Aspects methodologiques de la reforme des fonctions publiques … · 2020-03-31 · ST/TCD/SER.E/52 ASPECTS MÉTHODOLOGIQUES DE LA RÉFORME DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES _____

ST/TCD/SER.E/52

ASPECTS MÉTHODOLOGIQUES DE LA RÉFORME

DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES

________

LE CAS DES PAYS FRANCOPHONES AU SUD DU SAHARA

Réunion sur la réforme administrativeen Afrique francophone

New York, 4 juin 1997

ORGANISATION DES NATIONS UNIES

DÉPARTEMENT DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES

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ST/TCD/SER.E/52

NOTE

Les appellations employées dans la présente publication et la présentation des données qui yfigurent n’impliquent de la part du Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies aucune prise deposition quant au statut juridique des pays, territoire, ville ou zones ou de leur autorité, ni quantau tracé de leurs frontières ou limites.

Les appellations “pays développé” ou “pays en développement” n’expriment pas nécessairement uneopinion quant au stade de développement de tel pays ou de telle zone.

Les idées exprimées dans cette publication sont celles des auteurs et ne reflètent pas néces-sairementcelles de l’Organisation des Nations Unies.

Tout courrier concernant cette publication doit être adressé au :

DirecteurDivision de l’économie et de l’administration publiquesDépartement des affaires économiques et socialesOrganisation des Nations UniesNew York, New York 10017Etats-Unis

Sigles :

BERD : Banque européenne pour la reconstruction et le développementBIT : Bureau international du travailCAD : Comité d’aide au développement (OCDE)DADSG : Département de l’appui au développement et des services de gestion DAES : Département des affaires économiques et socialesHEC : École des Hautes Études CommercialesOCDE : Organisation de coopération et de développement économiquesOIT : Organisation internationale du travailONG : Organisation non gouvernementaleONU : Organisation des Nations UniesPNUD : Programme des Nations Unies pour le développement

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TABLE DES MATIÈRES

Pages

PRÉFACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii

DOCUMENT TECHNIQUE 1 : ASPECTS MÉTHODOLOGIQUES DE LARÉFORME

DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES : LE CAS DES PAYS FRANCOPHONES AU SUD DU SAHARA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

PREMIÈRE PARTIE : IDENTIFICATION DES PROBLÈMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

I. LA GESTION COURANTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

A. La maîtrise de lGexistant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5B. Le référentiel juridique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9C. LGadéquation formation/emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11D. Le contexte socio-culturel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

II. LA GESTION PRÉVISIONNELLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

A. La notion de pléthore des effectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16B. Situation actuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III. CONCLUSIONS DE LA PREMIÈRE PARTIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

DEUXIÈME PARTIE : OUTILS, TECHNIQUES ET MODALITÉS D’INTERVENTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

I. STRATÉGIES GÉNÉRALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

A. LGévolution des schémas dGintervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21B. Les solutions partielles et partiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23C. LGapproche systémique - sa mise en oeuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

II. STRATÉGIES SPÉCIFIQUES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

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A. Le principe de hiérarchisation des interventions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29B. Le dispositif institutionnel dGencadrement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31C. Les options de base - justificatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33D. Valorisation de la formation et organisation

du travail gouvernemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

III. CONCLUSIONS DE LA DEUXIÈME PARTIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

TROISIÈME PARTIE : GOUVERNANCE ET RÉFORME ADMINISTRATIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

I. DÉFINITION ET CONTENU DE LA GOUVERNANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

A. Essai de définition - mise en perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42B. Le contenu de la gouvernance et ses répercussions sur la réforme administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

II. LGASSISTANCE TECHNIQUE INTERNATIONALE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

A. Les avatars de lGassistance technique internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53B. La mise en oeuvre dGun nouveau partenariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

DOCUMENT TECHNIQUE 2 : STRATÉGIES DE RENFORCEMENT DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT61

INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

PREMIÈRE PARTIE : L'ORIENTATION ET LA CONCEPTION DESINTERVENTIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

I. La naissance d’une intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

A. Préoccupations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68B. Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

II. Le diagnostic et l’analyse des besoins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

A. Préoccupations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69B. Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

III. Les contenus et les approches d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

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A. Préoccupations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71B. Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

DEUXIÈME PARTIE : LA MISE EN OEUVRE ET LA CONTINUITÉ DES INTERVENTIONS : LES CONDITIONS DE RÉALISATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

I. LA CLARIFICATION DES RÔLES ET LE CHOIX DES PERSONNES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75


II. LA GESTION DES INTERVENTIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

A. Préoccupations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78B. Recommandations : Conditions d’une gestion optimale des interventions . . . . . . . 80

III. LE SUIVI ET LA CONTINUITÉ DES INTERVENTIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82


TROISIÈME PARTIE : ÉVALUATION ET CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

I. L’EVALUATION ET LA MESURE DES IMPACTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

A. Préoccupations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83B. Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

II. CONCLUSION ET PERSPECTIVES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

OBSERVATIONS ET CONCLUSIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Annexes

I. Ordre du jour de la réunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95II. Présentateurs et organisateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96III. Participants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

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IV. Bibliographie du document technique 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100V. Notes bibliographiques du document technique 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

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PRÉFACE

La réunion sur la réforme administrative en Afrique francophone, qui s’est tenue le 4 juin 1997 auSiège de l’Organisation des Nations Unies à New York, s’inscrivait dans le cadre de la treizièmeréunion du Groupe d’experts des Nations Unies sur l’administration et les finances publiques. Lesthèmes de la réunion étaient programmés de façon à apporter les éléments de fond nécessaires pourl’élaboration du rapport du Secrétaire général de l’Organisation dess Nations Unies surl’administration publique et le développement, qui doit être présenté à l’Assemblée Générale lors desa cinquante troisième session conformément à la résolution GA/RES/50/225.

L’objectif de la treizième réunion du Groupe d’experts sur l’administration et les finances publiquesétait de dresser le bilan du fonctionnement des administrations publiques dans les pays en voie dedéveloppement, d’analyser les problèmes auxquels elles doivent faire face et de formuler desrecommandations pour le programme d’administration et de finances publiques de l’Organisationdes Nations Unies.

La réunion s’est articulée autour des cinq grands thèmes suivants, qui ont permis d’examiner lesproblématiques principales du fonctionnement des administrations publiques dans les pays en voiede développement:

- La promotion d’une meilleure gouvernance;- L’amélioration de l’image du service public, de son éthique et de son professionnalisme;- La redéfinition des missions de l’Etat en vue du développement social;- La création d’un contexte favorable au développement du secteur privé; - Le renforcement des capacités nationales en matière de mobilisation, de gestion et de

comptabilité des ressources publiques.

Quarante-quatre experts venus de quarante et un pays ont pris la parole lors de cette réunion.Etaient aussi présents des représentants d’organisations bilatérales et multilatérales etd’organisations non gouvernementales, ainsi que des représentants de différents départements del’Organisation des Nations Unies.

La réunion sur la réforme administrative en Afrique francophone avait plus spécifiquement pourobjet de passer en revue les différentes expériences de réforme administrative menées en Afriquesubsaharienne francophone, d’identifier les facteurs d’échec eu égard aux différentes approchesméthodologiques suivies, et d’engager une réflexion commune qui permette d’assurer à l’avenir lesconditions de réussite des actions de réforme dans le contexte de la bonne gouvernance.

Le débat était axé sur un document intitulé “Aspects méthodologiques de la réforme des fonctionspubliques africaines : le cas des pays francophones au sud du Sahara”, lequel fait l’objet dudocument technique 1 dans la présente publication. Ce document, rédigé par M. Michel Rambourg,

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consultant, ancien Conseiller interrégional au Département de l’appui au développement et desservices de gestion, propose une analyse critique rétrospective des approches utilisées pouraméliorer la performance des administrations publiques des pays africains, compte tenu desobjectifs de ces administrations, à savoir les politiques gouvernementales qu’elles servent. Ledocument débute par un diagnostic général des problèmes qui se posent, puis passe en revuedifférentes stratégies de réforme. Dans une troisième partie, les réformes administratives sontexaminées par rapport à la notion de gouvernance. Un deuxième document intitulé “Stratégies de renforcement de l’administration publique dans lespays en développement”, élaboré par Mme Suzanne Fafin, ancien expert du Département de l’appui audéveloppement et des services de gestion, et M. Guy Archambault, professeur à l’Ecole des HautesEtudes Commerciales de Montréal, vient compléter le premier document dans le présent ouvrage. Cedocument, bien que n’ayant pas fait l’objet de discussions, avait été distribué au préalable à tous lesparticipants à la réunion, afin de fournir des éléments d’information supplémentaires et denourrir le débat. Ce document s’interroge davantage sur les modalités d’intervention del’assistance technique internationale, et pose la question de savoir comment les efforts decoopération technique pourraient être renforcés pour aider les gouvernements à entreprendreavec plus de succès les réformes administratives. Le document est structuré de façon chronologique.La conception, la mise en oeuvre puis l’évaluation des interventions sont ainsi successivementétudiés. Trois présentateurs ont été invités à prendre la parole au cours du débat sur le document de M.Rambourg : M. Lucien Benbambe, Directeur général du Trésor au Ministère de l’économie et desfinances du Burkina Faso; Mme Najet Trimech, Secrétaire générale de l’Organisation nationale desfemmes tunisiennes et Chef de la Division de la coopération au Ministère de l’éducation de la Tunisie;et M. Gérard Timsit, Professeur au Centre d’étude et de recherche sur l’administration publique(CERAP) de l’Université Panthéon-Sorbonne (Paris). La réunion a été ouverte par Mme Itoko Suzuki,Chef du Service de la gouvernance et de l’administration publique du Département des affaireséconomiques et sociales et animée par M. Mohamed Sall Sao, Conseiller interrégional dans ce service.Mme Yolande Jemiai, administrateur au Département des affaires économiques et sociales, a assuméla responsabilité de cette activité inscrite au budget ordinaire de l’Organisation des Nations Uniespour l’exercice biennal 1996-1997. La liste des présentateurs et organisateurs et celle des participantsà la réunion figurent en annexes II et III.

Les débats ont été l’occasion d’échanges fructueux et ont confirmé que la situation des paysafricains francophones est d’un intérêt tout particulier. En effet, près de quarante ans après lesindépendances, beaucoup d’espoirs ont été déçus et bon nombre de ces pays sont toujours en quêted’un modèle de développement. Les administrations qui auraient dû promouvoir le développementsont en crise et les réformes entreprises se sont souvent soldées par des résultats décevants.Comprendre les raisons de ces échecs et mettre en oeuvre de nouvelles approches constituaient doncl’objectif global de cette réunion.

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Pour comprendre les raisons de ces échecs, il importait de dresser un bilan rigoureux et détaillé desexpériences et de s’interroger sur les causes du dysfonctionnement des systèmes administratifs et surles obstacles ayant empêché les réformes de produire les effets escomptés. Cette réflexion s’est voulueune véritable analyse d’ensemble, intégrant les différents aspects de problèmes qui sont bien souventimbriqués les uns dans les autres et dont les effets sont souvent confondus avec les causes. Laréunion a permis sur ce point de mettre clairement en exergue les principales défaillancesstructurelles des systèmes et, dans une certaine mesure, de redéfinir ou de nuancer certaines idéesrépandues, telles que la notion de pléthore des effectifs et, plus généralement, de sur dimension desadministrations africaines. Un certain nombre d’outils méthodologiques pour la mise en oeuvre des réformes administrativesont été ensuite mis au point à partir des enseignements tirés de la situation actuelle. Le débat s’estconcentré sur les méthodes beaucoup plus que sur les choix portant sur les formes de systèmesadministratifs adaptés au contexte socio-politique des différents pays. Raisonner sur les méthodespermet en effet de soulever les questions de fond et d’aboutir à des solutions générales adaptablesà chaque gouvernement; l’idée étant que, s’il n’existe pas de modèle de réforme applicable tel quel,les méthodes, au contraire, sont universelles.

Les réformes restent ainsi, en dépit des échecs passés, plus que jamais d’actualité car elles sont le seulmoyen de mettre en place un service public efficace et de qualité, qui soit respectueux des principesfondamentaux des droits de l’homme et du citoyen, poursuive les objectifs des politiquesgouvernementales et soit à même de promouvoir un environnement propice au développementéconomique et social. Ces principes et modes de gestion ne sont autres que ceux qui définissent unebonne gouvernance, laquelle est sans doute au coeur des moyens à mettre en oeuvre pour résoudrela crise africaine.

A l’issue de la réunion, les participants sont convenus que les deux documents distribués, ainsi quele compte-rendu des débats feraient l’objet d’une publication qui serait communiquée à tous les ÉtatsMembres de l’Organisation des Nations Unies.

La présente publication, qui s’inscrit dans le cadre du programme de travail de l’Organisation desNations Unies, a été préparée sous la supervision de Mme Yolande Jemiai du Département des affaireséconomiques et sociales et avec la collaboration technique de M. Mohamed Sall Sao, Conseillerinterrégional du Département, assistés de Mlle Nolwenn David-Nozay, stagiaire.

1 Conseiller interrégional en administration publique de 1975 à 1995 au Département de l’appui audéveloppement et des services de gestion de l’Organisation des Nations Unies. Consultant international.

DOCUMENT TECHNIQUE 1

ASPECTS MÉTHODOLOGIQUES DE LA RÉFORMEDES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES :

LE CAS DES PAYS FRANCOPHONES AU SUD DU SAHARA

par Michel Rambourg1

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2 LG essentiel de cette question a été traité dans la Note dGorientation sur la gestion des ressources humainespar M. Rambourg, Organisation Nations Unies, 1987, New York. Elle a été reprise dans un document duSecrétariat (ST/SG/AL.G 1993 L.3, 26 août 1993). Original en anglais. Voir notamment paragraphes 37 à63: « Questions spéciales relatives à la fonction publique en Afrique ».

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INTRODUCTION

Le problème de la gestion des personnels de l’Etat a pris, ces dernières années dans les pays endéveloppement et singulièrement dans les pays francophones d’Afrique au sud du Sahara, une acuitéparticulière à des degrés divers.

Les raisons en sont connues 2: gonflement des effectifs et corrélativement accroissement desdépenses de personnel à des niveaux record de moins en moins supportables pour la sauvegarde, ausein du budget, des équilibres financiers indispensables ; poussée massive de la scolarisation,inflation des diplômés conjuguée à la faiblesse d’accueil du secteur privé qui fait de l’administrationl’unique exutoire éventuel d’un marché du travail saturé ; aggravation du sous-emploi et duchômage avec toutes les conséquences qui peuvent en découler au plan de la paix sociale, voirecivile ; diminution du pouvoir d’achat des fonctionnaires, trop nombreux pour que l’État puisse lesrémunérer à hauteur de leurs attentes et aggravations corrélatives des pathologies de l’administration(de l’absentéisme à la corruption en passant par le népotisme).

Les structures de gestion fonctionnent dans des conditions très précaires.

Les bases de données qui servent à la mise en oeuvre des services sont souvent sujettes à caution etne permettent aucune maîtrise réelle des effectifs, ce qui vicie fondamentalement l’ensemble de lagestion.

La réglementation est complexe, inadaptée et parfois non appliquée.

Enfin, dans certains cas, le processus de recrutement est partiellement ou totalement déconnecté d’unsystème rationnel de références quant aux besoins des services, aux moyens financiers de l’État, auxcompétences des agents, aux emplois et postes de travail, au fonctionnement régulier del’administration.

La gestion prévisionnelle est très souvent embryonnaire.

Tous ces points se présentent selon des amplitudes différentes dans les pays qui relèvent chacund’une description plus nuancée (monographies) mais demeurent globalement valables.

Que penser de ce diagnostic plus de trente cinq ans après les indépendances (année 1960)?

3 Moïse Nembot, Le glas de la fonction publique dans les États d’Afrique francophone - Essai sur lasignification d’une institution en quête de légitimité. Thèse de doctorat en droit, Université du Panthéon-Sorbonne (Paris I), janvier 1986.

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Les « afro-optimistes » considèrent qu’en dépit de ces constats parfois alarmants, des progrèsponctuels ont été réalisés et une prise de conscience est née tant au sein des organismesinternationaux d’aide que des gouvernements qui augurent de meilleures perspectives d’avenir. Ilsprêchent la patience et la durée (« il faut laisser du temps au temps » comme on dit dans les salonsà Paris qui, comme chacun sait, ne s’est pas bâti en un jour).

Les « afro-pessimistes » pensent qu’il n’y a pas de fatalité de progrès et que le pire n’est pasforcément en arrière. Pour certains, le patient serait atteint d’une maladie incurable, voire en comadépassé. Un thésard a intitulé sa thèse Le glas de la fonction publique dans les États d’Afriquefrancophone3.

Entre la tentation de la complaisance -voire de la démagogie- et celle du désespoir, il y a place pourune position intermédiaire (afro-réalisme qui n’est pas synonyme d’afro-fatalisme). Il n’est sansdoute pas trop tard pour remettre les choses en place de façon rationnelle et sans a priori afin dedégager, au moins d’un point de vue conceptuel, des solutions appropriées.

Mais, objectera-t-on, c’est précisément ce que les coopérations nationales et internationales se sontévertuées à réaliser sans succès depuis les indépendances. Cela n’est pas évident. La thèse que jesoutiens dans la présente étude est, qu’en face de gouvernements frappés d’impéritie et enclins à laprocrastination, les bailleurs de fonds ne sont pas intervenus de manière réaliste et efficace. Leséchecs enregistrés résultent peut-être de défaillances à tel ou tel niveau et plus vraisemblablementde la conjugaison entre elles de ces défaillances :

- au niveau du diagnostic, examen trop superficiel et insuffisamment exhaustif des problèmesd’ensemble à résoudre,

- au niveau des interventions, modalités inadaptées (en termes de processus, d’outils, deméthodes, de suivi...),

- insuffisante prise en compte du facteur environnement au sens large du terme (politique,institutionnel, économique, socio-culturel), lequel s’est révélé particulièrement défavorableau changement.

Tout le problème consiste donc à modifier les approches pour ne pas retomber dans les mêmeserreurs.

Dans ce contexte, le nouveau concept de « gouvernance » apparu dans les années 1990 ne constitue-t-il qu’un nouveau placebo ou une formule à la mode de type incantatoire dont le mondeinternational a le secret, ou est-il capable d’intégrer les paramètres qui n’ont pas été pris en compte

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antérieurement et de tirer les leçons du passé permettant de nourrir ainsi un espoir raisonnable deréussite ? La présente étude a pour but de répondre à ces questions.

4 Extraits du décret : « Tantôt la décentralisation de la gestion avait abouti à une situation anarchique,tantôt la centralisation avait provoqué lGengorgement des circuits. Les actes fondamentaux qui relèvent dela politique du Gouvernement en matière de personnel et dont lGenjeu budgétaire est important, de même queceux dont on veut garantir strictement lGéquité, ont été « mis sous contrôle » et confiés à lGéchelonadministratif chargé dGélaborer et dGappliquer cette politique, cGest-à-dire le Ministère de la fonctionpublique. Ont été confiés aux Ministères employeurs les actes qui doivent assurer le bon emploi du personnelet les tâches courantes de gestion ».

5 Par exemple au Zaïre. Voir rapport final de la mission de consultation sur lGorganisation de la gestion dupersonnel de lGÉtat par M. Rambourg, A. Loos et F. Veriter (Kinshasa, novembre 1984): « Ladécentralisation décidée en 1973 a eu pour effet de confier la gestion du personnel aux différentsdépartements, la Commission permanente de lGadministration publique (COPAP) ne conservant plus quGun

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PREMIÈRE PARTIEIDENTIFICATION DES PROBLÈMES

Avant de discuter les aspects méthodologiques de la réforme des fonctions publiques dans les paysafricains francophones au sud du Sahara, il convient de procéder à un état des lieux permettantd’identifier la nature et l’ampleur des problèmes.

I. LA GESTION COURANTE

A. La maîtrise de l’existant

1. Le cadre institutionnel de gestion

La gestion des ressources humaines relève normalement des attributions du Ministère de la fonctionpublique. Ce ministère les partage avec les différents départements ministériels centraux et avec lesservices déconcentrés de caractère territorial ou fonctionnel qui disposent de leur propre service dupersonnel.

En matière de paiement des traitements et indemnités, c’est, sur le plan de l’orthodoxie, le Ministèrede la fonction publique qui est le donneur d’ordre. Dans la pratique, et compte tenu dans certains casdes carences de la fonction publique, les Ministères des finances utilisent leurs propres informations.

Par ailleurs, les instituts de formation (École nationale d’administration, Centres de perfectionne-ment...) concourent également à la gestion du personnel, plus précisément dans le domaine de laformation.

La répartition des compétences est, selon les pays, plus ou moins centralisée. Au Mali, par exemple,cette répartition fixée par le décret n° 103 du 25 août 1971 s’inspire des expériences du passé etretient le principe d’une répartition fonctionnelle des compétences4.

Dans certains cas une décentralisation très poussée a produit des résultats très négatifs5.

rôle en matière de réglementation, en matière de supervision de la gestion et en matière de formation et deperfectionnement des personnels.«Cette expérience a débouché sur une inflation incontrôlée des effectifs, sur des abus en matière de gestion,sur une dégradation de lGencadrement et sur une désorganisation complète du système de gestion. Ledélabrement du système a amené les responsables du pays à revenir à la formule de recentralisation enmatière de gestion du personnel.«Les départements, habitués à gérer en maître absolu leur personnel, ont mal supporté ce quGils ont considérécomme leur mise sous tutelle par la fonction publique. La plupart des dossiers personnels en possession desdépartements nGont pas été transmis à la fonction publique. »

6 Voir exemple de Madagascar dans le Rapport diagnostic sur la gestion des personnels de lGÉtat (Banquemondiale, 2 juillet 1991): « Placée dans un contexte de centralisation excessive, la gestion est caractériséepar le désordre et par le manque de moyens de gestion essentiels. Ces éléments conjugués réunissent toutesles composantes de lGinefficacité bureaucratique : la Direction de la fonction publique (DFOP), centralisanttout le processus de décision, est engorgée de dossiers quGelle nGarrive pas à traiter ; le fichier de la solde estexploité à lGextérieur du Ministère des finances et du budget (MFB) par des organismes (publics et privés)échappant au contrôle du MFB ; les services du personnel dans les ministères ont créé leurs propres fichiersquGils exploitent selon leurs intérêts immédiats, et sans tenir le niveau central informé ; et dans les provinces,les gestionnaires de personnel attendent indéfiniment que les décisions parviennent de la capitale. Le cadreinstitutionnel de gestion associant la DFOP, le MFB et les ministères devenu inopérant, les procédurescompliquées et pesantes, lGabsence de systèmes dGinformation, lGinsuffisance de moyens et la centralisationimportante expliquent ce désordre bureaucratique. »

7 Voir Comores, Note dGorientation sur la gestion des personnels de lGÉtat (Moroni, août 1991), p. 3 à 6. En 1989, trois estimations différentes donnaient pour les agents civils de lGÉtat des chiffres respectifs de 7380, 7 606 et 9 028 (Rapport Ballan/Rey, rapport de la Renaudière ; estimation de la fonction publique). Audelà de la discordance et à la suite dGun recensement piloté par la société SFL-SERES-CEGOS, un nombreimportant de dossiers restait à valider (Rapport SFL, mai 1991, p. 104).

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Au delà des principes d’une plus ou moins grande centralisation ou décentralisation, se pose leproblème des liens fonctionnels entre les différents opérateurs de gestion. Ils ne sont pas toujoursétablis sur des bases saines 6.

2. Les outils de gestion

La gestion du personnel est d’autant plus désorganisée que les données de base sont sujettes àcaution et que les outils de gestion sont soit inexistants soit désuets.

a) L’origine des informations

Les effectifs des agents de l’État sont mal maîtrisés et leur évolution est difficile à contrôler. Desdisparités parfois importantes sont constatées entre les effectifs gérés, les effectifs payés et leseffectifs réels7.

8 Voir notamment la note Nécessité dGun recensement général des agents de l’État. Proposition de démarchepar R. Le Brigant, 1994.

9 Le recensement mené en Guinée de novembre 1985 à juin 1986 a eu des résultats spectaculaires. Il a permisdGidentifier 88 100 fonctionnaires au lieu de 120 000 payés par la solde mais il nGa pas été suivi dGeffet auniveau de la gestion des personnels.

10 Voir notamment Côte dGIvoire: Gestion et organisation des archives de la fonction publique, rapport finaldGactivités par J.C. Chassain, décembre 1982, p. 11 et 12 sur les Comores : « Les archives entreposées dansdes conditions non fonctionnelles, dGune maniabilité discutable, selon un classement tellement ésotérique... ».Voir Note dGorientation sur la gestion des personnels de l’État, Moroni, août 1991.

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Il s’agit donc, pour connaître l’existant, de procéder en premier lieu à un recensement8.

Malheureusement ces recensements ont été insuffisamment exploités 9. Faute d’un suivi au niveaude la remise en ordre des données et de la mise en place d’un système d’actualisation permanentedes données, les recensements ont photographié à un moment donné une situation globale et leséléments de répartition des effectifs, mais sans pour autant assurer la pérennité du système. De mêmeque les photographies jaunissent, les recensements deviennent rapidement dépassés (Madagascar,Comores, Guinée...).

b) Classement des informations

i) Constitution des dossiers

La gestion individuelle n’est possible que si l’on dispose d’un dossier par agent.

On doit trouver dans chaque dossier un certain nombre de documents (identité de l’agent, état civil,situation familiale, diplômes ou certificats, nomination et éventuelles promotions, interruptions deservices, sanctions disciplinaires encourues, affectations successives, position statutaire).

Le dossier complet est classé au Service des archives de la fonction publique qui doit être aménagéde manière à en assurer, notamment, la sécurité et la maniabilité10.

Les départements, la Direction de la paie et les régions doivent disposer également de dossiers plussimplifiés ne comportant que les éléments relatifs à leurs besoins spécifiques. Il conviendraitégalement de mettre en place des procédures très strictes de conservation des dossiers afin d’éviterdes pertes à la manipulation.

On doit bien constater que cette situation idéale ne correspond pas à la réalité dans certains pays oùles archives sont mal tenues, voire littéralement « sinistrées » dans certains cas.

11 Burkina Faso. Voir Guide méthodologique introductif à la réhabilitation, la transformation et la gestiondes dossiers individuels des agents de l’État. Projet BKF-86-008, Ouagadougou, octobre 1990.

12 Note sur la mécanisation de la gestion des personnels de lGÉtat en République du Niger par J.C.Marches, Niamey, avril 1980.

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Certains pays (Comores, Burkina Faso par exemple) ont pris des mesures en vue de la réhabilitationdes archives 11. La réhabilitation à un moment donné doit être complétée par des dispositifs de miseà jour permanente des données, faute de quoi on risque de perdre rapidement le bénéfice de sesefforts.

ii) Constitution des fichiers

La maîtrise de la situation individuelle des agents et la réhabilitation des archives permettentd’envisager la constitution d’un fichier central au niveau de l’opérateur principal en matière degestion des personnels (en principe le Ministère de la fonction publique) et d’autres fichiers auniveau des opérateurs secondaires (Départements, Finances (solde), Régions, etc.).

La multiplicité des fichiers doit ici être considérée comme une occasion de contrôles parrapprochements périodiques, le Département de la fonction publique adressant à la Direction de lapaie un « fichier de référence » et périodiquement aux départements utilisateurs et aux régions, desétats propres à ces entités, pour confrontation avec leurs propres fichiers manuels.

c) Traitement des informations

Il va de soi que la mise en place de systèmes de contrôle permanent implique l’utilisation del’informatique12. Encore faut-il ne pas informatiser des données fausses.

Seul l’informatisation de la gestion au niveau de la fonction publique permet de passer d’une gestionindividuelle à une gestion collective des agents et d’une gestion courante à une gestion prévisionnelle(c’est-à-dire à la mise en oeuvre d’une « politique » des personnels).

13 Note n° 18/FP/SGRA « Confidentiel » du 30 janvier 1981 du Secrétaire général à la réformeadministrative au conseiller juridique du Secrétariat général du gouvernement.

14 A Madagascar 244 corps d’après le rapport à la note 6. En République centrafricaine 350 corps en 1982(Bilan de la réforme administrative en République centrafricaine par M. Rambourg, J.L. Le Gay et M. OuldBah, OFPA, avril 1995, p. 15). Pour des statistiques plus complètes, consulter Actes du colloque de Cotonousur la modernisation des fonctions publiques africaines, novembre 1991.

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B. Le référentiel juridique

Une excellente note de synthèse sur la réglementation statutaire de Côte d’Ivoire (Statut général de1964) a permis, deux décennies après l’indépendance, de mettre en lumière certainescaractéristiques de la réglementation transposables à d’autres pays 13.

La réglementation statutaire ivoirienne est vaste et anormalement complexe. Elle comportait àl’époque 10 lois et plus de 150 décrets sans compter les arrêtés et circulaires.

A côté des textes généraux constituant le statut et ses principales mesures d’exécution, coexistentles multiples statuts particuliers relatifs aux différents corps de fonctionnaires (au total plus de 140),statuts qui dérogent au statut général 14.

Elle n’en est pas pour autant complète. Quelques exemples en témoignent. Une des deux conditionsfixées pour devenir fonctionnaire par l’article 1 de la loi n° 64-488 du 21 décembre 1964 (portantStatut général de la fonction publique) est d’être nommé à un emploi permanent.

Or les emplois permanents n’ont jamais été définis dans leur ensemble.

Cette remarque prend encore plus de relief lorsqu’on songe que, selon le texte qui le régit, l’agenttemporaire est, pour sa part et en principe, nommé dans un emploi non permanent. Or les emploisnon permanents n’ont pas davantage été définis, ni expressément ni a contrario.

Autrement dit, la distinction faite par la réglementation entre fonctionnaire sous statut et agenttemporaire est en quelque sorte basée sur une fiction.

Autre exemple du caractère incomplet du statut ivoirien : la loi n° 64-488 du 21 décembre 1964 pasplus que ses décrets d’application ne précisent à qui appartient le pouvoir de nomination auxdifférents grades. Un décret antérieur, le décret n° 64-449 du 20 novembre 1964 portant attributionsdu Ministre de la fonction publique, attribuait à celui-ci le pouvoir de nomination des fonctionnairesmais c’est finalement à une circulaire (n° 908/PR - CAB du 18 mars 1970) qu’il faut se référer : elledispose que les nominations dans les corps de la catégorie A sont faites par décret et que lesnominations dans les corps de catégorie B, C, D ou E sont faites par arrêté du Ministre de la fonctionpublique.

15 Voir par exemple les conclusions du Comité ad hoc de réflexion sur le programme de la réformeadministrative et de la gouvernance (Yaoundé, note WM/FD /21/04/96 dGavril 1996): « Le nouveau Statut général de la fonction publique, en dehors de quelques dispositions purementdéclaratives, relatives à la notion du poste de travail et à lGévaluation des performances, nGa pas apporté lesmodifications attendues. Deux ans après lGentrée en vigueur du nouveau Statut général de la fonctionpublique, les multiples textes de son application ne sont pas encore adoptés, ce qui crée lGincertitudejuridique nuisible à lGinterprétation et au respect des règles du droit.« La légalité même des textes est douteuse et les effets escomptés sont gravement compromis en raison deleur non publication au Journal Officiel et de leur non diffusion auprès de tous ceux qui sont directementconcernés par leur application.« LGinsuffisance dans la communication concernant lGexistence, la raison dGêtre, lGexplication du contenu destextes et le manque de formation des agents chargés de les appliquer ou de contrôler leur application font quebeaucoup de textes restent lettre morte. »

16 Guinée. Note sur la réforme de la gestion des ressources humaines en Guinée par Y.A. Michiels, juillet1989: « La léthargie et la passivité de la Direction générale de la fonction publique (DGFP), pour apporterdes solutions efficaces et rapides aux situations de gestion, ont en partie provoqué lGémergence de circuitsparallèles, court-circuitant certaines autorités traditionnelles des services de la fonction publique. Lesprocédures se sont trouvées vidées de tout leur sens juridique et réglementaire. Des « coutumes ouhabitudes » de traitement des dossiers, connues par certains initiés et mises à la disposition contre paiement

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La réglementation est d’interprétation délicate. Les textes officiels (lois et décrets) se limitent le plussouvent, dans leurs dispositions finales, à préciser que «sont abrogées toutes dispositions antérieureset contraires» sans énumérer lesquelles. Plus personne dès lors ne s’y retrouve et bien malin est celuiqui peut dire avec certitude que tel texte ou tel autre est encore ou non d’application.

Le fait que les lois et décrets sont publiés au Journal Officiel, sans aucun rapport de présentation,n’en simplifie pas la compréhension.

Des textes antérieurs au statut général (celui sur les pensions de 1962 par exemple) n’ont pas étéactualisés lors de la sortie du nouveau statut général. Il en résulte que ces textes, notoirementdépassés, sont considérés, par la force des choses, comme constituant des mesures d’exécution d’untexte, le statut général, qui leur est postérieur, ce qui, sur le plan juridique, est pour le moinsdiscutable et sur le plan pratique, source de bien des confusions.

Seuls quelques rares spécialistes sont encore en mesure de maîtriser une telle matière et le commundes fonctionnaires y compris à la fonction publique ne connaît pas bien le statut qui le régit ou qu’ildoit appliquer.

Seule une étude systématique de l’ensemble des statuts des pays francophones africains permettraitd’apporter une conclusion d’ensemble. Il apparaît cependant que l’on retrouve dans tel ou tel statuttelle ou telle caractéristique indiquée ci-dessus dans le cadre de la réglementation de Côte d’ Ivoire15.

Chose beaucoup plus grave : pour des raisons politiques ou d’ ordre patrimonial, les règles ont trèssouvent été détournées de leur objet, voire écartées16.

aux fonctionnaires ont vite pris la place des procédures réglementaires claires et connues par tous. » Cameroun : Comité ad hoc, Yaoundé, op.cit : « Les nominations aux fonctions de responsabilité sontperçues comme des rentes et gages de la fidélité politique. Les avancements au choix sont considérés commerécompenses pour lGengagement politique plus que pour les mérites professionnels. »

17 Une étude (mars 1988) faite par les organes de coopération des pays nordiques (Danida, Finnida,Norad, Sida), Évaluation de l’efficacité de l’assistance technique, indique que le nombre de conseillers etconsultants étrangers financés au titre de l’assistance technique au sud du Sahara était, en 1987, de 80000. Ceci correspond à peu près aux 70 000 Africains qualifiés des pays subsahariens vivant dans lespays de la Communauté europeénne. La migration de main-d’oeuvre hautement qualifiée hors d’Afriqueest estimée pour la période 1985-1987 à environ 23 000 par an.

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C. L’adéquation formation/emploi

Depuis les indépendances (c’est-à-dire pour les pays francophones d’Afrique depuis les années 60),on a investi de façon massive en formation/perfectionnement. Cette politique reposait sur le postulatque le décalage entre pays développés et pays en développement était dû à un différentiel au niveaude la formation.

Il était avéré que les pays en développement allaient suivre, selon les économistes, le processus suivià une autre époque par les pays aujourd’ hui développés, pour peu que les mesuresd’accompagnement de ce processus soient prises rapidement et en premier lieu une politiquesystématique en matière de formation.

L’idée n’est pas fausse. Avec le sous-emploi, la grande richesse inexploitée des pays endéveloppement - comme d’ailleurs des pays dits économiquement évolués - c’est l’insuffisanteutilisation des capacités intellectuelles de l’ homme : techniciens trop peu nombreux, main-d’oeuvresans instruction, organisation défectueuse, méthodes de travail inadaptées, etc.

Il faut bien admettre que cette politique n’a pas réussi, les administrations n’étant pas en moyenne(même s’il convient de nuancer cette opinion au cas par cas) plus performantes qu’au moment desindépendances.

On a tenté de minimiser ces échecs par des arguments discutables. On a souligné par exemple quela formation avait été détournée de son objet en raison du phénomène bien connu de « l’exode descerveaux17 ». En vérité, l’Afrique dispose, en moyenne, au niveau national, et avec le concours descompétences de l’assistance technique internationale d’un réservoir de « matière grise » suffisantpour répondre aux besoins essentiels (même si certains « créneaux » doivent être renforcés). On peutmême prétendre, au vu de certains chiffres communiqués, que ce réservoir potentiel augmente defaçon inquiétante. Une étude de 1995 dans le cadre d’un audit organisationnel du Ministère de

18 Rapport dGaudit organisationnel du Ministère de lGenseignement secondaire, supérieur et de la recherchescientifique par M. Rambourg, J. Drabo et E.T. Nana, Ouagadougou, juillet 1995. Il y est dit notamment ceci:Depuis sa création en 1974, lGUniversité de Ouagadougou a connu une croissance forte et régulière.Commencée avec 523 étudiants en 1974, lGUniversité a connu un taux annuel moyen de croissance de 18,6%jusquG en 1990-91 (5 425 inscrits). Depuis 1990-91 les effectifs ont explosé. Les inscriptions nouvelles quiétaient de 1 210 en 1990-91 ont atteint 2 679 en 1992-93. Ces dernières années, lGUniversité de Ouagadougoua subi une double pression : •la forte pression des effectifs à lGentrée, résultat de la forte poussée démographique et de lGaccroissementdes capacités dGaccueil dans les autres ordres dGenseignement (enseignement primaire et secondaire). •le problème du chômage des diplômés de lGUniversité pose avec de plus en plus dGacuité laproblématique de lGadéquation formation/emploi et la redéfinition du rôle de lGUniversité de Ouagadougou.LGUniversité produit quelques 1000 diplômés de deuxiéme cycle par an (licences + maîtrises) dont 80 pourcent sont issus des secteurs économique, juridique et littéraire. Le marché de lGemploi peut absorber entrele quart et le cinquième de ce flux annuel. Or, une analyse des demandes dGemploi montre que le plus grandnombre de demandes non satisfaites concernent les juristes, les économistes et les littéraires. Cette situationcrée des tensions et renforce par ailleurs la propension des étudiants à se maintenir le plus longtemps possibleà lGuniversité plutôt que dGaffronter un chômage de longue durée.Depuis 1990, le chômage des diplômés a fait lGobjet dGétudes diverses (G. Farelli 1991, J. Thiombiano et al.1992, Colloque de Bobo-Dioulasso sur lGenseignement supérieur 1992, etc.) et de nombreux séminaires etateliers de formation. Il en ressort que, pour lGessentiel, le phénomène du chômage des diplômés est unphénomène général dont lGexplication est complexe et fait intervenir plusieurs éléments (G. Farelli 1991,CEDRES-IUT 1993); la dégradation de lGenvironnement économique national et international, lescaractéristiques socio-économiques des diplômés, lGinadéquation des qualifications des diplômés au marchéde lGemploi, lGinexistence dGun cadre institutionnel et de mesures incitatives appropriées, etc.Indépendamment du problème de fond posé par lGinadéquation entre la formation et lGemploi, lGafflux massifdGétudiants pose à lGUniversité toute une série de problèmes de caractère logistique, dGencadrement et dequalité des résultats.

19 Le diplôme a, indépendamment du prestige quG il représente, un attrait particulier pour lGaccession auxplus hautes fonctions de lGÉtat. Par ailleurs, dans le cadre du système de la parentèle, il constitue uninvestissement pour lGavenir.

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l’enseignement secondaire, supérieur et de la recherche scientifique du Burkina Faso souligne l’écartgrandissant entre diplômés et capacités d’emploi18.

La véritable raison pour laquelle la formation n’a pas réussi, c’est qu’elle n’a pas été adaptée auxvéritables besoins de l’État mais a suivi une ligne souvent irrationnelle en fonction des offresanarchiques des bailleurs de fonds et/ou des intérêts personnels des récipiendaires (avantages liésaux bourses, course aux diplômes 19 « la diplômite... »). Dans beaucoup de cas, la bourse est devenueun substitut à l’emploi et la fonction de boursier un véritable métier.

La formation et le perfectionnement n’ont pas été poursuivis selon un plan national de référence auxbesoins des services. Les affectations ont souvent été déconnectées par rapport aux qualificationsrequises.

20 Une telle problématique ne peut être développée que dans une étude spécifique qui dépasse le cadrede la présente étude.

21 Alain Mescheriakoff, « LGordre patrimonial; essai dGinterprétation du fonctionnement delGadministration dGAfrique francophone subsaharienne », REAP , n° 42, avril-juin 1987, p. 123.

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Il s’agit donc de revoir l’ensemble du problème de la formation (détermination des besoins, systèmed’ administration de la formation, instituts, filières et programmes de formation, mesures incitatives,etc.)20. Comme on le verra ultérieurement, la mise au point d’une loi des cadres organiques est denature à fournir nombre d’informations préliminaires indispensables.

D. Le contexte socio-culturel

La rationalité d’un modèle de gestion découle de la logique du modèle idéal « légal rationnel » dela bureaucratie décrit par Max Weber, sous-jacent au développement des démocraties libérales despays occidentaux.

Par voie d’héritage et de mimétisme cette logique a été transplantée des anciennes métropolescoloniales dans les pays africains. Ces principes sont officiellement reconnus et admis.

Cependant, dans la pratique, ils se trouvent en concurrence très forte avec un autre modèle décritégalement par Max Weber : celui de l’État patrimonial. Pour le sociologue allemand, «il y apatrimonialisme lorsque la logique de domination domestique du père sur son ménage s’ étend au-delà de sa maison et conquiert un espace politique. »

Dans un état patrimonial, les agents constituent l’administration personnelle du Chef ; ils se tiennentà sa disposition, dépendent de lui et lui sont politiquement soumis.

Dans un article consacré au rôle du patrimonialisme dans le développement et le fonctionnement desadministrations africaines, Alain Mescheriakoff démontre comment le fonctionnement du systèmede la fonction publique de carrière hérité de la France est dénaturé par la logique patrimonialedominante21.

C’est ainsi que «grade» devient «bénéfice» en échange d’engagement de fidélité au Chef et la logiquepatrimoniale permet d’expliquer le phénomène de clientélisme et de tribalisme dans les recrutementset avancements. Le bénéfice d’un grade et de ses avantages (salaires et avantages annexes) obtenusgrâce aux liens tribaux ou familiaux a pour contrepartie l’obligation d’aider la parenté dans leslimites des possibilités du bénéficiaire.

Le Comité ad hoc sur la gouvernance au Cameroun ne dit pas autre chose :

« Malgré l’option clairement définie et sans cesse répété par l’État républicain et unitaire,le fait éthnique, les liens familiaux et la stratification sociale traditionnelle marquent

22 Achille Mbembe, Afriques indociles. Christianisme, pouvoir et État en société postcoloniale, Karthala,1988, p. 157-160.

23 Mamadou Dia, Pour une meilleure gouvernance comme fondement de la fonction publique en Afriqueau sud du Sahara. Document technique nL 225 F, Banque mondiale, 1994.

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profondément les comportements et le mode de fonctionnement de l’administration et luidonne une forte coloration néo-patrimoniale avec les conséquences négatives au niveau del’efficacité.

« Organisée sur la base des relations à la fois familiales, tribales et politiques, cetteallégeance donne la protection, les perspectives de carrière, l’accès aux emplois offrantcertains avantages matériels (légaux ou illégaux) au détriment de l’efficacité, de l’assiduité,de la probité, des compétences et qualifications professionnelles.

« Le fait néo-patrimonial est ancré dans la conscience collective et accepté par lesadministrés et le milieu social des agents de l’État de sorte qu’il façonne les normes decomportement dont le non-respect peut entraîner des sanctions sociales. »

De nombreux auteurs en ont souligné les effets pervers au niveau des fonctions publiques enessayant de les systématiser. Ainsi, Achille Mbembe 22 écrit : «En l’absence d’autres débouchés, lalutte de chaque famille est orientée vers l’objectif de placer l’un des siens à un poste dans la fonctionpublique, puisqu’il y va de sa survie (...). Des filières très complexes sont ainsi inventées dans lebut d’augmenter les fortunes et de centraliser les « dépouilles » vers le haut, tout en fermant l’accèsà la «table» aux autres prétendants.»

Toutes les conclusions présentées par Mamadou Dia sur la possibilité d’assurer une meilleuregouvernance dans les fonctions publiques en Afrique au sud du Sahara reposent sur une analyse ducaractère plus ou moins patrimonial des administrations concernées 23. Cette analyse est décapante.

« Dans l’État patrimonial, la gestion du personnel et le niveau de rémunération reflètentdavantage des critères d’appréciation personnelle que la performance et la productivité. Laloyauté politique et personnelle et la docilité sont plus récompensés que le mérite. Les voiesd’entrée dans le service public, de même que les transferts, les chances de promotion et latitularisation relèvent de critères subjectifs. Des facteurs politiques et sociaux influencentbeaucoup de nominations à des postes de responsabilité à tous les niveaux. Du fait que cespostes de haut niveau génèrent davantage de pouvoirs bureaucratiques qui peuvent êtreutilisés comme instrument d’échange pour accéder à des possibilités d’enrichissement(licites et même illicites) et à d’autres avantages sociaux, ils constituent le moyen privilégiéde sortir du cercle vicieux de la paupérisation résultant de la combinaison des bas salaireset de l’augmentation du coût de la vie. Les avantages officiels et officieux en découlantpeuvent augmenter substantiellement le niveau de revenu.

24 D.F. Xederd, LG Etat sous-développé en Afrique noire : clientélisme politique ou néo-patrimonialisme.Centre dGétudes de lGAfrique noire, IEP de Bordeaux. Travaux et documents n°1.Voir également L.F.Bayart,LGEtat en Afrique. La politique du ventre. Paris, Fayard, 1989, p. 288.

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«Les avantages officiels peuvent inclure : des résidences gratuites, des indemnités desubsistance et de transport, le gonflement des frais remboursables, y compris des frais dedéplacement pour des tournées sur le terrain ou des voyages à l’étranger parfois inutiles, desjetons de présence, des «consultations» et des «heures supplémentaires» fictives. Lesavantages officieux peuvent inclure l’ évasion fiscale, les détournements, d’autres pratiquesde corruption telles que le lucre bureaucratique et les pots-de-vin. Par ce biais, les politicienset les bureaucrates se servent de l’État pour s’octroyer à eux-mêmes et à leurs clientèles, desemplois lucratifs, des contrats, des monopoles publics et des allocations, etc.»

M. Dia démonte les mécanismes du système : «Dans un tel contexte de patrimonialisme, le premiergeste de tout officiel de haut niveau (ministre) en prenant ses fonctions, est de se créer sa clientèlepropre en s’entourant d’amis loyaux, de membres de sa famille et de partisans. Le but est de créerdes réseaux de complicité s’appuyant sur la force des liens personnels pour pouvoir contourner laloi. Ceux qui refusent de faire partie du réseau (jouer le jeu) sont exclus des postes de pouvoir et despostes lucratifs de haute responsabilité. Ceux qui coopèrent deviennent les obligés, et complices, deleurs supérieurs, qui peuvent à tout moment les dénoncer et les démettre s’il leur arrivait demanifester des velléités d’indépendance «indue» ou de l’indocilité. Le service ou départementdevient ainsi dominé par le groupe des inconditionnels du tout puissant «patron» qui sont tous liéspar un réseau informel de liens de réciprocités, de complicité tacite et d’intérêts personnels. Les liensformels de service deviennent donc pratiquement sans objet et marginalisés. C’est le règne des«intimes» du patron. Bien que les actes sanctionnant les nominations, les promotions et les transfertssuivent nominalement les textes et exigences administratifs en vigueur, leur objectif latent mais réelest de changer l’équilibre des pouvoirs et la situation financière des titulaires et de leurs alliés. A ceniveau, la loyauté personnelle et l’empressement à «jouer le jeu» dans des combines variées pourarrondir les fins de mois, l’emportent sur la compétence professionnelle et la productivité. En fait,la promotion à de hauts niveaux de responsabilités sert souvent à récompenser les «bons et loyaux»services personnels envers le Chef de l’État. Les ressources publiques, à la disposition du Chef del’État deviennent ainsi un réservoir d’avantages et de prébendes servant à acheter la fidélité. Ainsique l’a dit un Chef d’État africain: «Chaque parcelle de pouvoir est un instrument d’échange.»

M. Dia conclut: «La démotion, la disgrâce et souvent les poursuites judiciaires ont sanctionné ladéloyauté plutôt que la non-performance. Les titulaires de hautes fonctions deviennentindividuellement les hommes-liges du Chef de l’État; collectivement ils deviennent la classe deslarbins.»

L’influence du patrimonialisme varie d’un Etat à l’autre. Dans les cas extrêmes, elle transformel’administration publique en véritable «kleptocratie» 24.

25 M. Rambourg, Note dGorientation sur la gestion des ressources humaines, op.cit.

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Il est évident que, dans de pareils cas, les efforts de rationalisation du système de gestion dupersonnel qui vise la modification de la façade juridique du système, l’amélioration des procéduresformelles et la modernisation de ses instruments de gestion n’apportent jamais d’ améliorationssensibles et durables.

M. Dia le souligne dans ses conclusions en termes diplomatiques: «Dans ce contexte depatrimonialisme, se concentrer seulement sur la réforme et les manipulations des niveaux derémunérations, des structures des salaires, des conditions d’emploi (sans s’attaquer aux distorsionsentâchant les systèmes d’incitation et de gestion du personnel), ne serait pas suffisant pourpromouvoir une plus grande efficacité et une meilleure productivité de la fonction publique.»

On ne soulignera donc jamais avec assez de force la nécessité de procéder en profondeur à uneanalyse de la situation patrimoniale des pays où l’on veut intervenir avant de se lancer dans desréformes d’envergure.

II. LA GESTION PRÉVISIONNELLE

A. La notion de pléthore des effectifs 25

La question est souvent posée de savoir s’il y a ou non pléthore d’effectifs. La question peut paraître,a priori, académique. Il n’en est rien, car au niveau opérationnel les «recettes» proposées en vue deredimensionner les effectifs sont largement tributaires des éléments privilégiés au niveau de l’approche théorique. Dans ce contexte, les interlocuteurs émettent des réponses de caractère politique,financier, économique ou social. En se plaçant d’un point de vue purement technique, il en est peuqui peuvent donner des réponses objectives à cette question.

Certains considèrent par exemple que, dans des pays souffrant de pénurie et de sous-emploi, il estpréférable d’avoir une fonction publique nombreuse et moins payée car elle est un facteur de lutte -en l’absence d’un système de sécurité sociale et d’assurance chômage - contre un sous-emploi enconstante augmentation.

Les tenants de l’approche managériale considèrent que le nombre de fonctionnaires doitcorrespondre strictement aux besoins «idéaux» des services publics. Sans méconnaître le bien-fondéde la première approche, nous nous plaçons dans cette deuxième hypothèse.

Une chose est certaine: la réduction des effectifs s’impose dans certains cas pour la raison simpleque les moyens financiers de l’État ne permettent plus de faire face aux dépenses de personnel auxniveaux actuels. Mais ce constat comptable ne suffit nullement à décider s’il y a ou non pléthore dansles effectifs et où.

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Si l’on examine par exemple le ratio du nombre de fonctionnaires par rapport à la population totaledans les pays d’Afrique francophone, celui-ci varie selon les pays de 0,7 pour cent à 3 pour cent, cequi est plus que raisonnable. Mieux: si l’on observe que ces administrations présentent bien descaractéristiques de ce que Max Weber a décrit comme le «système patrimonial», c’est-à-dire desrapports de clientèle à l’origine de l’engagement dans la fonction publique plutôt que l’ accès à desemplois fonctionnels, on s’ aperçoit que ces administrations publiques sont en réalité extrêmementsous dotées, nombre des emplois qu’elles comportent ne correspondant pas toujours à une affectationopérationnelle, simple expression qu’ils sont de jeux de relations.

Même si cette impression est erronée, l’absence de cadres organiques, de postes de travail précis, depostes budgétaires certains, de définition des tâches, au sein de certains départements ministériels,induit par défaut le sous-emploi, ou l’emploi inadapté de nombreux fonctionnaires, dontl’administration reste incapable de préciser à quoi elle les emploie - et donc combien il lui en faut.

Ce type de fonctionnaire aux fonctions indéfinies est a priori en surnombre, même si le nombreabsolu de fonctionnaires peut paraître en termes arithmétiques, relativement modeste, voireinsuffisant, parce qu’il n’existe aucun critère d’utilisation.

Dans certains cas, la pléthore se déduit non pas de l’inutilité des postes retenus, mais de la simpleabsence des outils de gestion nécessaires à la réalisation des tâches (chauffeurs sans véhicule,secrétaires sans machine à écrire, etc.).

Une autre hypothèse est que la pléthore résulte de l’incompétence ou de la corruption. Pourquoi, eneffet, garder des fonctionnaires qui relèvent de tels critères ?

Il faut éviter ici un malentendu. Se débarrasser d’un tel type de fonctionnaires parait justifié mais nedoit pas entraîner des conséquences fâcheuses au niveau du fonctionnement des services. Sedébarrasser à l’hôpital d’un chirurgien irresponsable ou incapable est une chose. Supprimer son posteen est une autre. C’est tout simplement supprimer la «fonction chirurgicale» à l’hôpital.

En définitive, le problème n’est pas fondamentalement la pléthore d’effectifs mais la pléthore ou nondes postes de travail.

Le nombre d’instituteurs est-il pléthorique ? On ne pourra en juger qu’en fonction d’une politiqued’alphabétisation, du nombre d’écoles primaires, du nombre d’élèves et des ratios définis parl’éducation nationale. Ceci demande donc un examen sérieux. Savoir, par ailleurs, si à la suite de cetexamen, les instituteurs retenus sont compétents, motivés et honnêtes n’est pas indifférent, maisrelève d’un autre débat.

- En matière de pléthore, l’hypothèse la plus vraisemblable est qu’à côté des structurespléthoriques (au moins en théorie) coexistent des structures qui souffrent cruellement d’unmanque de personnel et de moyens et apparaissent à la limite comme des coquilles vides.L’hypertrophie des structures constatées sur le terrain conduit à un tel constat.

26 Les quelques observations qui suivent montrent lGaccroissement rapide des effectifs et de la massesalariale: Selon les chiffres de la Banque mondiale, lGemploi public dans les pays subsahariens a augmentéà un taux annuel de 4% entre 1981 et 1983, dépassant la croissance de la population active (2,4%) entre 1980et 1985 (M.A. Starr, Recent Wage and Employment Trends in Sub-Saharan Africa, Banque mondiale, 1988,polycopié cité dans un article « LGajustement des effectifs dans le secteur public : quelle politique pour lespays en développement? » par Wouter Van Ginneken, BIT, 1990).

République centrafricaine : la fonction publique est passée de 3 000 personnes en 1960 à 26 000 en1982, soit un taux annuel dGaugmentation de 8%. Elle constitue 50% de la population salariée du pays. Lamasse salariale en 1976 et 1981 est passée de 10,8 milliards FCFA à 21,7 (+ 101%) et la part de la massesalariale par rapport aux recettes budgétaires de 79,4 à 89,3% (Bilan de la réforme administrative enRépublique centrafricaine, OFPA, op. cit.).

Madagascar : « LGadministration est passée dGun effectif dGenviron 33 000 en 1968 à un effectifdGenviron 90 000 en 1990, soit un facteur multiplicatif de 2,7 correspondant à un taux de croissance annuelmoyen de 5%. La fonction publique malgache compte, par ailleurs, une proportion non négligeable bienquGincertaine de contractuels. Le nombre de contractuels EFA (Contractuel - Emploi de fonctionnaires) seraitde lGordre de 15 000 mais depuis 1986 la fonction publique ne les distingue plus des fonctionnaires. Lenombre de contractuels ECD (Emploi courte durée) et EMO (Emploi de main dGoeuvre) est impossible àdéterminer car ils sont recensés par les ministères directement. » Rapport diagnostic sur la gestion despersonnels de lGÉtat, Banque mondiale, juillet 1991, p. 1 et 10, op. cit.

Sénégal : le nombre de fonctionnaires était de 54 000 en 1980 et la masse salariale de 50% ; celle-cipassait en 1981 à 58% du budget. Dans le même temps, les achats dGéquipement qui représentaient entre1975 et 1979 41% du budget tombaient en 1981 à 27%.

Côte dGIvoire : en 1970, on comptait 34 000 fonctionnaires environ pour une masse salariale de 24milliards de FCFA. En 1981 on comptait 75 000 fonctionnaires pour une masse salariale de 180 milliardsde FCFA, soit une augmentation de 300% . Une circulaire présidentielle du 13 janvier 1982 demandait deprocéder à une enquête pour déceler les anomalies.

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- De même on note souvent un excès important de cadres supérieurs (A) par rapport aux cadresmoyens (fonction publique d’autorité).

B. Situation actuelle

Deux constats majeurs peuvent être faits :

a) Premier constat

Une augmentation massive des fonctionnaires au cours de la décennie 1970-1980 sans autrejustificatif apparent que de caser les «sortants» des écoles et les bénéficiaires du parti unique(«Nomenklatura») dans des postes «fictifs» ou informels 26.

27 Une étude du Bureau international du Travail montre quGentre 1975 et 1985 les traitements de base réelsmoyens des fonctionnaires africains sont tombés dGenviron 30 à 40% - Voir D. Robinson, Civil service payin Africa, Genève, BIT, 1990.

Rwanda : Entre 1980 et 1985, les salaires sont restés inchangés alors que le coût de la vie avait augmentéde 37%.

Comores : Note sur la gestion des personnels de lGÉtat (application aux Comores), M. Rambourg,novembre 1989, voir « Traitement et indemnités », p. 7 et suivantes.

Niger : on est passé dGun revenu par tête dGhabitant de 104 000 FCFA en 1981 à 87 660 en 1989. VoirB. Nunberg, Public Sector Pay and Employment Reform, paper n° 68, Banque mondiale, 1989.

28 Madagascar : taux dGencadrement : 1 pour 45 habitants dans les cantons urbains et 1 pour 188 dans lesautres agglomérations. Rapport diagnostic, Banque mondiale, op. cit. Centrafrique : 2 700 agents en province, 15 300 dans la capitale pour une population deux foismoindre. Voir Les États dGAfrique, de lGOcéan indien et des Caraïbes. Situation économique et financièreen 1992. Perspectives dGévolution, Paris, Ministère de la coopération, 1993, p. 152 et 153.

Côte dGIvoire : 60 pour cent des médecins sont concentrés à Abidjan et à Yamoussoukro.

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Dans le même temps on note une diminution importante du pouvoir d’achat. Cette diminution estd’autant plus forte qu’elle se conjugue dans certains cas avec les arriérés de paiement destraitements27.

b) Deuxième constat

Les inégalités d’encadrement administratif dans les zones rurales se sont aggravées après lesindépendances.

Les affectations à la «périphérie» sont dictées davantage par des considérations politiques oupartisanes que par des réponses aux besoins des villageois 28.

29 Voir le document Le travail dans le monde - lGÉtat et ses agents. Bureau international du Travail, 1989.Pour le BIT, la crise financière résulte de la conjugaison des facteurs suivants : ralentissement de lacroissance économique; diminution des recettes fiscales souvent surévaluées; alourdissement du service dela dette; augmentation de la demande des services sociaux; diminution des termes de lGéchange; ampleur desdéficits budgétaires.

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III. CONCLUSIONS DE LA PREMIÈRE PARTIE

Les fonctions publiques des pays africains francophones au sud du Sahara sont en crise :

•Crise de solvabilité: le ralentissement de la croissance économique avec toutes ses conséquences29

et l’embauche systématique des sortants des écoles a entraîné un gravedéséquilibre des finances publiques. Certains pays vivant au-dessus de leursmoyens ont dû recourir à des expédients (emprunts, gel du paiement dessalaires). C’est évidemment la crise la plus urgente à régler, à tel point quecertains bailleurs de fonds ont privilégié en priorité et parfois exclusivementce seul aspect d’une crise beaucoup plus générale.

•Crise de légalité: textes mal définis, non application des textes, absence de contrôle (voir I Bci-dessus).

•Crise de confiance: absence de motivation, «pathologie» des comportements.

•Crise d’efficacité: inadéquation formation - emploi; absence de logistique, de moyens et deproductivité; absence de méthodes.

•Crise de légitimité: la «légitimité historique» suppose l’adhésion. La fonction publique en Afriquemanque de ce type d’adhésion parce que, instaurée pendant la périodecoloniale, elle n’a pu intégrer les structures et les traditions ni s’y intégrer.Transposition d’une institution exogène, elle a entraîné un phénomène derejet.

Elle aurait pu se rendre légitime par son efficacité. Ce n’est pas la représentation qu’en ont perçu lespopulations.

L’administration et ses fonctionnaires se sont peu à peu érigés en «corps étranger» n’ayant plusfinalité qu’en lui-même.

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DEUXIÈME PARTIEOUTILS, TECHNIQUES ET MODALITÉS D’INTERVENTION

Le diagnostic posé dans la première partie a permis d’identifier les problèmes à résoudre et demontrer comment ils ont évolué depuis les indépendances.

Il s’agit d’analyser la manière dont les autorités nationales et les partenaires de développement sontintervenus pour les résoudre.

On constatera tout d’abord les palinodies qui ont marqué les interventions.

On notera également que les intervenants ont souvent privilégié tel ou tel aspect des problèmes audétriment de l’ensemble.

Un certain nombre de propositions sont présentées pour remédier à cet état de choses dans le cadrede stratégies «générales» et dans celui des stratégies spécifiques.

I. STRATÉGIES GÉNÉRALES

A. L’évolution des schémas d’intervention

Les fonctions publiques africaines francophones sont nées avec les indépendances (vers 1960).

L’administration coloniale avait mis en place un dispositif léger relayé par l’administrationmétropolitaine et dont l’objet était essentiellement le contrôle des territoires. Avec lesindépendances, les nouveaux États investis des responsabilités d’un État moderne, prenant en compteles exigences du développement à susciter et de la reconnaissance internationale à obtenir, durentfaire appel pour remplir les cadres des fonctions publiques, aux éléments disponibles, au méprisparfois de la nécessaire corrélation entre responsabilité et compétence.

Par la suite, la référence aux systèmes socialistes et au «tout État» entraîna une forme inflationnisted’administration et, par voie de conséquence, un recrutement massif de fonctionnaires engageant lesfonctions publiques dans la spirale d’une coûteuse expansion numérique.

Certes, le souci d’asseoir ces nouvelles administrations sur des bases saines suscita la réflexion.

Au cours des années 1965-1975, un effort important de doctrine en matière de réformeadministrative a été entrepris, sans pour autant que cette doctrine soit bien assurée, les spécialistes -comme c’ est souvent le cas dans bien des domaines de spécialisation - n’étant pas toujours d’accord,

30 A titre dGexemple, on pourra consulter notamment :

- Rapport final (en trois parties) du Séminaire interrégional sur les grandes réformes administrativesdans les pays en voie de développement, organisé par l’Organisation des Nations Unies à Palmer-Brighton, Royaume-Uni, 25 octobre-2 novembre 1971.

- Document ST/TAO/M/62 de l’Organisation des Nations Unies, New-York, 1973.Stratégies et techniques de la modernisation de lGadministration publique (C.82/189) Organisation

des Nations Unies.

31 Barbara Nunberg et John Nellis, avec le concours de Louis de Mérode, Civil Service Reform and theWorld Bank , Banque mondiale, décembre 1989.

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tant s’en faut, sur les meilleures manières d’attaquer tel ou tel type de réformes. Divers documentsde l’époque rendent compte de l’ampleur des débats et de l’effort de réflexion entrepris30.

Mais, à partir de 1975, l’effort de réflexion s’est quelque peu relâché. Quelques échecs retentissantsde réforme administrative ont dissuadé les autorités de certains pays de renouveler une expériencedans ce domaine, d’autres de s’aventurer sur ce terrain difficile; tout l’effort a porté sur ledéveloppement.

En raison de la rareté des compétences et des maigres possibilités financières, on s’est attaché àrépartir les ressources disponibles de façon à obtenir, dans un délai minimum, un maximum derésultats concrets et quantifiables, reléguant ainsi à l’arrière-plan les préoccupations de réformeadministrative, dont les effets sont généralement ressentis à plus long terme et ne sont pas toujoursfaciles à évaluer.

Tout s’est passé comme s’il devenait acquis que l’administration allait par un phénomène naturels’adapter vaille que vaille et que l’intendance allait suivre. L’examen de certains plans nationaux dedéveloppement économique et social est très révélateur à cet égard. En élaborant leur plan, lesplanificateurs ont considéré leur tâche accomplie, dès lors qu’ ils avaient énuméré dans le Plan lesdéficiences de l’appareil administratif et «conseillé» d’y mettre fin, sans pour autant analyser lescauses du mal, ni décrire comment y remédier et à qui devait incomber cette tâche.

La Division de l’administration publique des Nations Unies a fait oeuvre de pionnier en la matièreet a élaboré toute une série d’outils méthodologiques utilisés aujourd’hui. Elle était bien seulecependant. L’école de pensée qui prévalait dans les institutions de Bretton Woods poussait coûte quecoûte à «l’économisme» étant entendu que les efforts de développement pouvaient s’opérer sans leconcours d’une administration jugée «pléthorique, inefficace, corrompue et parasitaire.»

Ce n’est qu’à partir des années 1980 que les perspectives changent. Dans un document de 1989 dela Banque mondiale 31, les auteurs soulignent ce fait : « Since 1981, civil service reform has featuredprominently in 61 Bank lending operations (and 41 in Africa). Activity is quite new in this field;prior to 1981, the Bank was only tangentially involved with civil service or administrative reform. »

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(Depuis 1981, la réforme administrative a été un élément figurant de manière proéminente dans 61prêts de la Banque (et 41 en Afrique). C’est un fait nouveau; avant 1981, la Banque n’était impliquéedans la réforme administrative ou la fonction publique que de façon marginale).

Les auteurs expliquent ensuite que l’intervention de la Banque mondiale a essentiellement pour butune remise en ordre des finances publiques des États.

«The most important set of reasons for the inclusion of service reform in recent adjustmentoperations centers around the issue of budgetary burden, the recognition of the heavy, fiscal burdenposed by large wage bills. Such increases were tolerable as long as total revenues increased. But,with the prolonged economic crisis, the difficulty to reduce wages bills begins. » (Les principalesraisons pour lesquelles on a inclus la réforme administrative dans les opérations d’ajustementrécentes tiennent à la charge budgétaire, la reconnaissance de la lourde charge fiscale que pose lamasse salariale. De telles augmentations pouvaient être acceptées tant que les recettes augmentaient.Mais avec la crise économique prolongée, la difficulté de réduire la masse salariale apparait).

Tout en reconnaissant les limites de ce type d’intervention et la nécessité d’envisager des mesuresbeaucoup plus profondes pour remettre en état les fonctions publiques dont il s’agit, les auteurs n’enconcluent pas moins: «Nonetheless, because of the magnitude and intensity of fiscal problems, thecost containment steps have been seen as the first priority.» (Néanmoins, vu l’importance etl’intensité des problèmes liés à la fiscalité, le contrôle des coûts est devenu la priorité).

A la suite des évaluations des résultats des ajustements structurels et d’une évolution des esprits, onen est revenu à penser que le réexamen du problème de la réforme administrative est capital. Nonqu’il s’ agisse de mettre un frein aux programmes de développement, mais parce qu’on prend uneconscience plus aiguë du fait qu’une remise en ordre de l’appareil de l’État et des fonctionspubliques constitue, dans bien des cas, un préalable à toute activité de développement rationnelle etcontinue.

De là est né, à partir des années 1990, le nouveau concept de «gouvernance».

B. Les solutions partielles et partiales

Les programmes d’ajustement structurel visent essentiellement à un rééquilibrage de la situationfinancière des pays et, en termes de fonction publique, à un plafonnement de la masse salarialecompatible avec les recettes budgétaires.

32 Voir pour la liste des pays et le type de mesures Nunberg et Nellis, annexe, op. cit. Voir également M.Nembot, p. 267, op. cit.

33 Voir M. Rambourg, Note sur la gestion des personnels de lGÉtat (application aux Comores). Texteprovisoire. Moroni, novembre 1989.

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Dans le cadre de ces programmes négociés par les pays avec les organisations financièresinternationales, plusieurs trains de mesures de nature variable selon les pays 32 sont intervenus. Atitre d’ exemple, aux Comores, on pourra citer 33:

• réduction draconienne (jusqu’à 30 pour cent) des effectifs de la fonction publique en un lapsde temps très bref ;

• réduction de la masse salariale, s’appliquant aux agents de l’État;

• gel des postes vacants ;

• suppression momentanée des intégrations et titularisations dans l’ ensemble de la fonctionpublique, et contrôle sévère des recrutements ;

• établissement de programmes de départ volontaire de la fonction publique assortis de mesured’aide à la reconversion.

Pour justifiées qu’elles soient, toutes ces mesures sont, d’une certaine façon, des mesures de facilité.

La première présente le grave inconvénient propre aux décimations: élaguant à due proportion, ellenéglige de prendre en compte les besoins qualitatifs et quantitatifs différents des diversesadministrations.

La seconde, uniformément sensible à tous les fonctionnaires, bons ou mauvais, les démotive tousen fermant toute perspective de carrière. Injuste et décourageante, elle est souvent contre productive.

La troisième, le gel des postes vacants, peut signifier gel des fonctions administratives, ce qui estinsupportable.

La quatrième entre directement en contradiction avec les politiques de formation qui ont étévigoureusement menées tous azimuts, et en retourne l’effet : non seulement ces investissements encapital humain restent inemployés et donc gâchés, mais deux effets pervers en émanent : des milliersde jeunes diplômés, frustrés de toute espérance, sont enclins à la révolte et les administrations,privées de sang neuf, sont exposées au vieillissement et, à terme, à la sclérose.

34 Ibid.

35 B. Nunberg, Public Sector Pay and Employment Reform - A Review of World Bank Experience, papern° 68, Banque mondiale, 1989.

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S’agissant des programmes de départ volontaire, ils ont été très contestés 34. Ils ont des effetscontrastés selon le contexte: acceptable dans un pays qui dispose d’un surplus de «matière grise» etoù la gestion des personnels de l’État est rigoureuse, ils peuvent être contre-indiqués ou difficilementapplicables dans le cas contraire.

Tout est aussi affaire de dosage: si les primes de départ sont trop incitatives, on verra se viderl’administration la mieux gérée. Les autorités pourront à la rigueur opposer au départ des meilleursun veto discrétionnaire aisément discriminatoire au risque de les braquer et les démotiver; si ellessont trop modestes, elles n’intéressent que les agents subalternes et le plan devient vite coûteux sansque les répercussions au niveau de la masse salariale soient significatives. Par ailleurs, les partantsn’ont pas nécessairement qualité à exceller dans les fonctions d’entrepreneur vers lesquelles les plansde reconversion cherchent le plus fréquemment à les diriger et ils deviennent souvent aussiencombrants comme entrepreneurs malheureux qu’ils l’étaient comme fonctionnaires superflus.

La boucle achève de se boucler quand on sait que la clause de non réengagement dans la fonctionpublique, dont sont assortis ces plans de dégagement des cadres, est assez illusoire, rien ne faisanten pratique obstacle à ce que les reconvertis réapparaissent bientôt au sein d’ une fonction publiquequi, n’ayant ni dossiers ni procédures fiables, est restée tout aussi poreuse à l’entrée qu’à la sortie.

Les mesures de dégagement des cadres risquent donc d’avoir pour effet, en même temps, de corrigerdes excès et d’achever par contre de vider un peu plus des structures fragiles manquant de personnel,surtout qualifié.

Elles ne trient pas toujours avec discernement les fonctionnaires sérieux et efficaces des parasites;il arrive qu’elles épargnent ceux-ci et s’appliquent à ceux-là, plus capables d’aller tenter leur chanceailleurs au risque d’augmenter finalement dans l’administration le taux des éléments les plusreprésentatifs du mal que l’on prétendait conjurer.

Les experts de la Banque mondiale n’ont pas contesté les inconvénients liés au programme dedéparts volontaires. Etudiant l’exemple de la Guinée, B. Nunberg écrit 35: «A more difficult step,both politically and administratively is the volontary retirement of surplus workers. Becausevolontary retirement schemes do not allow the government control over which employees leave orstay. They carry the risk that the incompetent will remain ant the more enterprising will leave.»(Une étape plus délicate à la fois administrativement et politiquement est le départ volontaire à laretraite des agents excédentaires car il ne permet pas au gouvernement de choisir caux qui partentou qui restent. Il y a un risque que les employés incompétents restent et que les plus efficacespartent).

36 B. Nunberg, op. cit : « The bank should take a more comprehensive approach that considers all stages ofthe reform process and makes more specific provision for implementation over the medium term. » (Labanque devrait adopter une approche plus globale qui prend en compte les étapes du processus de réformeet prévoit des mesures spécifiques de mise en oeuvre à moyen terme). Elle aurait pu ajouter : « and longterm » (et à long terme).

37 Loi étant entendu ici au sens de code, ensemble des textes.

38 Plan de cours sur la gestion des personnels de lGÉtat, M. Rambourg, IIAP, Paris, 1996.

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Les mesures ainsi proposées constituent des solutions d’urgence, des palliatifs à court terme.Capables de faire baisser la fièvre, elles ne peuvent guérir de la maladie constatée. Les mêmes causesproduisant les mêmes effets, il y a tout lieu de redouter qu’après une période de rémission, d’autrescrises surviendront, plus difficiles encore à traiter.

Sans méconnaître l’opportunité qu’il y a à parer au plus pressé par des thérapeutiques de choc, ondoit, au risque de perdre rapidement le bénéfice de ces actes de courage politiquement ethumainement coûteux, s’atteler au vrai problème qui est la remise en ordre des systèmes.

Au-delà de la réduction des effectifs et de l’encadrement de la masse salariale, il faut plusfondamentalement faire de la fonction publique un outil performant 36.

Aucun expert sérieux ne conteste aujourd’hui ce point de vue.

C. L’approche systémique - sa mise en oeuvre

Seule la mise au point de ce que l’on appelle en jargon technique une «Loi 37des cadres organiques»permettant de déterminer scientifiquement le quantum et le profil des fonctionnaires nécessaires aufonctionnement idéal des services publics est de nature à cerner dans toute sa complexité le problèmede la gestion des personnels de l’État.

Elle seule, grâce à une «gestion intégrée des structures et des effectifs» («l’approche systémique»),permet de passer de la simple gestion de l’existant à la mise en oeuvre d’une «politique» despersonnels (gestion prévisionnelle).

Très schématiquement, le contenu et l’application de cette loi des cadres peuvent se résumer de lamanière suivante :

Définition : «La loi des cadres organiques est un tableau prévisionnel qui fixe sur une basepluriannuelle le nombre d’emplois nécessaires au fonctionnement idéal des services,leur niveau de rattachement, leur niveau hiérarchique et les compétences nécessairespour les occuper38».

39 Burundi : Note n° 590/255 du 23 mai 1980 du Ministre de la fonction publique à tous les ministres sur lagestion prévisionnelle.

Côte dGIvoire : Communication en Conseil des ministres du Ministre de la fonction publique sur laprogrammation des effectifs des personnels de lGÉtat, 14 mai 1982.

40 Par ordre chronologique :Mali : Manuel dGélaboration des cadres organiques des services publics. Secrétariat général de la

Présidence de la République, septembre 1985.

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Applications : C’est à l’intérieur de ces cadres organiques, définissant des effectifs optimaux, quele budget annuel fixe, pour l’exercice en cours, les effectifs auxquels les moyensprévisibles de l’État doivent permettre de faire face.

Le système des postes budgétaires pour la gestion des effectifs est le pivot dudispositif. Il permet de faire la jonction nécessaire entre la gestion du personnel et lebudget. Il fournit au Ministère des finances l’outil essentiel de planification et decontrôle de la masse salariale. Il donne à chaque ministère un instrument de base pouraffecter et gérer le personnel dont il dispose en fonction des missions et des fonctionsprioritaires qui lui sont dévolues dans le contexte de la loi des cadres et des postesbudgétaires retenus.

Le cadre organique et la mise en place d’un système de postes budgétaires permettentde déterminer sur plusieurs années un plan d’effectifs fixant rationnellement lesrecrutements à envisager, les mises à la retraite anticipée à effectuer, la réallocationdu personnel en surplus, les plans rationnels de formation et de perfectionnement descadres.

La mise en oeuvre d’une loi des cadres organiques repose sur un schéma d’intervention en troisphases :

• Redéfinition des missions de l’État;• Analyse fonctionnelle des structures existantes;• Préparation d’un nouveau plan d’organisation de l’ensemble des structures

administratives tenant compte de l’existant. Ce nouveau plan définit les missions etattributions, les structures (organigrammes), les postes de travail et les effectifs àprévoir, les relations institutionnelles et les circuits d’information à privilégier et lesmoyens nécessaires au fonctionnement des services (logistique) à prévoir.

L’intérêt marqué par les autorités politiques à la mise en oeuvre des cadres organiques a été affirméà de multiples reprises et de longue date 39.

On ne compte plus le nombre de notes et de guides méthodologiques qui ont été écrits sur ce sujetà partir des expériences de réforme des fonctions publiques engagées en Afrique dans le cadre del’assistance des Nations Unies 40.

Côte dGIvoire : La gestion prévisionnelle des effectifs, (1ère partie) : la programmation des effectifs parM. Jadot. Projet IVC-83-002, Administration publique, Abidjan, avril 1988.Burundi : Programme de rationalisation et de modernisation de lGadministration publique, (document detravail) par P. Keulers. Projet BDI-90-009, octobre 1992.

Comores : Rapport de la mission dGévaluation sur le programme dGajustement et de renforcementinstitutionnel (PARI) par G. De Weerd, T. Mahamed et B. Jolly. Projet COI-91-001, Moroni, juillet 1993,p. 44-50.

Burkina Faso : Démarche pour la mise en oeuvre dGune gestion prévisionnelle des emplois et descompétences de lGadministration publique par H. de Facq, Ouagadougou, mai 1994.

Rwanda : Document cadre pour la réhabilitation et le renforcement des capacités de gestion de l’État(DOCAGE). Mission de programmation conjointe, Mar Dieye, M. Rambourg, Kigali, février 1995. Cameroun : Méthodologie dGélaboration et de mise en oeuvre des plans dGorganisation et dGeffectifs desministères. Ministère de la fonction publique, Yaoundé, juillet 1995 (nouvelle version, mai 1996).

41 Voir notamment Les plans dGorganisation et dGeffectifs, note méthodologique de la Société française deconseil en développement, novembre 1993. Voir aussi le document de synthèse sur la maîtrise des effectifset de la masse salariale, projet dGune méthodologie dGaction opérationnelle, par M.E. Virapatirin, OFPA,Cotonou, novembre 1994.

42 Voir La gestion prévisionnelle, document n° 8 de la «mallette» pédagogique, Turin, 1992.

43 Ainsi au Mali, on a fait remplir par les ministères des questionnaires remplis de façon fantaisiste.LGélaboration rationnelle des cadres organiques implique la mise en oeuvre dGune procédure de discussion«contradictoire» entre les fonctionnaires des ministères et les spécialistes issus de lGextérieur. On ne doit pasêtre juge et partie.

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Certaines institutions ou organismes privés ont également élaboré des guides méthodologiques quine s’éloignent pas, pour l’essentiel, des modalités préconisées par le système des Nations Unies(Département de la coopération technique pour le développement (DCTD), puis Département dudéveloppement économique et social (DDES), Département de l’appui au développement et desservices de gestion (DADSG) et aujourd’hui Département des affaire économiques et sociales) 41.

Dans le cadre de la mise au point de séminaires sur la gestion des personnels de l’État, le Centreinternational de formation à Turin (Organisation Internationale du Travail) s’est largement inspirédes travaux antérieurs 42.

On peut s’étonner du nombre impressionnant de documents écrits sur ce même thème et qui sontplus ou moins copiés les uns sur les autres. Cet état de fait est révélateur du caractère «enclavé» desréformes engagées pays par pays à des époques différentes et sans souci de prendre en compte lesexpériences de même nature engagées simultanément ou antérieurement dans d’autres pays et dansun contexte pratiquement similaire.

Beaucoup de critiques ont été émises à l’encontre du processus de mise en oeuvre des cadresorganiques : trop long pour certains, mal élaboré pour d’autres 43.

44 LGanalyse des raisons de lGéchec demande une étude spécifique. Certains documents particulièrementpertinents en ont exposé un certain nombre. Voir notamment sur la Guinée : Processus de contrôle delGapplication des cadres organique (projet Nations Unies, octobre 1991) ; sur le Mali : La mise en place dGunegestion intégrée des structures et des effectifs, volet cadres organiques par H. de Facq, janvier 1993.

45 Voir Note dGorientation sur la gestion des personnels de lGÉtat par M. Rambourg, op. cit.Du même auteur, voir également « La conception des projets de développement financés par le système desNations Unies », Revue dGadministration publique, IIAP Paris, n° 54, p. 200-201, avril-juin 1990.

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Dans la pratique, on doit reconnaître que pour de multiples raisons le processus n’a jamais étéjusqu’à son terme (Guinée, Mali, Burkina Faso, Comores) 44.

Quelles que soient les critiques émises, le système peut être amélioré. De toute façon, aucun autresystème susceptible d’assurer une remise en ordre et un redimensionnement rationnel des fonctionspubliques n’a été proposé jusqu’à ce jour.

Nous persistons à penser qu’en dépit des échecs, la mise en oeuvre selon un schéma approprié dela loi des cadres organiques constitue le pivot de la réforme dans ce domaine.

II. STRATÉGIES SPÉCIFIQUES

A. Le principe de hiérarchisation des interventions

Schématiquement, la gestion des personnels de l’État comporte trois types de données 45:

1. Des données quantitatives;2. Des données organisationnelles;3. Des données qualitatives.

Lorsqu’on analyse la situation des pays (aussi bien développés qu’en développement), on voit qu’ellepeut être différente:

• Certains pays ne maîtrisent aucun des trois paramètres indiqués (quantitatif,organisationnel, qualitatif).

• Certains pays maîtrisent les données quantitatives, mais souffrent de déficitorganisationnel.

• Peu de pays ont mis en place une politique rationnelle et systématique de gestionprévisionnelle.

• Tous les pays ont besoin d’améliorer les aspects qualitatifs de la gestion.

46 Sur le contenu général du processus lui-même, voir références ci-dessus. Ce processus est par ailleursbeaucoup plus détaillé dans La matrice des activités de la gestion des personnels de lGÉtat par M. Rambourg,Antananarivo, juin 1984.

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C’est en tenant compte de la situation spécifique à un pays donné et en le mettant «en situation» quel’on pourra tenter de définir et moduler le meilleur plan d’action des ressources humaines.

La mise en place d’une gestion prévisionnelle, condition d’une gestion moderne, est très difficile,voire impossible, si l’on n’a pas d’abord assuré la gestion courante sur des bases saines (donnéesfiables, système d’actualisation permanente, système fonctionnel de circuits d’information entre lesdifférents utilisateurs, etc.).

La remise en ordre de la gestion des personnels de l’État doit donc s’effectuer selon un processuslogique et séquentiel du traitement des divers éléments et d’enchaînement des opérations, lesactivités découlant les unes des autres 46.

Il peut se révéler vain de vouloir améliorer la qualité d’une administration si la gestion despersonnels ne repose pas sur une base saine et solide.

A quoi sert-il de mettre en place un nouveau système de notation si les dossiers des fonctionnairessont inexistants, les procédures d’avancement bloquées, les tâches non définies et de ce fait lesmanquements non évalués, le système du mérite (merit system) ignoré, les affectations politisées etsi les conséquences financières d’une bonne annotation sont inexistantes?

Faut-il refaire un statut si les gestionnaires ne sont pas capables d’appliquer le statut actuel? Ilsn’appliqueront pas plus le nouveau.

Faut-il informatiser la gestion si les données de base sont incomplètes ou non fiables?

Faut-il continuer à former et perfectionner sans avoir défini les besoins nationaux de formation etde perfectionnement à partir de l’écart constaté entre les besoins idéaux et l’existant en fonctiond’une politique gouvernementale précise?

A contrario, doit-on considérer le travail achevé une fois les études bouclées dès lors qu’on ne metpas en place ultérieurement un contrôle de l’obtention des résultats?

Beaucoup de tentatives de réformes ont échoué faute d’avoir respecté ces principes de base.

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B. Le dispositif institutionnel d’encadrement

1. Caractéristiques générales

Il convient avant tout de rappeler certaines considérations de fond qui aideront à réfléchir sur ledispositif à mettre en place. Les réformes présentent des caractères spécifiques qui sont les suivants.

a) Un acte d’ensemble

La réforme administrative et singulièrement celle de la fonction publique intéressent l’ensemble dela marche de l’État. Aucune structure, aucune procédure n’est, a priori, sacro-sainte. Si tout ne doitpas être réformé, aucune des activités de l’État ne doit échapper à l’enquête et à la critique.

Une réforme de la fonction publique ne peut pas réussir si elle est simplement constituée d’un certainnombre d’actions ponctuelles et fragmentaires, dispersées en fonction des urgences du moment (cecirejoint le problème de la hiérarchisation des interventions évoqué plus haut).

b) Un acte politique

La réforme administrative est, dans sa finalité, un acte politique parce que seuls les organismespolitiques sont susceptibles de promulguer les textes qui la commandent, parce qu’elle supposel’affirmation d’un certain nombre de principes politiques au gré desquels s’ordonne la vieadministrative, parce que seule également l’autorité politique est capable de briser les résistances deprincipe et les résistances catégorielles et de faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêtsparticuliers.

Il faut donc établir la jonction entre le palier politique et le palier administratif. Faute d’outilstechniques appropriés, les décisions politiques risquent d’être mal éclairées et inappliquées; fauted’outils politiques, les conclusions des «experts» risquent de rester purement académiques.

c) Un acte participatif

La réforme est généralement mal acceptée et suscite à tous les niveaux des réactions de méfiance,voire d’ hostilité.

L’expérience a prouvé surabondamment que les réformes qui ont réussi ont été souhaitées nonseulement par les réformateurs mais par les réformés eux-mêmes, lesquels avaient finalement l’impression que les solutions de réforme proposées correspondaient à leurs propres voeux. Dans cecontexte, un projet de réforme administrative doit être associatif et participatif. Il ne s’agit pas defaire mais de faire faire. Il ne s’agit pas de monologuer des modèles mais d’ouvrir partout portes etfenêtres et d’engager avec tous un dialogue large et incessant.

47 A titre dGexemple : Interplan (Nations Unies), LGévaluation de lGaptitude administrative au développement,Organisation des Nations Unies, 1970 ; J. Eaton, ed., Institution Building and Development, Beverly Hills,Sage, 1972 ; A.F. Leemans, ed, The Management of Change in Government, La Haye, Nijhoff, 1976; H.Mintzberg, The Structuring of Organizations, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1979.

48 G.M. Cabanas, Bases pour une réforme administrative. Rapport présenté à une réunion dGexperts organiséepar l‘Organisation des Nations Unies à Santiago du Chili, 16-21 novembre 1970.

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2. Le dispositif institutionnel proprement dit

a) Économie du dispositif

L’expérience comparative indique que le dispositif institutionnel varie d’un pays à l’autre maiscomporte en tout état de cause deux organes distincts: un organe à caractère politique chargé dedéfinir les grandes orientations, les options de base, d’évaluer et d’approuver les études; un organeà caractère technique chargé de la réalisation des analyses-diagnostics, de la formulation desalternatives techniques, de l’appui à la mise en oeuvre des mesures de réforme.

Si la réforme était pilotée par un seul organisme, il y aurait danger qu’il soit juge et partie.

Au niveau de la mise en application des décisions de réforme, il doit être clair dès le départ que laresponsabilité de la mise en oeuvre des mesures de réforme relève directement des départementsministériels concernés par les décisions du gouvernement.

Il appartient à chaque ministre de prendre à son niveau les mesures qui sont de son domaine decompétence pour la mise en place des mesures décidées par le gouvernement.

b) Rattachement institutionnel

La littérature pertinente et l’expérience universelle enseignent que les organes de la réformeadministrative, s’ils ont des objectifs très vastes et généraux, doivent bénéficier, en raison ducaractère interministériel de leurs interventions, d’une autorité et d’une capacité d’influence que seulpeut leur valoir un rattachement au plus haut niveau 47.

Quel que soit l’organisme à qui est confiée la réforme 48, l’impulsion ne peut être donnée que par unehaute autorité gouvernementale. Ceci pour plusieurs raisons:

Des raisons juridiques: Un service de réforme ne peut être rattaché qu’à un niveauhiérarchique supra-ministériel conformément à sa vocation.Il ne peut relever d’un ministère déterminé, car, alors, etquelle que soit la nature des textes fixant son statut, sesattributions et sa compétence, il apparait comme unorganisme du ministère concerné et sera orienté en fonction

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des priorités de ce ministère. Les études risquent, enconséquence, d’ être partisanes et partielles.

Des raisons fonctionnelles: Les questions touchant aux structures administratives et à lapolitique des personnels dont la solution est susceptible d’appeler un changement d’attribution ou de compétencedoivent être traitées au niveau le plus élevé de la hiérarchie.Une étude d’organisation ou de réorganisation peut appelerdes changements d’attributions ou de compétences ouproposer des solutions alternatives qui nécessitent desarbitrages au niveau interministériel. Il peut être difficile à unministère de gestion d’imposer ses vues à un ministère deconception.

Des raisons d’efficacité: Pour disposer auprès de l’ensemble des services de l’État del’audience, du prestige et de l’autorité nécessaires, il faut quele service de réforme soit assuré d’un appui décisif, nonseulement personnel ou occasionnel mais institutionnel.

Il faut bien constater que dans la pratique, beaucoup d’États africains francophones n’ont pas suivices conseils.

En tout état de cause - et même si ceci n’explique pas tout - la mise en place d’un dispositifinstitutionnel inapproprié a pesé lourd dans les échecs de réforme constatés.

C. Les options de base - justificatifs

Comme on l’a vu dans le diagnostic, les options prises par les gouvernements divergent parfoissensiblement d’un pays à l’autre et au sein même de la communauté internationale. Lesconséquences n’en sont pas neutres. Il parait donc nécessaire de prendre parti en faveur des solutionsqui semblent les mieux adaptées aux situations des pays francophones africains. Deux problèmesparaissent prioritaires :

• Le dispositif institutionnel de gestion : centralisation ou décentralisation;

• Le choix d’un système juridique : le système de carrière (modèle de type français) ou lesystème d’emploi (modèle anglo-saxon).

1. Centralisation/décentralisation de la gestion des personnels de l’État

La centralisation poussée que l’on connaît dans nombre de pays africains présente des avantages etdes inconvénients. Avantages parce qu’elle assure une unité de vue tant en matière d’interprétationdes textes qu’en matière de gestion des agents. Elle facilite et harmonise cette gestion pour autant

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qu’elle bénéficie des supports informatiques adéquats. Pour citer un exemple seule la gestioncentralisée permet la mise sur pied d’un système commun d’avancement, d’échelon et de gradefonctionnant avec objectivité.

En revanche, parce qu’elle régit un grand nombre d’individus, la gestion centralisée prend facilementun tour et un style impersonnels anonymes qui nuisent aux contacts avec les administrés, enl’occurrence les agents.

La décentralisation permet sans doute, au moins en principe, une gestion plus personnalisée et, parle fait même, plus humaine, mais, dans la réalité africaine, on constate qu’elle entraîne plus dedéboires qu’elle ne compte de succès.

On enregistre en effet de nombreuses interprétations divergentes des textes statutaires qui setransforment à la limite en abus de pouvoirs des responsables locaux et en injustices vis-à-vis desagents (indemnités décidées à l’échelon du département). De plus, on observe, avec l’adoption dece système, que les goulots d’étranglement que l’on reprochait à la gestion centralisée nedisparaissent pas mais ne font que se déplacer vers les niveaux décentralisés.

En outre, toute programmation globale des effectifs, toute étude prospective devient, dans cesystème, beaucoup plus compliquée, pour ne pas dire impossible.

Une décentralisation poussée de la gestion des personnels peut être envisagée sous trois réserves :

• Une délimitation claire des attributions des services et de leurs relations avec l’organe centralde gestion afin d’éviter qu’à terme ils n’outrepassent le rôle qui leur a été fixé et ne créentdes circuits parallèles, des court-circuitages, des situations de fait;

• La mise en place d’un système d’arbitrage permanent permettant d’assurer en toutecirconstance une unicité d’interprétation et d’application des textes;

• La mise en place d’un système permettant d’assurer une gestion prévisionnelle et unepolitique de formation pensées à l’échelle nationale.

Dans la pratique, on suggérera le maintien provisoire de la centralisation avec une déconcentration/décentralisation progressive et raisonnable, le pouvoir de décision en dernier ressort demeurant entreles mains des «responsables» vraiment responsables.

2. Le choix d’un système juridique: système de carrière/système d’emploi

Le système des personnels qui prévaut en Afrique francophone est basé sur le «système du statut».Ce système accorde en principe aux agents une stabilité d’emploi que ne leur assure pas ou leurassure moins bien le régime contractuel (système d’emploi). Cette stabilité d’emploi relativementmeilleure constitue du reste souvent le motif invoqué pour justifier les moins bonnes conditionsmatérielles du système de carrière par rapport au régime de l’emploi.

49 Diagnostic général de lGadministration publique centrafricaine. Plan dGaction, rapport dGétapes. ENAP,Québec, octobre 1982.

50 Voir Bilan de la réforme administrative en République centrafricaine. OFPA, avril 1995, op. cit.

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La situation des agents soumis au régime de la carrière est dite légale et réglementaire ou encorestatutaire, ou encore «fermée». On entend par là qu’elle est soumise à un statut qui peut être modifiéunilatéralement sans que celui qui en est l’objet soit en droit, comme pourrait l’être l’agentcontractuel, de prétendre qu’il y a violation des conditions de son engagement ou des droits qu’il aacquis.

Certains détracteurs du système de carrière ont instruit à son égard un mauvais procès. Selon eux,ce système ne permettrait pas d’assurer une relation immédiate avec les tâches à réaliser de sorte quele rendement n’aurait que peu d’effets sur l’évolution de la carrière d’un fonctionnaire. Comme onclasse plutôt les diplômés que les emplois est-il écrit dans un rapport49, il n’y a pas de lien entre lesalaire payé et la nature du travail fourni. Si la critique est justifiée au regard de la situation de faitprévalant dans le pays étudié, son imputation à la nature du système de carrière est erronée 50.

Que l’on adopte un système de carrière ou un système d’emploi, on doit bien considérer que, dansles deux cas, les autorités responsables partagent ou devraient partager le même souci d’avoir ennombre et en qualité les fonctionnaires strictement nécessaires au fonctionnement idéal des services.Si un professeur d’université est placé dans un cadre supérieur et reçoit un traitement supérieur àcelui d’un professeur de lycée, lequel est lui-même mieux rémunéré qu’un instituteur, c’estprécisément qu’il y a un lien fondamental entre la rémunération, les responsabilités assumées et lestâches accomplies. Le système de carrière est non seulement compatible avec un système d’ emploi,mais il est basé sur la définition des emplois. Comme on l’a vu en étudiant la réglementation, «lefonctionnaire est un agent nommé dans un emploi» (Statut de la Côte d’Ivoire de 1964, art. 1). Si lesemplois n’ont pas été définis, ce n’est pas le système de carrière «en soi» qui doit être mis en cause,mais les carences au niveau de son application.

Quel que soit le système adopté, on doit bien reconnaître enfin, sur le plan pratique, que, dans lespays africains francophones, les emplois ont rarement été définis. Lorsque cela a été le cas, laquestion reste posée de savoir si cette définition a été rationnellement conduite (cf. Loi des cadresorganiques) et dans quelle mesure le nouveau système a été systématiquement et rigoureusement misen application (République centrafricaine, Comores).

La véritable différence entre système de carrière et système d’emploi se caractérise en fin de comptepar le caractère permanent ou non de la fonction d’agent public.

Il est exact que l’engagement à terme pour une période donnée correspondant à des tâches précisespermet en principe une adéquation meilleure du binôme formation/emploi et une plus grandeflexibilité de gestion.

51 Revue internationale du Travail, vol. 129, n° 4, 1990.

52 Kebe Yacouba, « A quoi sert notre fonction publique ? », Fraternité Matin, 10 juin 1981.

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En ce qui concerne l’Afrique, il faut nuancer l’affirmation selon laquelle ces pays ont opté pour lerégime de la carrière puisqu’à côté des fonctionnaires sous statut coexistent des agents temporairesqui sont soumis au Code du Travail. Fonctionnaires sous statut et agents temporaires occupentsouvent les mêmes emplois (permanents) et les seconds nommés sont tellement peu «temporaires»que beaucoup effectuent une carrière complète en cette qualité.

On a donc, pour des facilités de recrutement et sans pour autant que ceci corresponde toujours à desbesoins réels, gauchi la nature et le bien-fondé du système de l’ emploi.

On doit bien comprendre également que le système d’emploi qui peut fonctionner dans des pays oùl’osmose entre secteur public et secteur privé est très forte devient beaucoup plus difficile à mettreen oeuvre dans des pays où le vivier des ressources humaines est limité et où le remplacement àterme échu d’agents publics de la haute fonction publique (magistrats, diplomates, chefs decirconscription territoriale) devient très spéculatif.

La véritable raison de défendre le système de carrière résulte des dangers du système patrimonial(voir plus haut). Il y a tout lieu de craindre que le remplacement de tel ou tel agent ne soit pas dictépar des critères de compétence ou de résultats mais plutôt par des considérations plus personnelles.Comme l’ écrit Wouter Van Ginneken 51: «L’inamovibilité de l’emploi peut être considérée commeune garantie nécessaire pour que les fonctionnaires s’acquittent de leurs obligations d’une manièreimpartiale sans avoir à craindre de conséquences fâcheuses pour leur carrière».

L’inamovibilité, répondent les détracteurs, est facteur de paresse et de laissez-aller. Ce n’est pasforcément faux. On doit souligner cependant que cette inamovibilité de principe a un caractère nonabsolu, le statut pouvant prévoir un certain nombre de mesures le tempérant (procéduredisciplinaire, suppression d’emploi, abaissement de l’âge de la retraite...). Le système de carrière n’apas empêché le «dégraissage» des effectifs dans le cadre des programmes d’ajustement structurel.

«Quels que soient les mérites que l’on peut reconnaître au système de l’emploi, disait M. JosephTadjo Ehue, ancien Ministre ivoirien de la fonction publique, il n’y a pas de doute qu’il pourraitdifficilement être adopté dans un pays en voie de développement comme la Côte d’Ivoire, où lesoptions politiques, les tâches permanentes et diversifiées de l’État s’accommoderaient mal d’unsystème fondé sur la précarité des emplois publics 52 ».

N’ajoutons pas, sous prétexte de modernisme, au désordre actuel un nouveau désordre par unchangement intempestif et mal contrôlé du système de carrière en place.

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Si on ne craint pas les effets pervers du système patrimonial, on pourra envisager par étapes la miseen place d’un système d’emploi pour les cadres moyens et subalternes de la fonction publique.S’agissant des cadres A, dans le contexte actuel, le maintien du statu quo parait raisonnable.

D. Valorisation de la formation et organisation du travail gouvernemental

Même si les politiques et les programmes de formation/perfectionnement sont bien orientés, on doitconstater que la formation n’induit pas automatiquement le progrès.

Si la formation a sa logique interne (étude des besoins, étude des moyens, mesures incitatives, etc.)elle a également sa logique externe. Autrement dit et pour utiliser un terme sartrien, elle doit êtremise «en situation» par rapport à :

• une politique nationale cohérente des ressources humaines;

• un environnement qui va ou non permettre, en amont et en aval, de la valoriser en motivantles fonctionnaires par le plein exercice de leurs compétences et des responsabilités qui endécoulent. Il est bien connu, par exemple, qu’une administration fonctionnant avec despersonnels de qualité moyenne mais bien coordonnés sera plus efficace qu’uneadministration utilisant des personnels de grande qualité mais fonctionnant sanscoordination. Indépendam-ment des facteurs liés à la situation personnelle des agents, lavalorisation des compétences est liée, sur un plan général, à l’organisation du travailgouvernemental et sur un plan plus spécifique à l’organisation des services où lefonctionnaire est appelé à travailler.

a) Motivation et situation personnelle

Un fonctionnaire a mille et une raisons plus ou moins discutables d’être démotivé (paresse, manquede conscience professionnelle, manque d’attrait pour le service public, conflit d’intérêts...). Cesraisons personnelles relèvent du champ d’investigation du psychologue ou du sociologue. Elles nesont pas sans intérêt mais ne nous intéressent pas directement. Au delà de ce champ d’ investigation,il y a des raisons objectives de démotivation liées à l’environnement (au sens large du terme)politique, social, culturel, managérial. C’est sur ce terrain que le spécialiste en gestion publique peutet doit agir.

Une première cause de démotivation est liée à la politique des rémunérations de moins en moinssatisfaisante qui incite le fonctionnaire à s’investir en même temps dans d’autres secteurs.

Le processus de démocratisation engendre une politisation de l’administration. Les fonctionnaires,ou au moins certains, sont plus soucieux de participer à la course au pouvoir que de leur fonction.Les autres sont démotivés, sachant que nominations et responsabilités sont fonction de la victoirede tel ou tel camp («système des dépouilles»).

53 A titre indicatif et pour une compréhension plus exhaustive du problème, voir Instruction n° 001(Président de la République) relative aux règles et procédures régissant le travail gouvernemental, 31 juillet1984 (Mali).

54 Cameroun : Comité ad hoc de réflexion sur le programme de la réforme administrative et de lagouvernance (avril 1996) : « Le Premier Ministre, chef de gouvernement, nGa pas de pouvoir réglementaireautonome. Dans la pratique il ne dispose pas dGinstruments pour assurer la coordination et lGanimation delGaction gouvernementale. LGabsence de Conseil des ministres tout comme la rareté des conseils de cabinetfait que le gouvernement manque de solidarité. Chaque ministre, dans son secteur, sGoccupe de la gestion deson personnel et de son budget, évitant autant que faire se peut de prendre des initiatives qui pourraient êtremal vues par la hiérarchie. »

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Le haut fonctionnaire, s’il n’ est pas lui-même un politique, se trouve écarté du processus de décisionpolitique et ne devient plus qu’un simple exécutant. D’où démotivation.

S’il a vocation à participer à l’exercice du pouvoir, c’est-à-dire à la définition et à l’exécution despolitiques nationales, encore faut-il que les processus institutionnels nécessaires aient été mis enplace. Ceci pose le problème de l’organisation du travail gouvernemental qu’on ne peut discuter endétail dans le cadre de cette étude 53.

b) Motivation et organisation du travail gouvernemental

Souvent, cette organisation du travail laisse sérieusement à désirer 54.

i) La priorité est de réhabiliter le Secrétariat général du Gouvernement.Dans toute administration moderne, le Secrétariat général du Gouvernement, placé auprèsdu Premier Ministre, est l’organe de coordination du travail gouvernemental. Il assureplusieurs fonctions :

• Il établit les liaisons et la coordination entre les différents départements ministériels, entransmettant, pour avis et observations, les projets de textes émanant des ministères auxautres départements concernés, en organisant les réunions intersectorielles qui s’avèrentnécessaires et en constituant, en tant que de besoin, des groupes de travail ou commissionsad hoc;

• Il suit les séances du Conseil des Ministres. Il en établit les projets d’ordre du jour, en assurele secrétariat administratif, en élabore les procès-verbaux de séances et surveille l’exécutiondes décisions qui y sont prises;

• C’est une «instance de régulation» qui intervient au niveau des procédures et du circuit dedécision du travail gouvernemental et du contrôle de légalité des textes administratifs;

• Il est également la mémoire institutionnelle du gouvernement: tous les dossiers et procès-verbaux du gouvernement y sont classés et archivés et son fichier législatif qui répertorie tous

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les textes législatifs et réglementaires a une fonction de documentation pour tout acte qui estdevenu public;

• Il est responsable de la publication au Journal Officiel;

• Le Secrétariat général est la mémoire institutionnelle de la fonction publique.

ii) Par ailleurs, la gestion déficiente du service où travaille le fonctionnaire constitue nonseulement une cause de démotivation mais inhibe l’exercice des capacités et desqualifications. Les causes de cette déficience sont nombreuses. On peut citer entre autres :

• L’absence de définition des structures (organigrammes), des attributions des services et despostes (cadres organiques). D’où imprécision au niveau des compétences requises et desresponsabilités à assumer;

• L’absence d’organisation des services (pas d’organisation du travail gouvernemental, pas deprogramme de travail, pas de contrôle de gestion, pas d’évaluation des résultats au niveaucollectif ou au niveau individuel);

• L’absence de politique d’emploi rationnel des effectifs en fonction des disponibilités depostes et des compétences;

• L’absence de discipline au sein des services (absentéisme);

• Mutations et promotions inexistantes ou arbitraires;

• L’absence de recours légal (gracieux et contentieux) ou inefficacité de ces recours;

• L’absence de système informationnel interne et externe;

• L’absence d’un système de participation aux décisions;

• L’insuffisance des dotations en moyens humains, financiers et équipements;

• Éventuellement, les effets de substitution au niveau de l’assistance technique internationale(les experts prennent la place des nationaux).

En même temps qu’on «perfectionne» les agents, on doit remédier aux carences de l’organisation.La formation/perfectionnement doit aller de pair avec une bonne gestion.

55 Note sur les projets de réforme administrative par M. Rambourg, PNUD/Nations Unies, 19 oct. 1979.

56 Moise Nembot, op. cit., p.175 et J. Chevallier, Science administrative, Paris, PUF, 1986.

57 Alain Tobelem, « Système dGanalyse de capacité institutionnelle pour lGajustement structurel », LATPS Occasional Paper Series Banque mondiale, 26 déc. 1991.

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III. CONCLUSIONS DE LA DEUXIÈME PARTIE

Les réformes, qu’elles soient ponctuelles ou globales, se heurtent à une série d’obstaclesconsidérables, de cercles vicieux qui en rendent la réalisation délicate (absence ou inadaptation destructures d’encadrement de la réforme «au sommet», manque de cadres, incompétences,absentéisme, manque de moyens financiers, patrimonialisme etc. La liste pourrait être longue).

Au-delà du problème de l’encadrement et de la qualité des travaux de réforme, revient sans cesse leproblème de la volonté politique qui est le préalable incontournable du succès. C’est presque uneclause de style. Cette volonté politique s’est révélée très souvent défaillante : «Il faut bien constaterque ce qu’on appelle ici réforme, là modernisation, procède souvent d’arrière-pensées politiquesayant pour but de jeter de la poudre aux yeux pour masquer les insuffisances ou apaiser l’impatienceou les frustrations d’une opinion publique insatisfaite. Des réformes de ce type qu’on pourraitappeler «réformes-alibis» n’ont aucune chance d’ aboutir» 55.

M. Nembot va dans le même sens: «La gestion des affaires publiques intègre souvent, comme le ditle professeur J. Chevallier, la logique des «politiques symboliques». La stratégie de réforme devientversatile dès lors qu’elle est destinée à maquiller la face d’honorabilité des gouvernants vis-à-vis del’extérieur. En vue de rassurer les bailleurs de fonds, l’élite dirigeante se livre à une démonstrationostensible et simulatrice du zèle réformateur» 56.

Alain Tobelem 57 de la Banque mondiale nuance ce point de vue. Dans certains cas les dirigeantsn’auraient pas pris la mesure des réalités. «Il est très fréquent que les gouvernements se fixent desprogrammes de modernisation de leurs politiques et de leurs structures, sans se rendre compte queles appareils administratifs existants, la législation et la réglementation correspondant aux secteursaffectés ou concernés par les changements projetés, sont tellement figés, qu’ils empêcheront, en fait,de procéder à quelque changement que ce soit. Dans la plupart des pays en voie de développement,on retrouve cette situation où la modernisation devient une sorte de programme magique qui doitréussir simplement parce qu’on en a décidé ainsi».

Dans d’autres cas il y aurait tromperie délibérée.

«Parfois cela est plus grave que l’incompétence: il s’agit de véritable mauvaise foi politique, parexemple lorsqu’on annonce des changements qui provoquent un espoir de progrès dans lapopulation, surtout celle qui souvent contribue à ces progrès sous forme de sacrifices, alors qu’on

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sait bien que les adaptations institutionnelles nécessaires comme préalable à la réalisation deschangements en question, ne seront pas faites.»

Ces observations nous renvoient aux problèmes de la réalité du pouvoir et aux problèmes de criseculturelle qui sont au coeur du redimensionnement quantitatif et qualitatif des fonctions publiquesde certains pays africains.

58 Lignes directrices sur la coopération pour le développement, Paris, OCDE, 1995.

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TROISIÈME PARTIEGOUVERNANCE ET RÉFORME ADMINISTRATIVE

On convient aujourd’hui que la condition fondamentale d’un développement réel est liée à unemeilleure gestion de la «chose publique».

Les bailleurs de fonds, et notamment la Banque mondiale, ont, à cet égard posé récemment (années1990) une problématique nouvelle, le concept de «gouvernance».

La gouvernance est quelquefois définie comme le «bon gouvernement» ou la «bonneadministration». Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, dans une publicationrécente, la définit comme «la bonne gestion des affaires publiques 58». C’est la définition que nousretiendrons.

Mais les réformes administratives lancées à l’époque des partis uniques avaient également pourobjectif la bonne gestion des affaires publiques. Il convient d’aller plus avant dans la définitionprécise de gouvernance pour mesurer l’apport nouveau qu’ elle représente. Ce sera l’objet de notrepremier point.

Dans un deuxième point, nous nous attacherons à définir le contenu de la gouvernance à la fois auniveau politique et au niveau administratif et les répercussions que cela peut entraîner dans le cadreprécis de remise en ordre des fonctions publiques objet de cette étude.

Enfin, à la lumière des critiques émises ces dernières années s’agissant de l’assistance techniqueinternationale, nous essayerons de discuter certaines propositions nouvelles envisagées par lesautorités nationales et les bailleurs de fonds.

I. DÉFINITION ET CONTENU DE LA GOUVERNANCE

A. Essai de définition - mise en perspective

Il n’est pas inutile de rappeler les principales étapes de l’apparition du nouveau concept:

• Les études de la Banque mondiale sur le développement en Afrique (Perspectives à longterme de l’Afrique subsaharienne, 1989) dans lesquelles il était souligné que, sansamélioration des systèmes de gouvernement, il ne saurait y avoir de développement durable;

• L’accord portant création de la Banque europeénne pour la reconstruction et ledéveloppement (BERD) en mai 1990, qui mentionne dans son préambule les notions de

59 Document technique n° 225, op. cit.

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démocratie pluraliste, d’État de droit, de respect des droits de l’homme et d’économie demarché. Celles-ci sont explicitement reprises dans l’article 1 qui définit l’objet de la BERD.

La question a été également abordée au cours de la réunion du CAD les 3 et 4 décembre 1990, sousl’ angle du développement participatif. La note de son secrétariat dit ceci:

«Il ne peut y avoir de développement participatif sans un bon gouvernement. Il est certes difficile dedéfinir ce qu’il faut entendre par un bon gouvernement, mais la compétence et l’honnêteté, le sensdes comptes à rendre au public, une large participation de la population aux débats et aux décisionstouchant les questions centrales et, d’une façon générale, l’encouragement de l’initiative individuelleou communautaire en sont manifestement des ingrédients indispensables. Cela sous-entend lerenforcement d’institutions et d’organisations extra-gouvernementales aptes à concourir àl’établissement d’un bon gouvernement ainsi qu’à l’amélioration de la capacité de gestion à tous lesniveaux.»

Cette idée de «gouvernance» a été reprise et officialisée dans le rapport sur la réunion consultativede la cinquième reconstitution générale du Fonds africain de développement (février 1991) : unparagraphe, à la rédaction duquel ont participé le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne préciseen effet :

«Les États participants ont souligné l’importance du rôle que jouent les bons systèmes d’administration à tous les niveaux dans un développement économique équitable et durable et ontestimé que le Fonds pourrait concourir au renforcement de la capacité des institutions nationales etlocales à fonctionner efficacement. A cette fin ils ont mis l’accent sur l’importance d’une gestionjudicieuse des programmes de dépenses publiques; d’une plus grande responsabilisation; de l’amélioration de l’environnement juridique et réglementaire favorable à l’initiative dans les secteurspublic et privé. Par ailleurs, le Fonds devrait contribuer à élargir la participation des populations auxprocessus de développement et veiller à la pleine utilisation des ressources et du potentiel humains. »

Du côté français, depuis le lien établi par le Président de la République dans son discours de LaBaule du 20 juin 1990 entre l’effort d’aide de la France et les progrès accomplis vers plus de libertéau sein des États bénéficiaires, le choix de la démocratie et la notion d’État de droit ont étéréaffirmés.

La Banque mondiale a donné de la gouvernance la définition suivante 59:

«La direction et le contrôle politique exercés sur la société civile en relation avec la gestion de sesressources en vue du développement économique et social.»

Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) définit de son côté la gouvernancecomme «la gestion des affaires de la nation». Elle englobe, ajoute le PNUD :

60 Governance, Public Sector Management and Sustainable Human Development, a UNDP StrategyPaper, october 1994.

61 On ne traitera pas ici de la composante économique qui nGest pas en relation directe avec cette étude.Le PNUD lGa conceptualisée dans la formule du développement humain durable (Rapport PNUD,Initiative pour le changement) : « Le développement humain durable nGest pas celui qui se limite à lagénération de la croissance économique, mais un développement qui veille en plus à une distributionéquitable des fruits de ladite croissance ; qui assure la régénération de lGenvironnement plutôt que sadestruction ; qui libère et suscite la participation des populations plutôt que leur marginalisation. »On doit rester conscient des liens étroits qui existent entre le développement économique et la réformeadministrative. De même quG il nGy a pas dGajustement structurel (économie) sans ajustementinstitutionnel (administration), de même on ne réforme pas pour réformer mais pour faciliter ledéveloppement. On en tirera les leçons ultérieurement lorsquGon abordera le problème de lGassistance techniqueinternationale future.

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«Le système des règles formelles et informelles qui gouvernent les institutions des pays, la façondont elles sont appliquées et suivies par les différents acteurs sociaux et comment le comportementde ces derniers influence ses institutions 60. »

Nous considérons pour notre part, sans nous livrer à une exégèse des textes des bailleurs de fonds,que la réforme administrative reste, dans tous les cas d’école, au coeur des problèmes; dans le cadrede la gouvernance, la différence est que le contexte et les perspectives changent.

Dans un système de parti unique, la réforme administrative est un système fermé d’auto-régulation de l’administration selon les modalités définies par une autorité politique détenantle pouvoir sans partage.

Dans un système de gouvernance, la réforme administrative est un système ouvert derégulation de l’administration confiée à des autorités élues et respectueuses des grandsprincipes de la démocratie libérale.

Dans ce contexte, la réforme administrative intègre les dimensions et les exigences de l’économiede marché et du pluralisme démocratique. Elle est interconnectée et interpénétrée par des échangesavec les différents partenaires qui concourent, chacun en ce qui le concerne, à la construction de lanation, dans le respect des libertés publiques et des principes généraux du droit.

B. Le contenu de la gouvernance et ses répercussions sur la réforme administrative

Tous les éléments de la gouvernance intéressant la réforme administrative peuvent être regroupéssous deux rubriques 61: la démocratie politique et la démocratie administrative.

62 Voir M. Rambourg, « Parti unique et administration en Afrique », Journal des études africaines, vol. 2,automne 1968, p. 137-146.

63 Achille Mbembe, Afriques indociles, op. cit. Pour le célèbre économiste Tibor Mende il nGy a quedeux sortes de régimes possibles dans les pays pauvres : « Les régimes autoritaires visant à perpétuer lesinégalités existantes et les régimes autoritaires visant à réformer les structures. » Le prix dudéveloppement peut être lGautoritarisme politique et économique.

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1. La démocratie politique

La démocratie politique consacre, dans un système de multipartisme, l’élection libre comme modede désignation des principales autorités du pays et, par voie de conséquence, leur légitimitépopulaire.

Il va de soi qu’un tel système ne peut fonctionner que dans les pays où existe une situation de paixet de sécurité. Ceci se rapporte concrètement à une garantie de l’intégrité du territoire national ainsiqu’à la sécurité des personnes y vivant.

a) Le processus de démocratisation

Au moment des indépendances, les dirigeants africains ont justifié la mise en place du système departi unique par l’absence de classe sociale ou de lutte des classes. D’autres arguments reposaientsur la nécessité de la construction nationale qui implique que l’unité nationale soit réalisée pourfonder l’État sur la nation composée d’ethnies diverses et souvent opposées. Les dirigeants del’époque soulignaient que le multipartisme serait un danger dans la mesure où les partis auraient unebase tribale 62.

Ces arguments sont entachés de partialité, mais ne peuvent être écartés d’un revers de main. Leprocessus de démocratisation risque en effet de réveiller les vieux démons de la division et de laconfrontation. De nombreux auteurs africains ont insisté également sur la spécificité culturelle des«sociétés noires». Elle débouche sur une interprétation fixiste de la culture et de l’histoire, paraventà des conceptions «ancestrales» du pouvoir et à son extrême personnalisation. Dans ce contexte, lesidées d’opposition sont considérées comme des «idées de contrebande, de dissidence, voire desubversion 63». Il ne faut pas oublier que la démocratie comporte un enjeu d’accession et deconservation du pouvoir, source de luttes intenses et parfois sans merci. Comme disaitVauvenargues: «En politique, on ne peut s’agrandir sans se traverser» . La représentation d’unedémocratie apaisée et consensuelle relève davantage d’un a priori que d’une réalité.

Beaucoup d’auteurs ont également souligné le lien entre développement et démocratie. La pénuriepose le problème du partage non seulement du pouvoir mais des richesses. Démocratisation ou pas,il s’agit toujours de se placer à un point stratégique de circulation, d’ accumulation ou d’allocationdes ressources. La lutte quotidienne pour la survie, «l’attente du manger» privilégie la «politique duventre». C’est dire que la démocratisation risque d’être déviée de son objet par la logique

64 A/48/935, 6 mai 1994. p.118-138.

65 Voir article « LGamer souvenir de La Baule », dans Le Monde du 17 mars 1997. Interview du PrésidentEpedama : « La démocratie ce nGest pas du prêt-à-porter... Nous voulions une démocratisationprogressive. Au lieu de cela nous avons eu le chaos et lGopposition a pillé les caisses... Ici, au Togo, çanGa pas marché, mais il y a eu de la casse. Ailleurs, au Bénin, au Niger ou à Madagascar, ça a marché,mais ça nGa pas duré. »

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patrimoniale et la systématisation de ce que Mbembe appelle «La prédation». Comme le disait unresponsable africain: «Avec la démocratie multipartiste le système du parti unique n’est pas mort,il n’ a fait que se multiplier. Les partis d’opposition n’ont en commun que leur opposition face à laperformance désastreuse du parti en place».

Il est également vrai que la démocratisation en Afrique a connu bien des avatars: indépendammentdes problèmes liés à la mise en place du système électoral (constitution des listes, pression sur lescandidats et les électeurs, faible participation, fraudes électorales) et de l’inexistence d’ une majoritéd’idées (nombre des partis, absence de programmes etc.), on soulignera deux éléments-clés mis enlumière dans un document des Nations Unies 64:

• D’une part, des pratiques antidémocratiques peuvent être décelées là même où les traditionsdémocratiques sont les plus enracinées: «On mentionnera le financement des candidats pardes groupes d’intérêts particuliers et le manque de transparence de certaines institutionsétatiques (à commencer parfois par la commission de contrôle des élections)».

• D’autre part, le défoulement consécutif à des frustrations accumulées sous des régimes à partiunique, pendant des dizaines d’années, a provoqué une certaine confusion entre électionmultipartiste et démocratie durable. Le peuple souverain, détenteur d’une parcelle desouveraineté, veut tout tout de suite et à tout prix, rendant la situation des nouveauxgouvernants difficile et provoquant de nouvelles frustrations. Le risque est grand, commedisaient les Anciens de passer rapidement d’un système de démocratie (souveraineté dupeuple) à un système d’ochlocratie (souveraineté de la populace).

Sur le plan de la réforme administrative, la démocratisation entraîne une désaffection de certainsfonctionnaires plus motivés par la course au pouvoir que par la réalisation des tâchesprofessionnelles. Le déchaînement des luttes de factions parasite les institutions et incite les autoritésà l’indécision politique et à la prudence; beaucoup de mesures sont ainsi reportées sinon auxcalendes grecques du moins à la période postélectorale.

L’évaluation des progrès accomplis dans le processus de démocratisation reste mitigée 65.

Il reste beaucoup à faire pour mettre en oeuvre une véritable démocratisation. Elle seule, en tout étatde cause, permet de s’opposer, de dénoncer, de se substituer. Elle seule permet l’alternance et lecontrôle de la compétence et de l’intégrité des institutions. Elle seule confère la légitimité du mandat

66 A titre indicatif nous donnons les grandes lignes dGun programme suggéré. Il vise :a) à renforcer les capacités conceptuelles et les attributions de lGinstitution ainsi que lGorganisation

du travail parlementaire notamment par :. une amélioration de la gestion organisationnelle de lGinstitution parlementaire (Assemblée,

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de gouverner sans garantir pour autant, malheureusement, que les autorités élues l’exercent avecsagesse, équité et compétence.

Le rapport des Nations Unies, déjà cité, conclut (par. 128):

«La démocratie n’est pas le seul moyen qui permette d’améliorer le fonctionnement despouvoirs publics, mais c’est le seul qui soit fiable. Grâce à l’élargissement de laparticipation populaire que favorise la démocratie, les grandes aspirations et les prioritéssociales ont davantage de chances d’ être prises en compte dans les objectifs nationaux dedéveloppement. Grâce à la mise en place de mécanismes appropriés d’alternance politique,la démocratie permet de protéger la compétence, la fiabilité et l’intégrité des institutionsétatiques fondamentales - y compris la fonction publique, le système légal et le fonctionne-ment même du processus démocratique. En fondant la légitimité politique des gouverne-ments, la démocratie renforce leur aptitude à remplir efficacement leurs fonctions. Enexigeant des gouvernements qu’ils rendent compte de leur action aux citoyens, ladémocratie les rend davantage sensibles aux préoccupations de la population et les inciteà prendre des décisions transparentes.

«Le mandat de gouverner que la population lui a confié confère au gouvernement salégitimité. Si la démocratie ne peut pas assurer instantanément la bonne gestion des affairespubliques et si l’ institution d’un État démocratique n’entraîne pas non plus sur-le-champl’amélioration notable des taux de croissance, des conditions sociales ou de l’égalité, ellerapproche cependant l’État de la population.»

Tout processus de démocratisation comporte des risques. Pour le rendre plus opérationnel il faut lerenforcer par l’amélioration d’autres mécanismes institutionnels.

b) La mise en oeuvre du principe de la séparation des pouvoirs

Le processus de démocratisation implique le respect du principe de la séparation des pouvoirs :législatif, exécutif, judiciaire.

i) Le pouvoir législatif

L’objectif est de donner au Parlement les capacités lui permettant de jouer son rôle de façoneffective. Pour cela, un programme spécifique doit être établi permettant à la fois de renforcer lesattributions classiques inhérentes au pouvoir législatif (le vote des lois et le contrôle de l’exécutif)et d’avoir une meilleure maîtrise de la gestion organisationnelle et des ressources de l’institution 66.

administration, etc.) suite à un audit organisationnel et fonctionnel ;. un programme de formation au profit des membres du Parlement dans les techniques

dGévaluation et de suivi des politiques et des programmes publics ;. la création dGune cellule de prospection (long terme) et de réflexion sur des domaines dGordre

stratégique de la société nationale méritant une action parlementaire ;. une mise sur pied dGunités indépendantes dGaudit financier visant à contrôler les comptes publics;. la formation en techniques de rédaction des lois pour le personnel spécialisé du Parlement et de

lGadministration parlementaire ;. une amélioration de lGinterface Parlement et pouvoir exécutif (gouvernement et administration) ;

b) à améliorer la gestion des ressources parlementaires, notamment par :

. lGétablissement dGun code de déontologie du personnel parlementaire et de lGadministrationparlementaire ;

. lGétablissement de manuels de procédures de gestion des ressources parlementaires (humaines etfinancières) ;

. lGinstauration dGun dispositif de gestion permettant aux membres des commissions parlementairesde suivre effectivement lGévolution de lGexécution des décisions du Parlement et de préparer desrapports circonstanciés à cet effet ;

. la création dGun système dGorganisation et de gestion des informations parlementaires à traversune banque informatisée de données et la maîtrise de la gestion des archives parlementaires.

67 G. Conac et J. de Gaudusson, Les cours suprêmes en Afrique, 1988 et J. de Gaudusson, La justice enAfrique.

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ii) Le pouvoir exécutif

Le renforcement de la capacité du gouvernement à définir et à mettre en oeuvre les politiquesnationales et le renforcement de la capacité des ressources humaines dont il dispose et dont il abesoin constitue le noyau dur de la gouvernance.

A cet égard, tous les éléments mis en lumière dans les deux premières parties de cette étude restentaussi valables dans le contexte de la gouvernance que dans celui du parti unique.

iii) Le pouvoir judiciaire

Il n’est pas d’État de droit sans justice indépendante et efficace. L’administration judiciairefonctionne actuellement dans beaucoup de pays dans des conditions précaires 67.

La réglementation, comme on l’a vu (voir première partie de l’étude) est vaste, complexe, malconnue et souvent inappliquée. La justice doit également prendre en compte l’imbrication des droitsen présence parfois incompatibles (droit moderne d’inspiration occidentale, droits coutumierslocaux, statuts personnels de droit musulman). L’administré étant peu au fait de l’état de lalégislation, le fonctionnaire est d’autant plus tenté d’user et même d’abuser de son statut d’autoritéque les administrés connaissent mal leurs droits et par conséquent ignorent où se situent les limites

68 M. Nembot, op. cit., p. 415 et suivantes.

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de l’autorité de l’État. Le système de corruption ne fait qu’aggraver les relations administration-administré.

Il s’agit en deuxième lieu de mettre l’institution judiciaire en état de fonctionner réellement, de direle droit et de voir les décisions qu’elle prend exécutées et respectées par tous. Ce volet comporteentre autres la réhabilitation des tribunaux, la fourniture de moyens en matériel, en documentationjuridique et en personnels d’appui compétents et en nombre suffisant.

Dans ce contexte, des mesures immédiates touchant à l’interprétation des textes et à la capacité del’institution judiciaire pourraient constituer l’étape première d’une réhabilitation globale del’institution judiciaire.

Il convient de mettre d’abord l’administration centrale du Ministère de la justice en état d’accomplirl’oeuvre de clarification, de conciliation, de simplification et le cas échéant d’élaboration des texteslégislatifs fondamentaux que sont un code foncier, un code des investissements, un code deprocédure qui font parfois cruellement défaut. Ces textes une fois adoptés devront faire l’objet d’unepublication immédiate au Journal Officiel afin que tous les citoyens puissent s’y référer. Cettepublication devra être accompagnée de toutes mesures et actions propres à en éclairer le contenu, àen diffuser la connaissance, à en vulgariser l’approche et la compréhension.

Il est nécessaire par ailleurs d’augmenter la qualité de l’administration judiciaire à travers unprogramme de renforcement des capacités organisationnelles et managériales du personnel judiciaire.Dans ce cadre, une action de formation spécialisée, ponctuelle dans un premier temps et permanenteà terme, des magistrats, juges de paix et auxiliaires de justice (greffiers, huissiers, etc.) sera mise enplace. La formation-adaptation des magistrats et auxiliaires de justice actuellement en fonctions’effectuera le plus possible sur place par des stages itératifs de courte durée destinés à leur donnerles compléments de connaissance juridiques théoriques s’il y a lieu et le savoir-faire pratique queleurs fonctions nécessitent (conduite de l’instruction, rédaction des actes, conduite des séances dejugement etc.).

Cet effort de formation ne pourra être limité aux seuls agents de l’administration judiciaire, maisdevrait s’étendre également à ceux occupant un emploi dans le domaine de rédaction des lois et dansle domaine juridique (conseillers juridiques, Secrétariat général du Gouvernement, juristes opérantdans les différents secteurs).

La remise en ordre de l’administration judiciaire ne peut avoir son plein effet que dans la mesure oùles administrés et les justiciables lui font confiance. Tel ne semble pas être le cas dans beaucoup depays africains. Comme l’explique M. Nembot 68, la «justice de l’État africain «moderne» rebute lejusticiable potentiel».

69 Voir J. Verges, Pour en finir avec Ponce Pilate, Paris, Le Pré aux Clercs, 1983.

70 Voir Théodore Holo, «Contribution à lGétude des chambres administratives : le cas du Bénin» dans Les cours suprêmes en Afrique, la jurisprudence administrative, Paris, Economica, 1988.

71 G. Conac (coord.), LGAfrique en transition vers la démocratie économique, Paris, 1993.

72 F. Gon, LGorganisation de la justice administrative en République centrafricaine, RJPIC, n° 4.

73 M. Kamto, « Une justice entre la tradition et la modernité » , Afrique contemporaine, n° 156, 1990, p.57.

74 F. Wodie, «La législation», Encyclopédie juridique de lGAfrique, N.E.A., 1982, tome 1, p. 327.

75 La distinction classique chère aux marxistes entre libertés formelles et libertés réelles. VoirM.Rambourg, Libertés publiques et ordre social. Aspects conceptuels, Editions de lGUniversité dGOttawa,Justinien, juin 1968, p. 87-114.

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Dans l’Afrique traditionnelle, la justice permettait de rétablir l’harmonie des rapports sociaux. Unefois le litige réglé par la palabre, les parties étaient conviées à faire un geste symbolique deréconciliation. La justice d’aujourd’hui fonctionne comme «un combat d’arène» dont la procédureest incertaine 69.

La réticence des fonctionnaires à déférer les décisions administratives dont la légalité est douteusea été analysée au Bénin: sur 119 fonctionnaires interrogés, 109 refusent de contester devant le jugeadministratif une sanction illégale émanant de l’autorité supérieure70. Cette attitude s’explique parle peu de confiance des justiciables à l’égard du système judiciaire mais relève également du systèmepatrimonial. L’affrontement en justice d’un agent avec son chef est vite assimilé à une lutte «pourle trône» 71ou à une entreprise de caractère «incivique» 72. Derrière l’individu citoyen survit l’hommemaillon d’une chaîne communautaire 73.

Le juge lui-même n’est pas à l’abri du système patrimonial. «Le juge qui reçoit inconsidérément detels recours s’expose au soupçon de complicité avec le requérant » 74. Il ne peut être que prudent dansla mesure où il se sent vulnérable.

Une fois encore on constate que la mise en oeuvre d’une restauration de «l’État de droit» élément-cléde la gouvernance n’est pas simplement un problème de structures et d’organisation.

2. La démocratie administrative

Les grands principes définis dans le cadre du processus de démocratisation (libertés publiques,contrôle de l’action publique, obligation pour l’administration de rendre compte) doivent se traduiresur le terrain de façon concrète 75.

76 L. Ouellet, Gouvernance et rôle changeant de lGÉtat moderne, Communication n° 3 au Séminaire sur lagouvernance au Burkina Faso, 7-11 novembre 1994.

77 Voir notamment Pauline Biyong, Essai sur la gouvernance, Ligue pour lGéducation de la femme et delGenfant, Yaoundé, non daté.

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Le rôle de l’État dans le fonctionnement de la société soulève deux grands problèmes :

• La participation de la société au fonctionnement de l’État;

• Les relations centre-périphérie dans le cadre d’un aménagement de la décentralisationadministrative.

a) Administration et société civile

La participation des groupes à la vie politique peut prendre diverses formes et poursuivre desfinalités multiples. La question est de savoir comment l’État peut institutionnaliser cetteparticipation, seul moyen, pour lui, de la prendre en compte de manière réfléchie, organisée etcontrôlée et seule manière, pour les groupes, d’en assurer la qualité, la pondération et la régularité.

L’organisation de la participation dans l’État suit la logique et la dynamique de l’action politiqueelle-même, c’est-à-dire la double dialectique ordre/mouvement et lutte/gestion.

L. Ouellet a démonté les mécanismes de cette dialectique 76. Il écrit:«La politique, nous dit Burdeau(1981), est la «volonté de substituer aux équilibres sociaux spontanés l’ aménagement réfléchi desstructures de la société et des relations qui s’y établissent» ; la vie politique tire son sens d’unedialectique dont les pôles opposés sont l’ordre et le mouvement. L’action de l’État n’est rien d’autrequ’un effort pour fixer et gérer l’équilibre entre ces pôles, pour réguler le changement possible enfonction de l’ordre souhaitable (et inversement). La participation institutionnalisée aufonctionnement des organes de l’appareil de gouvernance constitue une contribution des groupes àla détermination de cet équilibre auquel préside l’État. La participation effective des groupes auxactivités des organes de la gouvernance obéit à la même dialectique lutte/gestion.»

Bien entendu, pour que le système fonctionne, il faut que les groupes, associationset syndicats soientréellement représentatifs des intérêts qu’ils prétendent représenter et non l’émanation, sous couvertde fausses représentations, d’intérêts privés ou purement corporatistes. De là la nécessité pour l’Étatde définir un cadre institutionnel (statut des associations reconnues d’utilité publique) à la fois soupleet clair 77.

78 On pourra également consulter à ce sujet Le développement participatif et la bonne gestion desaffaires publiques, OCDE, 1995.

79 Ceci doit faire lGobjet dGune étude en soi.

80 M. Nembot, op. cit., p. 432-472.

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Comme l’a montré par ailleurs L. Ouellet, la participation peut prendre différentes formes et allerde la simple information à la cogestion en passant par la consultation et la concertation. On n’endiscutera pas ici 78.

b) Administration et monde rural; la décentralisation administrative

Au-delà du problème de la participation de la société civile, se pose celui de la participation dumonde rural aux affaires publiques dans les pays qui ont connu durant plusieurs décennies unecentralisation excessive et bureaucratique qui a fait du paysan un partenaire soit exploité, soitmarginalisé, soit les deux.

Dans le cadre d’une bonne gouvernance, impliquant transparence et «imputabilité» dans les affairespubliques, la décentralisation est devenue un des thèmes favoris de ses théoriciens. Elle se caractérisepar un transfert plus ou moins important de compétences soit territoriales, soit fonctionnelles.

On n’abordera pas ici les problèmes techniques touchant le degré d’autonomie octroyé, le systèmede tutelle administrative mis en oeuvre, la répartition des ressources financières, humaines ettechniques entre l’État central et les collectivités jouissant d’ une certaine autonomie, la coordinationentre les différents niveaux de décentralisation entre eux et celle de ces niveaux avec l’autoritécentrale 79.

Ce qui parait intéressant c’est d’insister sur le problème de la compatibilité et de l’adaptabilité desmodes de régulation sociale traditionnelle (chefferies traditionnelles) aux modalités«occidentalisées» de la gouvernance.

M. Nembot a remarquablement mis en lumière 80 l’antagonisme persistant entre le monde paysan quivitupère les «voleurs en col blanc» et les fonctionnaires qui, de leur côté, sont très réticents à l’égardd’une décentralisation accusée de nuire à l’unité nationale et source de gaspillage et de dilapidationdes deniers publics.

Il a également souligné la dichotomie existant entre les autorités formelles (le maire, par exemple)lorsqu’elles sont nommées et le chef du village assurant de fait l’aménagement du village, dans lamesure où les cadres de l’administration centrale se «plaisant mieux dans les bureaux climatisés desministères» sont défaillants au niveau du terrain.

81 M. Rambourg, «La conception des projets de développement financés par le système des NationsUnies», Revue française dGadministration publique, n°54, avril-juin 1990, p. 187-204.

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Nembot montre également, suite à l’exode rural, la retribalisation des populations à l’échelon urbain(«village urbain») qui s’approprient de véritables missions de service public.

Pour les Africains, conclut-il, le village demeure le «centre du monde». Les peuples africains nerefusent pas la modernité, mais ils veulent l’aborder sans contrainte extérieure inutile et à partir deleur propre univers de références et de représentations.

De là l’importance de mesurer l’impact des valeurs traditionnelles et sociales dans le cadre de la miseen oeuvre d’un système de gouvernance et de les prendre en compte.

II. L’ ASSISTANCE TECHNIQUE INTERNATIONALE

L’ assistance technique internationale a joué un rôle considérable dans les projets de remise en ordredes fonctions publiques africaines. A-t-elle agi comme un placebo ou est-elle arrivée à accroître lescapacités des fonctions publiques ? Doit-on envisager d’autres perspectives d’assistance ?

A. Les avatars de l’assistance technique internationale

Pour les spécialistes, l’assistance technique internationale est apparue au cours des années commela langue d’Ésope, c’est-à-dire ce qu’il y a de meilleur et ce qu’il y a de pire.

De meilleur dans la mesure où elle a contribué au développement d’une «culture administrative» ;de pire dans la mesure où elle a été perçue comme un élément de perturbation, de substitution, voirede parasitisme. Les sursalaires ou avantages divers donnés aux nationaux travaillant au sein deprojets - considérés comme des oasis - a contribué à créer une fonction publique nationale à doublevitesse.

Considérée de 1960 à 1980 comme une panacée elle a fait l’objet depuis lors de critiques de plus enplus acerbes. Certains experts ont considéré que les difficultés rencontrées tenaient essentiellementà une insuffisante précision au niveau de la formulation des projets. L’ amélioration de laprésentation des documents de projet - souhaitable certes - n’a pas constitué en soi une garantie ducaractère opérationnel des projets en question.

Un certain nombre de critiques ont été identifiées dans un article paru en 1990 81. Elles peuvent serésumer comme suit :

«Le but de l’assistance technique est de faire passer, par un transfert de technologie, une structureadministrative d’une situation de départ X à une situation Y. Malheureusement, très souvent, l’

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analyse de la situation X de départ repose sur des informations générales rapidement recueillies quine reflètent pas la situation exacte de la structure en question. Seul un «audit» organisationnelpermettrait de tester le degré de capacité nationale de la structure et d’adapter le plan d’action enconséquence. Du fait que la capacité a été surévaluée, on arrive difficilement à la situation Y parcequ’on est parti d’une situation inférieure à X.»

On constate, par ailleurs, que le programme d’action interne des projets constitue un catalogue d’activités et de résultats envisagés sur le long terme. Il ne renseigne généralement ni sur le processusarticulé des activités et des résultats, ni sur les indicateurs quantitatifs qui permettront d’ évaluer,tout au long du processus, les produits intermédiaires.

Le problème le plus aigu est celui du transfert de technologies dans le cadre de bourses et de voyagesd’études. Ceux-ci sont, dans certains cas, considérés comme de véritables «récompenses». Lesboursiers suivent souvent des études longues à l’extérieur débouchant sur l’obtention de diplômesqui leur permettent d’obtenir des promotions en conséquence, au sein de leur fonction publique.Outre que les hommes sont inutilisables, au niveau du projet, pendant les périodes considérées(souvent extensibles), il n’est pas évident qu’à leur retour ils reviendront travailler au sein de lastructure originale d’accueil du projet. Si c’est le cas, et en raison de la mobilité des fonctionspubliques africaines, ils risquent les uns après les autres de recevoir une autre affectation. Les projetsperdent parfois en cours de route leurs principaux éléments nationaux et compromettent ainsi lapassation des relais aux nationaux à l’issue du projet lui-même.

De ce fait et du fait également que les projets sont des «îlots de prospérité» (ballons d’oxygène) ausein d’un environnement administratif aux ressources rares, les nouveaux arrivants nationauxsouhaiteront bénéficier des mêmes avantages que leurs prédécesseurs. La conjuration des intérêtscoalisés des principaux partenaires du projet (agences d’exécution ou bureaux d’études,fonctionnaire de contreparties nationales, consultants nationaux, experts internationaux) pousseraà l’extension des projets au-delà des limites fixées au départ.

Par ailleurs, la deuxième génération de professionnels africains éduqués supporte de plus en plusdifficilement, trente ans ou plus après les indépendances, la présence de très nombreux expertspermanents sur le terrain. Or, par un paradoxe curieux, l’effondrement des rémunérations, lesmauvaises conditions de travail et les possibilités de départ dans des conditions avantageuses (dansle cadre de mesures de «dégraissage» de la fonction publique préconisées, notamment, par la Banquemondiale) n’ont pas toujours permis aux gouvernements de retenir les meilleurs. Ce qui a entraînépar contrecoup soit le maintien des besoins en compétences extérieures, soit un affaiblissement descompétences nationales.

D’autres critiques, souvent très valables ont été évoquées: faible rentabilité de l’aide, balkanisationet noria des projets, exécution nationale des projets insatisfaisante, absence de mémoireinstitutionnelle, contradictions des modalités d’intervention des assistances extérieures. Commentremédier aux différentes inadaptations de l’assistance technique internationale ?

82 Voir E.J. Berg (coord.), Penser la coopération technique - Réforme pour renforcer les capacités enAfrique, PNUD, Ed. Economica, 1994.

83 On ne discutera pas ici des divers discours sur lGÉtat : Les ultra-libéraux (Friedman), la notion dGÉtatminimum («Le retour à lGessentiel»). Une certaine évolution doit être notée. On a commencé àconsidérer les gouvernements comme dotés de pouvoirs excessifs (Voir Killick , « Twenty-five YearsAgo in Development », Development Policy Review, Londres, juin 1986). On a débattu plusfondamentalement par la suite des rôles respectifs de l’État et du marché (N. Stern., « The Economics ofDevelopment. A Survey », Economic Journal, Oxford, septembre 1989. AujourdGhui il ne sGagit plus

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Pour beaucoup d’experts, l’assistance technique a constitué de fait «une subvention déguisée verséeaux budgets de fonctionnement» 82 à fonds perdu et sans contrepartie en termes de renforcementinstitutionnel.

La critique est sans doute caricaturale, mais traduit le profond désenchantement engendré au niveaudu renforcement institutionnel par l’assistance technique internationale ces dernières années.

B. La mise en oeuvre d’un nouveau partenariat

1. Conclusions générales

Presque depuis l’indépendance, le secteur public, dans les pays africains francophones au sud duSahara, a été affecté par de nombreux dysfonctionnements ayant pour conséquence de réduire sescapacités de conception, de gestion, de suivi et de contrôle des missions de développement qui luisont assignées.

Les causes de ces dysfonctionnements, comme on l’a vu, sont principalement d’ordre structurel etsocio-culturels et relèvent notamment d’objectifs insuffisamment précis, exhaustifs et hiérarchisés,d’une organisation déficiente de la coordination interministérielle et du travail gouvernemental, d’une allocation non optimisée des ressources humaines et financières, d’une insuffisante rigueur dansl’application de l’État de droit, d’un manque de moyens financiers, d’un manque de volontépolitique, de facteurs socio-culturels ayant un impact négatif (patrimonialisme, corruption) et d’unmanque de coordination au niveau de l’intervention des partenaires de développement.

Toutes ces défaillances conduisent à une situation de quasi-blocage de l’action publique ne laissantque des moyens limités de lutte contre les conséquences négatives d’un environnement conjonctureltrès dégradé et contraignant. La persistance de cet état de chose constitue un facteur de prolongationet vraisemblablement d’aggravation de la crise économique et financière qui secoue les pays.

L’apparition du concept de gouvernance n’a pas modifié le fond des problèmes. Elle les a seulementtransposés dans un contexte économique de marché et politique de pluralisme avec les avantages etles inconvénients que cela comporte (société libérale de type anglo-saxon). Ce concept degouvernance aura permis au moins en partie de clarifier le rôle de l’État 83. Encore doit-on veiller,

dGépiloguer sur lGintervention de lGÉtat. On considère dGune façon pragmatique que lGÉtat devrait «selimiter à ce quGil est le mieux placé pour faire» (Killick, A Reaction Too Far. Economics and the Role ofthe State in Developing Countries, Londres, Overseas Development Institute, 1989).

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dans des pays à forte fragmentation sociale et où sont en lutte des forces centrifuges fortes, à ne pasaffaiblir l’État, seul garant de la cohésion sociale et de la paix civile.

La gouvernance a le mérite de mettre en lumière le rôle du processus de démocratisation (ouverture,contrôle, discussions) et le rôle de la société civile, au sens large du terme, en tant que partenaire duprocessus de réforme. On a souligné cependant l’ambiguïté que peuvent impliquer de tels processusqui, selon les cas, peuvent déboucher sur des situations consensuelles ou, au contraire, conflictuelles.

Ce qu’il est important de souligner c’est que, gouvernance ou pas, la réforme des fonctions publiquesdoit surmonter toute une série de problèmes délicats, ce qui implique de nouvelles approches auniveau de la coopération technique.

2. Un programme de gouvernance

a) Définition

On convient aujourd’hui que l’insuffisance des résultats obtenus dans le passé résulte d’une absencede conception globale et de fil conducteur de l’ensemble des actions entreprises. La dispersion et lasectorialisation des efforts ont été incapables d’apporter des réponses adéquates à un problème quiest structurel et global.

Pour rompre les cercles vicieux liés à ces interventions ponctuelles et fragmentaires, il paraitnécessaire de formuler un programme-cadre de renforcement institutionnel prenant en comptel’ensemble des problèmes, leur interconnexion et la coordination nécessaire des interventionsd’assistance technique extérieure.

On doit bien comprendre qu’une telle approche ne fait pas obstacle à des interventions de caractèreponctuel dans la mesure où elles s’intègrent dans le plan général d’intervention. Dans ce contexte,le gouvernement et les partenaires pourraient convenir :

•d’établir un programme prioritaire, coordonné et équilibré de renforcement des capacités de gestiondu secteur public («approche-programme») ;

•que ce programme soit un véritable partenariat entre le gouvernement et les bailleurs de fonds etqu’à ce titre les deux parties conviennent de mesures précises à mettre en oeuvre et se fixent desobjectifs et des échéanciers dans le cadre d’une démarche contractuelle; •que les priorités d’action à mettre en oeuvre soient articulées avec celles arrêtées, par ailleurs, dansle cadre de programmes en cours ;

84 M. Rambourg, Stratégie de mise en place dGun programme de gouvernance. Bissau, 29 octobre 1993.

85 A. Israel, Le rôle futur de lGÉtat - Dimensions institutionnelles de la question Colloque du 25èmeanniversaire de lGIIAP, Paris, 21 et 22 octobre 1991.

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•que le processus de détermination du programme soit internalisé, un des éléments-clé duprogramme devant être le renforcement des capacités de gestion et non la substitution d’assistantstechniques aux cadres nationaux. Le programme impliquera le recrutement et le redéploiement decadres nationaux de façon à constituer une masse critique minimale dans chaque structureadministrative où le programme aura des activités 84.

Cette idée a été développée également par A. Israel qui a suggéré de constituer, auprès d’une autoritéassurant la coordination interministérielle (Premier ministre), un véritable «brain-trust» despécialistes nationaux (20 à 30 personnes) capable de piloter l’ensemble des opérations 85.

b) Stratégie de mise en oeuvre

Le déroulement d’ un programme de gouvernance devrait s’opérer en trois étapes :

i) Phase d’identification, d’analyse et de proposition de programme

Cette phase sera essentiellement internalisée et conduite par la partie nationale. Un coordonnateurnational sera nommé, des groupes de travail constitués (en principe par secteur), des rapportsproposés et discutés, si nécessaire, en séminaire, etc. Un aide-mémoire sera préparé.

ii) Phase de réflexion et de concertation

On devra tenir compte des éléments suivants :

• Le caractère relativement ambitieux de cette approche qui nécessitera la coordination et larépartition des interventions entre les bailleurs de fonds (même philosophie d’ intervention,partage des activités, échéanciers compatibles, etc.) ;

• La nécessité de convenir, entre le gouvernement et les bailleurs de fonds, des conditionspréalables au démarrage du programme, de la philosophie et du mode d’intervention àprivilégier ainsi que des critères de performance en cours d’exécution du programme;

• Les éléments de justification requis par les bailleurs de fonds pour approuver de nouvellesinterventions ainsi que les délais inévitables associés à leur approbation et à la mobilisationdes compétences nécessaire.

Le processus de concertation des bailleurs de fonds pourra suivre les étapes suivantes :

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• Enclencher, entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds, un processus de consultationet de négociation dont le but sera d’arrêter les principaux éléments du programme (priorités,philosophie d’ intervention, conditions préalables, critères de performance) ainsi qu’un pland’action spécifiant les rôles et responsabilités de chacun des participants à l’intérieur de ceprogramme ;

• Déterminer une date cible pour l’approbation finale du programme et du plan d’action;

• Obtenir, à partir de l’examen de l’aide-mémoire, un engagement des bailleurs de fonds et dugouvernement de manifester clairement leur intention de mettre sur pied un tel programmeet, le cas échéant, d’y participer.

iii) Phase de programmation

C’ est sur la base de ces discussions et des contacts qui en ressortiront qu’une équipe sera chargéede parachever le programme et le plan d’action qui en découlera (spécifiant les rôles etresponsabilités de chacun des participants connus ou potentiels à l’intérieur de ce programme etindiquant les éléments pour lesquels les financements ne sont pas assurés).

Ce programme et ce plan d’action feront l’objet de nouvelles décisions et concertations entre legouvernement et les bailleurs de fonds (pour approbation et recherche de financement).

Le programme et le plan d’action devront être officiellement adoptés, les engagements respectifs dugouvernement et des bailleurs de fonds précisés et annoncés.

c) Liaison avec le programme-cadre macroéconomique

Dans certains pays, le programme-cadre macroéconomique et celui en développement institutionnelseront traités en même temps comme deux éléments d’un programme de renforcement des capacitésnationales de développement.

On peut bien entendu traiter ces deux programmes séparément mais on devra, dans ce cas, dresserdes passerelles entre eux.

d) Coordination du programme

Dans l’exemple d’un programme à deux composantes, les activités ne peuvent atteindre leurefficacité maximum qu’à la condition d’être étroitement coordonnées, d’où l’importance de la miseen place d’un cadre institutionnel d’organisation du programme. Il existe plusieurs schémaspossibles. On n’en discutera pas ici.

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e) Contenu du programme

Dans le domaine de la réforme institutionnelle, notamment des fonctions publiques, des programmesde gouvernance de type macro-administratif ont déjà été préparés, dont certains de grande qualité.Dans le contexte de la stratégie de mise en oeuvre du programme qui a été suggéré ci-dessus et quipréconise une internalisation du processus, il n’y a pas lieu d’en discuter ici.

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Aspects methodologiques de la reforme des fonctions publiques … · 2020-03-31 · ST/TCD/SER.E/52 ASPECTS MÉTHODOLOGIQUES DE LA RÉFORME DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES _____