Les dcisions en matire de recrute- ment ne se situent en effet pas seulement sur le plan fdral. Elles sont prises indpendamment par chaque employeur en fonction des moyens budg- taires dont il dispose. Lemploi public en Allemagne: un primtre en constante volution1 A prs lavoir injustement critiqu,Christine Lagarde a clairement explicit sa volont de se calquer sur le modle conomique allemand et dtendre les mesures prconises en matire de discipline budgtaire. Les donnes publies rcemment par Destatis, loffice fdral de la statistique, attestant dun retour dune forte croissance,conforte lAllemagne dans son modle conomique.Au second trimestre,le PIB allemand a progress de 2,2% par rapport au premier tri- mestre et de 4,1% en glissement annuel,un record depuis la runification. Paralllement au moteur traditionnel que consti- tuent les exportations, la demande intrieure a clairement contribu la croissance. Pour 2010, cette dernire serait mme bien suprieure 2%, les prvisions tablant sur des taux de 3%. Dans un contexte de globalisation, il faut que le secteur public se transforme pour influencer de manire dcisive les quilibres budgtaires. Lat- tention se porte sur les bonnes pratiques. Cer- tains pays de lOCDE ont ainsi engag au cours des annes 1980-1990 des rformes de la gestion publique appuyes par une rflexion sur le rle de ltat et le mode de prestation offert par le secteur public. Beaucoup de ces rflexions ont conclu la ncessit dune matrise de la croissance des effec- tifs ou dune rduction du volume principalement lie une rduction des fonctions de ltat (priva- tisation, externalisation au priv). En effet, lensemble des biens et services collectifs incombant ltat, car le march ne les prend pas en compte, vient se greffer sur les missions rga- liennes dans la structure des dpenses publiques. Une hausse tendancielle pose alors la question de leur financement. Lanalyse des effectifs,des statuts,des droits et obli- gations des agents publics franais et allemands, montre quil nexiste pas un modle de fonction publique europen, mme si on retrouve un cer- tain nombre de similitudes dans ces deux pays. Les comparaisons demplois publics entre pays dvelopps sont ainsi dlicates mener. Si, gn- ralement, la notion dagent public recouvre len- semble des personnes employes par ltat afin de servir lintrt gnral, chaque pays a sa pro- pre dfinition de la notion de fonction publique, des lments tels que la nature de lemployeur public,les modes de gestion,le statut juridique des employs variant dun pays lautre. Face ces difficults conceptuelles,on a pris le parti dentendre la fonction publique comme lensemble des personnes employes par la puissance publi- que en retenant le concept demploi financ sur ressources publiques, quel que soit son statut juridique,seule cette acception large permettant les comparaisons internationales.Lemploi du secteur des administrations publiques, tel que le mesure la Comptabilit nationale, constitue le concept statistique qui sapproche le plus de loptique adopte. Avec un nombre important de donnes chiffres et de rsultats sous forme de tableaux et de graphi- ques, ce dossier se veut ainsi trs factuel. Primtre de lemploi public en Allemagne en 2008 (en milliers) Total Bund Lnder Communes Associa- tions de droit public Chemins de fer Adminis- tration publique directe Fonctionnaires (Beamtinnen und Richter) 1672,7 129,5 1238,1 180,9 2,6 44,4 77,1 Militaires (Berufs und Zeitsoldaten) 183,6 183,6 - - - - - Employs (Arbeitnehmer) 2648,8 149,1 691,0 1039,6 53,4 2,5 713,3 TOTAL 4505,1 462,2 1929,1 1220,5 56,1 46,9 790,4 Source: Destatis, Deutschland, 2008.
  3. 3. 13 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 13 1. La rduction continue des effectifs de la fonction publique en Allemagne Avec une population de plus de 82millions dha- bitants, un volume demploi total avoisinant les 40millions, la part de lemploi public en Allemagne apparat aujourdhui comme lune des plus faibles de lOCDE (12% des actifs). Depuis la runification, les effectifs de la fonc- tion publique allemande ont considrablement diminu. En 1991, lAllemagne et ses Lnder comptaient 6,7 millions de salaris du secteur public. Elle nen recense plus que 4,5millions en 2008. En outre, on relvera une progression des employs temps partiel (passs de 1,08million en 1997 1,40million en 2008) au dtriment des employs temps plein (de 4,08millions 3,11millions), ce qui accentue davantage cette baisse de lemploi public. La rduction du nombre deffectifs nest pas le fait du Bund seul. Elle concerne les diffrents employeurs publics. Entre1991 et2008, les effec- tifs de la Fdration ont diminu de 29%, ceux des Lnder de 24%. Les communes ont enregistr la plus forte baisse deffectifs (-39%). La baisse a aussi concern toutes les catgories de personnel: Emploi public en Allemagne (milliers) 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 19981997199619951994199319921991 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 5 0695 163 5 2765 371 6 094 6 503 6 6576 737 4 969 4 909 4 821 4 809 4 779 4 670 4 599 4 570 4 541 4 505 Source:Destatis,Deutschland. La Fonction publique en Allemagne En Allemagne, il faut faire la distinction entre salaris du ser- vice public, largement majoritaires, soumis au droit gnral du travail et des conventions collectives particulires, et fonctionnaires asserments (Beamte) dont lunicit des sta- tuts (quils soient au service de la Fdration, des Lnder ou des communes) est pose par la Loi fondamentale. Pourtant, dans les faits, cette division de ladministration publique a t progressivement harmonise. Les conditions de statut et de travail sont devenues quasiment identiques mme si, symbo- liquement, les fonctionnaires conservent un certain prestige. LAllemagne compte ainsi 1,7million de fonctionnaires stricto sensu (Beamte). Le reste est rparti majoritairement entre les employs ou Arbeitnehmer (2,6millions) et les militaires ou Berufs und Zeitsoldaten (184000). 790000 travaillent auprs demployeurs publics autono- mes (millelbare ffentliche Verwaltung), essentiellement des organismes de Scurit sociale (retraite, assurance- maladie, assurance accidents du travail), dadministration du travail et diverses institutions (Deutsche Bundesbank, par exemple). Une minorit des fonctionnaires travaille au niveau fdral, lessentiel des tches de proximit relevant des Lnder. Les communes, en revanche, emploient 85% de salaris contractuels.
  4. 4. 14 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 14 Hormis les efforts dconomies budgtaires poursuivis par les collectivits,un certain nombre de mesures ont favoris la diminution des effectifs publics.Cette baisse rsulte notamment de la suppression massive demplois publics lEst, de la fusion des chemins de fer est et ouest-allemands, ainsi que la privatisation des servi- ces de nombreuses communes (privations dhpitaux municipaux, externalisation de certains services tels que la gestion des dchets et lentretien des rues). Parmi les grands bouleversements qua connus le primtre du secteur public depuis lunification, on peut rappeler les plus marquantes. En 1994, lancienne socit de chemins de fer de lex-Allemagne de lEst, la Deutsche Reichsbahn (DR) fusionna avec lancienne Bundesbahn lOuest pour devenir une socit anonyme,la Deutsche BahnAktien- gesellschaft (AG-DB) dont les actions sont dtenues 100% par ltat. La transformation de la DB AG en holding est effective depuis le 1er janvier 1999 (elle est filialise en cinq entreprises diffrentes devenues des socits anonymes de droit priv). Ses actions sont dtenues 100% par ltat fdral allemand qui a par ailleurs autoris trs tt louverture la concurrence et lexploitation par des oprateurs privs dans le but dexploiter les branches fret et les trains rgionaux. Des cliniques communales ont t rgulirement privatises en Allemagne et, depuis peu, ce fut le tour des cliniques universitaires allemandes, lqui- valent des centres hospitaliers universitaires (CHU). En janvier2006, ctait la premire fois que lune des 35 cliniques universitaires allemandes rejoignait le secteur priv. Depuis 1998, la Poste na plus le monopole sur le march du courrier et du colis. Et le march postal allemand devient entirement ouvert la concur- rence le 1er janvier 2008, quand le monopole de Deutsche Post AG sur le segment de la lettre de moins de 50g, dernier bastion protg, prenait fin. Aujourdhui, la Deutsche Post est une puissante mul- tinationale, un succs conomique qui a repos, entre autres, sur des politiques de rachats, de diversifica- tion et de liquidation des activits peu rentables. La Deutsche Telekom AG tait prcdemment une filiale du monopole dtat, Deutsche Bundespost, qui fut divise en trois parties et privatise en 1996. Sur le plan du logement social,lAllemagne ne fait pas figure dexception dans le paysage europen.Pourtant, elle se distingue de ses voisins par le caractre massif des ventes:les communes qui possdent les socits de logement social se dbarrassent en bloc de leur patri- moine par dizaine de milliers de logements. La muni- cipalit de Berlin,par exemple,possdait 480000 loge- ments communaux en 1993: 200000 dentre eux ont t dj vendus. lchelle de lAllemagne tout entire, ce sont 1,6million de logements,soit la moiti du parc public qui a t cd en dix ans. Consquence: les acheteurs rationalisent le fonctionnement des socits anciennement communales.Certaines activits comme lentretien des locaux ou le gardiennage, considres comme superflues, sont de fait externalises. Tous domaines confondus, lAllemagne a entrepris des efforts concrets afin doptimaliser la rpartition des effectifs entre le public et le priv. Quen est-il en France? 2. Les lments explicatifs de la baisse des effectifs Les effectifs cumuls des trois fonctions publiques, y compris les agents des tablissements publics administratifs, sont passs de 3,86millions en 1980 5,2millions en 2007, soit une augmentation de 36,3% (et 40,3% si on inclut les effectifs de len- seignement priv sous contrat). les fonctionnaires de carrire (Beamte) ont vu leur nombre passer de 1,8 million 1,7 million entre1991 et2008; les militaires sont passs de 257000 en 1991 184000 en 2008; enfin, la plus forte baisse concerne les employs, passs de 4,6millions 2,6millions, soit une bais- se de 43%. Une volont de dgraissage bride par la confusion dans la fonction publique en France2 Contrairement lAllemagne, la France na pas connu de plan de diminution des effectifs de grande ampleur. Les suppressions de postes dans certains secteurs sont compenses par des crations dans dautres secteurs. 1. Des effectifs qui ne cessent de crotre La rduction du nombre deffectifs concerne les diffrents employeurs publics. Entre 1991 et 2008, les effectifs de la Fdration ont diminu de 29 %, ceux des Lnder de 24 %. Les communes ont enregistr la plus forte baisse deffectifs (- 39 %).
  5. 5. 15 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 15 La fonction publique en France La fonction publique franaise, au sens strict, comprend len- semble des agents occupant les emplois civils permanents de ltat, des collectivits territoriales (commune, dparte- ment ou rgion) ou de certains tablissements publics hos- pitaliers. Il existe ainsi en France trois fonctions publiques avec des statuts diffrents mme sil existe un statut gnral de la fonction publique de par la loi du 13juillet 1983. Certains agents sont titulaires, dautres sont employs par contrats (contractuels). Ils travaillent pour lAdministration centrale ou pour ses services dconcentrs ( lchelon rgional ou dpartemental) ou encore au sein dtablis- sements ayant une mission de service public (organismes de Scurit sociale, tablissements denseignement et de recherche, etc.). Les magistrats et militaires ont un statut distinct mais trs proche de celui des fonctionnaires civils de ltat. Leurs rmunrations obissent aux mmes rgles. Les fonctionnaires dtat reprsentent un effectif de 2,5mil- lions dagents en 2007, soit la moiti environ du total des emplois publics (5,2millions en incluant la fonction publi- que territoriale et la fonction publique hospitalire). Le total atteint mme 7...

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