Les différents modes de décentralisation

Par Jeremy Smith, mai 2014

Trois questions m’ont été posées par l’une de nos collègues et je vais tenter de répondre à la première et à la troisième de ces questions par deux brèves contributions. Quant à la seconde question, c’est à vous en tant que Tunisien qu’il revient de décider, bien qu’il me semble que ce sujet a été en pratique déjà largement résolu par la nouvelle Constitution.

Qu’est-ce que la déconcentration, le régionalisme, le fédéralisme et quelle est la relation entre ces systèmes et la décentralisation ?

Quel type de décentralisation sera le plus efficace pour la Tunisie ?

Comment peut-on bénéficier des expériences passées vécues par les autres pays qui ont rencontré des problèmes pour passer à la décentralisation ou après sa mise en œuvre?

Regardons la première question et rappelons ici les principes et thématiques de base des différents systèmes. Je reviendrai à la deuxième.

La Déconcentration

La déconcentration implique la décentralisation géographique de volets importants du gouvernement central vers les « régions » (ou quel que soit le nom donné aux entités infra-nationales). Ceci englobe généralement aussi un certain volume et degré d’autonomie dans la prise de décisions au niveau régional par ces « succursales » du gouvernement central, qui de ce fait ne constituent pas simplement une administration de base implantée à l’échelon local, exécutant les ordres qui descendraient de la sphère de pouvoir de la capitale. Mais par définition, cette marge d’autonomie est limitée.

La déconcentration peut avoir lieu dans des États non démocratiques ou centralisés, mais également dans les pays qui connaissent une décentralisation démocratique. Ainsi, on pourrait qualifier la préfecture en France d’une forme de « déconcentration », toutefois depuis le début des années 1980, il existe à côté du préfet des assemblées d’élus aux niveaux local, départemental et régional.

Notre collègue Clive Grace a dernièrement assisté le gouvernement népalais dans la mise au point de sa politique de déconcentration des fonctions du gouvernement central et du personnel de la capitale, Katmandou, vers les régions. Ceci peut avoir l’air d’une forme de « décentralisation », mais il ne s’agit pas là d’une décentralisation démocratique vers des instances infranationales élues. C’est néanmoins un important pas en avant – le Népal est un pays montagneux avec des voies de communication plutôt limitées, ainsi de pouvoir disposer d’agences gouvernementales renforcées dans les régions signifie un réel changement dans la prise de décisions gouvernementale à l’égard des régions, dans l’objectif d’être davantage en phase avec les besoins locaux, tout en sachant que cette mesure ne dépasse toujours pas le cadre global du gouvernement central.

Le régionalisme

« Régionalisme » est un terme moins technique qui décrit dans le langage courant une situation dans laquelle les régions infranationales disposent d’un pouvoir considérable, indépendamment du régime officiel de l’organisation étatique en place. En effet, le terme cible davantage une identité régionale individuelle – et ce d’une manière qui peut parfois s’avérer dommageable pour le concept global de l’unité nationale et l’intégrité territoriale. Un commentateur indien, Manzoor Elahi, l’exprime ainsi:

« le régionalisme décrit des situations où différents groupes religieux ou éthniques avec des identités distinctes coexistent à l’intérieur d’un même État, souvent concentrés dans des régions spécifiques et partageant un sentiment identitaire collectif très puissant. Le régionalisme signifie l’amour pour une certaine région ou contrée, au point de la préférer à la nation ou à toute autre région.

Souvent le régionalisme est affiché par des groupes éthniques aspirant entre autres à l’indépendance par rapport à leur État national et à la mise en place de leur propre pouvoir politique. Dans le contexte indien, le régionalisme va de pair avec l’affirmation d’intérêts éthniques, linguistiques ou économiques distincts par différents groupes à l’intérieur de la nation. »

Par conséquent, s’agissant du contexte tunisien actuel, je pense qu’il ne serait ni approprié ni sage de poursuivre ou favoriser une philosophie politique fondée sur le « régionalisme », qui sous-tend l’idée d’une dislocation de l’unité.

Le Fédéralisme

D’une manière générale, le fédéralisme décrit l’architecture d’un État dans lequel le pouvoir souverain est partagé entre le gouvernement national et les provinces ou « États » le composant. Wikipedia donne à mon avis un résumé pertinent :

« Le fédéralisme est un système d’organisation, d’administration et de gouvernement dans lequel l’État est organisé en fédération et partage avec les États fédérés les diverses compétences constitutionnelles : législatives, juridictionnelles et administratives (ex. à des degrés différents : Suisse, Allemagne, États-Unis d’Amérique, Émirats arabes unis, Brésil, Argentine, Nigeria).

Lorsqu'il concerne une forme d'organisation de l'État, il s'oppose à l'État unitaire. La séparation des pouvoirs se fait alors entre États fédérés et État fédéral, selon les modalités organisées par une constitution fédérale. Une fédération peut naître de la réunion de plusieurs États au sein d'un même État fédéral ou par la scission d'un État unitaire en plusieurs entités fédérées. »

Ainsi, certains États fédéraux – comme les États Unis, le Canada, l’Australie – résultent d’un regroupement d’États précédemment séparés, avec l’objectif de constituer le nouvel État fédéral. Dans ce cas, il serait une erreur de compter le processus du fédéralisme parmi les modes de « décentralisation », car rien n’a été décentralisé ici, mais plutôt regroupé dans une nouvelle configuration relationnelle.

Dans d’autres cas – comme en Inde, au Nigeria et au Mexique – la structure fédérale a été créée à partir d’une forme d’État existant, afin d’équilibrer des spécificités et identités régionales différentes et les refléter dans la structure gouvernementale. L’État allemand actuel, créé à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, a été doté d’une structure fédérale précisément pour éviter la réapparition d’un État centralisé puissant.

Par conséquent, si le résultat du fédéralisme peut toujours être décrit comme un « État décentralisé », dans lequel le pouvoir étatique est partagé entre les niveaux fédéral et régional – le processus pour y parvenir n’est pas toujours celui de la décentralisation !

La Décentralisation

Pendant le travail que nous avons fait ensemble il y a quelques mois, j’ai tenté d’expliquer que le terme de « décentralisation » a deux significations dans l’usage courant du discours politique.

(a) La définition plus large – que l’on trouve parfois dans la documentation internationale, surtout de langue anglaise - couvre tous les cas d’espèces ci-dessus, déconcentration, division en régions et l’évolution d’un État plutôt centralisé vers une structure fédérale, comme le montre l’exemple de l’Inde, qui d’union (ou « dominion » ) lors de la décolonisation en 1947 a évolué vers une « fédération » par l’adoption d’une nouvelle Constitution en 1949.

Dans cette acception plus large, la décentralisation peut aussi couvrir toute autre forme de décentralisation politique et démocratique du pouvoir de l’État central vers des collectivités locales et/ou régionales.

(b) Mais la décentralisation a aussi un sens plus étroit, qui est souvent la principale signification qu’on lui prête, surtout dans l’usage de la langue française. Dans ce sens, décentralisation signifie « décentralisation démocratique », c’est-à-dire la décentralisation du pouvoir vers des gouvernements et assemblées d’élus infranationaux, que ce soit à l’échelon régional ou local.

Dans cet esprit, le Rapport Dafflon « Tunisie - Appui à la décentralisation » (2013) précise:

« L’acceptation générale actuelle est de considérer que la déconcentration n’appartient pas au principe de décentralisation qui, lui, prend deux formes :

-La dévolution vise à donner aux Collectivités Territoriales (CTs) des compétences propres.

-La délégation attribue des tâches et des compétences aux CTs, mais en fixant une norme à atteindre pour chacune d’elles laissant aux CTs le choix des modalités de mise en oeuvre et, si elles le choisissent, de dépassement du socle commun. »

Et dans la nouvelle Constitution tunisienne, nous prenons note des points suivants, qui assimilent la décentralisation à des organes d’élus locaux et régionaux, c’est-à-dire démocratiques:

Article 14.

L’État s’engage à soutenir la décentralisation et à l'adopter sur tout le territoire national dans le cadre de l'unité de l'Etat.

Article 131.

Le pouvoir local est fondé sur la décentralisation.

La décentralisation est concrétisée par des collectivités locales comprenant des municipalités, des régions et des départements dont chaque catégorie couvre l’ensemble du territoire de la République conformément à une division fixée par la loi.

Article 133.

Les collectivités locales sont dirigées par des Conseils élus.

Les conseils municipaux et régionaux sont élus au suffrage universel, libre, secret et direct, intègre et transparent.

Les Conseils départementaux sont élus par les membres des Conseils municipaux et régionaux.

Quel type de décentralisation sera le plus efficace pour la Tunisie ?

Ce n’est pas pour moi à répondre… mais à vrai dire, la Constitution elle-même donne la réponse ou coupe court à cette question ! Le libellé de l’article 14 : « dans le cadre de l'unité de l'Etat » prévoit nécessairement un État unitaire, non fédéral. En vertu des articles 131 et 133, la décentralisation dans le contexte tunisien signifie « décentralisation démocratique » vers au moins trois niveaux de gouvernement infranationaux. Deux de ces niveaux seront élus au suffrage direct et le troisième de façon indirecte (par les deux autres).

En aucune manière la Constitution n’exclut la déconcentration de la fonction publique en Tunisie, mais comme normalement c’est le gouvernement national lui-même qui a le pouvoir d’organiser son administration, il n’est pas besoin d’une disposition constitutionnelle pour l’autoriser. Et le fait qu’il existe depuis longtemps des « gouvernorats » démontre qu’il y a déjà un cadre en place pour un gouvernement national déconcentré, à côté des collectivités territoriales.

A mon sens, la décentralisation démocratique proposée par la Constitution – dans le cadre d’un État unitaire – est effectivement la solution la plus sensée et la plus logique pour un pays avec l’histoire et la taille de la Tunisie, surtout en sachant qu’il n’y a pas dans ce pays

un nombre important de groupes identitaires revendiquant leur différence parmi la population, comme par exemple en Afrique du Sud ou au Nigeria.

Mon seul souci majeur quant aux dispositions de la Constitution tunisienne au regard de la décentralisation concerne le point suivant : comment la Tunisie, sur la base de son niveau de développement économique actuel et son PIB, peut-elle se permettre et travailler avec quatre niveaux de gouvernement différents, dont trois niveaux infranationaux ? Même pour un pays de la taille de la France, ceci est désormais devenu un défi. La répartition des pouvoirs et les méthodes de travail devront faire l’objet d’une mise au point minutieuse, afin que la gouvernance à niveaux multiples de la Tunisie puisse fonctionner correctement et pour éviter des confusions et duplications.