183223-Contrats-administratifs

5/16/2018 183223-Contrats-administratifs - slidepdf.com

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Cas pratique

A l’attention des étudiants : plusieurs réponses sont parfois possibles

Matière : droit administratif, les actes administratifsThème abordé : Identification du contrat administratif (6ème Leçon)

Enoncé :Juriste de la Commune de Challes-les-bains, vous êtes sollicité par le maire nouvellement élu qui

entend mettre en œuvre son programme le plus vite possible. Néanmoins, conscient de la fragilité desfinances communales, il a envisagé plusieurs montages juridiques qu’il vous demande d’avaliser.

Comme il l’avait promis lors de sa campagne électorale, il voudrait tout d’abord, que soit construiteune nouvelle piscine municipale. Mais, le Conseil municipal ayant refusé, de financer cette dernièreavec le budget communal, il confie cette mission à l’Association sociale et sportive pour les enfants deChalles (ASSEC), par lettre du 30 août 2005. Cette dernière lui répond par lettre recommandée avecaccusé de réception datée du 5 septembre 2005, qu’elle accepterait avec plaisir si elle pouvait encontrepartie, non seulement, tirer profit de l’exploitation de la piscine en se rémunérant sur les droitsd’entrée et d’autres sources de revenus éventuelles mais encore, compter sur une subvention de lacommune pour réaliser cet investissement. La Commune de Challes-les-bains envoie donc par lettredu 7 septembre 2005 un cahier des charges fixant les conditions dans lesquelles les travaux devrontêtre réalisés, organisant l’exploitation de la piscine municipale par l’ASSEC et promettant une aidefinancière communale à la réalisation des travaux en contrepartie d’un droit de regard de la communesur les résultats financiers de l’exploitation. L’échange de correspondance s’arrête le 12 septembre

2005, lorsque l’ASSEC renvoie une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 15septembre 2005 dans laquelle elle donne son accord définitif. Le 20 septembre 2005, le maire prendun arrêté disposant qu’une piscine municipale sera construite par l’ASSEC avec l’aide financière de laCommune.



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QUESTION 1 : Quelle est la nature juridique de l’acte né del’échange de lettres entre la commune de Challes-les-bains

et l’ASSEC ?

Réponse 1-1 : il s’agit d’une convention à portée réglementaire.

Réponse fausse.

Commentaire 1-1 : la convention se caractérise par son mode de formation dans la mesure où, étantun acte plurilatéral, elle implique la participation de plusieurs personnes à son édiction. Or, ce qui estspécifique aux conventions, c’est que leurs auteurs expriment non pas une volonté concordante maisdes volontés qui se conditionnent et concourent à un but commun. L’échange de lettres entre laCommune de Challes-les-bains et l’ASSEC constitue bien une convention puisqu’il traduit l’expression

par ces deux parties de leurs volontés concourant à un objet commun : la construction de la piscinemunicipale.

La question est ensuite de savoir si cette convention a une portée réglementaire, c’est-à-dire, si elleest susceptible d’avoir les mêmes effets qu’un acte réglementaire. Or, le régime de ce dernier peutêtre résumé à son caractère impersonnel qui implique que son destinataire ne soit pas nommémentdésigné ainsi qu’à sa généralité qui signifie que « l’acte pourra recevoir une quantité indéterminée etthéoriquement, infinie de mesures d’application. » (Cf 1

èreleçon). Or, la convention passée entre

l’ASSEC et la Commune de Challes-les-bains a des effets entre deux parties nommément désignéeset n’est censée produire que les effets que ces deux parties ont prévus.

L’échange de lettres entre l’ASSEC et la Commune de Challes-les-bains ne peut être purementqualifié de convention à portée réglementaire. Reste à nuancer ce propos dès lors que si ellecomporte des clauses concernant le fonctionnement de la piscine, elle est susceptible d’avoirpartiellement des effets réglementaires à destination des usagers de cette dernière.

Réponse 1-2 : il s’agit d’un contrat.

Réponse juste.

Commentaire 1-2 : l’échange de lettres au cours duquel les deux parties se sont engagées, l’une àconstruire la piscine, l’autre à ne pas percevoir les droits d’entrée des usagers constitue un actebilatéral. Il crée en effet, une norme qui « règle les rapports mutuels de ses auteurs », selon ladéfinition de Charles Eisenmann.

Or, cet acte bilatéral vise à « faire naître une situation juridique subjective » (Duguit, Moderne etDelvolve). Il s’agit donc d’un contrat même s’il ne prend par la forme d’un écrit unique sur lequel serait

apposée la signature des deux contractants (CE, 20 mars 1996, Commune de Saint-Céré , Rec. 87).

Réponse 1-3 : il s’agit d’un contrat d’adhésion.

Réponse juste.

Commentaire 1-3 : le contrat d’adhésion se caractérise par sa procédure d’élaboration qui reposeentièrement sur l’une des parties qui en détermine seule, le contenu. La présence d’un cahier descharges est le signe que le contenu contractuel a été élaboré par une seule partie, celle qui l’a rédigé.

En l’espèce, l’ASSEC s’est contentée de dire qu’elle acceptait les conditions fixées par le cahier descharges, il s’agit donc d’un contrat d’adhésion. Mais si elle avait exigé quelques modifications, onaurait pu parler d’un contrat négocié.



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Réponse 1-4 : il s’agit d’un contrat synallagmatique.

Réponse juste.

Commentaire 1-4 : Cette question ne concerne que l’échange de lettres car l’arrêté est insusceptibled’être qualifié de contrat.

Le droit administratif a adopté la même définition du contrat synallagmatique que le code civil quidispose dans son article 1102 que « le contrat est synallagmatique ou bilatéral lorsque lescontractants s’obligent réciproquement les uns envers les autres. »

En l’espèce, l’ASSEC et la commune de Challes-les-bains s’engagent l’une envers l’autre, parconséquent, il s’agit bien d’un contrat synallagmatique même s’il n’a pas véritablement été négocié



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Question 2 : Quelle est la nature juridique de l’arrêtémunicipal du 20 septembre 2005 ?

Réponse 2-1 : il s’agit d’un acte juridique unilatéral négocié dans le cadred’une procédure de concertation.

Réponse fausse.

Commentaire 2-1 : l’acte est certes, unilatéral puisque l’ASSEC n’a pas participé à son édictionmais, il est négocié puisque son élaboration est le fruit d’une discussion entre son auteur et lapersonne à laquelle il s’applique.

Toutefois, il n’est pas normateur puisqu’il ne modifie pas l’ordonnancement juridique. Parconséquent, il ne s’agit pas d’un acte juridique.

Réponse 2-2 : il ne s’agit pas d’un acte réglementaire.

Réponse juste.

Commentaire 2-2 : L’acte réglementaire est nécessairement un acte unilatéral normateur. Or,l’arrêté municipal ne modifie pas l’ordonnancement juridique.

En outre, il n’est ni général ni impersonnel puisqu’il ne s’applique qu’à l’ASSEC qu’il désignenommément. Il ne s’agit donc pas d’un acte réglementaire.



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Question 3 : La nature juridique des contractants permet-ellede qualifier le contrat passé entre la commune de Challes-

les-Bains et l’ASSEC de contrat administratif?

Réponse 3-1 : Oui, car les deux contractants sont de droit public.

Réponse fausse.

Commentaire 3-1 : Le contrat passé entre deux personnes publiques est présumé administratif saufsi « eu égard à son objet, le contrat ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé » (TC, 21 mars 1983, Union des Assurances de Paris , Rec. 537).

En l’espèce, le contrat ne fait pas naître que des rapports de droit privé entre les parties car sonobjet qui consiste en la construction et l’exploitation d’une piscine municipale ne concerne ni le

domaine privé ni un contrat commercial (conclusions Labetoulle sous TC, 21 mars 1983, Union des Assurances de Paris , précité.).

Cependant, si la commune est sans conteste, une personne morale de droit public, il en vadifféremment pour l’association. En vertu de la loi du 1

erjuillet 1901, les associations sont en effet des

personnes morales de droit privé. Or, si l’ASSEC est une personne morale de droit privé, le contratqu’elle a passé avec la commune de Challes-les-bains n’est pas présumé administratif.

Réponse 3-2 : oui, car l’un des contractants est de droit public

Réponse fausse.

Commentaire 3-2 : Certes, la présence d’au moins une personne publique est une conditionindispensable à la qualification de contrat administratif (CE sect., 13 décembre 1963, Syndicat des praticiens de l’art dentaire du département du Nord et Merlin , Rec. 623). Mais, il ne s’agit pas là, d’unecondition suffisante, c’est pourquoi, il convient de se référer à l’objet du contrat ou à son contenu pourdéterminer s’il est de droit administratif

En l’occurrence, la présence d’une personne publique ne suffit pas à qualifier le contratd’administratif.

Réponse 3-3 : non, car l’un des contractants est de droit privé.

Réponse juste.

Commentaire 3-3 : les contrats passés par une personne publique avec une personne privée nesont de droit administratif que si :

La loi en décide ainsi: ex., la loi du 28 pluviôse an VIII Ils contiennent une clause exorbitante du droit commun (CE, 31 juillet 1912, Société des grantits

porphyroïdes des Vosges , Rec. 909) Ils sont soumis à un régime exorbitant du droit commun (CE sect., 19 janvier 1973, Société

d’exploitation électrique de la rivière du Sant , Rec. 48) Ils ont le service public pour objet (CE sect., 20 avril 1956, Epoux Bertin , Rec. 167)

La simple nature juridique de ses auteurs ne permet donc pas de qualifier le contrat d’administratifdès lors que l’un d’entre eux étant une personne privée, il convient de vérifier si le critère alternatif descontrats administratifs est rempli.



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Question 4 : Quelle est la nature juridique du contrat ?

Réponse 4-1 : c’est un contrat administratif car il comporte une clauseautorisant la commune à contrôler les résultats financiers de l’exploitationde la piscine.

Réponse juste.

Commentaire 4-1 : L’insertion dans le cahier des charges fixant le contenu du contrat, d’un droit decontrôle des résultats financiers de l’exploitation au profit de la Commune peut être considéréecomme une clause exorbitante du droit commun en vertu de deux décisions : CE ass., 26 février1965, Société du Vélodrome du Parc des Princes , Rec. 133 et TC, 7 juillet 1980, Société d’exploitation touristique de la Haute-Maurienne , Rec. 509.

En application de la jurisprudence Société des grantits porphyroïdes des Vosges (CE, 31 juillet1912, Rec. 909), il est possible de qualifier le contrat d’administratif.

Réponse 4-2 : ce n’est pas un contrat administratif parce qu’il ne s’agit pasd’un marché public.

Réponse fausse.

Commentaire 4-2 : Certes l’article 2 de la loi Murcef du 11 décembre 2001 dispose que « lesmarchés passés en application du code des marchés publics ont le caractère de contratsadministratifs ». Mais, ce n’est qu’un critère d’indentification parmi d’autres qui n’est nullementsupérieur aux autres.

Par conséquent, son absence ne permet pas d’écarter de facto la qualification de contratadministratif.

Réponse 4-3 : c’est un contrat administratif parce qu’il vise à confierl’exécution d’un service public

Réponse juste.

Commentaire 4-3 : Les contrats passés par les personnes de droit public avec des personnesprivées sont administratifs s’ils ont pour objet soit de confier l’exécution d’un service public (CE sect.,20 avril 1956, Epoux Bertin , Rec. 167), soit de faire participer à l’exécution d’un service public ( CEsect., 4 juin 1954, Affortit et Vingtain , Rec. 342), soit de constituer une modalité d’exécution du service

public (CE sect., 20 avril 1956, Consorts Grimouard , Rec. 168).En l’espèce, le contrat confie à l’ASSEC, le soin d’exploiter la piscine municipale or, une telle

mission peut être qualifiée de service public selon la définition de René Chapus. Elle est en effet à lafois, d’intérêt général parce qu’elle répond aux besoins collectifs de la population et assumée par unepersonne publique dès lors que la commune est responsable de son exploitation même si elle endélègue la charge à un tiers.

Puisqu’il est passé par au moins une personne publique, et qu’il vise à confier l’exploitation d’unservice public, le contrat est de nature administrative.



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Faits supplémentairesSatisfait de vos réponses concernant la nature juridique du contrat liant la commune à l’ASSEC, le

maire vous demande maintenant de répondre à plusieurs questions qui le préoccupent. Il craint eneffet, qu’en confiant la construction de la piscine à une personne de droit privé, il soit accusé de« privatiser » cette activité.Il aimerait par conséquent, que vous lui indiquiez si les contrats passés pour construire et exploiter cetétablissement seront de droit privé ou de droit public.



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Question 5 : Quelle est la nature juridique des contrats quel’association passe pour réaliser les travaux?

Réponse 5-1 : il s’agira nécessairement d’un contrat de droit administratifdès lors qu’il aura pour objet l’exécution de travaux publics.

Réponse fausse.

Commentaire 5-1 : Certes, la loi du 28 pluviôse an VIII soumet les contrats qui confient la réalisationde travaux publics au droit administratif dans la mesure où elle dispose que leur contentieux relève del’ordre juridictionnel administratif.

En l’espèce, la construction de la piscine peut être assimilée à un travail public s’il est admis qu’elleest d’intérêt général et effectuée pour le compte de la Commune de Challes-les-bains.

Toutefois, cette qualification législative ne fonctionne que pour les contrats passés par au moins unepersonne publique (TC, 17 décembre 2001, Sté de la rue impériale de Lyon c/ sté Lyon Parc Autos ).

Or, en l’espèce, les contrats passés par l’ASSEC qui est une personne privée (puisque c’est uneassociation encadrée par la loi du 1

erjuillet 1901) avec des entrepreneurs de travaux publics ne font

intervenir aucune personne publique si bien qu’ils ne peuvent pas être qualifiés de contratsadministratifs.

Réponse 5-2 : il s’agira nécessairement d’un contrat de droit administratifdès lors que son objet portera sur l’occupation d’une dépendance dudomaine public.

Réponse fausse.

Commentaire 5-2 : Sur le fondement de l’article 1er

du décret-loi du 17 juin 1938, un contrat peut êtrequalifié d’administratif quoique passé entre deux personnes privées dès lors qu’il a pour objetd’autoriser l’occupation du domaine public. Il est tout de même indispensable que l’une d’entre ellessoit un concessionnaire de service public (TC, 10 juillet 1956, Société des steeple-chases de France ,Rec. 487).. Or, l’ASSEC, chargée de la construction d’un équipement, qui sera le siège d’un service publicqu’elle exploitera, est un concessionnaire de service public (concl. Chardenet sous CE, 30 mars 1916,Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux , Rec. 125)

Néanmoins, le contrat par lequel l’ASSEC confie à un entrepreneur de réaliser des travaux visant àconstruire un ouvrage qu’elle exploitera par la suite n’a pas pour objet d’autoriser cet entrepreneur àoccuper le domaine public.

Par conséquent, le décret-loi du 1938 ne peut pas être appliqué ici pour justifier la qualification decontrat administratif.

Réponse 5-3 : c’est un contrat de droit privé car il est passé entre deuxpersonnes privées.

Réponse fausse.

Commentaire 5-3 : Certes, en principe, les contrats passés entre deux personnes privées sont dedroit privé (TC, 3 mars 1969, Société Interlait , Rec. 682). Mais, dans certaines circonstances il estexceptionnellement possible de les qualifier de contrats administratifs.

1. Il s’agit tout d’abord, de l’existence d’un mandat (CE, 2 juin 1961, Leduc , Rec. 365) entrel’un des contractants privés et une personne publique au nom et pour le compte de laquelleil intervient.



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2. Lorsqu’il n’existe pas de mandat apparent, le juge administratif admet néanmoins que l’unedes personnes privées puisse intervenir « pour le compte » d’une personne publique au vunotamment, de l’objet du contrat. Ainsi, il considère que « la construction de routesnationales … appartient par nature à l’Etat… qu’elle est traditionnellement exécutée en régiedirecte » si bien que les sociétés d’économie mixte chargées de la construction desautoroutes qui passent des contrats avec d’autres personnes privées pour exécuter leurs

obligations de construction sont réputées « agir pour le compte de l’Etat » (TC, 8 juillet 1963,Société Entreprise Peyrot , Rec. 787). Néanmoins, en l’espèce, l’objet du contrat ne consistepas à construire des routes nationales ou des autoroutes mais une simple piscinemunicipale.

3. la jurisprudence Société Entreprise Peyrot a été étendue aux marchés de travaux publicsconclus par les SEM d’aménagement du territoire (CE, 30 mai 1975, Société d’équipement de la région montpelliéraine , Rec. 326) Elle ne peut toutefois, pas être appliquée à l’espècepuisque l’ASSEC n’est pas une SEM mais une association. D’ailleurs, son objet social neconcerne pas l’aménagement du territoire.

Le simple fait que le contrat soit passé entre deux personnes privées ne permet pas à coup sûr,d’écarter la qualification de contrat administratif. Il est notamment, possible d’envisager que l’ASSECdispose d’un mandat de la commune pour le compte de laquelle elle construirait la piscine.

Réponse 5-4 : c’est un contrat de droit administratif dès lors quel’association sportive pour les enfants de Challes est transparente.

Réponse juste

Commentaire 5-4 : La théorie du mandat apparent est également appliquée aux associationstransparentes qui sont totalement dépendantes d’une collectivité publique (TC, 22 avril 1985,Laurent c/ Comité des fêtes de Saint-Rémy-de-Provence , Rec. T. 681). Le Tribunal a considéré dansl’espèce précitée que « eu égard à sa composition et aux modalités de son fonctionnement, le Comitédes fêtes doit être regardé comme ayant agi pour le compte de la commune ».

Par conséquent, si l’ASSEC est principalement composée de membres du Conseil municipal et si

elle est principalement financée par les deniers communaux, elle peut être qualifiée d’associationpara-administrative (CE, 17 avril 1964, Commune d’Arcueil , Rec. 210) et considérée comme agissantpour le compte de la commune de Challes-les-bains. Dans ce cas, les contrats qu’elle passe avec despersonnes privées pour réaliser les travaux publics sont susceptibles d’être des contratsadministratifs.



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Question 6 : les contrats de recrutement des agentsd’entretien employés par l’ASSEC pour exploiter la piscine

seront-ils de droit administratifs ?

Réponse 6-1 : oui, car l’exploitation de la piscine n’est pas un service publicindustriel et commercial.

Réponse juste.

Commentaire 6-1 : Les contrats passés entre un organisme chargé de la gestion d’un service publicindustriel et commerciaux (SPIC) et ses agents sont de droit privé sauf ceux qui sont passés avec ledirecteur ou le comptable –lorsqu’il a la qualité de comptable public- de cet organisme (CE, sect., 8mars 1957, Jalenques de Labeau , Rec. 158).

Toutefois, l’exploitation de la piscine municipale ne peut pas être assimilée à un SPIC puisquel’ASSEC ne l’exploitera pas dans « les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire » (TC, 22 janvier1921, Société commerciale de l’Ouest africain , Rec. 91, dit Bac d’Eloka ).

Les critères de l’arrêt CE ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques (Rec. ), ne sont pas totalement remplis :

les modalités de son fonctionnement et son organisation peuvent éventuellement être prochesde celles d’une entreprise commerciale étant donné que le service est exploité par une personneprivée (TC, 19 décembre 1988, Ponce )

son objet et surtout, l’origine de ses ressources –certainement majoritairement publique grâce àla subvention allouée- en font néanmoins, un service public administratif (SPA).Par conséquent, il ne s’agit pas d’un SPIC. Or, les agents des services publics administratifs sont de

droit public (TC, 25 mars 1996, Préfet de la Région Rhône-Alpes c/ Conseil des Prud’Hommes de Lyon , Rec. 535, dit Berkani ).

Réponse 6-2 : non, car ils ne participent pas directement à l’exécution duservice public

Réponse fausse.

Commentaire 6-2 : Puisque l’exploitation de la piscine municipale a été qualifiée de SPA, il estpossible d’envisager que les contrats passés avec les agents soient administratifs en vertu de la jurisprudence Affortit et Vingtain (CE sect., 4 juin 1954, Affortit et Vingtain , Rec. 342).

Néanmoins, dans un premier temps, seuls les contrats qui visaient à faire participer directement lesagents à l’exécution d’un service public étaient effectivement des contrats administratifs (CE, 25

novembre 1963, Dame veuve Mazerand , Rec. 792). Dans cette décision, le Tribunal des conflits a étéamené à appliquer deux régimes différents à un même agent qui exerçait à la fois des fonctionsparticipant directement à l’exécution du service public et des tâches qui en étaient plus éloignées-mais, la jurisprudence a été simplifiée.

Dorénavant, tous les agents travaillant pour le compte d’un SPA sont des agents de droit public« quel que soit leur emploi » (TC, 25 mars 1996, Préfet de la Région Rhône-Alpes c/ Conseil des Prud’Hommes de Lyon , Rec. 535, dit Berkani ).

Par conséquent, même les agents d’entretien de la piscine sont titulaires de contrats administratifs.

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