1.La tâche du rapporteur de synthèse est toujours délicate : comment,après que tout ait été dit, et à un moment où l'auditoire est fatigué (eten l’occurrence que les organismes commencent à crier famine),

comment trouver le moyen de ramasser en quelques minutes tant de débatssans trop les réduire ? Cette tâche est ici rendue d’autant plus difficile que pourle juriste de droit privé que je suis, ces deux jours ont été, je vous l’avoue, unvoyage en terre inconnue. Dans ce contexte, la sagesse impose de s’en tenirà quelques observations conclusives.

Quel mot peut exprimer en synthèse le sentiment qu’inspirent ces troisdemi-journées ? Le premier qui me vient à l’esprit est celui de profusion.Profusion des conférenciers d’abord : vingt-six intervenants se sont succédésà la tribune ou à cette fameuse « table ronde » rectangulaire. Profusion desacteurs ensuite : autorité portuaire, État, collectivités locales, communes, ser-vices portuaires, armateurs, opérateurs de terminaux, transitaires-commis-sionnaires…

Profusion des normes avec lesquelles l’autorité portuaire doit jongler :normes environnementales, de sécurité/sûreté, droit communautaire, droit dela concurrence, domanialité publique, domanialité privée, droit de la com-mande publique, droit des contrats administratifs… Enfin et peut-être surtout,profusion des problématiques, ou plutôt des dialectiques, qui se posent à l’au-torité portuaire.

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Cyril BLOCHProfesseur à l’Université

d’Aix-MarseilleDirecteur du

Centre de Droit Maritimeet des Transports,

CDMT Rapport de synthèse

2. – Sans prétendre à l’exhaustivité, j’en ai identifié quatre, qui ont été parti-culièrement récurrentes tout au long de ces deux journées : D’abord, la dia-lectique du Global et du Local : cette dialectique est apparue à plusieursniveaux : le local c’est d’abord les territoires : on attend désormais de l’auto-rité portuaire qu’elle s’adapte à l’économie mondiale et à ses acteurs globauxtout en renforçant ses liens avec son environnement local : « le port doit fairedu global sans oublier le local », disait Frédéric DAGNET hier matin. Le local,pour les autorités portuaires de Barcelone, de Marseille ou de Gênes, c’estaussi la Méditerranée : comme l’a rappelé le Président Luigi MERLO hier matinnos ports méditerranéens doivent être aussi attentifs au marché méditerranéenqu’au marché global (et il est vrai que le développement du continent africain,pourrait permettre, demain, à la méditerranée de redevenir un lieu de marchéplutôt qu’un lieu de transit).

Une autre dialectique dont il a été abondamment question pendant cesdeux jours est celle de la Mer et de la Terre : c’est un point qui a recueilli unlarge consensus : la bataille des ports se gagne désormais à terre, à travers ledéveloppement des dessertes massifiées (car c’est à terre que se concentre lecoût du transport et où il est encore possible de faire des économies)…Comme en outre – une fois n’est pas coutume –, les exigences économiquesrejoignent parfaitement ici les exigences environnementales, l’enjeu est consi-dérable… L’autorité portuaire doit donc non seulement développer son infra-structure maritime mais également se tourner vers les dessertes terrestresmassifiées : d’une logique de port à une logique de corridor…

La troisième dialectique auquel le port doit répondre est évidemment cellede l’Économie et de l’Écologie. Comment concilier le développement éco-nomique du port avec les exigences croissantes, aussi bien juridiques quepolitiques, de l’environnement ? Vaste et délicat programme…

Enfin, la quatrième dialectique en forme de défi qui m’a paru émerger aucours de ces deux journées, celle qui a je crois aussi suscité le plus de dis-cussions pendant ces deux jours, est celle de la répartition des rôles entre lePublic et le Privé ; qui pose plus fondamentalement la question des fonc-tions de l’autorité portuaire.

3. – Pour le juriste privatiste que je suis, c’est, assez naturellement, cettedernière articulation qui a suscité le plus d’intérêts et sur laquelle je vou-drais insister.

Comme l’ont rappelé hier matin Laurent FEDI et Bernard FRANCOU, repré-sentant Paul TOURRET, la situation des ports a profondément changé depuisune vingtaine d’années. L’une des principales sources d’évolution est la concen-tration des acteurs. Concentration horizontale d’abord : aussi bien chez lesarmateurs (est-il besoin de rappeler que les vingt plus grandes compagnies mari-times du monde contrôlent aujourd’hui plus de 80 % de la capacité de trans-port d’EVP), que chez les exploitants de terminaux ou les commissionnaires.

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Concentration verticale ensuite : les armateurs s’alliant avec des opérateurs determinaux, ainsi qu’avec des transporteurs terrestres afin de contrôler toutela chaîne (faut-il rappeler que huit des quinze plus gros opérateurs de termi-naux sont des filiales d’armateurs ?). Cette domination du marché par unepoignée d’acteurs mondiaux présents dans tous les maillons de la chaîne a denombreuses répercussions sur les ports. Devenus des acteurs internationauxraisonnant à une échelle mondiale, les armateurs, les opérateurs de terminauxet les commissionnaires sont de moins en moins attachés à un port en parti-culier. « Ils imposent leurs critères afin de garantir leur rentabilité 1 » : flui-dité, fiabilité, adaptation des infrastructures, des terminaux et des plateformeslogistiques au gigantisme des navires, massification des flux de pré et postacheminement. Les perspectives de trafic des ports dépendent de plus enplus de leur capacité à s’incorporer dans une de ces grandes chaînes logistiquesgénératrice de trafics. Or, au-delà de la position stratégique d’un port, « l’im-plantation de ses acteurs sur un site dépendra largement de leur certitude depouvoir contrôler le plus de paramètres de gestion possibles dans l’exploita-tion du terminal 2 ».

Dans ce contexte, les ports inscrits dans les courants d’échanges interna-tionaux suivent un mouvement général, inspiré des ports d’Europe du Nord :c’est le passage du modèle méditerranéen du Port outil (« Tool port »), voirepour certains d’entre eux du « Port service », au modèle nordique du « PortPropriétaire (« Landlord port »). L’autorité portuaire abandonne aux opéra-teurs privés la propriété et l’exploitation des superstructures, i.e. de l’ou-tillage (grues et portiques), pour se concentrer sur la propriété et la gestiondes infrastructures portuaires (quais et terre-pleins) et de ses terrains, qu’ellemet à la disposition des opérateurs privés.

Avant d’arriver ici, je pensais naïvement que le passage du modèle du portoutil à celui du port propriétaire avait pour corollaire un repli des fonctionséconomiques de l’autorité portuaire au profit de fonctions plus administratives ;je pensais qu’on avait affaire à un « recentrage » (le mot a d’ailleurs été employéà de nombreuses reprises hier et aujourd’hui) de l’autorité portuaire sur sa fonc-tion d’autorité, au détriment de sa fonction d’entreprise…

Or, j’ai été extrêmement frappé au cours de ces deux journées de constatercombien cette première impression était fausse : paradoxalement, je sors de cecolloque avec le sentiment que l’autorité portuaire n’a jamais été aussi enprise avec l’économie, avec les acteurs du marché, que le port n’a jamais prisune place aussi forte dans le développement économique, qu’il n’a jamais étéaussi entrepreneur que depuis qu’il a abandonné sa fonction commercialed’opérateur ! J’ai l’impression que le resserrement des fonctions de l’autoritéportuaire sur ses missions administratives traditionnelles de police et de ges-

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1. L. Leveque, « Le nouveau rôle des autorités portuaires dans l’adaptation des clusters auxenjeux de la globalisation », Revue en ligne « l’espace politique », 16, 2012-1, n° 9.

2. A. Jouve, Les terminaux à conteneurs portuaires, Mémoire CDMT, www.cdmt.org, 2008, p. 6.

tionnaire s’accompagne d’un renouvellement profond, d’un redéploiement, deces missions dites administratives plus que jamais tendues vers la compétiti-vité portuaire et le développement économique. Gouvernance entrepreneu-riale, projets stratégiques, partage des risques avec les entreprises privées,prise de participation dans les dessertes intérieures, constitution de GIE, valo-risation de l’espace portuaire… le caractère administratif de l’autorité portuairen’a jamais été aussi… commercial !

On assiste donc d’un côté à un recentrage de l’autorité portuaire sur soncaractère administratif, avec l’abandon de ses activités commerciales et indus-trielles : c’est le passage du port opérateur au port propriétaire. Et de l’autre,à une redéfinition des activités dites administratives qui s’orientent vers le déve-loppement économique du port : l’autorité portuaire se rapproche de plus enplus d’un mode de fonctionnement entrepreneurial : c’est le passage du portconservateur au port entrepreneur.

Pour exprimer les choses autrement, je dirai que l’on assiste d’un côté à uneprivatisation des activités commerciales et de l’autre à une commercialisa-tion des activités administratives de l’autorité portuaire.

I. La privatisation des activités commerciales

4. – Je serai très bref sur la privatisation des activités commerciales. Nosamis Italiens l’auront compris, c’était l’objectif premier de la réforme de2008. Il a été atteint en 2011, non sans quelques difficultés, mais avec unréel succès. En France, le passage du port opérateur au port propriétaire seconjugue désormais au passé.

5. – Ce qui ne doit pas nous empêcher d’entendre la mise en garde de nosamis italiens. Je songe en particulier aux propos de Francesco MUNARI etde Claudio FERRARI : les ports doivent se prémunir contre le risque de sefaire écraser par des opérateurs de terminaux beaucoup plus puissantsqu’eux et qui poursuivent des intérêts qui leur sont propres. Cette mise engarde frappe d’autant plus juste que la convention de terminal dont ClaireMERLIN nous a livré tous les secrets ce matin a délibérément été conçuecomme un instrument très souple par le législateur de 2008. Les parties ontdonc une grande liberté contractuelle, avec tous les risques que cela com-porte pour la partie faible qu’est l’autorité portuaire. Je crois néanmoinsque le régime impératif des contrats administratifs et les règles de la doma-nialité publique rééquilibrent la situation en droit.

6. – Quoi qu’il en soit, comme je le disais, cette privatisation de l’exploita-tion commerciale a pour corollaire un recentrage de l’autorité portuaire surses missions de service public administratif, sur ses missions dites d’auto-

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rité : de police bien sûr, mais cette mission n’est guère affectée par l’évolu-tion ; mais surtout de gestionnaire (propriétaire) du domaine portuaire.

Le passage du port opérateur au port aménageur ne se contente pas derecentrer l’autorité portuaire sur cette mission traditionnelle, elle en renforceconsidérablement les traits. Le caractère administratif de l’autorité portuaireprend une dimension de plus en plus commerciale…

II. – La commercialisation des activités administratives

7. – La commercialisation des activités administratives de l’autorité por-tuaire renvoie à une autre typologie que celle d’opérateur et de proprié-taire, récemment mise en exergue dans le rapport d'ESPO sur lagouvernance des Ports européens, dirigé par Patrick VERHOEVEN (2011).Le rapport distingue le port « conservateur » dont la priorité est de gérer leterritoire portuaire, le port « facilitateur » qui cherche à améliorer les rela-tions au sein du cluster portuaire (en France, le système de fluidification del’information AP+ en est un excellent exemple) et le port « entrepreneur »qui développe une politique commerciale proactive notamment relayée pardes investissements à l’extérieur de l’enceinte portuaire.

8. – De prime abord, le renforcement du rôle économique de l’autorité por-tuaire paraît assez anachronique au regard du phénomène précédent de pri-vatisation de l’exploitation des outillages : l’exploitation du port ayant étéconfiée aux opérateurs privés, la logique voudrait que le développement dutrafic portuaire, sa promotion, incombe désormais prioritairement à cesacteurs privés. Cette vision est en réalité très largement erronée. Comme l’aparfaitement montré Claire MERLIN ce matin : le passage du port outil auport propriétaire n’entraîne pas un divorce mais bien un mariage entresecteur public et le privé : au public d’investir dans l’infrastructure, au privéd’investir dans la superstructure ! Les deux acteurs sont placés dans unesituation d’interdépendance économique, de co-investisseurs : ils se parta-gent les coûts, les risques et les bénéfices (qu’ils tirent du même client,puisque le port réalise l’essentiel de ses recettes sur les droits de port etnon sur les redevances domaniales)… Ils sont dans le même bateau, avec unobjectif commun d’accrois se ment du trafic… Tout l’enjeu ici est de par-venir par la voie contractuelle moderne de la convention de terminal à unerépartition équilibrée des risques.

9. – Quoi qu’il en soit, ces deux journées nous ont donné de nombreusesillustrations de ce port entrepreneur.

La présentation qui a été faite hier du port de Barcelone par Jordi TORRENTPUJOL nous a permis de nous représenter ce que peut être le modèle abouti

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de ce port entrepreneur : le port de Barcelone se définit lui-même non plus sim-plement comme un « landlord port » mais comme un « business promoter »…On passe d’une logique d’administration statique du port, à une logique entre-preneuriale proactive, avec des stratégies à définir et à adapter en perma-nence au contexte, des objectifs à atteindre, des parts de marchés à conquérir…

Bien que notre réforme soit beaucoup plus récente, cette vision entrepre-neuriale de l’autorité portuaire est aussi très clairement à l’œuvre en France.Elle est d’abord marquée sur le plan institutionnel, par un rapprochement dumode de gouvernance des autorités portuaires de celui des entreprises privées.Le mouvement n’est pas celui de la privatisation de l’autorité portuaire : les éta-blissements portuaires européens – comme partout ailleurs – sont, pour l’es-sentiel, détenus par les pouvoirs publics : l’État dans les ports latins (France,Espagne, Portugal, Italie, Malte, Grèce, Chypre) ; les collectivités locales dansles ports hanséatiques (Islande, Norvège, Finlande, Suède, Danemark, Allemagne,Pays-Bas, Belgique). En revanche, on peut parler d’un mouvement de « corpo-ratisation » de l’autorité portuaire : celle-ci est publique, mais est dotée derègles de gouvernance et d’une autonomie financière et stratégique se rap-prochant de celles du secteur privé.

En France, la réforme de 2008 traduit bien ce changement de perspectiveinterne aux Grands Ports Maritimes avec le passage à une gouvernance entre-preneuriale coulée sur le modèle des grandes entreprises privées : un Conseilde surveillance resserré à dix-sept membres avec prééminence de l’État action-naire, un Directoire de trois à quatre membres ayant de réels pouvoirs dedirection et un Conseil de développement plus ouvert qui, comme l’a rappeléJean-Claude TERRIER, se contente de conseiller.

Ce changement profond de la gouvernance de l’autorité portuaire s’ac-com pagne d’un renforcement de l’autonomie des Grands Ports Maritimes.Non pas que la tutelle de l’État soit moins forte qu’auparavant, bien au contraire.La réforme de 2008 n’a fait que renforcer la présence de l’Etat-actionnairedans les organes de direction de l’autorité portuaire. Mais cette reprise enmain par l’État actionnaire des organes décisionnels est au service et s’ac-compagne d’un renforcement des pouvoirs d’initiatives de l’autorité por-tuaire. L’autonomie est d’abord renforcée sur le plan patrimonial avec letransfert par l’État aux Grands Ports Maritimes de la pleine propriété dudomaine portuaire, donnant ainsi à l’autorité portuaire la maîtrise du foncier(c’est là une différence importante par rapport à l’Italie comme on l’a vu cematin avec Mme BUSNELLI). Plus globalement, l’État renforce ce pouvoir d’ini-tiative en confiant au port le soin de définir ses grandes orientations et les moda-lités de son action, avec les financements correspondants (C. transp., art. L.5312-13), en d’autres termes, en lui donnant la responsabilité de définir sastratégie de développement économique.

La loi de 2008 place également l’autorité portuaire au cœur du dévelop-pement de ses dessertes terrestres massifiées. D’abord en lui transmettant lapleine propriété et la gestion de ses infrastructures ferroviaire et fluviale, ce

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qui a conduit les Grands Ports Maritimes à s’engager dans d’importants pro-grammes de modernisation de leurs réseaux portuaires ferroviaires et flu-viaux. Ensuite en lui confiant la mission de promouvoir l’offre de dessertesferroviaires et fluviales en coopération avec les opérateurs concernés (cettepromotion est par exemple passée pour le Grand Port Maritime de Marseillepar la création du portail internet « Med link port » visant à donner aux clientsdu port une vision globale des services de transport fluviaux et des plate-formes intérieures sur l’axe rhodanien ; elle passe aussi par des incitations aureport modal dans les conventions de terminaux). Enfin, en l’autorisant àprendre « des participations dans des personnes morales, des activités ou deréaliser des acquisitions dont l’objet est de nature à concourir, à l’intérieur ouà l’extérieur de sa circonscription, au développement ou à la modernisationdu port ou de la place portuaire » (C. transp., L. 5312-3). Ainsi, les ports peuventdésormais prendre leur part dans des projets d’investissements en dehors deleurs périmètres afin d’assurer une meilleure pénétration des marchandises dansl’hinterland. Le Président TERRIER a ainsi évoqué la prise de participation duGrand Port Maritime de Marseille dans le Port fluvial de Lyon et dans la pla-teforme de Pagny.

Une liberté qui permet aussi à l’autorité portuaire de développer des amé-nagements couvrant des activités annexes au cœur de métier, comme nous l’asi bien montré Renaud SPAZZI à travers la présentation du projet Euromed àMarseille dont le Centre commercial des « Terrasses du port » est le fleuron.

Une liberté qui se traduit enfin, sur le plan juridique, par la liberté contrac-tuelle que les Grands Ports Maritimes ont acquise avec la Convention de ter-minal dont il a été abondement question aujourd’hui (je n’y reviens donc pas).

10. – Robert REZENTHEL achevait ce matin son intervention en relevantque des efforts restaient encore à faire pour que l’autorité portuaire sefonde dans l’économie de marché… Nul ne le niera. Mais à l’issue de cesdeux journées, je crois que nous avons tous surtout été impressionnés parl’immense chemin qui a été parcouru par l’autorité portuaire en si peu detemps.

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