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par

M. le Professeur Jacques Mariel NZOUANKEU Secrétaire Permanent de l’OFPA

Réf : OFPA – novembre 2000

Note de conjoncture

TENDANCES MAJEURES DE L’EVOLUTION RECENTE

DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES ET PERSPECTIVES DE LEURS REFORMES

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INTRODUCTION

Depuis la mise en place des programmes d’ajustement structurel dans la plupart des pays africains, de profondes mutations sont intervenues dans leurs Fonctions publiques.

Ces mutations, à la fois d’ordre organisationnel, factuel et structurel, affectent le

fonctionnement de l’Etat, ainsi que ses missions, en raison du rôle prééminent des personnels de l’Etat dans la conduite des affaires publiques.

Le moment semble donc venu de jeter un regard sur l’ensemble de ces mutations,

démarche qui se justifie pour différentes raisons : ��Les premiers résultats des programmes d’ajustement structurel permettent de

mesurer, pour les pays concernés, le chemin parcouru ainsi que les nouvelles orientations à donner aux réformes. Il est donc possible, et même souhaitable de vérifier si, et dans quelle mesure, la Fonction publique de l’Etat a rempli le rôle de moteur des réformes que certains pays africains, ainsi que des partenaires au développement lui assignaient.

��La mondialisation a entraîné, entre autres conséquences, l’ouverture des Fonctions publiques africaines des pays francophones, qu’on qualifie volontiers de « système de la carrière », à des valeurs, normes et standards qui jusque-là leur étaient extérieurs, faisant émerger, du même coup, une nouvelle conception de la gestion des personnels de l’Etat. Les exigences, désormais plus pressantes d’éthique et de déontologie, de transparence et de lutte contre la corruption, de déconcentration, d’évaluation des performances, d’innovation et d’efficacité participent de cette nouvelle orientation de la Fonction publique.

Il convenait donc de mesurer l’impact réel de ces changements sur la nature et les missions de ces Fonctions publiques à travers les grandes tendances de leur évolution.

☛ Les objectifs d’une telle démarche sont évidents

��D’une manière générale, les progrès dans la gestion des affaires publiques dans un contexte de mondialisation devraient se traduire par une tendance vers l’harmonisation des systèmes administratifs au moins dans les espaces francophone et lusophone africains qui somme toute, présentent de nombreuses similitudes. Dans cette perspective, les conclusions qui se dégagent de l’observation des Fonctions publiques éclairent sur les progrès réalisés en matière de coopération et de l’intégration sous-régionales, et, d’une certaine manière, contribuent à leur renforcement.

��D’une manière plus spécifique, l’observation des tendances de l’évolution des Fonctions publiques dans l’espace francophone permet de vérifier, et au besoin de rectifier l’image monolithique que l’on lui donne ; elle permet surtout aux partenaires au développement, mais également à l’OFPA de concevoir des programmes régionaux de modernisation ou de réforme de l’Administration, basés sur des questions et préoccupations communes à plusieurs pays.

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☛ La problématique de l’observation des tendances découle de ce qui précède.

Il s’agit de rechercher si, et jusqu’à quel point, les systèmes des Fonctions publiques de la carrière s’adaptent aux exigences nouvelles de la gestion des affaires publiques et en quoi l’évolution ainsi observée affecte la réforme ou la modernisation des Administrations publiques.

De ce point de vue, on observe ��le maintien, voire le renforcement du cadre institutionnel du système de la carrière, ��mais également son aptitude à intégrer les nouveaux principes de la gestion des

affaires publiques.

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1. MAINTIEN ET RENFORCEMENT DU CADRE INSTITUTIONNEL

DU SYSTEME DE LA CARRIERE

Les pays africains ont hérité de la France le système de la Fonction publique de carrière qu’on qualifie également de Fonction publique des diplômes. Les grands principes qui régissent le cadre institutionnel de ce système, bien que connus, méritent d’être rapidement rappelés. Mais surtout, les raisons pour lesquelles il se maintient et même se renforce sont significatives et méritent d’être relevées.

1.1. LE CADRE INSTITUTIONNEL

1.1.1. La relative uniformité du cadre institutionnel des Fonctions publiques africaines

Les Fonctions publiques des pays francophones africains sont régies par un cadre institutionnel dont les dispositions sont pratiquement les mêmes.

1.1.1.1. Le champ d’application du statut et le droit applicable

La qualification du texte de base peut varier : statut général des fonctionnaires, de la Fonction publique, des agents permanents de l’Etat. Le principe reste cependant le même : ces textes déterminent toujours, en général par soustraction, les catégories des personnels de l’Etat auxquels ils s’appliquent.

Le droit applicable aux fonctionnaires dans leurs rapports avec l’Administration, ainsi que

dans la plupart de leurs relations avec les usagers est un droit spécial, soit que les règles de fond sont différentes des règles du droit privé, soit qu’elles sont appliquées par un juge spécial (chambre administrative de la Cour suprême ; Tribunal administratif et Chambre administrative de la Cour suprême ; Cour constitutionnelle ; Tribunaux régionaux ou Conseil d’Etat selon les pays).

1.1.1.2. L’organisation de la Fonction publique

L’organisation de la Fonction publique varie légèrement d’un pays à l’autre, mais reste fondée sur les mêmes principes.

* Au sommet, il y a toujours un Ministère chargé de la Fonction publique dont la

dénomination peut changer d’un pays à l’autre, et dans le même pays, varier d’un remaniement ministériel à l’autre : Ministère de la Fonction publique et du développement institutionnel au Burkina Faso ; Ministère de l’emploi, de la fonction publique et de la formation professionnelle au Centrafrique ; Ministère de la modernisation de l’Etat au Sénégal jusqu’en mars 2000, Ministère de la Fonction publique, du travail et de l’emploi au Sénégal depuis mars 2000, etc…

Ces Ministères sont dotés d’organigrammes diversifiés mais comportent tous une

direction chargée de l’administration des personnels. Précisément, la seule définition satisfaisante du « fonctionnaire » ou de l’ « agent permanent de l’Etat » c’est d’être administré

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par cette direction. Les actes d’administration pris par le Ministre chargé de la Fonction publique et initiés par cette direction sont relatifs au recrutement des personnels, à leur nomination, titularisation, ou déroulement de leur carrière, à leur sortie de service. En revanche, il revient aux Ministres utilisateurs de prendre les actes de gestion, par exemple la notation, certaines sanctions disciplinaires, les affectations et les mutations.

* La Fonction publique comporte également des organismes d’administration, de

gestion et de consultation dont les dénominations varient : Conseil consultatif national de la fonction publique ; Commission permanente ; Commissions paritaires et Conseil de santé ; Conseil d’administration du secteur ministériel ; Conseil supérieur de la Fonction publique ; Commission d’épuration administrative chargée de formuler les recommandations relatives au licenciement, à la révocation, ou à la mise à la retraite d’office des fonctionnaires ; Commission nationale de classement des diplômes ; Commission nationale des contrats spéciaux etc….

* Les fonctionnaires ou agents permanents de l’Etat sont hiérarchisés par catégories

selon leur niveau de qualification et de recrutement et regroupés dans des corps selon les grades auxquels ils ont vocation.

1.1.1.3. Les conditions d’entrée

Elles sont pratiquement identiques par tous ces pays. Si le concours externe (direct) ou interne (professionnel) reste le mode normal de

recrutement, les statistiques font apparaître une progression rapide des autres modes de recrutement, notamment contractuels, liés à l’extension dans le secteur public des principes de la flexibilité de l’emploi.

Pendant les deux ou trois premières décennies des Indépendances, les Ecoles et

Instituts d’Administration publique constituaient des voies privilégiées, voire exclusives du recrutement dans les Fonctions publiques. N’ayant pas su s’adapter aux mutations rapides induites par les programmes d’ajustement structurel, elles ont été, pour la plupart marginalisées. Des efforts sont à présent entrepris, y compris au niveau des Nations Unies pour revaloriser leurs missions, redéfinir les axes, stratégies et niveaux de leur intervention, adapter leurs méthodes pédagogiques, le contenu des enseignements dispensés, et le profil de leurs enseignants.

1.1.1.4. La carrière

Le schéma de la carrière des fonctionnaires est théoriquement le même dans tous ces pays.

* Les positions sont celles héritées du système français : l’activité, le détachement, la

disponibilité. La position « sous les drapeaux » prévue par les textes n’a de portée que si le service militaire est obligatoire. Les différents régimes de congés sont assimilés à l’activité. La position « hors cadre » est de moins en moins usitée.

* La rémunération reste toujours fixée par une grille qui indique la valeur du point

d’indice. Toutes ces Fonctions publiques sont confrontées à des problèmes similaires de coordination ou d’harmonisation des échelles indiciaires des différents corps.

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* Le déroulement de la carrière est dominé par le régime de la notation et de l’avancement.

L’avancement à l’ancienneté, qui subsiste dans tous les pays concernés, présente de

moins en moins d’intérêt, sauf qu’il devient onéreux, sans contrepartie en termes d’efficacité. C’est en effet un avancement automatique tous les deux ou trois ans, selon le cas. Le fonctionnaire avance en classe et en échelon, indépendamment de la notation dont il a pu faire l’objet.

En revanche, l’avancement au choix, ou au grade est un élément fondamental du

système des Fonctions publiques concernées. Dans sa logique, il consiste à choisir un nombre restreint de fonctionnaires, en raison de leur mérite et de les avancer au grade supérieur. La Fonction publique se présentera alors comme une pyramide ; les fonctionnaires, de plus en plus méritants, mais de moins en moins nombreux, sont promus dans les grades supérieurs.

L’application de ce principe suppose un système de notation qui récompense

effectivement le mérite. C’est ce qui explique la relation entre le système de notation et le système de l’avancement au choix.

Dans les faits cependant, les éléments d’appréciation sont subjectifs et la note chiffrée

est uniforme, excessive. Cette pratique affecte négativement les mécanismes de l’avancement au choix. En effet,

comme la notation ne permet plus d’évaluer les mérites propres de chaque fonctionnaire, la solution à la fois pratique et légale, c’est de rendre l’avancement au choix automatique, ce qui revient à l’utiliser dans le sens opposé à celui pour lequel il était institué.

1.1.2. Les tentatives de différenciation

Des différenciations ont toujours existé, d’un pays à l’autre, dans le cadre institutionnel des systèmes des Fonctions publiques africaines. Au départ, il s’agissait de simples nuances, ou de différenciations terminologiques. Mais de plus en plus, on observe des changements de perspective, tendant à rapprocher ces Fonctions publiques du système des emplois.

Le contexte dans lequel ces changements s’inscrivent, ce sont les mutations suscitées

par la mise en œuvre des programmes d’ajustement structurel. Pour différentes raisons, on a fait croire, et on soutient toujours que le système des emplois est plus performant, plus efficace, garantit de meilleurs résultats que le système de la carrière et permet la maîtrise de la masse salariale.

La mise en application de cette doctrine dans certains pays africains est dominée par

une préoccupation majeure : trouver des mécanismes qui permettent de responsabiliser les fonctionnaires, d’en sélectionner les meilleurs et d’en tirer les conséquences quant à leurs rémunérations.

Certains pays comme le Cameroun ont alors introduit dans leur système la notion de

poste de travail. Il s’agit d’un ensemble d’éléments décrivant le profil du futur titulaire du poste, ses missions et les objectifs qui lui seront assignés.

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D’autres, et c’est le cas du Sénégal, du Burkina Faso et du Bénin considèrent la réforme de la notation comme l’élément clé du nouveau système, dans la mesure où elle joue un rôle d’entraînement dans les réformes.

En effet, elle suppose au préalable une meilleure définition des emplois, ainsi que du

profil de leurs titulaires ; elle permet de distinguer, voire d’identifier les meilleures fonctionnaires et par suite, d’organiser un système d’avancement au choix fondé sur le mérite et d’en tirer les conséquences quant à la rémunération des fonctionnaires les plus performants. La notation devient ainsi un outil indispensable de la politique des ressources humaines dans l’Administration, et c’est entre autres pour cette raison qu’on lui préfère désormais le concept d’évaluation.

* Le système sénégalais repose sur les principes ci-après. - La notation : se traduit annuellement par une appréciation et une note chiffrée

attribuée à tout fonctionnaire en activité ou en service détaché. - Le pouvoir d’évaluation appartient au chef de service direct. - Pour leur évaluation, les fonctionnaires sont répartis en trois groupes selon les

fonctions qu’ils assument ; �� premier groupe : les personnels chargés de fonctions de direction ou de

supervision ; �� deuxième groupe : les personnels chargés de fonctions d’étude, de conseil ou

de contrôle ; �� troisième groupe : les personnels chargés de fonctions opérationnelles.

- Des coefficients permettent de déterminer la note chiffrée. Ils sont différenciés, selon qu’ils s’appliquent aux personnels occupant les fonctions de direction, les fonctions d’étude, de conseil ou de contrôle, ou enfin les fonctions opérationnelles. Un barème de 0 à 20 et une échelle d’appréciation allant de mauvais à excellent permettent d’établir la note chiffrée annuelle et l’appréciation globale inscrites sur la fiche d’évaluation et communiquées au fonctionnaire concerné.

Les éléments de l’évaluation sont versés dans le dossier de l’intéressé. L’annotateur est le supérieur hiérarchique immédiat du fonctionnaire. Le nouveau système d’évaluation des fonctionnaires du Sénégal n’introduit que des

innovations timides par rapport à la réglementation antérieure. Il est donc peu probable qu’il permette de résoudre le problème difficile de l’avancement au choix qui se pose à toutes les Fonctions publiques. Ce n’est pas en créant trois groupes de fonctionnaires et en réaménageant les barèmes et les échelles d’appréciation que l’on évitera l’inflation des notes, les notes excessives ou arbitraires. Le nouveau système d’évaluation devait s’accompagner de réformes profondes ayant pour objet la description rigoureuse des postes ainsi que des éléments différenciés d’appréciation de ses titulaires, le tout dans le cadre d’une organisation des structures de l’Administration.

* Le système burkinabè est ainsi structuré.

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- D’abord les textes réglementent la typologie, la description des emplois et l’organisation des structures

�� Les textes distinguent les emplois publics permanents (emplois de conception, de

direction ou de prestations intellectuelles et techniques de haut niveau ; emplois d’application ; emplois d’exécution), et les emplois publics non permanents.

Le fonctionnaire stricto sensu est celui qui a vocation à occuper l’un des emplois

permanents définis, tandis que le contractuel de la Fonction publique (article 172 du statut) a vocation à occuper les emplois permanents autres que ceux auxquels les fonctionnaires peuvent prétendre, ainsi que les emplois publics non permanents destinés à la réalisation d’activités extraordinaires ou conjoncturelles des administrations centrales ou déconcentrées de l’Etat.

Des décrets fixent, par ministère, la liste des emplois publics permanents. �� Le système est verrouillé par les dispositions de la loi n°20/98/AN du 5 mai 1998

portant normes de création, d’organisation et de gestion des structures de l’Administration d’Etat. Ce texte impose une organisation uniforme à toutes les structures de l’Administration centrale, lesquelles comprennent le Secrétaire général, la Direction générale, la Direction et le service.

Pour les Administrations déconcentrées, l’organisation comprend trois niveaux : la Direction régionale, la Direction provinciale et le Service départemental.

Aux termes de l’article 10 de la loi, « toute proposition de création ou de modification des

structures doit prévoir les ressources humaines, matérielles et financières nécessaires au fonctionnement des structures concernées ». L’article 11 prescrit des exigences similaires pour la suppression des structures. Il est ainsi conçu : « toute proposition de suppression de structure doit, en outre, être accompagnée d’un plan de redéploiement des ressources précédemment mises à la disposition de la structure ».

La typologie des emplois se trouve ainsi en harmonie avec l’organisation des structures. - Ensuite est institué le système d’évaluation, régi principalement par les

articles 78 à 83 de la loi n°13/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la Fonction publique.

Les mécanismes de ce système sont les suivants :

��Le pouvoir d’évaluation appartient au supérieur hiérarchique immédiat du fonctionnaire.

��Chaque année, un contrat d’objectifs est établi entre le fonctionnaire et son supérieur immédiat. Ce contrat prend comme référence le programme d’activités de la structure au sein de laquelle le fonctionnaire est affecté. Il fixe des critères d’appréciation différenciés, compte tenu de l’emploi qu’il occupe. Le contrat d’objectifs est signé par le fonctionnaire et son supérieur hiérarchique, et chacun des deux en garde copie.

��A la fin de l’année a lieu un entretien d’évaluation entre le fonctionnaire et son supérieur hiérarchique. Cet entretien a pour objet de comparer les résultats attendus et ceux

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atteints par le fonctionnaire. A la suite de cet entretien, une note chiffrée cotée de 1 à 10 est attribuée au fonctionnaire et lui est communiquée sur-le-champ par son supérieur hiérarchique.

��Toute personne ayant intérêt à agir, le fonctionnaire ou ses collègues peut attaquer la note chiffrée par un recours hiérarchique devant le Ministre compétent ou saisir le tribunal administratif d’un recours contentieux.

��S’il est établi que la notation est complaisante ou abusive, le notateur est passible de sanctions disciplinaires.

- Enfin, l’avancement est organisé sur ces bases et combine les principes de la Fonction publique des emplois avec ceux de la carrière.

��L’avancement d’échelon, ou à l’ancienneté est maintenu. Il s’effectue tous les deux ans, mais à la condition que la moyenne des notes calculée sur la même période soit au moins égale à 6/10.

��L’avancement « de classe » (qui correspond dans d’autres systèmes à

l’avancement de grade ou au choix), s’effectue selon les règles suivantes.

☛ Les fonctionnaires occupant le même emploi sont regroupés en trois classes selon leurs performances et leur mérite professionnel, la 3ème classe étant hiérarchiquement la plus élevée.

☛ Les fonctionnaires ayant accompli dix ans de service dans la première classe et dont

la moyenne des notes, calculée pour la même période est au moins égale à 8/10 sont promus à la deuxième classe ; sont promus à la troisième classe les fonctionnaires ayant accompli huit ans dans la deuxième classe et dont la moyenne des notes, pour la même période, est au moins égale à 8/10.

☛ Dans tous les cas, l’avancement d’une classe à l’autre n’est pas subordonné à

l’épuisement des échelons dans la classe précédente.

* Le système béninois en cours d’élaboration est assez proche du système burkinabè.

L’objectif de départ était de mettre en place un nouveau système d’avancement au

mérite. Du fait de l’hostilité des syndicats à la notion même de mérite, le mécanisme a été rebaptisé : nouveau système de carrière et de rémunération des agents de l’Etat. Il repose toujours sur le principe selon lequel la promotion doit bénéficier aux agents les plus méritants identifiés à l’aide d’outils tels que le contrat d’objectifs ou la lettre de mission.

Il est envisagé que sa mise en œuvre se fasse progressivement, à partir d’un ministère

pilote, après que les textes qui le consacrent auront été adoptés.

- La portée de ces différenciations reste limitée.

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D’une part en effet, elles ne modifient pas la nature des systèmes de carrière de ces Fonctions publiques : le recrutement et le classement se font toujours sur la base des diplômes ; la formation initiale reçue par les personnels au moment de leur recrutement doit toujours être complétée ou continuée tout au long de leur carrière.

D’autre part, il est prématuré d’apprécier les résultats de ces réformes. D’ores et déjà,

l’institution du « poste de travail » au Cameroun ne semble pas avoir été un succès, faute de l’avoir dès le départ, accompagné de réformes structurelles appropriées. Au Sénégal, la réforme de la notation n’a pas produit les effets escomptés, parce qu’elle n’avait pas été accompagnée d’une charte de la déconcentration ainsi que d’un texte fixant les normes de création des structures. Le système béninois est en gestation et, au Burkina Faso, il faut attendre les premières évaluations pour l’apprécier.

1.2. LES RAISONS DU MAINTIEN DU CADRE INSTITUTIONNEL DE LA CARRIERE

Les systèmes des Fonctions publiques de la carrière se sont maintenus et même renforcés depuis les Indépendances.

Les changements de régimes dont la plupart sont issus de coups d’Etat, qu’ils restent

militaires, ou qu’ils deviennent libéraux, socialistes ou marxistes, ne les ont pas affectés. Les Fonctions publiques ont également survécu aux programmes d’ajustement structurel alors même que dans certains cas on n’excluait pas qu’elles deviennent un secteur en voie d’extinction. Les conférences nationales elles-mêmes n’ont pas remis en cause les Fonctions publiques de la carrière.

Parmi les nombreuses raisons qui expliquent ce phénomène, quatre au moins méritent

d’être relevées. 1.2.1. Le rôle social de la Fonction publique La Fonction publique est toujours perçue en Afrique et joue le rôle d’une grande œuvre

sociale. L’emploi public salarié ne nourrit pas seulement le fonctionnaire qui le perçoit, mais est redistribué à travers des réseaux familiaux et sociaux complexes. La pérennité de cet emploi reste donc un facteur d’équilibre social important.

1.2.2. Le rôle économique de la Fonction publique

Tant que le secteur privé ne se sera pas suffisamment développé, la Fonction publique restera le secteur pilote du développement. L’effet pervers de cette situation, c’est qu’elle est le réceptacle de toutes les tensions économiques, sociales, voire culturelles de la société. Les contrariétés économiques non résolues ou insolubles, les revendications sociales, les contraintes résultant des choix économiques, rejaillissent, presque instantanément sur la Fonction publique.

A cela s’ajoute que le secteur privé n’a pas encore produit ses lettres de noblesse en

Afrique. Le label de qualité se trouve toujours dans le secteur public : les meilleurs médecins

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sont dans les hôpitaux publics, et le succès de nombreuses écoles privées tient du fait qu’elles se donnent les moyens d’utiliser les enseignants du secteur public.

1.2.3. Le rôle politique de la Fonction publique En Afrique, l’Etat ne fonctionne pas et fonctionnerait difficilement comme une entreprise

privée. La faiblesse du tissu économique, la fragilité du tissu social, les antagonismes religieux, ethniques et raciaux, imposeront longtemps à l’Etat des obligations de service public que seule une Fonction publique transcendant ces clivages peut impulser. C’est l’une des raisons pour lesquelles, en Afrique, la réforme de l’Administration est inséparable de la réforme de l’Etat.

En outre, l’on ne doit pas perdre de vue que l’élite politique africaine est encore

largement recrutée dans la Fonction publique qui, de ce fait, reste la cheville ouvrière de l’Etat.

1.2.4. Les effets pervers de la mondialisation On aurait pu penser que la mondialisation sonnerait le glas du système de la carrière du

fait des valeurs et principes qu’elle véhicule ou qu’on lui impute : la mobilité et la flexibilité de l’emploi, la concurrence et la compétitivité, etc.

En réalité, et ce n’est pas le moindre paradoxe de ce phénomène, la mondialisation va

renforcer le système de la carrière, au moins pour deux raisons. D’abord, par sa nature, elle rend difficile la mise en œuvre d’une Fonction publique des emplois : les mutations étant rapides, la formation sera continue et quasi permanente quelle que soit la qualification des personnes recrutées. Ensuite, le système de la carrière paraîtra de plus en plus comme un système refuge, sécuritaire, dans un environnement international dont l’Afrique n’a pas la maîtrise.

L’ancrage du système de la carrière dans l’espace francophone ne signifie pas qu’il

devrait évoluer en vase clos. Au contraire, il ne peut survivre et se pérenniser qu’en s’ouvrant et en s’adaptant aux principes nouveaux de la gestion des affaires publiques.

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2. OUVERTURE ET ADAPTATION DES FONCTIONS PUBLIQUES AFRICAINES AUX PRINCIPES NOUVEAUX DE LA GESTION DES AFFAIRES PUBLIQUES

Au cours des dernières années, la mondialisation, ainsi que ses conséquences sur la

reformulation des missions et du profil de l’Etat, ont mis en relief la récurrence des problèmes sociaux et économiques, l’émergence des valeurs nouvelles qui conditionnent la bonne gestion des affaires publiques, ainsi que les principes d’organisation qui permettent de les traduire dans les faits.

2.1. LA RECURRENCE DES PROBLEMES SOCIAUX ET ECONOMIQUES

Le nouvel environnement international a aggravé les tensions sociales et économiques

que le choc pétrolier de 1970 avait provoquées. La récurrence de ces questions modifie profondément la configuration des Fonctions publiques africaines.

2.1.1. Les problèmes sociaux

Les Fonctions publiques africaines ont été marquées ces dernières années par le défi de la diversité et l’épreuve des conflits.

2.1.1.1. Le défi de la diversité

Le concept anglo-américain « diversity » que l’on traduit par diversité, exprime l’idée bien

connue selon laquelle la Fonction publique est, ou devrait être un microcosme de la société elle-même. Comme celle-ci, elle est caractérisée par la diversité dans tous les domaines et sous différents aspects : le sexe, l’âge, les attitudes et comportements, la religion, la langue, la race, l’aptitude ou l’inaptitude physique, les valeurs culturelles, le rang social, la formation, l’expérience, etc.

�� L’intérêt du concept tient, non pas à cette constatation elle-même, mais aux

conséquences que l’on veut ou prétend en tirer : intégrer tous les aspects de la diversité dans la gestion des affaires publiques de manière à instituer des Fonctions publiques mieux intégrées ; reconnaître et organiser la diversité, et non l’étouffer, de manière à s’adapter à sa forte et irréversible croissance, et de ce fait, à la maîtriser. Les travaux entrepris sur ces questions devraient connaître le point culminant en 2001, proclamé par les Nations Unies année du Dialogue entre les Civilisations.

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�� Sans nier l’intérêt de cette démarche, il convient d’en souligner les limites et les difficultés de la mise en œuvre.

D’abord, elle n’est pas tout à fait nouvelle sauf que la prise en compte de la diversité

dans la Fonction publique a souvent été abordée de biais, par exemple, à travers les mesures de protection des minorités, les réformes tendant à garantir l’égalité des chances entre agents publics. L’innovation consiste à faire de tels mécanismes, non plus l’exception, comme cela a été le cas jusqu’à présent, mais le principe même de la gestion des Fonctions publiques. Or, c’est un phénomène social bien connu que l’octroi d’avantages à une catégorie de personnes, même défavorisées, rompt l’équilibre actuel et conduit les catégories qui s’estiment à tort ou à raison lésées à récupérer par d’autres voies ce qu’elles estiment avoir perdu. Ce phénomène doit être pris en compte dans les stratégies de la gestion de la diversité.

Ensuite, on devrait se demander jusqu’où on peut aller dans cette voie, sans remettre en

cause tout l’équilibre même de la Fonction publique. La discrimination positive dont l’Affirmative Action en Afrique du Sud est l’une des manifestations, constitue une limite qu’il sera difficile de franchir. Il faudrait en effet éviter, au nom de la gestion de la diversité, d’en arriver au nivellement par le bas des personnels de l’Etat. Cela conduirait à récompenser la médiocrité au moment même où l’on veut construire la Fonction publique sur le mérite et la compétitivité.

Enfin, la nouvelle doctrine remet implicitement en cause l’idée selon laquelle le

fonctionnaire n’est pas un citoyen comme les autres. Or, toute la légitimité de la Fonction publique découle de cette idée. Elle signifie que la Fonction publique est un corps social dédié au service public. Les droits, obligations et sujétions reconnus ou imposés au fonctionnaire se justifient par les missions de service public qui lui sont confiées. Dans un tel contexte, bien que la Fonction publique soit le microcosme de la société, la gestion de sa diversité ne peut pas être une duplication de celle de la société.

2.1.1.2. L’épreuve des conflits L’idée même d’un conflit opposant l’Administration à son personnel était incompatible

avec l’Administration classique dominée par le principe d’autorité. On se souvient par exemple que c’est à la suite d’une longue évolution qu’on a dû reconnaître le droit de grève dans la Fonction publique.

Les perspectives ont changé et se sont accélérées depuis la mise en œuvre des

programmes d’ajustement structurel. Comme on l’a expliqué plus haut, les Fonctions publiques africaines cristallisent et canalisent toutes les tensions sociales. En effet, dans un contexte caractérisé par la faiblesse du secteur privé incapable, dans la plupart des cas, de générer des emplois durables, l’Administration demeure un grand employeur. Du coup, les Fonctions publiques deviennent le réceptacle des mécontentements et des frustrations de la société.

Cette situation explique, en partie, les conflits qui bloquent de nombreuses réformes

administratives : les programmes de modernisation sont remis en cause par les partenaires sociaux qui craignent pour la sécurité de leurs emplois ou leurs droits acquis. Ces conflits conduisent souvent les Gouvernements, soit à abandonner certains plans d’action de modernisation de leurs administrations, soit à les réévaluer, alors même qu’ils auraient déjà fait l’objet de négociations avec les partenaires au développement. En définitive, dans certains cas extrêmes, un climat lourd de tensions s’installe dans le secteur public, et anéantit les acquis positifs de plusieurs années de réformes.

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Parmi les recettes en cours d’expérimentation dans les Fonctions publiques pour apporter des solutions à ce problème, deux émergent de manière significative.

* Le dialogue social, mode de prévention des conflits sociaux

Le premier type de recette qu’on essaie depuis plusieurs années pour gérer les conflits dans les Fonctions publiques est un ensemble de processus et de mécanismes préventifs dont le dialogue social en constitue le principal. Il repose sur le rôle accru donné aux personnels et surtout à leurs représentants.

Ce processus, se développe sur deux plans. �� La participation, la consultation ou la négociation, techniques déjà anciennes,

sont désormais utilisées comme procédés courants de la gestion des personnels de l’Etat. Elles revêtent plusieurs modalités : contacts informels entre les personnels et leurs représentants au sein des Ministères ; procédures paritaires associant les représentants des personnels aux décisions les concernant, participation indirecte à travers les commissions paritaires et autres organismes représentatifs des Fonctions publiques, etc.

Le recours à ces procédés a sans doute permis de prévenir plusieurs conflits. Mais

d’autres réapparaissent au moment de la mise en œuvre des projets consensuels. �� La recherche du consensus est relativement plus récente. Elle s’est imposée par

nécessité, et aussi parce que la plupart des partenaires du développement exigent de plus en plus que les Gouvernements ne leur soumettent que des projets ayant fait l’objet d’un consensus politico-social. Ils veulent ainsi éviter de s’engager à financer les projets qui seront ensuite remis en cause à la suite des conflits sociaux.

Cette exigence a conduit plusieurs pays à développer ce qu’on pourrait appeler la

législation de consensus ; les gouvernements cherchent alors, par la négociation à obtenir l’accord des partenaires sociaux avant la mise en œuvre des réformes. Ils pensent que les projets consensuels supprimeront, ou au moins préviendront les conflits.

La législation de consensus se heurte à de nombreuses difficultés. En effet :

- la plupart des réformes administratives entraînent l’adoption de nouvelles lois ou la modification de certaines lois en vigueur. Un projet de consensus suppose que l’Assemblée représentative renonce à son droit constitutionnel d’amendement des lois, pour ne pas remettre en cause le consensus obtenu entre les différentes parties prenantes, ce qui est difficilement applicable dans un régime démocratique.

- Les projets ou textes de consensus sont souvent ambigus. Ce sont des textes attrape-

tout dans lesquels coexistent des exigences souvent contradictoires difficiles à mettre effectivement en œuvre, et de ce fait, sources de nouveaux conflits.

* La médiation sociale, mode de gestion des conflits sociaux Le principe de la médiation sociale, c’est de résoudre les conflits sociaux par le recours

à une tierce personne. L’idée elle-même est ancienne.

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En effet, pendant longtemps, et aujourd’hui encore, c’est la procédure contentieuse

sous l’autorité du juge, tiers aux parties, qui est utilisée pour résoudre de nombreux différends opposant l’Administration à certains de ses personnels.

Mais, la procédure contentieuse conduit toujours à désigner un vainqueur et un vaincu,

et par conséquent à pérenniser les frustrations qui ont conduit les parties devant le juge. En apparence, le conflit semble résolu, mais en fait, il couve, et rejaillira dès que l’une des parties s’estimera, à tort ou à raison, être en mesure de revaloriser ses droits par le recours à des procédures extra-judiciaires.

Dans la médiation, en revanche, la tierce personne n’est pas le juge officiel,

institutionnalisé dans la constitution, mais peut être un juge privé ou simplement un intermédiaire ayant une autorité suffisante pour prévenir les conflits entre les parties ou les résoudre.

La médiation s’est d’abord développée en matière commerciale où elle constitue avec

la conciliation l’une des procédures non contraignantes les plus usitées. Ces procédures déterminent les conditions auxquelles un tiers prête assistance aux parties pour engager la négociation ou la faire aboutir.

Certains introduisent cependant des nuances entre les deux procédures. Ainsi, le

conciliateur se contenterait d’encourager les parties à mettre en œuvre leur propre solution, tandis que le médiateur serait plus actif, les aiderait à trouver une solution acceptable, et même, leur ferait admettre ses propres propositions de règlement. En réalité, dans les faits, les missions respectives du conciliateur et du médiateur sont difficiles à distinguer. En outre, en matière sociale, une telle distinction ne présenterait pas d’intérêt pratique ; la médiation sociale est nécessairement active ; son objectif est atteint s’il parvient à faire appliquer aux parties leur propre solution, ou, en cas de besoin, à leur en proposer une autre.

Plusieurs Etats Africains ont institué un Médiateur de la République chargé d’améliorer

les relations entre les usagers et l’Administration, sans se substituer à la justice. La médiation sociale appliquée aux Fonctions publiques peut certes utiliser les outils de

conciliation et de négociation développés par le Médiateur de la République, mais elle se situe sur un autre plan ; elle tente d'instaurer la paix sociale au sein même de l’Administration. Du succès de ses objectifs dépendent la cohésion de l’Administration, sa capacité de s’adapter à son environnement et de mieux répondre aux attentes des usagers, ainsi que le succès des réformes entreprises pour la moderniser.

Pour qu’un tel objectif soit atteint, il faudrait que, par des actions de formation

appropriées, les fonctionnaires, notamment ceux chargés de la gestion des ressources humaines, soient initiés aux techniques de la médiation sociale appliquée aux Fonctions publiques. Il faudrait ensuite que soient conçus et disponibles des outils d’élaboration, de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation de médiation sociale dans les Administrations publiques.

La longue expérience de la médiation préventive du Canada mérite une attention

dans le sens de l’acclimater au contexte africain. Il s’agit de prévenir, bien en amont, les sources ou causes des conflits sociaux, y compris dans la conception, l’élaboration ou l’agencement des textes législatifs et réglementaires.

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Le règlement de médiation pourrait être l’un des outils privilégiés. Comparable au compromis d’arbitrage, il tracerait un cadre et poserait des principes souples permettant à une tierce personne, dotée d’une autorité morale incontestée par les parties, de résoudre le conflit qui les oppose.

2.1.2. Les problèmes économiques

En raison de son rôle déterminant dans le fonctionnement de l’Etat, les Fonctions publiques africaines sont affectées, et frappées de plein fouet par la crise économique mondiale qui perdure, ainsi que par l’une de ses conséquences, les programmes d’ajustement structurel.

Cette situation est aggravée par des erreurs de diagnostic et de conception des

programmes et projets d’aide au développement de certains partenaires. Ainsi : - le programme des départs volontaires des fonctionnaires avait été mis en œuvre à un

moment où le secteur privé, non restructuré encore, ne pouvait pas accueillir les déflatés ; - le programme de renforcement des capacités du secteur privé avait été mis en œuvre

alors que le secteur public, et notamment l’Administration publique, chargée de coordonner et de piloter les politiques n’avait pas bénéficié d’appuis significatifs en matière de réformes et de modernisation ;

- les politiques de privatisation ont pratiquement échoué, parce qu’elles n’avaient pas été

précédées par des aides appropriées aux Etats afin de leur permettre de clarifier leurs missions et de prendre des décisions politiques claires quant au champ et à l’étendue du service public ;

- l’engouement pour une Fonction publique des emplois ne tient pas compte du fait que

son succès dépend des actions de formation des fonctionnaires qui n’en sont qu’à leurs premiers balbutiements.

Trois effets pervers découlent de cette situation. �� La précarité des emplois publics dans un système qui tire sa légitimité de la

stabilité de ses structures. En effet, le système de la carrière ne survit qu’au prix de compressions et suppressions successives d’emplois effectuées à travers des mesures telles que la réforme des rémunérations, ou les réorganisations et restructurations des services.

�� La réinsertion des agents publics, soit dans les Administrations autres que celles

auxquelles ils appartenaient, soit dans le secteur privé. �� La reconversion des agents publics. En effet, les Fonctions publiques ne

s’adapteront aux mutations imposées par la mondialisation et l’ajustement structurel qu’à la condition de concevoir et de mettre en œuvre une politique hardie de reconversion des agents publics dans d’autres types d’activités et emplois en rapport avec les nouvelles missions de l’Etat.

2.2. L’EMERGENCE DES VALEURS NOUVELLES

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L’éthique et la déontologie, la transparence, l’obligation de rendre compte, la lutte contre

la corruption, sont au nombre des valeurs nouvelles sur lesquelles s’appuient désormais les programmes de réformes et de modernisation des Administrations publiques. Le succès des programmes dépend du degré d’ouverture des Fonctions publiques à ces valeurs.

2.2.1. Ethique et déontologie

On peut analyser les problèmes d’éthique et de déontologie à trois niveaux : 2.2.1.1. La perception qu’en ont les usagers ou les fonctionnaires Lorsqu’on demande aux fonctionnaires ou aux usagers d’énumérer les questions clés qui

selon eux, devraient figurer dans tout code d’éthique ou de déontologie, les réponses sont très significatives et sont généralement les suivantes :

- l’amour du travail bien fait ; - le respect de l’usager du service public ; - la neutralité et l’impartialité ; - la dépolitisation de l’Administration ; - la probité et la dignité ; - le dévouement pour la cause de l’intérêt général ; - le loyalisme ; - la fidélité aux institutions de la nation ; - la réserve ; - le sens du service public ; - la lutte contre la corruption ; - la conscience professionnelle ; - combattre l’absentéisme, la négligence ; - respecter la hiérarchie administrative ; - faire preuve d’efficacité, de compétence et de probité ; - privilégier l’intérêt général ; - développer le sens de la responsabilité ; - rechercher l’équité. Ces réponses correspondent effectivement à l’intuition que l’on se fait de l’éthique et de

la déontologie. L’éthique regroupe des règles dont la plupart ne présentent pas de caractère juridique en

ce sens que leur violation n’est pas assortie de sanctions publiques organisées. Par exemple, l’amour du travail bien fait ou le sens des relations humaines sont des règles de conduite dont la sanction juridique n’est pas organisée en l’état actuel des statuts des Fonctions publiques africaines.

Les règles d’éthique ne se confondent donc pas avec les règles juridiques. En effet, si

elles n’étaient que des règles juridiques, il ne servirait à rien de les qualifier d’éthiques, sauf à inclure la notion d’éthique dans la définition même de la norme juridique, auquel cas, toutes les normes juridiques seraient des normes d’éthique.

Les règles d’éthique, au sens où l’on entend ici, forment un système normatif autonome

dont le caractère impératif découle de sa propre rationalité.

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La déontologie regroupe les règles de la morale professionnelle sanctionnées par des

lois civiles, pénales, commerciales et autres, ainsi que par des instances disciplinaires. 2.2.1.2. L’état des lieux de l’éthique et de la déontologie dans les Fonctions publiques africaines Les statuts des Fonctions publiques africaines de l’espace francophone et lusophone, qui

sont des textes juridiques, ne prescrivent pas des règles d’éthique, au sens que l’on vient d’indiquer. Ce qu’on y trouve, ainsi que dans les statuts particuliers, spéciaux et autres textes organiques qui régissent les corps des fonctionnaires et les professions, ce sont des règles juridiques de moralisation de l’exercice du service public ou des obligations générales ou spécifiques à chaque corps.

Les plus courantes sont les suivantes : - enquête de moralité lors de l’entrée dans la Fonction publique ; - éviction du fonctionnaire de la Fonction publique lorsque son honorabilité est

entachée notamment à la suite de certaines poursuites ou condamnations pénales ; - interdiction de cumul de plusieurs Fonctions publiques, ou d’une Fonction publique et

d’une fonction privée ; - déclaration de fortune à l’entrée dans la Fonction publique ; - respect des libertés individuelles sanctionné par des poursuites pour abus d’autorité ; - probité et désintéressement qui font obligation au fonctionnaire d’éviter les conflits

d’intérêts, la fraude, la corruption, le trafic d’influence et la concussion ; - secret professionnel, obligation de discrétion et de réserve ; - sécurité des valeurs et des écrits dont le fonctionnaire est dépositaire.

D’autres règles sont inscrites dans les codes de déontologie et des professions ou dans

les statuts particuliers et spéciaux régissant certains corps. Elles tendent à préciser les obligations générales qui s’imposent à tous les fonctionnaires dans le contexte propre à chaque corps ou à chaque profession, compte tenu des conditions particulières dans lesquelles s’exerce le service public.

Sont ainsi dotés en général des codes de déontologie ; les médecins, pharmaciens,

chirurgiens-dentistes, architectes, urbanistes, personnels de la santé etc.. 1.2.1.3. L’utilité et les limites de la généralisation

des codes d’éthique et de déontologie * Utilité

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L’idée est tentante de généraliser les codes d’éthique et de déontologie, fixant, pour toutes les catégories des fonctionnaires les normes de conduite à tenir à l’égard des tiers, mais aussi à l’égard des supérieurs, subordonnés et collègues de l’Administration.

La généralisation pourrait d’abord être formelle, c’est-à-dire s’étendre à des catégories

des fonctionnaires qui ne sont pas organisés en ordres professionnels ou en corporation, par exemple aux personnels de police, de l’enseignement, de l’éducation, des collectivités locales, d’une manière générale aux fonctionnaires régis par les statuts généraux.

La généralisation pourrait aussi affecter le fond même des normes d’éthique et de

déontologie ; les codes regrouperaient l’ensemble des normes qui s’imposent à l’agent concerné, qu’elles soient juridiques ou purement morales telles que les normes de politesse et de courtoisie.

Les principes et éléments ci-après pourraient constituer l’armature des codes d’éthique

et de déontologie. - Les dispositions du code ne se substituent pas à la réglementation ou à la

législation en vigueur ; elles s’y ajoutent dans le sens d’une meilleure garantie des usagers du service public.

Le code spécifie clairement les catégories des fonctionnaires concernés, ainsi que les

conditions et circonstances de l’exercice de leurs missions. Par exemple, il n’y aura pas un code d’éthique et de déontologie pour les fonctionnaires de la police en général, mais autant de codes d’éthique et de déontologie qu’il y a de catégories des fonctionnaires de la police : police des grandes ou de petites agglomérations ; police d’Etat ou police municipale ; police rurale (gendarmerie) avec des sous-distinctions selon la configuration géographique ou humaine des zones concernées ; polices spéciales (ports maritimes et fluviaux, aéroports, aérodromes, infrastructures sportives, etc..), police de la circulation, etc..

- Obligation doit être faite aux personnels concernés de présenter une déclaration

de fortune au moment de l’entrée dans le service et de la comparer avec leur situation à la sortie.

- Une énumération des principaux actes répréhensibles dont le fonctionnaire doit

s’abstenir parmi lesquels figureront, par exemple : l’interdiction de recevoir des dons et autres avantages en rémunération des services rendus ; les conflits d’intérêts, le trafic d’influence ; l’interdiction de contracter avec l’Administration d’affectation ; le respect des biens publics ; une conduite ou des comportements préjudiciables à l’intérêt du service.

- Les sanctions juridiques et autres qu’encourent les fonctionnaires qui violent les

dispositions des codes.

- La protection des fonctionnaires contre les poursuites et attaques du fait de l’exercice légal et légitime de leurs attributions.

Les codes d’éthique et de déontologie se présenteront en général comme des manuels

de procédures, imprimés et présentés de telle sorte qu’ils soient facilement utilisables par le fonctionnaire.

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Dans certains cas, il sera suffisant de reprendre les dispositions des statuts relatives aux obligations des fonctionnaires, et d’en faire une présentation différente, par exemple en inscrivant les dispositions interdites dans une colonne, et les dispositions prescrites dans une autre, chaque fois avec la mention, le cas échéant des sanctions en cas de violation.

Dans d’autres cas, la confection des codes exigera que les textes des statuts soient

complétés. On s’apercevra en effet qu’ils comportent des lacunes et des omissions ; on découvrira des contradictions ou des redondances dans les textes. Dans tous ces cas, l’élaboration des codes aura permis, du même coup de mettre les textes à jour et de rendre l’action administrative efficace.

* Limites Là où ils ont été institués, y compris dans certains pays industrialisés, l’efficacité des

codes d’éthique et de déontologie s’est avérée limitée. En effet : - Malgré les prescriptions contraires, ils sont toujours perçus par les utilisateurs comme

se substituant à la réglementation ou à la législation ordinaire. L’utilisateur se croit quitte de tout reproche, dès lors qu’il a respecté les procédures et les normes contenues dans le code, même si le résultat de son comportement ne satisfait pas aux objectifs visés.

- Des difficultés apparaissent également quant aux prescriptions à inscrire dans les

codes. Deux extrêmes doivent être évités : faire la compilation de toutes les obligations des fonctionnaires ; on déboucherait dans la plupart des cas sur des ouvrages épais et inutilisables ; résumer ces obligations pour obtenir des manuels faciles à manipuler, mais dans cette hypothèse, il sera parfois difficile d’appliquer une sanction au fonctionnaire à qui on reprocherait un comportement répréhensible, parce que dans de nombreux cas, les résumés des comportements inscrits dans les codes ne permettraient pas de qualifier les faits susceptibles d’être réprimés.

Au total, l’éthique et la déontologie supposent certes une bonne réglementation dans le

contexte des Fonctions publiques africaines francophones dominées par le droit écrit ; à cet égard, la tendance d’inscrire de nouvelles obligations dans les statuts, de réglementer ou de susciter de nouveaux comportements compatibles avec les nouvelles missions de l’Etat est positive et permettra une plus grande efficacité de l’Administration.

Il reste cependant que c’est grâce à la formation des fonctionnaires que les valeurs

éthiques et déontologiques affecteront durablement les Fonctions publiques. C’est la mission des Ecoles de formation, et notamment des Ecoles d’Administration, d’assurer cette éducation. Cela suppose l’adaptation des programmes d’enseignement de ces Ecoles aux exigences nouvelles de la gestion des affaires publiques.

2.2.2. Transparence et responsabilité

Depuis quelques années, la transparence et la responsabilité sont considérées comme des valeurs nouvelles qui garantissent le professionnalisme des Fonctions publiques.

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2.2.2.1. L’exigence de la transparence et de la responsabilité est une réaction contre

l’Administration classique et notamment contre deux de ses principaux défauts :

* L’opacité et la fermeture : l’Administration classique est opaque, fermée et imperméable pour les usagers. La configuration des bureaux, l’attitude des agents dénotent de la méfiance à l’égard des usagers. Il en résulte une absence quasi totale de communication. Ainsi, l’Administration est coupée du citoyen qu’elle était pourtant appelée à servir.

* L’anonymat : Lorsqu’on parvient à établir un contact avec l’Administration, la qualité

des relations est affectée par l’anonymat. Le fonctionnaire se réfugie derrière sa fonction pour ne pas rendre compte de ses activités. Le citoyen ne peut pas identifier le fonctionnaire responsable des questions pour lesquelles il entre en contact avec l’Administration.

L’opacité, la fermeture et l’anonymat ont coupé l’Administration de son environnement

socio-culturel et économique. La transparence et la responsabilité sont présentées comme des remèdes appropriés à cette situation.

2.2.2.2. La transparence, c’est un ensemble de mesures permettant à l’usager de voir

ce qui se passe dans l’Administration, de comprendre et de connaître les raisons pour lesquelles l’Administration décide, notamment lorsqu’il s’agit de ses droits individuels. La responsabilité, ce sont les mesures qui font obligation aux fonctionnaires de rendre compte de son action. Le fait de savoir qu’on est tenu de rendre compte de ses actes et comportements impose à chaque fonctionnaire une conduite plus conforme à l’éthique et à la déontologie professionnelles.

Il n’y a pas de standards universels permettant de mesurer la transparence et la

responsabilité de manière absolue dans toutes les Fonctions publiques. Ces standards dépendent du degré d’évolution de chaque Fonction publique. Une bonne organisation administrative offre cependant des garanties qu’un minimum de standards sera respecté.

2.3. Les nouveaux principes d’organisation administrative Les valeurs nouvelles resteraient lettre morte si elles ne sont pas effectivement mises en

œuvre. Et elles ne peuvent l’être qu’à travers des formes d’organisation administrative appropriées, reposant sur des principes novateurs.

2.3.1. Les principes

Certains de ces principes ont déjà fait preuve de leur efficacité :

- l’utilisation des badges pour identifier les personnels ; - la communication des dossiers administratifs individuels aux intéressés ; - la communication aux fonctionnaires des notes et appréciation de leur supérieurs ; - les mesures garantissant l’objectivité et l’impartialité dans le recrutement des

personnels ; - les dispositions légales réprimant la corruption ; - les dispositions spécifiques réprimant la corruption dans la passation des marchés

publics ;

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- les techniques nouvelles de la gestion des personnels (bases des données, monographie, gestion prévisionnelle, tableau de bord, etc..)

- la motivation des décisions administratives

2.3.2. Des formes nouvelles d’organisation administrative intègrent certains de ces principes.

Deux de ces formes promettent de porter des fruits.

2.3.2.1. Déconcentration et évaluation des performances La concentration des pouvoirs entre les mains des Ministres est l’une des

caractéristiques des Administrations publiques africaines francophones. La plupart de ces Ministres veulent exercer les pouvoirs de conception et de gestion ; certains tiennent même à avoir un regard sur l’exécution finale des décisions.

Cette pratique comporte plusieurs inconvénients : le traitement des affaires est

extrêmement lent, ce qui nuit à l’efficacité de l’action administrative ; les collaborateurs des Ministres, n’ayant pas de pouvoirs propres, ne prennent pas d’initiative ; les responsabilités sont diluées étant donné que toutes les affaires remontent au Ministre.

On a tenté de corriger cette pratique, sans obtenir des résultats probants. * La première démarche a consisté à prendre des textes portant délégation de signature

et de pouvoirs. Instructions ont alors été données aux Ministres de déléguer leur signature et certains de leurs pouvoirs à leurs collaborateurs. Dans la pratique cependant, la plupart des Ministres ont toujours contourné ces instructions ou n’ont pas donné leur plein effet aux délégations consenties. En effet, le délégataire dispose d’un pouvoir propre, c’est-à-dire choisit lui-même le moment d’agir et le contenu de sa décision, a charge d’en rendre compte a posteriori. Or, toute autre est la pratique de la délégation : le Ministre délègue, mais intervient, soit pour prendre les décisions dans les matières déléguées, soit surtout pour prescrire au délégataire le sens dans lequel sa décision doit être prise.

* On a ensuite songé à une charte de la déconcentration, c’est-à-dire à un document-

cadre qui fixe les attributions des fonctionnaires dans les différentes structures et aux différents niveaux où ils se trouvent. Toutefois, la mise en œuvre de cette idée fait apparaître que la charte de la déconcentration se ramène à un texte portant délégation des pouvoirs, mais entouré de solennité et enrichi des principes éthiques ainsi que des proclamations de principe de nature à en accroître l’autorité morale et l’impact.

Sur le plan juridique, l’originalité des chartes de la déconcentration consiste à faire de la

subsidiarité le nouveau principe d’Administration publique : les autorités administratives ne doivent exercer que des compétences strictement nécessaires au fonctionnement de leurs structures. Parfois aussi, ce principe est utilisé comme un critère de réparation des compétences, et signifie alors que les compétences de droit commun doivent être exercées par les personnels de direction et d’exécution, les Ministres devant se consacrer aux missions de conception, d’impulsion et de contrôle de leurs politiques.

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L’ambition ultime des chartes de la déconcentration, c’est de faire en sorte que les décisions soient prises au niveau administratif où se trouve l’information, en d’autres termes que la décision soit prise par le fonctionnaire même qui tient le dossier sur la question concernée.

Plusieurs chartes de la déconcentration sont en préparation, mais aucune n’est encore

en vigueur dans les Fonctions publiques africaines. * La troisième orientation, qui paraît plus pertinente et plus efficace, consiste à partir de

l’idée que la déconcentration ne peut être réalisée qu’à travers une réforme profonde des structures de l’Administration.

Une première réforme a consisté à fixer la mémoire de l’Administration au niveau des

Ministères en décidant que les Directeurs de cabinet ou les Secrétaires généraux seront permanents, c’est-à-dire ne changeront pas au gré des remaniements ministériels.

Mais la tendance est d’aller plus loin, en fixant dans un organigramme type la structure

des Ministères et des services déconcentrés de l’Etat. Cette technique entraîne automatiquement la déconcentration des pouvoirs, dès lors que des emplois bien définis correspondent à des niveaux de hiérarchie déterminés.

Les textes récents du Burkina Faso consacrent ce principe ; il sera intéressant d’en

observer l’application sur une certaine période avant d’en apprécier l’efficacité.

2.3.2.2. Tentatives d’introduction dans l’espace francophone

des principes du « civil service » anglo-américain Une tendance, qu’il faut encourager, mais qu’il faut prendre avec précaution, consiste,

pour les pays francophones, à observer le fonctionnement du « civil service » anglo-américain, et à s’inspirer de certains de ses principes pour améliorer la performance de leurs Fonctions publiques. « L’Agence Exécutive » de type britannique constitue l’une des structures qui semble présenter beaucoup d’intérêt pour les pays francophones.

Cet intérêt tient au fait que « l’Agence Exécutive » se présente comme un modèle de

déconcentration réussie dans le contexte francophone marqué par la centralisation excessive des pouvoirs.

« L’Agence Exécutive » est une structure souple, légère, bénéficiant d’une large

délégation ministérielle. Son gérant reçoit une lettre de mission, indiquant les objectifs à atteindre. Il a l’entière liberté de gestion, et peut prendre toutes mesures incitatives pour intéresser et motiver son personnel et garantir la compétitivité de sa mesure.

La mise en place d’une telle structure dans l’espace francophone suppose au préalable

une réforme profonde des procédures budgétaires et comptables, mais aussi une restructuration de l’Administration dans le sens de doter certaines activités d’une organisation propre. Du coup, de telles activités deviennent productives et concurrentielles.

Bien que dans plusieurs pays africains des projets de développement ou certaines

structures administratives soient qualifiées d’ « Agences », ces organismes ne présentent pas

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les caractéristiques de l’Agence exécutive britannique qui ne peut se développer que dans un contexte où la déconcentration est très poussée, et où les procédures budgétaires sont entièrement rénovées.

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CONCLUSION

On peut conclure cette analyse en évoquant quatre pistes de réflexion. Le débat sur « la bonne Fonction publique » reste récurrent dans l’espace

francophone africain, même s’il ne dit pas son nom. C’est la question de savoir si les difficultés que l’on rencontre en matière de réforme et

de modernisation des appareils administratifs ne tiennent pas finalement au fait que l’outil lui-même, le système de la carrière hérité de la France, n’est pas adapté au contexte africain, n’est pas la bonne Fonction publique pour l’Afrique.

Si l’on part du principe que la Fonction publique actuelle n’est pas la bonne, cela signifie

qu’il faudrait faire autrement, c’est-à-dire entreprendre des réformes qui permettent l’émergence d’une autre Fonction publique, d’autres structures et d’autres modes d’organisation mettant en œuvre d’autres méthodes et techniques d’administration et de gestion des personnels de l’Etat.

L’hypothèse de travail opposée consiste à faire mieux, c’est-à-dire à améliorer

progressivement le système actuel, à l’adapter à l’environnement socio-culturel et économique de l’Afrique.

Aussi paradoxal que cela paraisse, l’échec de certaines réformes tient à l’absence d’un

choix clair entre les deux approches ou options. Ainsi, on entreprend une réforme en ayant comme arrière-pensée de faire autrement, en se plaçant dans une logique de rupture salutaire par rapport au cadre classique de la Fonction publique. Mais au même moment, et parfois dans le même secteur ou domaine, on entreprend une autre réforme, mais en se plaçant dans une logique de continuité, ce qui annihile les effets bénéfiques des actions initialement entreprises. L’échec relatif des politiques de rémunération, d’évaluation de performances et du mérite, ou encore des privatisations s’explique en grande partie par ces contrariétés.

Le choix entre les deux approches de la réforme est sans aucun doute un choix politique.

Et il est possible que les contrariétés observées s’expliquent par des contraintes imposées ou suggérées par les partenaires au développement.

Mais c’est la responsabilité des Gouvernements africains de faire des choix politiques

clairs, et de les assumer. Et, en matière de Fonction publique, faire mieux, épuiser le champ possible, paraît un choix conforme aux exigences d’une politique efficace et réaliste de modernisation des Administrations africaines.

Une meilleure prise en compte des traditions administratives francophones par les

partenaires au développement rendrait les programmes de modernisation des Administrations publiques plus crédibles, mieux adaptés aux réalités et faciliterait leur mise en œuvre effective.

Bien que cette observation vise l’ensemble des partenaires autres que la France, elle

concerne plus particulièrement ceux qui conçoivent ou élaborent des programmes multilatéraux ou transversaux, notamment la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International, et, dans une certaine mesure, l’Union Européenne et le Programme des Nations Unies pour le Développement.

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On constate en effet la prééminence de l’approche anglo-américaine dans la plupart des

programmes initiés par ces Institutions. Cette approche est globale et concerne aussi bien la méthodologie que le choix même des objectifs de ces programmes. On s’aperçoit aisément à leur lecture que la manière de poser les problèmes de la Fonction publique, la hiérarchisation et l’établissement des priorités dans les objectifs à atteindre, les types de solutions préconisées ou suggérées pour résoudre les difficultés rencontrées, etc.. ont été inspirés, presque exclusivement, des expériences des pays anglophones. Les programmes ainsi conçus sont ensuite étendus à l’ensemble des pays africains qui sollicitent l’aide ou l’appui de ces partenaires.

Prendre en compte les traditions administratives francophones, c’est veiller à garder

l’équilibre entre les expériences des pays anglophones et celles des pays francophones au moment de l’élaboration des programmes d’appui au développement. La sensibilité et les expériences francophones se traduisent par un certain nombre de principes fondamentaux dont la prise en considération modifierait, non seulement l’approche méthodologique de ces programmes, mais également les objectifs de modernisation qu’ils préconisent. C’est le cas, pour s’en tenir à quelques exemples, des notions ou principes suivants : l’ancrage dans le système de la Fonction publique de carrière rénové et adapté au nouvel environnement international ; l’Etat de droit qui n’est pas synonyme de gouvernance, ni de bonne gouvernance ; l’approche institutionnelle de la réforme, dans la mesure où toute réforme s’inscrit dans un développement institutionnel des structures ; l’originalité de l’organisation administrative, avec la distinction des collectivités locales ou décentralisées et des circonscriptions territoriales déconcentrées ; l’attachement au service public avec, entre autres conséquences, que les citoyens ne sont pas des clients, mais des usagers de l’Administration.

Pour que les traditions administratives francophones soient mieux prises en compte par

les partenaires, leurs structures de conception et de décision au niveau mondial doivent être réaménagées en conséquence, de manière à y intégrer des experts francophones des pays en développement.

Les Ecoles et Instituts d’Administration publique, quelque peu délaissées ces

dernières années, doivent être réanimées, afin de jouer le rôle qui doit être le leur en matière de formation.

La revalorisation de cette mission est d’autant plus urgente que les questions nouvelles

auxquelles les Fonctions publiques sont confrontées : l ‘éthique, la déontologie, la transparence, la responsabilité, etc.. ne peuvent pas, en l’état actuel des choses, être réglées par des textes. En d’autres termes, il ne suffit pas de modifier les statuts des fonctionnaires, d’y inscrire une liste des valeurs, voire même d’assortir leur violation de sanctions, pour que de ce seul fait, ces valeurs soient respectées. La réforme par la voie statutaire n’aurait donc qu’une portée limitée.

C’est en amont, avant que les candidats entrent dans la Fonction publique, qu’il faut

s’attaquer à ces problèmes. Il faudrait donc doter les Ecoles et Instituts d’Administration publique de programmes et d’outils de formation adaptés à ces nouvelles exigences.

L’intégration régionale des systèmes des Fonctions publiques est devenue une

priorité qu’aucun programme de développement institutionnel ne saurait désormais éluder. Elle passe par la phase intermédiaire de l’harmonisation des statuts des fonctionnaires.

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Dans l’espace africain francophone, le mouvement irréversible vers l’intégration

régionale se traduit déjà par l’existence d’organisations célèbres, notamment : le Conseil Africain et Malgache pour l’Enseignement Supérieur (CAMES), l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), le Traité instituant l’Organisation de l’Harmonisation du Droit des Affaires (OHADA).

En matière de Fonction publique, l’évolution vers l’harmonisation et l’intégration dans

l’espace francophone est facilitée par le fait que les statuts des fonctionnaires sont construits sur les mêmes principes, voire rédigés selon le même plan, comparables en cela à une monnaie unique. Le cadre institutionnel étant déjà là, il suffirait de la volonté politique des Etats pour en faire un instrument d’intégration.

L’harmonisation, et plus tard l’intégration, se feraient de manière pragmatique, d’abord

sur un nombre limité de questions (promotion de certains cadres, mobilité de fonctionnaires), ensuite, progressivement, sur d’autres questions d’intérêt commun.